acerca de las recientes experiencias de evaluacion de

acerca de las recientes experiencias de evaluacion de

ACERCA DE LAS RECIENTES EXPERIENCIAS
DE EVALUACION
DE PROGRAMAS DE DESARROLLO RURAL EN
MEXICO
Aníbal Quispe L. (1)
INTRODUCCION
En un mundo de globalización y de transformación institucional por un lado, y de
agudización de la pobreza rural por el otro, la evaluación ha venido cobrando creciente
y significativa importancia en la agenda institucional a nivel mundial, particularmente
en América Latina y El Caribe (Risco 1996). En el caso de México, esto no ha sido
diferente. Sin embargo, aún es escasa la información sobre experiencias de evaluación
que permitan conocer metodologías, resultados e impactos, y que posibiliten asimismo,
determinar el papel que la evaluación ha venido jugando en los esfuerzos para reducir la
pobreza rural.
En el marco de la política de modernización administrativa para el desarrollo, el
gobierno mexicano ha introducido la evaluación como uno de sus componentes
estratégicos. Específicamente, en el ámbito del sector agrícola y desarrollo rural, la
presencia de la evaluación ha sido notoria, como es en los casos de los programas de
Alianza para el Campo: Sistema Nacional de Capacitación y Extensión Rural Integral
(SINDER), Programa Elemental de Asistencia Técnica para apoyar la producción de
granos básicos (PEAT), Programa de Equipamiento Rural (PER), entre otros. En la
mayoría de los proyectos desarrollados por organizaciones no gubernamentales, la
evaluación también ha tenido importante presencia.
No sólo en el discurso oficial se ha señalado la importancia de la evaluación; en la
práctica se han venido realizando, evaluaciones tanto internas como externas. Sin
embargo, sus enfoques, procesos, métodos, resultados; y asimismo, el uso de estos
resultados para la toma de decisiones así como la significancia de los procesos
evaluativos para superar la pobreza rural, son aún desconocidos.
Con el propósito de entender las dimensiones de estas nuevas experiencias de
evaluación en esta parte de la región, y de estimar su papel en los esfuerzos para el
combate a la pobreza rural, se desarrolló una investigación. Los hallazgos de la primera
fase de esta investigación, se presentan en este trabajo. Este contiene básicamente los
resultados de una encuesta nacional a representantes de proyectos productivos
"exitosos" del ámbito rural.
El estudio demostró que: a) la evaluación no es visualizada como necesaria e importante
por una gran parte de los involucrados en proyectos de desarrollo rural; b) la evaluación
no estuvo presente en algunos proyectos; c) en los proyectos donde se practicaron
evaluaciones, los resultados de éstas pocas veces fueron comunicados a los interesados.
La información quedó, en la mayor parte de los casos, a nivel de cúpula; d) escasos
fueron los casos en que se usaron los resultados de la evaluación para la toma de
decisiones; e) la mitad de los proyectos estudiados, no consideró una partida
presupuestal para la evaluación; f) las evaluaciones estuvieron más orientadas a
determinar resultados que a explicar procesos; g) en la mayoría de los casos, la
evaluación se hizo para cumplir exigencias desde fuera; no surgió, por tanto, de las
necesidades del proyecto; h) en muy baja proporción los encuestados manifestaron
enfrentar problemas para la evaluación de sus proyectos. El bajo porcentaje que afirmó
enfrentar limitaciones, señaló problemas de orden metodológico y de
desaprovechamiento de los resultados de la evaluación; i) finalmente, una proporción
importante de representantes de los proyectos, mostró interés por capacitarse en
aspectos de evaluación.
OBJETIVOS
El propósito de la investigación, fue analizar la función de la evaluación en las acciones
para el alivio de la pobreza rural en México. Los objetivos específicos propuestos
fueron: 1) Determinar la presencia y significancia de la evaluación en los proyectos de
desarrollo rural; y 2) Determinar las fortalezas y debilidades de la evaluación en los
esfuerzos para el combate de la pobreza rural: capacidades para la evaluación, enfoques
empleados, métodos y técnicas, uso de la información, dificultades y necesidades
percibidas.
METODOLOGIA
La investigación se desarrolló utilizando el método descriptivo analítico a través de
encuestas. Los datos fueron obtenidos de los representantes de proyectos productivos
"exitosos" que participaron en la II Reunión Nacional sobre Desarrollo Rural
Sustentable, de la Red Nacional de Proyectos de Desarrollo Rural Sustentable. Esta
Reunión fue celebrada en diciembre de 1997, en el Colegio de Postgraduados en
Ciencias Agrícolas, sito en Montecillo, Estado de México.
La encuesta se aplicó a los representantes de cada uno de los 56 proyectos asistentes a la
referida reunión. Sin embargo, sólo 30 cuestionarios fueron devueltos debidamente
completados. El cuestionario incluyó 20 preguntas (cerradas con opciones dirigidas y
abiertas), orientadas a obtener información sobre la práctica y la importancia de la
evaluación en el marco de los proyectos. Los cuestionarios fueron entregados
directamente a los representantes de los proyectos participantes para así garantizar que
las preguntas serían respondidas por ellos.
En la primera fase de este estudio, se empleo básicamente la técnica de la encuesta. Sin
embargo, para una posterior etapa se contempla la utilización de estudios de caso y
técnicas participativas. Esto con la finalidad de conocer, en mayor detalle, la práctica de
la evaluación y su papel al interior de cada proyecto.
La información obtenida se procesó en StatView Student para Macintosh y los análisis
estadísticos fueron realizados con este mismo paquete. Para la interpretación y discusión
de los datos, se complementó la información obtenida con observaciones directas y con
experiencias vivenciales. La información complementaria fue recopilada a través de seis
trabajos de evaluación efectuados a proyectos conducidos por organismos
gubernamentales y no gubernamentales.
LIMITACIONES
La principal limitante de este estudio es que la encuesta fue aplicada a un grupo que no
fue seleccionado a través de un proceso de muestreo. Sin embargo, la información
obtenida se considera relevante para fines del estudio. Esto en la medida en que la
muestra estuvo conformada por representantes de 56 proyectos seleccionados como los
más destacados, dentro de un universo de 342, pertenecientes a las 32 entidades
federativas del país.
RESULTADOS
Características generales de los proyectos
Del total de los proyectos estudiados, el 80.0% indicó como principal actividad la
producción agropecuaria, el 10.0% los servicios, el 6.7% el comercio y el 3.3% restante
actividades no precisadas.
En cuanto a la figura jurídica de las organizaciones campesinas que operaban los
proyectos, la encuesta arrojó los siguientes resultados: el 33.3% estuvo pertenecía a
sociedades de solidaridad social (SSS); el 26.7% a sociedades de producción rural
(SPR), el 13.3% a microempresas familiares; el 10.0% a cooperativas de producción; el
6.7% a uniones de ejido y el 10.0% restante, a varias otras figuras jurídicas no
identificadas.
Respecto al tiempo que venían operando los proyectos, el promedio obtenido fue de 3.5
años, con un mínimo de 1 y un máximo de 15. La mayoría indicó un tiempo de
operación de entre 3 a 4 años (Cuadro 1). Cabe señalar que el tiempo de existencia de
los proyectos en varios casos, fue coincidente con el de las organizaciones ejecutoras o
beneficiarias. Esto indica que varias de las organizaciones surgieron al mismo tiempo
que sus proyectos.
Cuadro 1. Frecuencia y Porcentaje de Proyectos según el Tiempo de Operación en
Años
Tiempo de
operación de
Frecuencia Porcentaje
los proyectos
en (años)
2.0 o menos
10
33.3
de 2.1 a 4.0
10
33.3
de 4.1 a 6.0
6
20.0
6.0 ó más
4
13.4
TOTAL
30
100.0
En relación con el financiamiento, el 70.0% de los proyectos contó con apoyo externo.
El 30.0% restante, dispuso de recursos financieros provenientes de la propia
organización. De los proyectos con financiamiento externo, el 50.0% recibió apoyo del
gobierno federal o estatal mientras que el 20.0% restante obtuvo recursos provenientes
de organismos filantrópicos nacionales o internacionales. Sin embargo, cierto número
de estas últimas había recibido también algún tipo de apoyo del gobierno federal.
De los proyectos que recibieron apoyo del gobierno federal, el 30.3% lo obtuvo de
algún programa de Alianza para el Campo. Este apoyo, en gran parte, fue en especies:
animales, insumos o equipo agropecuario.
De la información presentada se concluye que la mayoría de los proyectos tuvo
financiamiento externo; asimismo que eran conducidos por organizaciones con diversas
figuras jurídicas. Pese a que la mayoría de los proyectos tenía entre 3 a 4 años de
operación, no se tuvo elementos suficientes para estimar su posible sostenibilidad. Por
último, aunque en pequeña escala, la mayoría de los proyectos recibió apoyo del
gobierno federal a través de sus programas de desarrollo agropecuario y rural.
La práctica de la evaluación y el uso de sus resultados
De los proyectos estudiados, el 83.3% había sido evaluado formalmente alguna vez. En
promedio, fueron evaluados hasta dos veces durante el período de operación, con un
mínimo de 1 y un máximo de 4 veces. Entre los proyectos no evaluados se cuentan las
microempresas y uniones de ejidos.
En cuanto a la fuente evaluadora, del total de proyectos evaluados, el 44.0% había sido
evaluado por una institución del gobierno, el 20.0% por alguna universidad, el 12.0%
por algún despacho (organismo privado de servicio), el 8.0% por la entidad financiera y
el 16.0% por la propia organización ejecutora del proyecto (Cuadro 2).
De los datos arriba mencionados se puede inferir que en la mayoría de los proyectos se
ha venido practicando la evaluación. No fue posible determinar, sin embargo, si este
proceso implicó o no acciones de seguimiento. Prevaleció la evaluación externa,
principalmente desde instancias gubernamentales, lo cual puede deberse a que los
recursos, aunque en pequeña escala, provenían de esta fuente.
Cuadro 2. Frecuencia y Porcentaje de Proyectos según la Entidad que Evalúo el
Proyecto
Entidad
evaluadora
Instancia
gubernamental
Frecuencia Porcentaje
11
44.0
5
20.0
3
12.0
2
8.0
Universidades
Despachos
Institución
financiera
4
16.0
25
100.0
Propia
organización
TOTAL
Del total de proyectos que fueron evaluados, en el 80.0% de los casos, los resultados de
la evaluación fueron dados a conocer a los interesados. En un significativo 20.0% estos
resultados no se conocieron. La comunicación de los resultados a los interesados se dio
mayormente en las SSS, SPR y cooperativas.
Del total de proyectos en donde los resultados de la evaluación fueron difundidos: en un
32.0% esta información fue utilizada por los productores beneficiarios; en un 20.0% por
la fuente financiera, en otro 20.0% por los asesores y en el 12.0% restante por
instituciones gubernamentales u otras instancias no precisadas (Cuadro 3). El uso de los
resultados por los beneficiarios, se dio mayormente en los proyectos ejecutados por las
SSS.
De los datos arriba señalados se desprende que los resultados de la evaluación no
siempre fueron comunicados a los interesados. En ciertos casos, esta información quedó
sólo a nivel de quienes solicitaron la evaluación, grupo mayormente conformado por
representantes de entidades financieras o por funcionarios de las instituciones de
gobierno.
Respecto al uso de los resultados de la evaluación, los datos del estudio indican que
escasamente se utilizaron para mejorar o tomar decisiones sobre el proyecto. Estos
resultados no son diferentes a los señalados por Piccioto (1995) en torno a la
retroalimentación de los programas de desarrollo y Preskill y Carecelli (1997) en su
estudio sobre los usos de la evaluación. Por otro lado, estas conclusiones son contrarias
a las recomendaciones que hacen Trice (1995) quien remarca la evaluación como
proceso empoderador; y Segone (1998) quien describe las características de una
evaluación democrática. Ambas perspectivas enfatizan que un proceso de evaluación no
termina con el informe final sino con la implementación de las sugerencias y con
acciones de seguimiento.
Cuadro 3. Frecuencia y Porcentaje de Proyectos según los Usuarios de los Resultados
de la Evaluación
Usuarios de los
resultados deLa
evaluación
Frecuencia
Porcentaje
(%)
No se dieron a
conocer los
resultados de la
evaluación
3
12.0
Los resultados de la
evaluación fueron
22
88.0
difundidos:
i.
A los
beneficiarios
A la fuente
financiera
8
32.0
5
20.0
5
20.0
3
iv) A Instituciones de
gobierno
2
12.0
ii.
iii) A los asesores u
operadores del
proyecto
8.0
v) Otros
TOTAL
25
100.0
Importancia y propósitos de la evaluación de los proyectos
Otro aspecto abordado en la encuesta, fue el relacionado a la importancia que la
evaluación tuvo para el propio proyecto y la organización. Al respecto, el 25.0% de los
que respondieron a la pregunta (24) indicó que la evaluación realizada fue importante
para el proyecto, el 50.0% poco importante y el otro 25.0% nada importante. La mayor
importancia otorgada a la evaluación provino de los representantes de las SSS.
Con respecto a los propósitos de la evaluación: el 50.0% de los encuestados indicó que
el objetivo de la evaluación fue conocer los resultados del proyecto. El 37.5% afirmó
que la evaluación fue hecha para estimar el proceso de la operación del proyecto; y el
12.5% restante no indicó propósitos claros. En este último grupo estuvieron quienes
afirmaron, por ejemplo, que la evaluación se hizo "porque se tenía que cumplir con los
requisitos establecidos". Los que afirmaron que la evaluación se hizo para conocer los
resultados, provenían de las SPR , las SSS y cooperativas.
De estos datos se desprende que, para la mayoría de los entrevistados, la evaluación no
tuvo mayor importancia para sus proyectos. Según otras experiencias (Quispe, 1996), la
poca o nula importancia que se le otorga a la evaluación es resultante, en gran parte, de
evaluaciones impuestas que no surgen de las necesidades internas ni de la conciencia de
esas necesidades por parte de los involucrados en el proyecto.
Por otro lado, en cuanto al propósito concreto de las evaluaciones de los proyectos, se
puede afirmar que hubo una predominancia de la evaluación sumativa sobre la
formativa. Esto en la medida que la mayor parte de las evaluaciones -según los
encuestados- tuvieron como propósito conocer resultados antes que los procesos de
operación de los proyectos. Estos resultados son concordantes con lo señalado por
Feinstein (1997), en su síntesis sobre las perspectivas y desafíos en la evaluación de
programas y proyectos de desarrollo rural en Latinoamérica y el Caribe.
Tradicionalmente, ha prevalecido la evaluación sumativa, es decir aquella que tiene
como propósito certificar la utilidad del proyecto. Generalmente, este tipo de evaluación
es conducida por evaluadores externos, solicitada por entidades financieras y realizada
en la etapa final del proyecto (para así efectuar una confrontación de los resultados con
los objetivos propuestos). Por el contrario, la evaluación formativa es poco frecuente a
pesar de que ésta tiene como propósito mejorar el desarrollo del proyecto. Generalmente
y a diferencia de la sumativa, la evaluación formativa es realizada por evaluadores
internos. Para expertos en evaluación, como Worthen y Sanders (1989), ambos tipos de
evaluación debieran ser realizados.
Presupuesto para la evaluación
Otro aspecto de interés fue conocer el presupuesto financiero destinado a las
evaluaciones. Del total de encuestados, el 50.0% señaló que su proyecto no consideró
una partida presupuestal para la evaluación, el 43.3% indicó lo contrario y el 6.7%
refirió no tener conocimiento sobre este tema. Quienes señalaron que sus proyectos no
incluyeron partida especial para la evaluación, fueron aquellos pertenecientes a
microempresas, uniones de ejido, cooperativas y parte de las SPR. Entre los que
señalaron que la evaluación sí contó con una partida presupuestal, el 53.8% indicó
montos que variaron entre 12,000 y 150,000 pesos (US$1.0 = 7.5 pesos mexicanos) y
porcentajes que oscilaron entre el 10% y 15% del presupuesto total del proyecto.
Esta información sugiere que para muchos diseñadores, operadores, administradores y
tomadores de decisiones de proyectos de desarrollo rural, la evaluación no es
considerada ni importante ni parte esencial del proyecto. Por lo tanto, no existe
necesidad de asignar recursos financieros para este tipo de actividades.
No obstante, el estudio también demostró que una proporción importante de proyectos
incluye, en la actualidad, partidas presupuestales para la evaluación. Esto podría indicar
la importancia que incrementalmente se le vienen otorgando a la evaluación. Sobre el
particular, algunos reportes (PREVAL, 1997) indican que, en la actualidad, las agencias
internacionales de apoyo, los gobiernos y los organismos filantrópicos, están tomando
conciencia de la necesidad de considerar recursos financieros para la evaluación, aunque
muchas veces estos no sean suficientes.
Dificultades encontradas en la evaluación
En la encuesta, a través de una pregunta abierta, se interrogó sobre algún tipo de
dificultad o problema enfrentado al abordar la evaluación. Del total de encuestados, el
50.0% remarcó no haber tenido dificultad alguna para la evaluación de su proyecto; el
30.0% señaló haber enfrentado algún problema y el 20.0% restante no respondió a la
pregunta. De los que indicaron haber tenido dificultades, el 6.7% señaló problemas
inherentes a la forma de hacer la evaluación; el 6.7% indicó que los resultados fueron
muy generales o ambiguos; el 13.3% refirió como problema el que los resultados no
fueron utilizados para la toma de decisiones; y el 3.3% restante indicó otras dificultades
como: i) demoras en la entrega de los informes; y ii) existencia de una brecha entre
resultados de la evaluación e intereses de los involucrados en el proyecto.
La mayoría de las dificultades señaladas provino de los representantes de las SSS y
SPR.
De manera preliminar puede inferirse que el alto porcentaje que indicó no haber
enfrentado problemas o que no contestó la pregunta, se explica por factores tales como
la poca familiaridad con la evaluación, o la poca o nula importancia que se le da a la
misma. Los problemas que se encaran al abordar evaluaciones son percibidos por
aquellos que, en un mayor grado, entienden el papel e importancia de la evaluación para
con el proyecto.
Los hallazgos del estudio, en términos de problemas para abordar la evaluación.
coinciden con lo señalado en las conclusiones del Encuentro de Evaluadores de
Proyectos de Desarrollo Rural (PREVAL, 1996). En este evento se indicó que, en
muchos casos, los métodos e instrumentos de evaluación son escasamente
correspondientes con el contexto y con las demandas actuales de intervención en
desarrollo rural. Se puede afirmar que esto es consecuencia a su vez, de la escasa
capacidad técnica y débil cultura de evaluación en la región.
Capacitación para la evaluación
Una de las últimas preguntas hechas a los encuestados se refiere al tema capacitación en
aspectos de evaluación. Sobre el particular, el 76.7% de los encuestados respondió que
algún miembro de su organización estaría interesado en capacitarse. Contrariamente, el
13.3% respondió que no requiere de capacitación y el 10.0% no contestó. El interés por
la capacitación en evaluación provino de aquellos pertenecientes a las SSS y SPR.
A quienes respondieron afirmativamente se les preguntó sobre los aspectos o temas en
los que les interesaría capacitarse. El 46.7% de este grupo señaló aspectos generales
como evaluación de impacto y métodos de evaluación; el 23.3% indicó aspectos
específicos como análisis de datos, técnicas de evaluación y muestreo; y , finalmente, el
6.7% remarcó temáticas poco claras o ajenas a la evaluación.
Los datos presentados sugieren que para la mayoría de los participantes en la encuesta,
la capacitación en cuestiones de evaluación es necesaria. Sin embargo, existe una
proporción aún importante que no demuestra interés en ser capacitado en evaluación.
Esto puede deberse a que para muchos, la evaluación: i) debe ser hecha por expertos; ii)
debe referirse a aspectos económicos financieros del proyecto; o iii) no tiene relación
con el desarrollo y mejora del proyecto o con la contribución hacia el aprendizaje, la
responsabilidad y compromiso de los involucrados en el mismo.
No es que se requiera sólo de la disponibilidad de profesionales calificados y con
experiencia (expertos) en la evaluación de proyectos de desarrollo rural (PREVAL,
1996). Se requiere también de capacidades mínimas para evaluación y seguimiento, por
parte de los involucrados en el desarrollo de los proyectos de desarrollo rural.
CONCLUSIONES
El estudio permitió un acercamiento hacia un primer nivel de conocimiento y
entendimiento de la práctica de la evaluación y de su importancia en la operación de
proyectos productivos de desarrollo rural en México. El estudio evidenció que para
muchos involucrados en proyectos de desarrollo rural, la evaluación no es aún
considerada necesaria e importante. Esta situación se refleja en que la evaluación no
estuvo presente en algunos proyectos. Asimismo en que aún en proyectos evaluados, los
resultados de los procesos evaluativos pocas veces fueron comunicados a los
interesados, quedando mayormente al nivel de cúpula.
También se constató que pocos fueron los casos en que los resultados fueron utilizados
para la toma de decisiones. Un número importante de proyectos no consideró una
partida presupuestal para la evaluación. En los casos en que la evaluación fue realizada,
ésta tuvo el propósito de conocer resultados antes que procesos. Asimismo, muchas
veces las evaluaciones fueron hechas para cumplir exigencias desde fuera y, por lo
tanto, no surgieron para responder a las necesidades del proyecto.
Poco numerosos fueron quienes percibieron dificultades al abordar la evaluación de sus
proyectos. Los que se ubican en este grupo, señalaron problemas de orden metodológico
y desaprovechamiento de los resultados de la evaluación. Finalmente, una proporción
importante de representantes de los proyectos mostró interés por la capacitación sobre
aspectos de evaluación.
LECCIONES APRENDIDAS
Los resultados obtenidos con la investigación, ofrecieron algunas pautas para señalar
que, a pesar de la esforzada promoción de la evaluación desde los gobiernos, agencias
internacionales de desarrollo y otras instancias, su práctica y el uso de sus resultados
son todavía limitados. De esto se desprende, que la evaluación ha tenido aún poca
relevancia en los esfuerzos para reducir la pobreza rural en esta parte de la región.
Para superar esta situación, se requiere implementar formas diversificadas, organizadas
y sistematizadas de acciones en el ámbito de la evaluación. Asimismo, se necesitan
acciones orientadas a reforzar los progresos ya existentes en este campo.
Adicionalmente sería necesario llevar a cabo estudios que den cuenta de los procesos y
resultados de las prácticas de evaluación y de cómo estas últimas evolucionan. Antes del
inicio del nuevo milenio, podemos dar un paso importante para que la evaluación
cumpla su papel en los esfuerzos para mejorar las condiciones de vida de millones de
personas que habitan en el medio rural.
BIBLIOGRAFIA
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(1) Profesor Investigador, Programa de Estudios del Desarrollo Rural,
Colegio de Postgraduados Km. 35.5 carretera México-Texcoco,
Montecillo, Estado de México, México.
E-mail: [email protected]