resumen - Colegio de Ingenieros de Montes

resumen - Colegio de Ingenieros de Montes

PRIMER CONGRESO PROFESIONAL DE LOS
INGENIEROS DE MONTES
Sesión
5ª:
El
Ingeniero
de
Montes
Administraciones
Públicas
y
en
en
las
Organismos
Internacionales.
Comunicación: Situación actual de las competencias
forestales en la dirección general de obras hidráulicas.
Aportación de los técnicos forestales a los planes
hidrológicos
Autor: Concepción Jiménez Shaw
RESUMEN ............................................................................................................................ 2
1.- INTRODUCCIÓN........................................................................................................... 3
2.- LAS COMPETENCIAS EN MATERIA FORESTAL EN EL MINISTERIO DE
MEDIO AMBIENTE Y SUS ORGANISMOS AUTÓNOMOS....................................... 6
2.1. LA TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS EN MATERIA FORESTAL A LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS ....................................................................................................................... 6
2.2.- COMPETENCIAS EN RESTAURACIÓN HIDROLÓGICO-FORESTAL EN LA ACTUALIDAD ..... 9
3.- LOS PUESTOS CON CONTENIDO FORESTAL EN LAS
CONFEDERACIONES HIDROGRÁFICAS Y EN LA DIRECCIÓN GRAL. DE
OBRAS HIDRÁULICAS. .................................................................................................. 12
4.- LAS FUNCIONES FORESTALES DESARROLLADAS POR LAS
CONFEDERACIONES HIDROGRÁFICAS: RESTAURACIÓN HIDROLÓGICOFORESTAL Y RESTAURACIÓN DE RÍOS Y RIBERAS ......................................... 155
4.1. LA RESTAURACIÓN HIDROLÓGICO-FORESTAL ........................................................... 156
4.2. LA RESTAURACIÓN DE RÍOS Y RIBERAS..................................................................... 166
4.3. TRABAJOS HIDROLÓGICO-FORESTALES EN LOS QUE ACTÚAN TÉCNICOS NO
COMPETENTES ................................................................................................................. 188
5.- LA MATERIA FORESTAL COMO COMPETENCIA EXCLUSIVA DE LOS
TÉCNICOS FORESTALES............................................................................................ 211
6.- CONCLUSIÓN............................................................................................................ 233
RESUMEN
A pesar de la transferencia de competencias en materia forestal a las Comunidades
Autónomas, (hasta el punto que en sede estatal sólo han quedado –además de la de dictar la
legislación básica- competencias de coordinación, residenciadas principalmente en la
Dirección Gral. de Conservación de la Naturaleza), hay otros organismos dependientes del
Estado con importantes funciones en la materia: los Organismos de Cuencas
intercomunitarias, que llevan a cabo no solo los planes de restauración hidrológico-forestal,
sino la ejecución de estos, y la restauración de cuencas y de riberas.
Sin embargo, por diversas razones, han ido desapareciendo de las Confederaciones
Hidrográficas los titulados que tienen conocimientos, y por lo tanto atribuciones, en esta
materia: los Ingenieros de Montes e Ingenieros Técnicos Forestales. En concreto de 37
Ingenieros de Montes que había en las Confederaciones Hidrográficas han pasado en la
actualidad a 5, de los cuales 2 se van a jubilar en breve.
En la práctica por lo tanto, se están encomendando estas actuaciones forestales (
restauraciones hidrológico- forestales y restauraciones de cuencas y riberas) a titulados que
no reciben formación alguna en esta materia, fundamentalmente Ingenieros de Caminos,
con lo que se pone en grave riesgo la satisfacción del interés general que persiguen este tipo
de obras.
Los Ingenieros de la rama forestal –ahora en franca minoría en la Administración General
del Estado- han perdido multitud de puestos de trabajo en los Servicios de Aplicaciones
Forestales de las Confederaciones Hidrográficas, y en la propia Dirección General de Obras
Hidráulicas y Calidad de las Aguas, probablemente porque la Administración cede a la
presión de otros colectivos más numerosos. Lo cierto es que en las Relaciones de Puestos
de Trabajo estas plazas o bien se abren a otras titulaciones -previo cambio, o no, de la
denominación del puesto- pero conservando siempre sus funciones, inequívocamente
forestales, o bien se cubren sin respeto a la Relación de Puestos de Trabajo por técnicos
inadecuados.
Esta situación trae consigo que las actuaciones en este campo no se lleven a cabo con la
garantía que supone un estudio por los facultativos adecuados, lo que redunda en perjuicio
del interés público. Lo anterior es especialmente grave si se tiene en consideración que se
están poniendo en juego no solo importantes inversiones con dinero procedente de fondos
2
europeos, sino también los propios ecosistemas hídricos, altamente dependientes de la
conservación del complejo agua-suelo-vegetación.
Como solución inmediata, parece imprescindible la modificación de las Relaciones de
Puestos de Trabajo, a fin de que las titulaciones que se exigen en los puestos con contenido
forestal sean únicamente las de Ingenieros de la rama forestal.
De no adoptarse esta medida, la única solución posible sería que las Confederaciones
renunciaran a llevar a cabo este tipo de actuaciones, y las dejaran en manos de los órganos
forestales de las Comunidades Autónomas, que sí tienen el personal adecuado para llevarlas
a cabo, so pena de incurrir en un auténtico despilfarro de los fondos europeos.
1.- Introducción.
Resulta paradójico que, mientras mayor importancia se reconoce al papel que cumplen las
Confederaciones Hidrográficas en relación con la restauración hidrológico-forestal y la
restauración de ríos y riberas, con mayor celeridad disminuye la presencia de los Ingenieros
de Montes e Ingenieros Técnicos Forestales en el Ministerio de Medio Ambiente y en sus
Organismos Autónomos, singularmente en los Organismos de Cuenca .
Lo cierto es que de 37 plazas de Ingenieros de Montes que había en las
Confederaciones Hidrográficas, han pasado a 5, de los cuales 2 se van a jubilar en
breve.
Y ello a pesar de que, como señala el Libro Blanco del Agua1, la conservación del complejo
suelo-agua-vegetación, en el marco de la preservación del ciclo hidrológico, de los procesos
ecológicos esenciales y de los sistemas vitales básicos, han revalorizado la restauración
hidrológico-forestal y la restauración de ríos y riberas.
Como muy bien reconoce el Libro Blanco del Agua, “ ... la gestión que de este elemento
básico se ha hecho en nuestro país a lo largo de la historia, ha producido un deterioro de
los elementos del medio natural que conforman el dominio público hidráulico y su entorno,
1
Libro Blanco del Agua, pág. 428 a 430.
3
con el efecto de un notable empobrecimiento de la biodiversidad de los ecosistemas. Así,
han sido prácticas habituales el encauzamiento de ríos, la corta de meandros, el aumento
de la sección mediante la limpieza y dragado de cauces, la eliminación de la vegetación de
riberas, etc. Aunque con frecuencia estas actuaciones eran las únicas posibles para
resolver situaciones críticas de riesgo de poblaciones, en otras ocasiones, su utilidad o
beneficios reales eran bastante cuestionables ... “.
Y aún continúa diciendo que “ ... en el marco de la protección y recuperación del entorno
fluvial, los conceptos de cauces, riberas y márgenes, sin olvidar sus definiciones legales,
pueden y deben ser tratados desde un punto de vista funcional, de tal manera que a los
cauces se les considere como soporte físico de complejos ecosistemas acuáticos, a las
riberas como el espacio físico donde se asientan comunidades de plantas que viven
sumergidas o junto a las aguas, y a las márgenes como terrenos donde crecen plantas
dependientes de suelos húmedos. En definitiva, que se perciban estas realidades con un
enfoque ecosistémico e integrador...”.
La necesidad de preservar los ecosistemas de las cuencas vertientes se plantea, no sólo
como una demanda social, de la que la normativa actual es una de las expresiones, sino la
constatación de una realidad científica que, si no se tiene en cuenta, acentuará los ya muy
intensos impactos negativos que sufren una parte muy importante de las cuencas españolas
y provocará, en lo que a los recursos hídricos se refiere, desequilibrios de difícil solución en
el futuro.
En este sentido hay que recordar que España ratificó el 15 de Enero de 1997 el Convenio de
Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación, uno de cuyos objetivos es luchar
contra la desertificación a través de estrategias integradas que se centren, simultáneamente,
en el aumento de la productividad de las tierras, la rehabilitación, la conservación y el
aprovechamiento sostenible de tierras y aguas. En esta tarea, el papel de la restauración
hidrológico-forestal, para impedir la regresión de la cobertura vegetal, la erosión y la
desertificación se manifiestan, en la actualidad, como la salida a uno de los problemas más
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extensos, persistentes y crecientes territorialmente de cuantos afectan al ciclo del agua, al
ciclo biosférico del oxígeno-carbono y, en general, a los mecanismos regenerativos de los
sistemas vitales que se residencian y nutren en los suelos.
Es por ello que el Colegio de Ingenieros de Montes ve, con creciente preocupación, como
funciones específicamente forestales están quedando en manos de técnicos de otras
titulaciones, que no tienen competencias para desarrollarlas, y todo por falta de
funcionarios con la cualificación idónea. No solo es que los proyectos se realicen por
técnico no competente, sino que, en el caso de obras cuya realización se encarga a un
tercero mediante los mecanismos previstos en la Ley de Contratos de las Administraciones
Públicas, es frecuente que se nombre como Director Facultativo, a funcionarios que no
están especializados en la materia. Asimismo al contratar con terceros, tanto la elaboración
de proyectos como la realización de las propias obras, los Pliegos de Bases exigen que el
autor del proyecto, o el Jefe de Obra, sea un técnico inadecuado (normalmente Ingeniero de
Caminos, con el argumento de que se trata de intervenciones en cauces de dominio público,
en los que estos, supuestamente, tienen competencias exclusivas).
Además es bastante frecuente que en este tipo de concursos se acuda a denominaciones de
la obra que pueden dar lugar a confusión, evitando el empleo de términos como repoblación
o revegetación, y usando en cambio los más genéricos y ambiguos de “restauración
medioambiental”. En algunos casos este tipo de expresiones encubren lo que no es más que
una desviación del destino de los fondos cedidos por la Unión Europea.
Ahora bien, en relación con la cuestión que aquí nos ocupa, hay que destacar que, cuando
en todo el mundo se tiende a la especialización, en la Administración Pública española se
piense que cualquier ingeniero sirve para cualquier puesto. Esta situación se ha denunciado
en diversas ocasiones, y se han empleado para ello diversas vías, se han interpuesto
diversos recursos, y se ha comentado la cuestión con el Ministro y otros altos cargos del
Ministerio. Ahora bien, tal vez ésta sea la primera ocasión que tiene el Colegio de dirigirse
a quien verdaderamente tiene la responsabilidad directa en esta materia: el Director General
5
de Obras Hidráulicas. Se trata pues de una última opción, pues aunque no se puede ver con
agrado que esta Corporación entre en una dinámica de denuncias y actuaciones
jurisdiccionales, de otra parte, el Colegio de Ingenieros de Montes no puede aceptar la
intromisión continua de otras Ingenierías en temas de la exclusiva competencia de los
profesionales cuyos intereses representa, por lo que, de fracasar esta iniciativa, se verá
obligado a denunciar cuantas veces sea necesario tanto a los autores de los proyectos y
direcciones de obra como a quienes los promueven o aprueban.
2.- Las competencias en materia forestal en el Ministerio de Medio Ambiente y sus
Organismos Autónomos.
2.1. La transferencia de competencias en materia forestal a las Comunidades Autónomas
La situación antes descrita puede tener su origen en un problema organizativo, que se ve
propiciado por el hecho de que el ejercicio de competencias en materia forestal es, en la
actualidad, residual para la Administración General del Estado.
En efecto, tradicionalmente, las competencias en materia forestal correspondían al Estado
que las desarrolló a través de órganos del Ministerio de Agricultura, con mayor o menor
autonomía. En concreto, la restauración hidrológico-forestal se llevaba a cabo en el seno de
las Divisiones Hidrológico-Forestales, dependientes de la Dirección Gral de Montes, Pesca
y Caza2.
2
La restauración hidrológico-forestal está encomendada al Cuerpo de Ingenieros de Montes desde la
publicación de un Real Decreto de 8 de febrero de 1888. En 1901 (R.D. de 7 de junio), el Servicio Nacional
Hidrológico-forestal dependía de la Dirección General de Montes, Pesca y Caza, y en su seno se crearon las
Divisiones Hidrológico-forestales. Continúan encomendándose esas funciones al Cuerpo de Ingenieros de
Montes. La Ley de 1951, sobre repoblación forestal en terrenos de las cuencas
alimentadoras de los
embalses, a la que se refiere el artículo 341.3 del Reglamento de Montes, también encomienda esta misión a
las Divisiones Hidrológico-forestales. Por Ley de 15 de julio de 1952 el Servicio Nacional Hidrológico-
6
En la actualidad, el artículo 149.1 23 de la Constitución únicamente ha reservado al Estado
la legislación básica forestal, que aún se encuentra pendiente. Así pues, son las
Comunidades Autónomas las que han asumido competencias en materia forestal, y en la
actualidad, la Subdirección General de Montes de la Dirección General de Conservación de
la Naturaleza, tiene básicamente de las funciones de coordinación entre las distintas
Comunidades Autónomas.
Ahora bien, la competencia estatal sobre las cuencas intercomunitarias, unido a la estrecha
relación existente entre el bosque y los cauces fluviales3, ha traído consigo que, al amparo
de títulos relativos a la gestión del dominio público hidráulico, el Estado conserve unas
importantes competencias forestales, en concreto, en relación con la restauración
hidrológico-forestal y con la restauración de riberas.
Estas funciones de índole forestal que desempeña la Administración General del Estado se
encuentran recogidas tanto en la Ley de Aguas como en el Plan Hidrológico Nacional.
Efectivamente, el Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto
Legislativo 1/2001, de 20 de julio, establece como uno de los contenidos obligatorios de
los planes hidrológicos de cuenca “los planes hidrológico-forestales y de conservación de
suelos que hayan de ser realizados por la Administración” (art 42 h)).
Además, el mismo texto legal considera en su artículo 46 como obras hidráulicas de interés
general, competencia de la Administración General del Estado tanto “Las obras necesarias
para el control, defensa y protección del dominio público hidráulico, sin perjuicio de las
competencias de las Comunidades Autónomas, especialmente las que tengan por objeto
forestal se hace depender de la Dirección General del Patrimonio Forestal del Estado, conservando las
Divisiones Hidrológico-forestales su finalidad específica. Cuando en 1971 se extingue el Patrimonio Forestal
asumiendo sus funciones el ICONA tampoco se hace salvedad alguna en esta materia.
3
Vinculación que se apreció ya en las Leyes de desamortización, que excluyeron de esta los montes que
regulaban las cuencas fluviales
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hacer frente a fenómenos catastróficos como las inundaciones, sequías y otras situaciones
excepcionales, así como la prevención de avenidas vinculadas a obras de regulación que
afecten al aprovechamiento, protección e integridad de los bienes del dominio público
hidráulico” como “Las obras de corrección hidrológico-forestal cuyo ámbito territorial
afecte a más de una Comunidad Autónoma”
Por su parte, el artículo 110 del Texto Refundido establece que “podrán concederse ayudas
a quienes realicen plantaciones forestales, cuyo objetivo sea la protección de los recursos
hidráulicos”.
El Reglamento de la Administración pública del agua y de la planificación hidrológica,
aprobado por Real Decreto 927/1988, establece en su artículo 83, en desarrollo de lo
dispuesto en la Ley de Aguas, lo siguiente:
1.- El Plan Hidrológico establecerá áreas de actuación y las características básicas
de los trabajos de conservación de suelos y de corrección hidrológico forestal.
2.- Se incluirán en el Plan Hidrológico los Planes hidrológicos-forestales o de
conservación de suelos de las distintas Administraciones Públicas.
3.- Se considerarán de forma especial los efectos de la erosión y su relación con la
pérdida del recurso y de la capacidad de almacenamiento de los embalses.
Por su parte, el Plan Hidrológico Nacional destina el importe de la cuota ambiental del
canon del trasvase para las cuencas cedentes, exclusivamente a actuaciones ambientales
vinculadas a los usos del agua, y entre las previstas en el artículo 23 2) destaca la
restauración hidrológico-forestal.
Estas competencias se desarrollan sobre todo en el seno de las Confederaciones
Hidrográficas, dependientes de la Dirección General de Obras Hidráulicas y Calidad de las
Aguas.
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2.2.- Competencias en restauración hidrológico-forestal en la actualidad
Así pues, todas las competencias en materia forestal se encuentran transferidas a las
Comunidades Autónomas, con la única excepción de las que desarrollan los servicios de
aplicaciones forestales de las Confederaciones Hidrográficas, es decir la restauración en las
riberas y cabeceras de las cuencas, que en todo caso, han de coordinarse con los órganos
competentes de las Comunidades Autónomas.
Hoy en día, la restauración hidrológico-forestal aparece regulada tanto en la normativa
forestal estatal (artículos 341 a 356 del Reglamento de Montes) como en la autonómica (en
Castilla-La Mancha, en la Ley 2/1988 de 31 de mayo, de Conservación de Suelo y
Protección de Cubiertas Vegetales Naturales; en Navarra, en el artículo 44 de la Ley Foral
13/1990 de 31 de diciembre, de Protección y Desarrollo del Patrimonio forestal de Navarra;
en Valencia, en el artículo 51,2 de la Ley 3/1993, de 9 de diciembre Forestal de la
Comunidad Valenciana; en La Rioja en el artículo 53 de la Ley 2/1995, de 10 de febrero de
protección y desarrollo del Patrimonio forestal de La Rioja, y en Madrid, artículos 64 y 65
de la Ley 16/1995 de 4 de mayo Forestal y de Protección de la Naturaleza de la Comunidad
de Madrid).
Por lo que se refiere a la gestión, se encuentra transferida a las CCAA si bien la
Subdirección General de Montes de la Dirección General de Conservación de la Naturaleza
del Ministerio de Medio Ambiente, asume la competencia en materia del desarrollo de
planes de restauración hidrológico-forestal en colaboración con las CCAA (Real Decreto
1.415/2000, de 21 de julio, sobre estructura orgánica del Ministerio de Medio Ambiente).
De ahí que la propia web del Ministerio recoja como objetivos:
•
Planificación de actuaciones hidrológico forestales y de mejora de la cubierta vegetal
•
Estudios, realización de proyectos e inventarios, y ejecución de actuaciones de
restauración en zonas sometidas a procesos de erosión y con problemas de regulación
del régimen hídrico.
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Y como actividades y tareas
•
Planificación hidrológico-forestal, lucha contra la erosión y mejora de la cubierta
vegetal en colaboración con las Comunidades Autónomas.
•
Cooperación con las Administraciones Autonómicas en la ejecución de planes y
programas de restauración hidrológico-forestal de cuencas, que genéricamente
comprenden:
•
Reforestación para crear cubiertas vegetales protectoras.
•
Hidrotécnias de corrección para estabilización y consolidación de cauces torrenciales
•
Tratamientos selvícolas para conservar y mejorar el estado de la cubierta vegetal
protectora
•
Diseño, elaboración y actualización del Inventario Nacional de Erosión de Suelos y sus
correspondientes mapas de estados erosivos.
Como se expuso más arriba, llevan a cabo actuaciones de restauración hidrológico-forestal
y de reforestación la Dirección General de Obras Hidráulicas y calidad de las aguas, y las
Confederaciones Hidrográficas. Ahora bien, como es fácil de entender, este tipo de obras
no son el objeto principal de estos organismos, aunque se inviertan en esta cuestión
importantes cantidades, sobre todo gracias a la financiación de la Unión Europea.
En la citada Dirección General existe una Subdirección de Proyectos y Obras, en la que se
enclava el Servicio de Aplicaciones Forestales, que desarrolla una importante labor en
relación con la corrección hidrológico-forestal. En la actualidad hay un solo Ingeniero
técnico forestal en este servicio.
Por su parte, las Confederaciones Hidrográficas, han dispuesto tradicionalmente de unos
Servicios de Aplicaciones Forestales. Sin embargo, como se ha visto los citados Servicios
citados, que se ocupaban de esas tareas, y estaban dotados con Ingenieros de Montes e
Ingenieros Técnicos Forestales, están desapareciendo.
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El que las obras de restauración hidrológico-forestal fueran competencia tanto de los
órganos con competencia en materia forestal como de las Confederaciones Hidrográficas
no es ninguna novedad. Antaño ambos órganos residían en Ministerios diferentes, pues los
órganos forestales se encuadraban en el Ministerio de Agricultura (del que dependía el
ICONA), y las Confederaciones Hidrográficas, en el Ministerio de Obras Públicas.
Parece, sin embargo, que la transferencia de las competencias en materia forestal a las
Comunidades Autónomas ha dejado a los ingenieros de esta rama en clara minoría en la
Administración General del Estado.
Lo cierto es que en las plantillas del Ministerio en general, y de las Confederaciones
Hidrográficas en particular, prácticamente no hay técnicos forestales, muy probablemente
debido a que al elaborar las Relaciones de Puestos de Trabajo, y al sacar a concurso las
plazas, la Administración cede ante la presión de otros colectivos más numerosos
(fundamentalmente Ingenieros de Caminos, pero también Ingenieros Agrónomos y
Biólogos).
En la práctica se está relegando de forma sistemática a los Ingenieros de Montes (y también
a los Ingenieros Técnicos Forestales), bien excluyéndoles directamente de plazas con
contenido forestal, bien permitiendo que accedan a las mismas también otros titulados. Así
pueden ocupar plazas con funciones forestales personas que carecen de conocimientos en
esta materia. Ello puede traer consigo, asimismo, que sea un técnico inadecuado el que
tome la decisión de que titulación ha de ostentar el tercero que elabore el proyecto, o el Jefe
de obra de la empresa que la ejecute.
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3.- Los puestos con contenido forestal en las Confederaciones Hidrográficas y en la
Dirección Gral. de Obras Hidráulicas.
Y ello a pesar de que los Tribunales ya se han pronunciado en el sentido de que, para el
desarrollo de funciones forestales, es preciso acudir al técnico más adecuado para ello, al
Ingeniero de Montes o al Ingeniero Técnico Forestal.
Así, por Sentencia firme de fecha 11 de junio de 1998, se dictó por el Tribunal superior de
Justicia de Madrid sentencia nº 823 en cuyo fallo se estimaba el recurso contra la Relación
de Puestos de Trabajo correspondiente al antiguo Ministerio de Obras Públicas, Transporte
y Medio Ambiente, declarando que dicha resolución no es ajustada a Derecho, en cuanto a
la titulación exigida para ocupar los puestos de:
CONFEDERACIÓN HIDROGRAFICA DEL SUR
•
Jefe de Servicio de Aplicaciones Forestales
•
043 Jefe de Servicio de Medio Ambiente Natural
CONFEDERACIÓN HIDROGRAFICA DEL GUADALQUIVIR
•
069 Jefe de Sección Forestal
CONFEDERACIÓN HIDROGRAFICA DEL TAJO
•
045 Jefe de Sección Forestal
•
060 Jefe de Sección técnica Forestal
En el fallo se establece lo siguiente:
“disponiendo en su lugar que los consignados bajo los números 069 y 060 solo
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podrán ser ocupados por funcionarios que tengan la titulación de Ingenieros
Técnicos Forestales; y los consignados bajo los números 067, 043 y 045, por los
que ostenten la de Ingenieros de Montes o la de Ingenieros Técnicos Forestales. “
El argumento principal empleado por la sentencia es que
“... se ha vulnerado un principio básico de la actuación administrativa
constitucionalmente consagrado (el de la consecución del interés general,
representado en este caso por la adecuada prestación del servicio público), así
como una exigencia reglamentariamente impuesta, cual es la determinación de la
titulación académica necesaria para el correcto desempeño de cada puesto
(artículo 2 de la Orden de 2 de diciembre de 1988)” (Fdo. Jco. 3º).
En este caso, se dice:
“...la titulación no es lo suficientemente específica cuando si lo es el perfil del
puesto a cubrir, permitiendo el acceso a técnicos de ramas distintas. En efecto, los
puestos de trabajo a los que se refiere la Asociación recurrente se incardinan todos
dentro de la acción administrativa en materia forestal, (y todos, a excepción del
número 043, incluyen el término forestal en su misma denominación) ”
A pesar de lo cual, la Administración haciendo caso omiso de dicho fallo, ha nombrado
para el puesto 043 de la Confederación Hidrográfica del Sur a un Ingeniero Agrónomo.
Además, existen otros puestos de trabajo, con funciones claramente forestales, que están
abiertos en la Relación de Puestos de Trabajo a otros titulados. De ellos destacan los
siguientes:
•
“Jefe de Servicio de Aplicaciones Forestales” (Puesto nº 016 de la D.G.DE OBRAS
HIDRÁULICAS Y CALIDAD DE LAS AGUAS, en el S.G. de Proyectos y Obras). Se
exige que la titulación sea de Ingeniero Agrónomo. Las funciones del puesto son la
tramitación de expedientes con componente forestal (repoblaciones, actuaciones contra
la erosión de suelos, etc...) y de actuaciones de naturaleza ambiental y/o recreativa en
las que priman las actividades de índole forestal.
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•
“Jefe de Servicio del Medio Natural” (Puesto nº042 de la CONFEDERACION
HIDROGRÁFICA DEL DUERO ). Se exige que la titulación sea de Ingeniero de
Caminos, Canales y Puertos. (Funciones propias de la actividad forestal que
comprende: plantaciones y repoblaciones de 700 hectáreas anuales. Valoración de
arbolado en cauces y riberas. Subastas de arbolado en terrenos repoblados consorciados.
Plantaciones de choperas. Gestión de montes repoblados. Gestión de pastos de alta
montaña y de sotos (4000has). Gestión y Administración de 7 viveros. Gestión de coto
de caza. Redacción de proyectos de actividad forestal. Dirección de la ejecución de las
obras de los mismos. Dirección de Unidad Administrativa. Informes sobre temas de su
especialidad. Intervención en los presupuestos de “Adecuación Ambiental”.
•
“Jefe
del
Servicio
de
Aplicaciones
Forestales”.
Puesto
nº054
de
la
CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL GUADALQUIVIR, en la Dirección
Técnica. Titulación: Ingeniero superior. (Estudios hidrológico-forestales, obras de
repoblación forestal, tratamientos selvícolas, adecuaciones recreativas. Representación
del Organismo en las Juntas Rectoras de los Parques Naturales de Andalucía. Dirigir
viveros forestales (3) Colaborar en las valoraciones forestales con el Servicio de
Expropiaciones. Controlar los perímetros de repoblación forestal y colaborar en los
estudios de impacto ambiental de las obras del Organismo.)
•
“Jefe
del
Servicio
de
Aplicaciones
Forestales”.
Puesto
nº077
de
la
CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL GUADIANA, en la Dirección Técnica.
Se admite no solo la titulación de Ingeniero de Montes, sino también la de Licenciado
en Ciencias Biológicas. Funciones: Proyectos y direcciones de obras de restauración
Hidrológico-Forestal y Medio Ambiental y asesoramiento en la Dirección Técnica de
las mismas. Gestión de viveros forestales. Repoblaciones, Tratamientos selvícolas.
Aprovechamientos y valoraciones forestales. Prevención de incendios y plagas.
Conservación de la flora y fauna y formación y selección de personal).
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Por lo que se refiere a las restantes dependencias del Ministerio de Medio Ambiente, la
tónica es también la de la desaparición, con carácter general de los Ingenieros de Montes.
Por poner unos ejemplos, en la Inspección General de Servicios había cuatro plazas de
Inspector, dos de Ingenieros de Montes, una de Letrado y otra de Ingeniero de Caminos. En
la actualidad han quedado dos plazas de Letrado, y otras dos de Ingeniero de Caminos,
habiendo desaparecido las de Ingenieros de Montes.
En la Dirección General de Obras Hidráulicas había un Ingeniero de Montes, -que se ha
jubilado, y su plaza no se ha vuelto a cubrir con un técnico con esta titulación-, y un solo
Ingeniero Técnico Forestal.
4.- Las funciones forestales desarrolladas por las Confederaciones Hidrográficas:
Restauración hidrológico-forestal y restauración de ríos y riberas
Como se ha expuesto, las Confederaciones Hidrográficas y en su caso en las sociedades del
agua creadas por éstas4 llevan a cabo proyectos y obras en materia forestal,
fundamentalmente de restauración hidrológico-forestal, y de restauración de ríos y riberas.
Procede pues abordar una y otra, para determinar exactamente en qué consisten, y qué
papel cumplen los Ingenieros de Montes en relación con las mismas.
4.1. La restauración hidrológico-forestal
Se entiende por restauración hidrológico-forestal los planes, trabajos y acciones necesarios
para la conservación defensa y recuperación de la estabilidad y fertilidad de los suelo, la
4
Al amparo el artículo 158 de la Ley 13/1996 se autorizó al Consejo de Ministros a la constitución de
sociedades estatales cuyo objeto social fuera la construcción, explotación o ejecución de obra pública
hidráulica (punto 5 del artículo 158). En el convenio que suscriben con la Administración General del Estado
(art. 158.2) para la construcción y/o explotación de obras hidráulicas, se establece la ejecución por gestión
directa, a través de la sociedad, de las obras hidráulicas de titularidad estatal que se incluyen en los anexos de
cada convenio. El convenio es el que establece las potestades de la Administración del Estado en relación con
la dirección, inspección, control y recepción de las obras, cuya titularidad le corresponderá en todo caso.
Esta figura ha sido a su vez recogida recientemente por el artículo 132 del Texto Refundido de la Ley de
Aguas.
15
regulación de escorrentías, la consolidación de cauces fluviales y laderas, la contención de
sedimentos y, en general, la defensa del suelo contra la erosión.
La restauración hidrológico-forestal, en un sentido amplio, comprende tres tipos de
actuaciones básicas:
•
La corrección de torrentes, que consiste en una obra de ingeniería que pretende la
disminución de la pendiente del mismo, mediante diques y escolleras5 y para cuyo
mantenimiento es imprescindible la siguiente:
•
La restauración de la cuenca, es decir la restauración del tapiz vegetal de los terrenos6
incluidos en la cuenca de un curso fluvial, mediante repoblaciones.
•
El mantenimiento de estas actuaciones mediante trabajos de toda índole, trabajos
selvícolas, construcción de infraestructuras viarias, prevención de incendios, etc.
4.2. La restauración de ríos y riberas
La restauración de riberas se reguló mediante Ley de 18 de octubre de 1941, en la que se
establecía el procedimiento para estimar y deslindar lo que había de entenderse por ribera
del río en cada caso, ya que la Administración forestal quedaba encargada de la repoblación
paulatina de las mismas, debiendo redactarse los correspondientes proyectos.
A dicha Ley, que ha de considerarse vigente, se remite el Reglamento de Montes, en su
artículo 284, al regular la repoblación forestal, en la que también se incluye la de las riberas
de los ríos y arroyos7.
5
Estos diques permeables que retienen los sólidos en suspensión y dejan pasar el agua, a través de los
conocidos como “mechinales”, no deben ser confundidos con las presas. El hecho de que estas obras sirvan de
defensa de los cauces y embalses (para que no se colmaten) no puede traer consigo la competencia de los
Ingenieros de Caminos, que carecen de conocimientos sobre este tipo de obras peculiares del monte, que se
desarrollan con técnica forestal, y en base a conocimientos sobre repoblación y sobre hidráulica torrencial
característicos de los estudios de los Ingenieros de Montes.
6
Se trata de la superficie donde cae el agua que va a parar al curso fluvial.
16
Por su parte, algunas Comunidades Autónomas aluden en su normativa forestal a la
restauración de riberas. En este sentido se puede citar la Ley Forestal de la Comunidad de
Madrid, en cuyo artículo 66.6 se establece que se la implantación de arbolado, entre otros
en las riberas de cauces. La Ley Forestal de La Rioja, incluye en el concepto de monte o
terreno forestal “Los sotos naturales y masas arboladas ubicadas en las riberas y zonas de
policía de los cauces públicos” (art. 4.b)) Por su parte, la Ley Forestal de la Comunidad
Valenciana obliga a que en el Catálogo de Montes de Dominio Público y de Utilidad
Pública y en el de Montes Protectores consten:
“en todo caso, las siguientes características, si concurriesen:
a) Terrenos forestales situados en las cabeceras de las cuencas hidrográficas, cuya
función principal consista en contener los procesos de erosión y el deterioro de los
recursos hidrológicos, con independencia de sus potencialidades productoras.
b) Terrenos forestales situados en las riberas de los ríos, arroyos y torrentes, y si su
finalidad medioambiental permite o no la compatibilidad con la producción forestal
y, en su caso, silvícola.”
Como se ha indicado, las Confederaciones Hidrográficas, que son quienes gestionan los
cauces de las cuencas intercomunitarias, y son las que llevan a cabo en la práctica muchas
de las actuaciones de restauración de riberas, que muchas veces comprenden, entre otras
actuaciones, repoblaciones de carácter forestal, con especies arbóreas y arbustivas
adecuadas, pertenecientes al tipo de especies que habitan los bosques de galería ( tamarix,
salix, populus,...), pero además, en numerosas ocasiones hay que realizar actuaciones de
obra civil, por lo que se hace necesaria la actuación de un equipo multidisciplinar (formado,
por ejemplo, ingenieros de caminos, canales y puertos, ingenieros de montes, biólogos,
etc.), debiéndose dedicar cada uno de los técnicos a la parte que más domina.
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En la actualidad, para determinar lo que ha de considerarse ribera, hay que partir de lo establecido en el
artículo 6 del Texto Refundido de la Ley de Aguas (1. Se entiende por riberas las fajas laterales de los
cauces públicos situadas por encima del nivel de aguas bajas, y por márgenes los terrenos que lindan con los
cauces) en relación con lo dispuesto en el artículo 4, que contiene la definición de cauce: (Álveo o cauce
natural de una corriente continua o discontinua es el terreno cubierto por las aguas en las máximas crecidas
ordinarias.)
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4.3. Trabajos hidrológico-forestales en los que actúan técnicos no competentes
Tanto la restauración hidrológico-forestal, como la restauración de ríos y riberas mediante
reforestación de los márgenes de los ríos, son trabajos típicamente forestales, que requieren
la aplicación de técnica forestal.
Se trata de trabajos de gran importancia para la prevención de fenómenos catastróficos
como inundaciones y avenidas, que no siempre pueden atemperarse con medidas
constructivas. En efecto, la experiencia demuestra que la naturaleza no siempre se deja
dominar por el hormigón, y si acepta, en cambio, la utilización de sus propios recursos. Así
se puede comprobar como año tras año, las zonas desarboladas provocan inundaciones y
cortes de carreteras, que es algo que se puede evitar fácilmente con plantaciones de
arbolado, siempre claro está que se haya escogido con la suficiente solvencia técnica el
lugar, especies, densidad, etc.
Ahora bien, a la vista de lo expuesto sobre la situación del colectivo de técnicos forestales
en las Confederaciones Hidrográficas, lo más habitual es que los proyectos de esta índole se
lleven a cabo y se dirijan tanto por Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, como por
Ingenieros Agrónomos, de presencia masiva en las Confederaciones Hidrográficas, pero
claramente inadecuados en relación con la restauración hidrológico-forestal.
En este sentido, se pueden traer a colación los siguientes ejemplos:
•
Proyecto de Restauración Hidrológico-Forestal y mejora de la biodiversidad en la
cuenca alta del río Agueda, en Salamanca, en la que existe una partida forestal con un
importe de catorce millones y medio de euros (en concreto 14.691.947,89 €,) que
aparece suscrito por Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos.
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•
Proyecto de protección de márgenes y acondicionamiento medio ambiental en el
entorno del río Guadalmina, T.M. de Benahavis. Definido por el propio Ministerio
como forestal, pues exige a las empresas que concursen la clasificación K-6-e.
Presupuesto 1.870.245,22 euros. (BOE nº 97 de 23 de enero de 2002). Firmado por
Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos.
•
Proyecto de parque forestal Llano de Belén, en la margen derecha del río Turón, T.M.
de Ardales (Málaga). Firmado por Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos.
•
En tres proyectos claramente forestales de la Confederación Hidrográfica del Guadiana,
suscritos por Ingeniero Agrónomo (Expte. 01/0.2.41. Proyecto de repoblación forestal
aguas debajo de la presa del Piedras (TM de Cartaya y otros, Huelva) Expte. 01/0.2.79
Proyecto de repoblación forestal y de recuperación ambiental en el río Guadiana, Zona
del Balcón de Extremadura (TM Lobón (Badajoz) Expte. 01/0.2.78 Proyecto de
regeneración hidrológico-forestal en el río Gevora, en la “Playa de los Seiscientos” (TM
de Badajoz, Badajoz) se ha rectificado por la Confederación Hidrográfica, encargando
su revisión y dirección al Ingeniero de Montes, a la vista del recurso presentado por
este Colegio en el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura. El recurso contencioso
no ha seguido adelante por satisfacción extraprocesal de la pretensión.
•
Contrato de asistencia técnica para la inspección y vigilancia de las obras de los
proyectos de corrección hidrológica de los embalses de Talave y Camarillas, La Cierva,
Pliego y Los Rodeos, Moro y Judío (Murcia y Alicante). La obra se llevó a cabo bajo la
dirección facultativa de un Ingeniero de Caminos Canales y Puertos, Jefe del Servicio
de Presas.
•
Proyecto de Restitución Hidrológico-Forestal y Proyecto de Hidrotecnias en los
Barrancos de Bacamorta y Foradada del Toscar”, suscrito por Ingeniero de Caminos
Canales y Puertos. La Confederación Hidrográfica del Ebro atendió las alegaciones que
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hizo el Colegio de Ingeniero de Montes en el periodo de información pública, y los
proyectos fueron suscritos por Ingeniero de Montes.
Asimismo, como se puso de relieve, es frecuente que este tipo de proyectos y obras se
saquen a concurso, exigiéndose en las bases de la contratación que sean técnicos
inadecuados los proyectistas o jefes de obra. Esta situación se ha dado, entre otros, en los
siguientes casos:
•
Convocatoria de Concurso Público de ACESA (Aguas de la Cuenca del Ebro, S.A.)
para la adjudicación de la ejecución de las obras del proyecto de restauración
hidrológico-forestal de la cuenca del torrente de Arás en Biescas,(Huesca), 2ª fase. El
Pliego de Bases exigía que uno de los documentos que han de presentar los licitadores
sea el nombramiento como Jefe de Obra ó Delegado de Obra a un titulado que ha de ser
Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos.
•
Concurso para la redacción del proyecto medioambiental y recuperación de enclaves
naturales del río Turón (Mieres, Asturias) (BOE 11-4-2002, nº 87, pág. 2864). Entre los
aspectos que se deben diseñar en el Proyecto se incluyen diversas actuaciones
típicamente forestales, pero en las Bases se exige que en el equipo de técnicos haya un
Ingeniero de Caminos, pero no un Ingeniero de Montes, o un Ingeniero Técnico
Forestal
•
Concurso para trabajos de inspección mantenimiento y acondicionamiento de cauces y
vegetación de la ribera en la cuenca del Guadalquivir. A pesar de la importancia de las
obras de vegetación de ribera, en las bases se exige que el Adjudicatario disponga de
un Ingeniero de Caminos.
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Parece como si al Ministerio de Medio Ambiente le costara olvidar su origen como
segregación del Ministerio de Fomento, y comprender que los Ingenieros de Caminos no
sirven para absolutamente todo.
5.- La materia forestal como competencia exclusiva de los técnicos forestales.
La situación antes descrita no solo es contraria a derecho, por lesionar atribuciones
exclusivas de este colectivo, sino que además resulta lesiva para el interés público, que ha
de perseguir la máxima eficiencia en la actuación de su personal y en la inversión de su
presupuesto.
En efecto, la exclusividad de los Ingenieros de Montes (y los Ingenieros Técnicos
Forestales ) en esta materia no es una cuestión meramente corporativista, sino que tiene su
apoyo en los específicos conocimientos en materia hidrológico-forestal y de reforestación
que se imparten a estos titulados, y de los que carecen otros que están abordando este tipo
de actuaciones por falta de técnicos adecuados.
Los Ingenieros de Montes adquieren en sus estudios reglados amplísimos conocimientos en
materia de restauración hidrológico-forestal, y de hidráulica (general y aplicada). Los
Planes de Estudio
incluyen materias como Cálculo de Estructuras, Construcción,
Hidráulica y Ordenación de cuencas hidrológicas, Silvopascicultura (Selvicultura y
repoblaciones), así como Proyectos (Metodología, Organización y Gestión de Proyectos).
Lo anterior se desprende de lo dispuesto en el Real Decreto1456/1990 de 26 de octubre
(BOE 20-11-90) por el que se establecen las directrices generales propias de los planes de
estudio conducentes a la obtención del título de Ingeniero de Montes. Es decir que todos los
Planes de Estudio aprobados por las distintas Universidades en que se imparta esta
titulación universitaria oficial habrán de contener como mínimo estas materias que se
consideran troncales.
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Por el contrario, en los estudios conducentes a la obtención del título de Ingeniero de
Caminos (Real Decreto 1425/1991 de 30 de agosto, BOE 10-10-1991) no se contienen
dichas materias. Los Ingenieros de Caminos estudian la materia troncal Obras y
aprovechamientos hidráulicos (Obras hidráulicas. Sistemas de recursos hidráulicos.
Aprovechamientos hidroeléctricos. Sistemas energéticos. Presas de embalse), pero en la
misma, como se puede comprobar por sus descriptores, no se incluye ni la restauración
hidrológico-forestal ni la corrección hidrológica, propia de los Ingenieros de Montes.
Evidentemente no se cuestiona la competencia de un Ingeniero de Caminos para proyectar
diques o escolleras con carácter general, y desde luego son los técnicos más adecuados para
proyectar una presa, pero no son competentes en relación con las obras de corrección
hidrológica, materia acerca de la cual carecen de conocimientos, y por consiguiente de
competencias, los Ingenieros de Caminos.
La técnica de corrección de torrentes, seguramente es más sencilla que la necesaria para la
construcción de una presa, pero es propia de los Ingenieros de Montes, que son quienes
estudian la hidráulica torrencial y pueden determinar aspectos técnicos como la altura a la
que se deben llevar a cabo las distintas actuaciones para una máxima eficacia.
Y por supuesto, si como es frecuente, las hidrotécnias se enlazan a la repoblación forestal
de la cuenca del río o torrente, la falta de competencia de los Ingenieros de Caminos para
llevar a cabo el proyecto en su conjunto es palmaria.
Lo mismo cabe decir de los Ingenieros Agrónomos, (Real Decreto 1451/1990 de 26 de
octubre, BOE 20-11-90), a los que con frecuencia se encomiendan proyectos
de
restauración vegetal, para los que no son competentes. Como se desprende de sus estudios,
sus conocimientos se enmarcan en el campo de lo agrícola, y no estudian ni repoblación
con especies arbustivas o arbóreas, ni restauración hidrológico-forestal.
En todo caso, el propio Gobierno ha reconocido en la Estrategia Forestal, la necesidad de
contar con Ingenieros de la rama forestal para este tipo de proyectos:
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“En cualquier caso, para esta ordenación o planificación, los conocimientos
dasocráticos y de ciencia forestal y planificación económica del monte serán
imprescindibles para su elaboración, ya que estos usos van a exigir un tratamiento
especial del monte y la masa forestal y ello sólo puede hacerlo –al igual que ocurre,
por supuesto, cuando se trata de actuaciones tales como repoblaciones forestales y
proyectos de hidrología forestal- un facultativo con dichos conocimientos, por lo
cual la futura legislación básica de montes debería exigir, además del equipo
multidisciplinar, la participación en el mismo de un titulado forestal ...”
6.- Conclusión
La importancia de la restauración hidrológico-forestal y de la restauración de ríos y riberas
como competencia de diversos órganos de la Administración General del Estado contrasta
con la falta de aprecio que se evidencia en la misma hacia los titulados que tienen
conocimientos, y por lo tanto atribuciones, en esta materia: los Ingenieros de Montes e
Ingenieros Técnicos Forestales.
Los Ingenieros de la rama forestal –menores en número en la Administración General del
Estado- han perdido multitud de puestos de trabajo en los que se desempeñan funciones
relacionadas con estas materias. Se trata de plazas que, o bien se abren a otras titulaciones
(previo cambio, o no, de la denominación del puesto), o bien se cubren sin respeto a la
Relación de Puestos de Trabajo por técnicos inadecuados.
Esta situación trae consigo que las actuaciones en este campo no se lleven a cabo con las
garantías adecuadas, lo que redunda en perjuicio del interés público.
Como solución inmediata, parece imprescindible la modificación de las Relaciones de
Puestos de Trabajo, a fin de que las titulaciones que se exigen en los puestos con contenido
forestal sean únicamente las de Ingenieros de la rama forestal.
Asimismo se sugiere alguna iniciativa de tipo organizativo en relación con los servicios de
aplicaciones forestales. Estos servicios, que son en la práctica los más importantes órganos
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forestales del Ministerio de Medio Ambiente, vienen arrastrando una configuración
heredada de la época en que se incardinaban en el de Obras Públicas, y en la actualidad
resultan obsoletos. Un nuevo planteamiento más cercano a los postulados ambientales
propios del Ministerio al que pertenecen en la actualidad, podría reforzar esta competencia
estatal tan importante.
En todo caso hay que advertir que el Colegio de Ingenieros de Montes, de persistir la
continua intromisión en el campo de actuaciones de los profesionales a los que representa,
se vería obligado a denunciar esta situación ante otras instancias.
Efectivamente, de no adoptarse ninguna de estas medidas, la única solución posible sería
que las Confederaciones renunciaran a llevar a cabo este tipo de actuaciones, y las dejaran
en manos de los órganos forestales de las Comunidades Autónomas, que sí tienen el
personal adecuado para llevarlas a cabo.
Con ello se evitaría el despilfarro de los fondos europeos destinados a la restauración
hidrológico-forestal y a la restauración de riberas, y el peligro para los ecosistemas y para la
propia seguridad de las personas que supone que este tipo de tareas se lleven a cabo por
técnicos inadecuados.
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