ii. el estatuto legal del islam en europa

Transcripción

Director:
Isidoro Martín Sánchez (Madrid)
Consejo de Redacción:
Iván C. Ibán (Madrid)
Agustín Motilla (Madrid)
Marco Ventura (Siena)
Charalambos Papastahis (Salónica)
Secretario:
Marcos González (Madrid)
Vol. I, 2006
ÍNDICE
“El Islam en Europa”
(Coordinador Agustín Motilla)
Presentación (I.Martín Sánchez, Universidad Autónoma de Madrid) ........................... 5
Prólogo del coordinador (A. Motilla, Universidad Carlos III de Madrid) ..................... 9
I.
Islam y terrorismo
1. Religion and Security in Europe after September 11 (R. Mazzola, Universidad del Piamonte Orientale) ................................................................. 13
2. The Reaction to Islamic Terrorism and the Implications for Religious
Freedom After September 11: A United States Perspective (W.C.
Durham, Universidad Brigham Young-B. D. Liggett, Universidad
Brigham Young)........................................................................................... 41
3. Tras el 11-M: presente y futuro del proceso de institucionalización del
Islam en España (I. Jiménez-Aybar, Universidad de Zaragoza) .................. 67
II.
El estatuto legal del Islam en Europa
1. Islam and the European System of Church-State Relations: a (False)
Problem? (S. Ferrari, Universidad de Milán) ............................................... 87
2. La representación del Islam en Francia: retos y perspectivas (A. Garay, Universidad de Aix-Marseille III) ....................................................... 116
3. The Legal Status of Islam in Great Britain (J. Rivers, Universidad de
Bristol) ........................................................................................................ 144
4. El status legal del Islam en España (J. Mantecón, Universidad de Cantabria).......................................................................................................... 165
III.
El Derecho de familia islámico y su reconocimiento en el Derecho
europeo
1. Polygamy in Europe (R. Aluffi Beck-Peccoz, Universidad de Turín)............... 209
2. Repudio islámico y la modernización del Derecho en el mundo islámico (Z. Combalia, Universidad de Zaragoza).............................................. 223
3. Mujer árabe, cambio social e identidad islámica (C. Pérez Beltrán,
Universidad de Granada) ............................................................................ 239
IV.
El problema del velo islámico en la escuela
1. Opinión pública francesa y el velo islámico (B. Chelín-Pont, Universidad de Aix-Marsella III) ............................................................................. 263
2. The Islamic Headscarf in Germany (G. Robbers, Universidad de Trier)........ 285
3. Muslim dress in English Law: Lifting the veil on Human Rights (M.
Hill, Universidad de Cardiff-R. Sandberg, Universidad de Cardiff) .......... 302
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ISSN: 1887-3243
Depósito Legal: M- 2.874 - 2007
Presentación
P
arece en cierto modo obligado, o al menos usual, al presentar una nueva revista
científica justificar las razones de su aparición. En efecto, no cabe duda de que
ante un evento de esta naturaleza surge espontáneamente la pregunta de cuál es el
sentido y la finalidad de otra publicación periódica más en el ya nutrido sector editorial
dedicado al estudio jurídico del factor religioso civilmente relevante.
Bastaría, a este respecto, alegar simplemente como justificación de su existencia que
el incremento de revistas especializadas siempre es un dato positivo, porque constituye un
índice de vitalidad científica y de importancia de la materia objeto de estudio.
Para corroborar esta respuesta, es suficiente observar como en el actual mundo globalizado nos encontramos paradójicamente –junto a un incremento de la secularización,
especialmente visible en la Europa occidental– ante un resurgimiento de la presencia del
elemento religioso en la sociedad. Este resurgimiento ha adoptado diversas formas y matices según las condiciones políticas y sociales existentes en cada Estado. En este sentido,
y a modo de ejemplo, no cabe olvidar el papel decisivo desempeñado por la religión en la
caída de los regímenes comunistas de la Europa del Este –y el consiguiente reforzamiento
de la posición de la Iglesia Ortodoxa en ellos y particularmente en Rusia–, el auge de las
iglesias evangélicas en Latinoamérica y la espectacular emergencia del Islam en lugares
en los que era hasta hace poco tiempo una creencia con escaso número de adherentes.
Todo hacía presagiar que el postmodernismo y las filosofías de la crisis, como el existencialismo y el nihilismo, harían realidad las profecías sobre el fin de la religión –
enunciadas, entre otros, por Marx y Nietzche– y su sustitución por la ciencia y la industrialización. Sin embargo, la realidad ha desmentido estos presagios y la nueva revitalización de la religión parece empeñada en querer demostrar que la historia del progreso de la
humanidad no sigue un camino rectilíneo sino más bien cíclico acorde con la teoría de los
corsi y ricorsi formulada por Vico.
Además, esta efervescencia del fenómeno religioso ha producido profundos cambios
sociales. En concreto, ha supuesto una nueva configuración de Europa como sociedad
multicultural. Ello ha obedecido fundamentalmente a la presencia –dentro de la continua
corriente migratoria que se viene produciendo en gran parte de los Estados integrantes de
la Unión Europea– de grupos sobre todo de religión musulmana, caracterizados culturalmente por una concepción de las relaciones entre la política y la religión esencialmente
distinta a la del mundo occidental de raíces cristianas. Este tipo de grupos ha dado lugar a
la transformación de una sociedad europea pluralista –en la que diversos sujetos compar-
6
ISIDORO MARTÍN SÁNCHEZ
tían un conjunto de valores comúnmente aceptados y donde la religión no era motivo de
enfrentamientos sociales– en otra multicultural. Es decir, en una sociedad en la cual los
nuevos sujetos consideran que su identidad cultural y, especialmente, religiosa no es negociable y en la que, incluso, se niegan a aceptar las reglas del juego político.
Desde otro punto de vista, la revitalización de la religión ha hecho surgir una amplia
polémica sobre el significado de la laicidad del Estado en diferentes países –Francia, Italia, Alemania y España– la cual en último término es una muestra evidente de la relevancia del factor religioso en la esfera pública y de los diversos problemas –entre ellos, jurídicos– que puede plantear.
En los comienzos del siglo XXI, lejos de presenciar el fin de las religiones, nos encontramos ante un auge de éstas. Auge que, si puede originar una renovación espiritual, también puede ser fuente de intensos conflictos sociales en el caso de las religiones degeneren –como por desgracia ha sucedido en varias ocasiones– en fundamentalismos. En
cualquier caso, parecen confirmarse las palabras de Malraux según las cuales “el siglo
XXI será espiritual o no será”.
La religión, es por tanto, un elemento social de palpitante actualidad y en plena ebullición. De aquí que el estudio de su relevancia jurídica en la sociedad civil justifique sobradamente la existencia de una revista más entre la pluralidad de publicaciones periódicas
especializadas.
No obstante, siendo evidente esta realidad, una nueva revista debe aportar lógicamente
a este estudio alguna cosa más que las ya existentes o, por lo menos, algo diferente.
De acuerdo con estas premisas, la revista Derecho y Religión, cuyo nombre ya indica
un contenido más amplio que el constituido por la mera problemática de las relaciones
entre el Estado y las confesiones, abordará el estudio de los diversos aspectos del factor
religioso jurídicamente relevantes en los ordenamientos estatales.
Cada número tendrá carácter monográfico, lo cual implica el estudio sistemático de un
tema concreto. Con ello se pretende combinar la periodicidad propia de una revista con la
utilidad de un volumen, que contenga la suficiente información para el estudio de una
determinada cuestión. En este sentido, la revista Derecho y Religión adopta una metodología diferente de la usualmente empleada en las publicaciones periódicas especializadas,
las cuales incluyen en cada número diversos artículos sobre un amplio espectro de temas.
Por otra parte, la revista Derecho y Religión no se ocupará de las habituales secciones
sobre reseña bibliográfica e información legislativa y jurisprudencial, que se encuentran
en otras publicaciones. En relación con este punto, creemos que las materias cubiertas por
estas secciones pueden ser fácilmente localizadas a través de los actuales medios informáticos, no siendo por tanto imperativa su inclusión en una revista. Ello no obsta para que
en cada número pueda hacerse una breve mención de la legislación, jurisprudencia y bibliografía referentes al tema tratado si, a juicio de cada autor, se estima conveniente.
La revista que hoy presentamos sólo publicará artículos redactados en español e inglés. La elección del español obedece a razones obvias: la revista ha nacido en España y
PRESENTACIÓN
7
sus fundadores son españoles. Aparte de ello, aspira a su difusión en el ámbito latinoamericano constituido, en su inmensa mayoría, por países hispanoparlantes.
La razón del empleo del inglés se debe a que, hoy en día, es el idioma científico por
excelencia y sin duda el de más amplia difusión internacional.
La periodicidad de la revista será anual sin perjuicio de que, si más adelante cumple
los objetivos de éxito deseados, pueda publicarse con una cadencia temporal más breve.
La revista no nace con la pretensión de defender una línea religiosa, ideológica o política determinada. Por tanto, acogerá las diversas teorías y opiniones de quienes participen
en ella sin más límites que los impuestos por la seriedad y el rigor científico.
La organización administrativa de la revista está compuesta por un Director, un Consejo de Redacción y una Secretaría. Cada número será encomendado a una persona que
asumirá la tarea de coordinarlo y elegirá a los autores que vayan a participar en él, bajo la
supervisión y aprobación del Director y el Consejo de Redacción. El coordinador de cada
número pasará a formar parte de este órgano.
La Secretaría de la revista estará, en todo caso, a cargo de un profesor del Área de Derecho Eclesiástico del Estado de la Universidad Autónoma de Madrid.
La edición de la revista es asumida por la Fundación Universitaria Española a la que,
desde estas líneas, deseamos expresar nuestro agradecimiento por su inestimable e incondicional colaboración.
Esta es, en síntesis, la andadura iniciada por un grupo de profesores universitarios con
la esperanza e ilusión que toda nueva empresa conlleva y con el deseo de lograr su aceptación por parte de la comunidad científica. Su consecución constituirá la confirmación
más inequívoca de que hemos acertado en nuestro propósito.
ISIDORO MARTÍN SÁNCHEZ
Prólogo del coordinador
H
oy en día en Europa se tiende a considerar al mundo islámico, entendido éste por
el conjunto de países y poblaciones que comparten, desde su expansión a partir
del siglo VII, una cultura común, la cultura islámica, como algo ajeno o extraño
al ámbito europeo. Ello supone ignorar siglos de interrelación, de influencia mutua, donde
hubo épocas en la que la filosofía, la medicina, el arte islámico dejaron una huella profunda en nuestra cultura, especialmente entre las naciones de la Europa mediterránea.
Hubo un tiempo en el que el grado de civilización, si por ello entendemos la altura y refinamiento intelectual y artístico, era muy superior entre los Reinos taifas de Al-Andalus
que en los rudos y guerreros Reinos cristianos del norte. El poeta judío del siglo XI Mosé
Ibn Ezra se lamentaba al dejar Granada y el conjunto de bibliotecas y de sabios con los
que se había rodeado la dinastía ziri, al tener que emigrar a la oscura España cristiana,
donde “no le llegan más voces que el plañir de chacales y el graznar de los pájaros”, le
rodean “ciencias balbucientes y lenguas tartamudas”, “salvajes ávidos de una brizna de
ciencia, sedientos de las aguas de la fe”, y se pregunta “¿qué ha de hacer una lengua de
elocuencia en un país de mudos?” .
Bien es verdad que la población musulmana europea la constituyen fundamentalmente
inmigrantes en busca de trabajo. Ya por su número – se calcula que hay en Europa cerca
de veinte millones de musulmanes –, por los extraños que pueden parecer sus usos culturales y religiosos, o por los acontecimientos de ámbito internacional, son vistos con recelo
por amplios sectores de la sociedad. A ello contribuyen los estereotipos del Islam divulgados por los medios de comunicación; un ejército de intransigentes que, aprovechándose
de las ventajas de la sociedad tecnificada y proteccionista europea, pretenden imponer su
visión del mundo teocrática e intolerante, su discriminación de la mujer y, en definitiva,
una cultura y una religión fanática, a la sociedad libre e igualitaria construida con tanto
esfuerzo. Su presencia en las ciudades, a través de la visualización de símbolos como los
minaretes en los núcleos urbanos, el pañuelo o hijab de las mujeres, o la proliferación de
tiendas que venden alimentos halal en sus barrios, supone, para este sector social, el
avance de la marea musulmana.
No se pretende desconocer las importantes diferencias que median entre el Islam y el
mundo occidental, fundadas en gran medida en la relevancia de la religión en una y otra
cultura. Frente a la sociedad secularizada europea, gobernada por un Estado neutral frente
a las creencias de los ciudadanos, la religión islámica, que asumen la mayor parte de los
Estados de mayoría musulmana, supone un modo de vida y posee una vocación totaliza-
10
AGUSTÍN MOTILLA
dora en la explicación del mundo, la sociedad y el hombre. Especialmente intensos son
los imperativos religiosos en el ámbito de la política. Las naciones islámicas no han pasado por la secularización de las instituciones públicas; nunca ha existido una organización
espiritual separada del poder secular, y éste siempre ha asumido el papel tanto de dirección de la comunidad civil como de la comunidad de creyentes – la umma –, que se identifican en los mismos ciudadanos-fieles. Es natural que los musulmanes europeos compartan esta visión integral ínsita a sus raíces culturales. Pero de ahí a afirmar su pretensión de imponer su concepción, o defender la incompatibilidad en todo caso de los colectivos musulmanes, sus intereses y acciones, con los principios de laicidad, pluralismo e
igualdad pilares del orden jurídico europeo supone, a mi juicio, un desconocimiento –
muchas veces intencionado – de la realidad.
La realidad social europea nos presenta, al igual que sucede en los países islámicos, un
Islam plural, dividido en ideologías, etnias y nacionalidades, con igual – o mayor – intensidad que en otras grandes religiones. Es cierto que desde mediados del siglo XX han
cobrado auge movimientos fundamentalistas –en parte por los fracasos de los partidos
laicos en el gobierno de las naciones–, intensificando la concepción integradora de política y religión. Y que se han vivido dramáticos episodios de terrorismo provocados por
grupos que dicen actuar por motivos religiosos, actualizando el concepto de guerra santa
o yihad.
Sin embargo, estos datos no pueden ocultar las obras del Islam tolerante, que pretende
adaptar su cultura y religión a los tiempos actuales, y el hecho de que la mayoría de los
musulmanes se declaran contrarios a la violencia. En realidad, los musulmanes en Europa
se muestran en su conjunto más preocupados por la solución de los problemas inmediatos, es decir, de aquellos que afectan a su vida cotidiana. Los cuales dependen del tiempo
que lleven asentados en el país las comunidades islámicas. En una primera fase de inmigración individual y masculina los problemas serán de índole económica y laboral; si bien
en una segunda fase, con la reunificación familiar tras la inmigración de la esposa y los
hijos, se añadirán los que se derivan del mantenimiento de su identidad cultural y religiosa. Aspectos tales como el respeto a las costumbres, la enseñanza religiosa de sus hijos en
la escuela, la construcción de mezquitas o lugares de oración, la observancia de sus festividades, la adquisición de alimentos halal, etc., saltan a un primer plano en la reivindicaciones de las comunidades islámicas consolidadas en el seno de los Estados europeos.
Según lo dicho, más que rechazar de plano la compatibilidad de los musulmanes y del
Islam frente a los valores europeos en función de una hipotética contradicción absoluta
entre los principios en que se asientan el Islam y los Estados europeos, postura maximalista producto del estereotipo sobre el Islam del que ya hablamos, resulta más útil el estudio sosegado de los problemas que actuaciones, instituciones o comportamientos singulares de los musulmanes que puedan violentar principios o valores intangibles del Derecho
europeo. Se parte de la base, claro está, que uno de esos principios-guía de los ordenamientos de los Estados es la tutela de la libertad religiosa, lo cual otorgaría, de entrada,
PRÓLOGO DEL COORDINADOR
11
plena legitimidad a los musulmanes para realizar aquellos actos que no contradicen los
valores del orden público nacional.
A pesar de la distinta naturaleza de los conflictos que presentan los colectivos musulmanes en la sociedad europea dependiendo, como hemos dicho, del arraigo en el país y de
la consolidación plena del núcleo familiar, lo cual marca diferencias entre Estados que
hoy reciben la primera generación de inmigrantes –como Italia o España– de otros que
poseen la experiencia de segundas, terceras o incluso cuartas generaciones de musulmanes en su territorio, los problemas que plantea la convivencia con la cultura islámica son
–y serán– similares. De ahí el interés del tratamiento comparativo entre distintos Estados
de la Unión Europea que se utiliza en el presente volumen.
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T
his volume 1 of “Derecho y Religion” (Law and Religion) at hand, devoted to
“Islam in Europe” represents a contribution, from the study and rational systemization of the problems, to the description of some conflictive aspects in the relations between countries and their Islamic minorities, as well as to opening the way for
solutions which could best contribute to peaceful integration within European society.
The thematic proposal of the authors, renowned experts in matters regarding the social
and legal relevance of religion in contemporary society, deals with four issues of unquestionable timeliness, which permit a detailed analysis of the attitude of governments that
are facing the challenge represented by integration of and co-existence with a Muslim
minority.
The first issue deals with the bloody terrorist acts that were carried out by Islamic
groups in the United States and Europe, and how said events have altered the concept of
security as limiting religious freedom, particularly in reference to the Muslim community.
The recent enactment of antiterrorist laws which likewise affect groups with a religious
ideology, are an example of the timeliness of the problems presented. The recounting of
the North American experience can not be excluded; given its value as a precedent for
many other countries in Europe.
The second group of articles offers an overview of the problems of Islam in Europe, in
addition to focusing on certain countries in particular. Concerns of the Islamic communities such as construction of places of worship, the observance of religious holidays, dietary restrictions, the teaching of Islam in schools, and finally, the carrying out of religious
worship in prisons and hospitals, are dealt with from the legal perspective. Noteworthy
among these problems is the representation of persons who profess the Muslim faith,
related to the consequences of one of features of European Islam – projection, at the same
time, of the situation of Islam at the international level–: the plurality of groups, ideologies, ethnicities, and nationalities that make up Islam. This factor greatly hinders understanding in legitimately obtaining representative bodies before public powers in different
12
AGUSTÍN MOTILLA
countries. The exposition regarding the situation of Islamic groups in some European
countries and the problems of leadership which have even obliged public authorities to
intervene in search of democratically elected representatives, are the themes of interest in
the published articles.
The volume closes with two groups of articles with a common thread: paths for integrating Islamic law into European law. The first is Islamic family law, and in particular
matrimonial law within the categories of private international law and the relegation of
the internal law code to national law. Institutions of Islamic matrimony in contrast with
principles of values of European legal system such as the rights of polygamous marriage
or unilateral repudiation by the husband are studied as indicators of the conflict that could
arise in the process of recognising the institutions originating in the precepts of the
Sharia. These two institutions highlight the patriarchal nature and the predominance of
the male over the female which inspire Islamic law. One of the articles focuses precisely
on the study of women in the Arab world.
The second thematic group– the fourth and last of the volume– has as its aim one of
the cultural and religious manifestations of Islamic women which has caused a veritable
social war in certain countries: the Islamic veil. The symbol of Islam fanaticism for some,
and for others, a mere manifestation of Islamic cultural identity or that of the profession
of faith of a minority that feels pushed aside, the problem of the headscarf or the Islamic
hijab has, especially in France, became a theme of constant debate which has even warranted the attention of lawmakers. The comparative study of the events in that country
and in others countries of the European Union will serve to analyse different approaches
to the same issue.
Hence, the search for mechanisms which guarantee free profession of the Islamic faith
and respect for its cultural identity, together with the protection of the fundamental values
in which European society is based, translate into a challenge for a European Law which
has to be applied in a multicultural society. Only through the necessary making more
flexible of the legal institutions allowing for the incorporation of new assumptions, and
the adaptation of the Muslim minority to the basic principles of social and legal order, can
the basic integration of the Muslim minority be correctly channelled, avoiding the tensions, and even the violence that has occurred in some countries.
AGUSTÍN MOTILLA
I. ISLAM Y TERRORISMO
Religion and Security in Europe after September 11
ROBERTO MAZZOLA
Universidad del Piamonte Oriental
1. SOME PRELIMINARY CONSIDERATIONS CONCERNING THE PRESUMED
DANGEROUSNESS OF ISLAM
A
fter the events in New York, Madrid and London, one is entitled to ask whether
Islam is a real threat to Europe. Is it reasonable to assert that since the 11th of
September1 the threat of Islamic terrorism has constituted a veritable danger in
ethical, ideological and political terms?2 Is our state of security so greatly impaired that
we are no longer in a position to understand the viewpoints of others and claim that we
are clear-headed in the face of danger and fear?3
What is to be done? Should we approach Islam with understanding or remain on our
guard in a attitude of suspicion and grave concern?4 Is the presence of Islam in Europe an
“emergenza” justifying the resort to political and legislative solutions proper to the “protected democracies”?5
As is well known, Europe's legal systems envisage different steps for the handling of
both institutional and political emergencies. However, if the British6 or the majority7
1
Cf. N. Chomsky, It. trans. 11 settembre. Le ragioni di chi?, Milan, Marco-Tropea Editore, 2001, esp. pp.
11-21. See also T. Padoa Schioppa, Dodici settembre. Il mondo non è al punto zero, Milan, Rizzoli, 2002, pp.
19-25.
2
Cf. S. Dambruoso, Prefazione all'edizione italiana di “Combattere il terrorismo. Norme e proposte del
Consiglio d'Europa”, Roma, Sapere 2000, Edizioni Multimediali, 2005, p. 7.
3
Cf. A. Koestler, It. trans, Ladri nella notte, Milan, Mondadori 1971, p. 170.
4
Cf. O. Fallaci, La rabbia e l'orgoglio, Milan, Rizzoli, 2004, p. 79. From the theological standpoint
equally strong criticism of the Islamic community has been expressed by G. Baget Bozzo, L'Islam è totalizzante, in the “Regno-att”, 22 (2001), p. 731.
5
Cf. C. Bonini- G. D'Avanzo, Il mercato della paura. La guerra al terrorismo islamico nel grande inganno italiano, Turin, Einaudi, pp. 335-336.
6
The substantial feature of the British system is a preference for the Government to act de facto to defend
public security in the execution of its duty to avoid the destruction of the State and then be judged by Parliament with regard to its political responsibility. “For this reason”, says P. Bonetti, Terrorismo, emergenza e
14
ROBERTO MAZZOLA
model is involved, or if it is decided to resort to a state of war and the extensive use of
emergency orders8, the common denominator of a state of emergency always presupposes
the insufficiency of the juridical rules in force. They prove incapable of remedying serious injuries or risks of injury caused to the fundamental principles of the legal system.
With this in mind, art. 16 of the French Constitution founds the conferment of exceptional
powers on the President of the Republic on the existence of a “grave” and “immediate”
threat to the “institutions de la République, l'indépendance de la Nation, l'intégrité de son
territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux” such as to interrupt “le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels”.
Through the estado d'excepción and the estado de sitio embodied in art 116, 1st para.
of the Spanish Constitution9, the legislator refers to a situation of grave functional disturbance of the democratic institutions and public services essential for the community. A
solution also adopted by the draftsmen of the German Constitution in the form of
Verteidigungsfall (state of defence) or Spannungsfall (state of tension). These situations,
according to art. 1151 of the GG10, can only be declared when the federal territory is the
subject of armed aggression or there are serious threats to the liberal-democratic order of
the Federation or a Land.
The various regulations thus described illustrate the need for the occurrence of two
specific conditions as the premises of a “stato di emergenza”11 and a serious, widespread
principi fondamentali in Quad. del “Gruppo di Pisa”, Giurisprudenza costituzionale e principi fondamentali.
Alla riceraa del nucleo duro delle costitutioni, Proceedings of the Annual Meeting of the “Gruppo di Pisa”, S.
Staiano (ed.), Turin, Giappichelli, 206, p. 202, “whenever in the event of urgent necessity the Government
has adopted that violate a law in fulfilment of its duty to defend the State, Parliament may support the political responsibility of the Cabinet or approve an Act of Indemnity to cover the provisions adopted by the Government contrary to the law, these being often violations of the Habeas Corpus Act”.
suspension of the constitution itself in cases where it is not possible to remedy exceptional events by
means of the ordinary legislative means, or the more or less time-limited introduction of states of exception
with respect to the constitutional rules. This model accepts the principle of “necessity” as a source of law. Cf.
S. Romano, Sui decreti-legge e lo stato di assedio in occasione del terremoto di Messina e di Reggio
Calabria (1909) in Lesser works, Milan, Giuffré, 1950, p. 371.
7
In this model, provision is made within the norms of a constitution for the derogation or even the total or
partial In this model, provision is made within the norms of a constitution for the derogation or even the total
or partial suspension of the constitution itself in cases where it is not possible to remedy exceptional events
by means of the ordinary legislative means, or the more or less time-limited introduction of states of exception with respect to the constitutional rules. This model accepts the principle of “necessity” as a source of
law. Cf. S. Romano, Sui i decreti-legge e lo stato di assedio in occasione del terremoto di Messina e di Reggio Calabria (1909) in Lesser works, Milan, Giuffré, 1950, p. 371.
8
The Italian Constitution, for example, makes provision for the “State of war” in art. 87.
9
Art. 116 “Una ley orgánica regulerá los estados de alarma, de excepión y de sitio, y las competencias y
limitaciones correspondientes”.
10
Art. 115l “Der Bundestag kann mit Zustimmung des Bundersrates jederzeit durch einen vom
Bundespräten zu verkündenden Beschulß den Verteidigungsfall für beendet erklären. Der Bundesrat kann
verlangen, dass de Bundestag hierüber beschiließt. Der Verteidigungsfall ist unverzüglich für beendet zu
erklären, wenn die Voraussetzungen für seine Festsellung nicht mehr gegeben sind”.
11
Cf. V. Angiolini, Necessity and emergency in public law, CEDAM, Padua, 1986. See also S. Ferrari,
Libertà religiosa e sicurezza nazionale in Europa dopo l'11 settembre, in Quad. dir. pol. eccl, 1, (2005), p.
163 et seq.
RELIGION AND SECURITY IN EUROPE AFTER SEPTEMBER 11
15
danger to the political community: a) the threat must have as its object the constitutional
order12; b) the ordinary regulatory measures must be unable to cope with the institutional
emergency.
Our initial questions, therefore, can be reformulated in a single question: has Islam,
since 11 September 2001, constituted a threat to European constitutional democracies,
social peace and national security?
2. ISLAM AND DEMOCRATIC-CONSTITUTIONAL COMPATIBILITY. A TENTATIVE
CLASSIFICATION
Our single question cannot be answered without an initial clarification of the several
façons d'être of Islam in Europe as determined by its different levels of integration with
the democratic-constitutional system.
One must thus assess, in sociological terms, the levels of integration of its believers in
civil society, and also, in juridical terms, the degree of institutional loyalty deducible
from their inclination to accept consensual regulation, from formal declarations of loyalty
to constitutional values, from their greater or lesser readiness to seek an evolutive interpretation of the sharia and, of equal significance, the presence or otherwise of representatives of the principal Muslim organisations and communities in consultative bodies appointed by the government13.
This set of parameters can be used to draw a distinction in terms of organisation and
behaviour between four forms of Islam: “moderato-liberale”, “moderato-tradizionalista”
and the two fundamentalist currents, namely “salafita-jihadista” Islam and “salafitashaykhista” Islam.
The first two forms do not pose a problem as far as natural security and public order
are concerned, since the moderate Islamic world is that “enlightened, inspired with the
ideas of dialogue and tolerance, open to the world of today”, whereas greater concerns are
raised by the fundamentalist organisations as the expression of a radical Islam. Hasty
analyses and conclusions, however, have ended up by describing the situation in what are
often very approximate terms. By no means few, indeed, are those who identify fundamentalism with violent extremism and refuse to recognise any distinction between militants, whose action can be expressed without resort to violence, and terrorists14. The logic
of “violence”, while present in the practice of religious radicalism, not only Islamic, is
not, however, inevitable. In reality, fundamentalists mainly seek to protect and strengthen
12
Interpretation confirmed by the European Human Rights Court in Lawless vs. Ireland, 1 July 1961, req.
332/57. The Court recognized the existence of a condition of emergency when a threat concerns “la vie
organisée de la population et constitue une menace pour la vie organisée de la communauté composant
13
l'État”.
F. Sabati, Islam: l'identità inquieta dell'Europa. Viaggio tra i musulmani d'Occidente. Forward by F.
De Bortoli, Il Saggiatore, Milan, 2006, p. 40.
14
Cf. G.A. Almond - R. Scott Appleby - E. Sivan, It. trans., Religioni forti. L'avanzata dei
fondamentalismi sulla scena mondiale, Bologna, Il Mulino, 2006, p. 24.
ROBERTO MAZZOLA
16
their own identity by promoting a strong presence of the religious in society and strong
competition with other religious movements and secular institutions and philosophies.
Nothing, however, “in this basic aim, implies that fundamentalisms infringe the fundamental rules of the pluralist societies”15.
Strenuous opposition towards the liberal democratic and secular State, on the other,
constitutes a character common to all religious radicalism, including that of Islam. Islamism, in fact, shares with the other religious fundamentalisms hostility towards political
cultures that deny religion a central role in the ordering of society. This defence to the
utterance of the centrality of religion on the political and social plane is, in other terms,
the sine qua non of radicalism. A movement that lacks cannot be properly described as
“radical”16. This dualist vision obviously clashes with the contractualistic and mediatory
categories proper to pluralist societies. Islamic fundamentalism, indeed, accords no room
at for the point of view of the other side. Steeped in the conviction that their cause alone
is just, Islamists readily believe that any action, even a barbarous crime, is justified, since
they know they are in the right, “not only politically, but also morally”17.
Yet despite the strength of these common traits, Islamic fundamentalism cannot be
summed up as a single orthopraxy.
A distinction must be drawn between a “salafita-jihadista” Islam and “salafitashaykhista” Islam, which is characterised by an enclave culture foreign to the use of
violence.
In the first case, the organisations that interpret salafismo in such radical forms are
wedded to a model founded on the strong dualism between secularity and religion, and
managed and fuelled by a strong, authoritarian leadership which controls cadres or
militant cells through a rigorous theological system that justifies the strategy of violence.
This type of Islamism mainly arises and grows as a reaction to that part of the umma
which has allowed itself to be seduced by modern culture. “The followers of salafismo
have no fellow feelings for either the Muslim Brothers or the Tabligh, that is to say the
largest pietistic and missionary movement, which they accuse of reprehensible
innovation”18.
This means that when salafismo-jihadista gins to operate within a liberal democratic
system it camouflages itself and adopts a low profile as far as its social and religious
claims are concerned. Resistance to secularisation and marginalisation of the religious is
not the main aim of this strategy. On the contrary, it exploits the ample guarantees of
15
Ibid. p. 28.
Ibid p. 134. See also O. El Ghazaly Harb, The test bench of democracy, in Internazionale, No. 527
(2006), p. 86.
17
J. Stern, It. trans., Terrore nel nome di Dio. Perché i militanti religiosi uccidono, Luiss University
Press, Rome, 2005, p. 456. See also R. Armstrong, It. trans., In nome di Dio. Il fondamentalismo per ebrei,
cristiani e musulmani, Milan, Il Saggiatore, 2002; M. Juergensmeyer, It. trans., Terroristi in nome di Dio,
Rome-Bari, Laterza, 2003.
18
F. Sabati, op. cit. p. 44.
16
17
freedom offered by the State to carve out a social space for itself and capitalise cultural
and organisations resources. The true objective of this form of fundamentalism, in fact, is
not the Western democracies, but the governments of the Islamic world guilty of failing
to apply the laws of the Koran. It is the world governed by disbelievers (kuffar) who have
decided in favour of or authorised the massive introduction of laws foreign to the sharia
and irreligious teachings that constitutes the true target of salafismo-jihadista.
It thus abstains from any form of agreement with the country's institutions and every
form of democratic participation in public life. Instead, it proceeds from a dialectic and
conflictual interpretation of history and politics. Conflict, which justifies the use of violence, is seen as the only way of bringing about Islamic order19. This conception, moreover, is fuelled by clear public law categories founded on the absence of any duty of loyalty to the State. The legal-political pattern of the mahadi, which justifies disobedience to
a ruler, is the bedrock of jihadista fundamentalist reasoning. It does not accept any form
of loyalty to a State whose constitution is alien to religious law. There can thus be no
doubt that when authority is culpable one must break away from it, since obedience to
those who set themselves up against the Creator cannot exist20. The consequences of this
approach are apparent both in politics and international law. There is nothing outside the
confines of Islam apart from the dar al harb, the world at war with which the Muslim
community cannot have any relationships on equal terms. This interpretation of the jihad,
therefore, justifies armed action in view of both the expansion of Islam and its defence. It
seems clear that a state of peace with the non-Muslim nations cannot only be temporary
and that no true agreement can be reached if this seems useful for Islam.
The goals of salafismo-shaykhista are of a very different colour. This facet of radical
Islamism is explicitly non-violent and inclined to religious dutifulness. The Tabligh of the
1980s and the non-jihadist salifisti are now the most significant examples of this form of
fundamentalism. Their common trait is strict preservation of the religious tradition
through the application of an orthopraxy carried to extremes as a means of formalizating,
through signs and forms of behaviour, their detachment from and refusal of the society
around them. The leitmotiv of this dualism, however, is not conquest, but isolation. At the
centre of the community project is the need to steer clear of the corruption that inevitably
stems from mixing with outsiders. The true objective of this closed-in radicalism, therefore, is not to change the world outside, but to maintain the integrity of the community.
Hence its obsession with strictness and the need for purity. This political action of this
enclave is inspired by the elimination of every innovation (bid'a) and the struggle against
every slackening of morals (fasad). Hence the attention devoted to study of the Holy
Writings and the diffusion of endogamy as the main ways of preserving the integrity of
19
Cf. A. Palma, Terrorismo internazionale: risposta dello Stato italiano, in <www.studioperlapace.it>,
(visited on 18.4.06).
20
Cf. B. Etienne, It. trans. L'islamismo radicale, Milan, Rizzoli, 2001, p. 80.
ROBERTO MAZZOLA
18
the enclave21. The rate of institutional compatibility in this case is low, but does not turn
into open hostility. A defensive strategy entirely confined within the community, in fact,
reduces the possibility of friction with the institutions and civil society. A fundamentalism of this kind interacts with its counterpart in the State, but mainly for the purpose of
obtaining privileges to safeguard its identity22 through sectorial agreements that none the
less preclude forms of stabile collaboration with consultative bodies appointed by the
government. Association of Islam with security thus seems to be restricted to jihadista
fundamentalism23. Yet we must ask ourselves whether this is really true. Are we sure that
Islamic terrorism really constitutes a threat to democratic institutions sufficient to justify
the suspension of a whole series of fundamental rights and freedoms? Three issues must
first be made clear prior to any attempt to find answers to these questions: a) what are we
to consider as terrorism; b) what is the relationship between terrorism and subversion; c)
is Islamic terrorism always by its very nature subversive?
3. IS ISLAMIC TERRORISM SUBVERSIVE?
3.1 Question (a). The constituent features of the criminal activity known as
“international terrorism”
Faced with the repeated occurrence of terroristic acts based on religious motives,
international, Community and domestic law has felt the need to reach a consensus on the
meaning of terrorism in order to make its interdiction by the police quicker and more
effective. A search for formal uniformity pursued through the identification of certain
constant features in the many facets of “terror”: a) collective fear and intimidation
directed to persons and institutions; b) violation of fundamental individual and collective
rights; c) destabilisation of essential political structures; d) criminalisation of indirect
activities designed of favour terroristic acts; e) criminalisation of terroristic activities
against other States.
The result is a complicated set of circumstances with substantial consequences for the
interests of the community. A key factor in the aims of terrorism is its psychological effects. Violence in itself, in fact, is not the characteristic feature of terrorism. What counts
is violence capable of generating “fear” and “terror” in a community. This notion was
already envisaged in the Convention for the prevention and repression of terrorism
adopted at Geneva in 1937. An approach that has been carried over into the most recent
21
Ibid., p. 69.
“Radical Shiites regard the outside world as founded on istikbar, a Koranic notion that originally
indicated 'all those who, swollen with pride, refused to accept the Koran'. The term is often ironically coupled
with 'slaves of imperialism (isti 'mar). The Sunnites prefer a modern term ghatrasa or arrogance, or refusal of
the sovereignty (hakimiyya) of Allah, which replaces His laws with those made by men”, G.A. Almond - R.
Scott Appleby - E. Sivan, op. cit., p. 56.
23
Cf. G. Kepel, It. trans Jihad. Ascesa e declino. Storia di fondamentalismo islamico, Rome, Carocci,
2005.
22
19
sources of international and Community law. Section 5 of Recommendation No. 1426 of
the Council of Europe (23 September 1999) entitled “European democracies in the face
of terrorism”, in fact, defines terrorism as “any offence committed by individuals of
groups that resort to violence or threaten violence against a country, its institutions, its
population in general or natural persons, who, motivated by separatist aspirations, extremist ideological concepts or fanaticism, or driven by irrational or subjective urges, aim
to submit the public powers, certain individuals or groups of society or more in general
public opinion to an atmosphere of terror”.
Yet there is more to terrorism than fear alone. It bites deep into fundamental human
rights. In its Resolution No. 54 of 17 December 1999, entitled “Human rights and
terrorism”, the General Assembly of the Council of Europe stated that terrorist acts are
capable of “[…] cancelling human rights (and) fundamental freedoms […]” through
attempts to kill or furthermore, through the limitation of personal freedom by means of
kidnapping or the taking of hostages.
In addition to causing fear and violating fundamental rights, terrorist groups often
pursue more specifically political objectives, such as the institutional destabilisation of an
order or an economic system. In its “common position” (27 December 2001) relating to
the application of specific rules in the fight against terrorism, the Council of Europe
qualified as terroristic all acts committed for the purpose of “severly destabilising or
destroying the fundamental political, constitutional, economic or social structures of a
country or an international organisation (by means of) serious destruction of a
government or public installation, a transport system, an infrastructure, including an
information technology system, a platform attached to the continental shelf, a public
place or private premises with the risk of endangering human lives or causing substantial
economic losses […]”.
The current antiterrorist legislation, however, is not confined to forms of conduct directed against persons or infrastructures. It also involves types of behaviour that indirectly
contribute to the success of a terrorist action. In letter k) of its already mentioned “common position”, the Council of Europe brings within the compass of such conduct “the
supplying of information or material means or any other form of funding of activities (...)
that will be directed against the State or against other States”. This last was a new feature
introduced by the Terrorism Act of 2000, which also regards as terroristic an action directed against another State or a foreign institutions. Sect. 15 of a recent Italian Act, Law
No. 155 of 31 July 2005, which amended and converted into a law Legislative Order No.
144 of 27 July 2005 entitled “misure urgenti per il contrasto del terrorismo internazionale”, prescribes the insertion in the Criminal Code of sect. 270 quinquies relating to the
crime of training in activities directed to the ends of international terrorism. A crime
equally indictable when a terroristic action is directed against “a foreign State, an institution or international organisation”. The essential nature and importance of such a rule are
ROBERTO MAZZOLA
20
fully evident. Its absence, in fact, would transform the State into a sort of oasis of impunity for every kind of terrorist organisation24.
3.2 Question (b). On the nature of the relationship between subversion and
terrorism
Is there a difference between a terroristic and a subversive action? Is a terroristic
purpose implicit in a subversive purpose, and does a subversive purpose always imply
action of a terroristic kind?
Some commentators maintain that the concepts of subversion and terrorism are complementary and hence that their employment in the legislation is pleonastic. They are, in
fact, united insofar as their ends are identical: that of viewing political action as an organised manifestation of violence, and that of considering the employment of terroristic techniques indispensable for the purpose of subversion25. Even so, both the current opinions
of the jurists and the case law agree that they should be kept separate insofar as they are
used to indicate very dissimilar circumstances. “The term subversion, in fact, refers to the
entirety of the means of political struggle used to violently overthrow the constitutional
order, that is to say the set of principles and institutions on which a State is founded”26. In
this respect, attention may be directed to sect. 11 of Law No. 304 of 29 May 1982, where
it is laid down that subversion of the “democratic order” shall be deemed to comprise
every action whose purpose is to endanger the constitutional order, this being understood
as the set of fundamental principles established by the Constitution to define the structure
and functions of the State.
This, indeed, was the situation in Italy and Germany in the 1980s when the principal
aim of political terrorism was to subvert the democratic system27. It is, of course, true that
terrorism takes the form of indiscriminate attacks against governments, institutions and
international organisations. Even so, its most evident hallmark is its reiterated and systematic use of violent means against individual persons, groups and things to disseminate
terror and fear. The fact that subversion and terrorism are independent is the separation of
terrorism from subversion in sect. 4, first para. of Law No. 155 of 31 July 2005, which
deals with the strengthening of the information and security services. “In recent years, the
courts have been increasingly called upon to judge cases of crime in which, while a
criminal programme directed to the commission of acts of terrorism to the detriment of
24
Cf. C. Piemontese, Commento agli artt. 1, 2, 4 e 7 della l. 15 dicembre 2001, n. 45, in Leg. pen., 3
(2002), pp. 779-785.
25
A.A. Dalia, s.v. Kidnapping for the purpose of terrorism or subversion, in EdD, vol. XLII, Milan,
1990, p. 21.
26
M. Mazzani, La legge 6 febbraio 1980, n.15, in Giust. pen., 1980, III, p. 236.
27
Cf. O. Villoni, Il reato di associazione sovversiva con finalità di terrorismo internazionale e la nozione
di terrorismo negli strumenti e nelle convenzioni internazionali, in Giur. di merito. Rivista mensile di
Giurisprudenza dei giudici di merito, vol. XXXVII, 6 (2003), p. 1357.
21
foreign States was clearly present, there was a total absence of any intention to subvert
the domestic democratic order”28. Elimination of any lingering doubt concerning the distinction between subversion and terrorism, already deducible from sects. 280 and 289 bis
of the Italian Criminal Code, has now been secured by the new text of sect. 270 bis of the
Criminal Code, as enacted by Law No. 438 of 15 December 2001 entitled “Disposizioni
urgenti per contrastare al terrorismo internazionale”, as well as the case law of the High
Courts29 and the Court of Cassation30. Section 5 of Recommendation No. 1426 of the
Council of Europe (23 September 1999) entitled “European democracies in the face of
terrorism”, in fact, defines terrorism as “any offence committed by individuals or groups
that resort to violence or threaten violence against a country, its institutions, its population
in general or natural persons, who, motivated by separatist aspirations”.
3.3. Question (c). On the non-subversive nature of Islamic terrorism
While it is true that the subversive nature of an act can be deduced from its ability to
produce a real threat to the order of a State and the principles on which it is founded, examination of the propaganda of the jihadist Islamic organisations shows, as I have already
demonstrated, that the main aim of the jihad is not the West, but all the Muslim countries
that have betrayed the spirit of Islam. As indicated earlier, the strategic imperative of
salafita jihadista fundamentalism is to free the Arab-Muslim nations from those who
wish to separate the spiritual from the temporal. The fundamentalists are certain that the
“great battle […] which is indissociably moral and spiritual, if not indeed rebellious and
subversive, is a perpetual battle, an internal war of cleansing and at the same time a mystic, political and military experience that cannot underestimate the fact the greatest source
of danger for the Muslim community does not come from outside enemies, but from
within: from that fitna (disorder) which makes a Muslim the enemy of his fellow”31. This
emerges very clearly from the messages transmitted by the principal Islamic international
terrorist organisations32, which set out the essential features of the jihadist strategy,
namely: i) subversion of the 'apostate” regimes, starting with the Arabian peninsula; ii)
the struggle against the presence of American armed forces on Islamic soil and against
28
A. Palma, op. cit., p. 19.
As held by the Milan High Court, preliminary investigation, 24 January 2005, rapporteur Forleo, in
Giur.di merito. Rivista mensile di Giurisprudenza dei giudici di merito, vol. XXXVII, 4 (2005), p. 903. “la
nozione di terrorismo [...] diverge da quella di eversione e come questa non è definita in via normativa,
dovendosi dunque ricavare in via ermeneutica, sia sulla base del contenuto delle convenzioni internazionali
sul punto, sia, soprattutto, riflettendo sulla ratio e sulla genesi della norma penale in questione”.
30
Decisions of the Court of Cassation, Division VI, 1 July 2003, in Foro it., II, 2004, c. 217, and Division
VI, 13 October 2004, in Foro it., 2005, II, c. 218.
31
B. Etienne, op. cit, p. 157.
32
These messages have been published in the 3a Relazione sulla politica informativa e della sicurezza
(Primo semestre 2004) within the meaning of sect. 11, first para., of Law No. 801 of 24 October 1977, submitted by the Under-Secretary of State to the Prime Minister and forwarded to the President of the Republic
on 30 July 2004, in Camera dei Deputati, Atti Parlamentari, XIV legislatura, Doc. XXIII, n. 7.
29
ROBERTO MAZZOLA
22
the Jewish Crusade lobby and the nations allied with the United States and Israel33; iii) the
far-reaching jihad in Iraq against the occupying forces34.
4. JUSTICE VS. EMERGENCY. THOUGHTS ON THE INAPPROPRIATENESS OF AN
“EMERGENCY” POLICY IN THE HANDLING OF ISLAMIC TERRORISM
The facts set out above show that Islamic terrorism is not a danger to the constitutional
democracies.
The horror evoked by the pictures of pain caused by terrorist attacks must be allowed
to deceive institutions and decision makers. The values and the juridical goods threatened
as the result of Islamic terrorism are not such as to represent a threat to the constitutional
democratic system and its underlying values if they are lost35. The fact that they are
threatened, therefore, is not a sufficient reason for any recourse to a “state of emergency”
or “necessity” or, worse still, legislative policies inspired by such notions36. If, indeed, a
danger exists, this, as Lord Hoffman stated in his concurring opinion (no. 96) expressed
by the House of Lords with regard to the features of illegitimacy embodied in the AntiTerrorism Act 2001, lies in every law that unjustifiably abolishes or suspends the freedom
and fundamental rights of European citizens. Our best chance of securing a lasting victory
over terrorism lies in our “remaining firm in our defence of the values that terrorism seeks
to destroy”37. To give way on this issue would be to weaken the State based on the rule of
law. Serious and fearful as it may be, therefore, terrorist violence cannot be regarded as a
threat to the existence of Europe's democratic institutions, nor to the survival of the civil
33
“Minaccia terroristica. Documentazione di interesse. Terrorismo islamico internazionale”. Allegato
(italiano-inglese), in 53a Relazione sulla politica informativa e della sicurezza (Primo semestre 2004) within
the meaning of sect. 11, first para., of Law No. 801 of 24 October 1977, submitted by the Under-Secretary of
State to the Prime Minister and forwarded to the President of the Republic on 30 July 2004, op. cit., p. 91.
34
In Prime Minister's Office, Documentazione di interesse. Relazione sulla politica informativa e della
sicurezza, a cura della segretaria del CESIS: Allegato alla 55a Relazione sulla politica informativa e della
sicurezza (Primo semestre 2005) within the meaning of sect. 11, first para., of Law No. 801 of 24 October
1977, submitted by the Under-Secretary of State to the Prime Minister and forwarded to the President of the
Republic on 3 August 2005, p. 198.
35
In 53a Relazione sulla politica informativa e della sicurezza (Primo semestre 2004) within the meaning
of sect. 11, first para., of Law No. 801 of 24 October 1977, submitted by the Under-Secretary of State to the
Prime Minister and forwarded to the President of the Republic on 30 July 2004, op t., p. 87. See also the
Communiqué signed by the Brigades of Abu Hafs al Masri and sent by email to the London office of the
Arabic language newspaper Al Quds al Arabi on 12 April 2004, in Minaccia terroristica Documentazione di
interesse. Terrorismo islamico internazionaleö. 53a Relazione sulla politica informativa e della sicurezza
(Primo semestre 2004) within the meaning of sect. 11, first para., of Law No. 801 of 24 October 1977,
submitted by the Under-Secretary of State to the Prime Minister and forwarded to the President of the
Republic on 30 July 2004, op t., pp. 102-103.
36
Cf. G. De Vergottini, La difficile convivenza fra libertà e sicurezza: la risposta delle democrazie al
terrorismo, in Rass. par., (2004), p. 439.
37
W. Schwimmer, Prefazione a “Combattere il terrorismo. Norme e proposte del Consiglio d'Europa”,
op. cit., p. 10. See also T.E. Frosini-C. Bassu, La libertà personale nell'emergenza costituzionale, in
Democrazie protette e protezioni della democrazia, A. Di Giovine (ed. with introduction), Turin,
Giappichelli, 2005, p. 75.
23
community. One must guard against attempts to maintain and augment fear artificially so
that society must be permanently mobilised. There is a risk of wasting energy, skills and
expenditures on false objectives.
Rejection of the premises for a state of emergency, however, is not to underestimate
terrorism, but confine it to its true proportions. Jihadist Islamic fundamentalism in
Europe is undoubtedly a serious problem of domestic and international public order.
Effective political and strategic solutions are required. Even so, there is no need to stoop
to the introduction of special provisions that set aside the rule of law.
Public order and security in Europe today is a question of the choice of rules, government strategies and political approaches that must be first of all be “just” and secondly
“credible” and “practicable” in order to secure the maximum consensus from the community. They must also possess the minimum degree of flexibility needed to attain a fair
balancing of values38.
The unwavering intransigence that institutions must display against the odious forms
of violence associated with terrorist attacks must be accompanied by an equally firsl
awareness of the fact that today a policy of security must also provide solutions wherein
both juridical and ethical rules can live side by side. It cannot be denied that poor security
renders democratic orders more vulnerable and weakens their fundamental rights. The
right to security39, indeed, involves the entire political community40.
In the absence of security41, as stated in art. 6 of the Nice Charter and art. II-66 of the
Treaty adopting a Constitution for Europe42, there can be no full and effective freedom.
The opposite, however, is equally true. Any security policy that fails to respect freedoms
and equality is illegitimate43. Reasons of national security, in fact, cannot allow endangerment or, even less, justify the sacrifice of human rights, nor do they have the power to
38
Cf. S. Rodotà, Ordine pubblico o buon costume?, in Giurisprudenza di merito, 1970, p. 107.
Cf. R. Mazzola, La convivenza delle regole. Diritto, sicurezza e organizzazioni religiose, Giuffré,
Milan, 2005, p. 10 et seq. See also R. Toscano, La violenza, le regole, Turin, Einaudi, 2006, p. 41 et seq.
40
Relevant in this connection is the “common action” of the Council of Europe of 20 July 2001 in
relation to the establishment of an Institute of the European Union for studies on security. Art. 2 of the
common action states that this Institute “contributes to the development of the PESC, including the PESD, by
conducting researches and academic analyses of the pertinent sectors. For this purposes, it has the task, inter
alia, of producing and, in specific cases, commissioning research documents, organising seminars, enriching
the transatlantic dialogue by arranging activities similar to those of the transatlantic forum of the UEO and
maintaining a network of exchanges with other research institutes and laboratories of ideas both within and
outside the European Union [...]”.
41
Cf. C. Jean, Guerra, strategia e sicurezza, Rome-Bari, Laterza, 2001, p. 250. A philosophical approach
with a significant understanding of the principle of security is offered by N. Abbagnano, s.v. Ordine, in Diz.
fil., Turin, UTET, 1971, 2, p. 639.
42
Cf. the Document of the Commission of the Episcopates of the European Community (COMECE)
containing the 'Elementi di valutazione' sul Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa, in Il Regnodoc, 9 (2005), pp. 250-256.
43
G. Peces-Barba Martinez, s.v. Diritti e doveri fondamentali, in Dig. disc. pubb., vol. V, Turin, UTET,
1990, p. 157.
39
ROBERTO MAZZOLA
24
attribute an unlimited licence to cause harm to individual persons44. How can one regard
as secure a political community whose order does not guarantee respect for human dignity, protection of freedom and equality, in other words safeguarding of the fundamental
values that legitimate constitutional democracies?45. Values that cannot be dispensed with
if the peaceful living together of its members, irrespective of the circumstances of their
social and political surroundings is to endure. The truth is that the call for security can
only find a satisfactory response through the safeguarding of fundamental rights and economic and social development. This means that in Europe the fight against Islamic terrorism must be conducted along the consolidated lines of the rule of law, outside any reasoning based on “emergency”, in the search for a just equilibrium between the demand for
security and the legitimate needs of freedom. It is not enough to demonstrate that a limitation of freedom and rights is useful and necessary. It must be compatible with the democratic nature of our institutions. The margin of discretional assessment on the part of the
State, therefore, will only be reasonable and legitimate to the extent that it is justified by
grave reasons of safeguarding the institutions (the strict necessity and utility criterion)
and proportionate in its application46.
The struggle against the more violent forms of ideological-religious manifestation is
justified provided it is conducted in the “mesure où la demeure compatible avec l'obligation qui lui est imposé de respecter les droits et la liberté des personnes situées sous sa
44
Cf. A. Barak, Democrazia terrorismo e corti di giustizia, in Giur. Cost., 2 (2002), V, p. 1392. See also
G. Amato, La difficile convivenza con la libertà, in “La Repubblica” 22 July 2005, p. 37. In this connection,
see the Recommendations formulated by the “Club de Madrid” on the occasion of the international summit
meeting: “Democracy, Terrorism and Security” (Madrid 8-11 March 2005), in Towards a Democratic
Response. The Club de Madrid Series on Democracy and Terrorism, vol. III, p. 48. They stress the need to
consider that “Democratic principles and values are essential tools in the fight against terrorism. Any
successful strategy for dealing with terrorism requires terrorists to be isolated. Consequently, the preference
must be to treat terrorism as criminal acts to be handled through existing systems of law enforcement and
with full respect for human rights and the rule of law. We recommend: i) taking effective measures to make
impunity impossible either for acts of terrorism or for the abuse of human rights in counter-terrorism
measures; ii) the incorporation of human rights laws in all anti-terrorism programmes and policies of national
governments as well as international bodies; iii) the implementation of the proposal to create a special
rapporteur who would report to the United Nations Commission on Human Rights on the compatibility of
counter-terrorism measures with human rights law, as endorsed by the United Nations Secretary General in
Madrid; iv) the inclusion and integration of minority and diaspora communities in our societies; v) the
building of democratic political institutions across the world embodying these same principles”.
45
Cf. art. 2 of the Treaty, which sets up a Constitution for Europe in which it is laid down that “The
Union is founded on the values of human dignity, freedom, democracy, equality, the rule of law and respect
for human rights. These values are common to the Member States in a society founded on pluralism,
tolerance, justice, solidarity and , non-discrimination”.
46
Cf. E. Cannizzaro, Il principio di proporzionalità nell'ordinamento internazionale, Milan, Giuffré,
2000, pp. 54-55. The importance of the limits set by art. 9 no. 2 has been stressed by F. Margiotta Broglio,
Interesse religioso, sicurezza collettiva e stato di necessità nel sistema della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo, in Studi in memoria di Carlo Esposito, Padua, CEDAM, 1972, pp. 1283-1304. Reference may also
be made to F. Margiotta Broglio-C. Mirabelli-F. Onida, Religioni e sistemi giuridici. Introduzione al diritto
ecclesiastico comparato, Bologna, Il Mulino, 1997, especially chap. II, p. 166 et seq. See also F. Lattanti,
Valore assoluto o relativo dei principi di ordine pubblico, in Riv. dir. int., LVI (1973), p. 296 et seq.
25
jurisdiction”. As held by the Strasbourg Court in the McCann decision47 the fight against
subversion and terrorism “ne peut être menée à n'importe quel prix”, because it is right
that there should be an equilibrium between the imperatives of the defence of democratic
society and that of safeguarding individual rights.
The fact that since 11 September there has materialised before our eyes “un
ambiente hobbesiano dove bios e nomos si fronteggiano nella loro nuda inconciliabilità
le ragioni della sicurezza (e della forza) sono apparse in certi momenti irresistibili,
radicate come erano in uno stato di emergenza, per così dire, normalizzato e nemico
della persona umana nella sua essenza più tangibile [...]”48. Does not justify any drifting
away from democracy. The risk that modern democracies run, in fact, is that of denying
themselves in their efforts to legitimately resist those who wish to fight against them. The
reason why it is indispensable to temper security with freedom lies in the very need to
prevent forms of behaviour detrimental to the rule of law from turning into forms of
institutional barbarisation that would end up by providing terrorists organisation with yet
another argument in support of the inevitability of their choices in that other forms of
opposition were impracticable. It must be borne in mind that a crisis of the rule of law
could be the source of a paradoxical legitimation of terrorism49. For this reason, the battle
against terrorism must be fought by strengthening and not weakening the rule of law, both
nationally and internationally.
Blending of security with freedom thus requires that the needs of public order be confined within two limits: the principle of proportionality, on the one hand, and the irrenounceable observance of certain fundamental rights, on the other. It must never be forgotten that the defence of our security always carries the latent risk of doing so to the
detriment of the rights of others. “For the others, we are 'the others' and this is how they
see us”50. A reason why even during “emergencies governments should never believe
they have carte blanche and many extreme measures should remain off limits”51, because
democracies cannot accept suspensions of their constitutional guarantees.
Balancing of balances, of course, has taken various forms in the course of history.
Those on which modern democracies are founded always demand sufficient safeguards52.
47
Human Rights Court, McCann et autres vs United Kingdom, 27 September 1995, req. 17/1994. A detailed analysis of the McCann case can be found in A. Cassese, I diritti umani oggi, Rome-Bari, 2005, pp.
202-205.
48
A. Di Giovine, La protezione della democrazia fra libertà e sicurezza, in Democrazie protette e
protezioni della democrazia, cit., p. 5.
49
Cf. F. Marcelli, La lista antiterrorismo dell'Unione europea, in <www.giuristidemocratici.it > (visited
on 24.02.06).
50
G. Amato, Sicurezza. La difficile convivenza con la libertà in “La Repubblica” 22 July 2005, p. 37.
51
B. Ackerman, Come proteggere le nostre libertà, in “La Stampa” 22 July 2005, p. 38.
52
S. Rodotà L'ansia di sicurezza che cancella i diritti, in “La Repubblica” 23 October 2001, p. 18.
Equilibrium between security and freedom corresponds to the primary need to temper force with justice.
“Justice without force is impotent. Force without justice is tyrannical. The strong must be just and the just
must be strong”, B. Spinelli, La Giustizia e la forza, in “La Stampa” 25 August 2002, p. 6.
ROBERTO MAZZOLA
26
This is inherent in Recommendation R(82)1 on “international cooperation in the matter
of incrimination and repression of acts of terrorism” adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 15 January 1982. In the general considerations, it is
stated that the fight against terrorism will be more effective if “antiterrorist measures fully
observe the need to safeguard the human rights comprised in the European Human Rights
Convention. With this in mind, the Committee has taken note of Recommendation 852 of
the parliamentary Assembly relating to terrorism in Europe, at the point where it is
stressed, in paragraph 8, that antiterrorist strategies, while vital for preservation of the
democratic institutions, must equally be compatible with the same and always observe the
national constitutions and the European Human Rights Convention”.
A useful suggestion in this sense is provied by the so-alleged guidelines elaborated by
the Committee of Ministers of the Council of Europe on “human rights and fight against
terrorism” and adopted by the Committee of Ministers on 11 July 2002. These are the
fruit of the work of the Secretary of the Committee of Ministers of the Council of Europe
in conjunction with the President of the UN's Group of specialists in human rights and the
fight against terrorism. They are primarily concerned with the limits that States must on
no account overstep in their legitimate struggle against terrorism. Measures must, in fact,
meet three principal requisites: efficacy, efficiency and necessity, to which I would add
the principle of bona fides.
As to efficacy, one must necessary operate on the international level and reduce the
compass of the principle of national sovereignty. This is the purpose of the measures of
the Council of the European Union and the Member States directed to the empowerment
of Europol and broadening the areas of investigation to implement the pronouncements of
the Extraordinary Council meeting at Tampere in 1999, which called for greater incisiveness in the policies of the Third TUE Pillar. Examples of this implementation are the
Joint Investigating Teams (JIT) concerned with the drug traffic, the white slave trade and
terrorism; the Task Force of the Commissioners of the Police (TFCP), in effectuation of
point 44 of the Tampere conclusions, together with the judiciary cooperation system,
Eurojust53.
An incisive security policy, however, also requires strict selection of those who have
to act (the efficiency criterion) and also strict employment of the necessity criterion. An
imperative to met on every occasion when individual rights have to be restricted. As was
stated by the Strasbourg Court in its decision in McKerr vs the United Kingdom: “il faut
appliquer un critère de nécessité plus strict et imperieux que celui normalement employé
pour déterminer si l'intervention de l'Etat est nécessaire dans une societé démocratique',
53
Cf. A. Gagliardo, La sicurezza minacciata. Criminalità transnazionale e terrorismo nell'Europa di
oggi. Foreword by S. Romano, Roma, Editori Riuniti, 2006, p. 193 et seq.
27
au sens des paragraphes 2 des articles 8 à 11 de la Convention. En conséquence, la force
utilisée doit être strictement proportionné aux buts légitimes suivisés”54.
A final question. Is it lawful to produce false evidence to justify particular acts on the
part of the government, or specific legislative policies? Can a State artificially create
situations of danger so as to be able to justify its security measures?
In McCann vs. the United Kingdom (27 September 1995), the Strasbourg Court chose
the principle of bona fides as the limit of he legitimacy of a State's actions. If good faith
can be shown on the part of a government body, the assumption of simulation is
precluded. However, if the impression that a state of danger exists is knowingly induced,
then in keeping with the principle that the struggle against Islamic terrorism “ne peut être
menée à n'importe quel prix”55, the Government must answer for its actions both
politically and, if the premises exist, jurisidictionally.
5. “EXCLUSIVE” SECURITY. EXTENT AND WAYS AND MEANS OF ACTION
What, then, is to be done against Islamic terrorism? I believe political, legislative,
administrative and judicial measures must be elaborated and coordinated on two distinct
planes: measures aimed at securing “exclusive security”, and strategies dictated by the
need for inclusive security.
The first answers a selective principle. The contrast between order and freedom is
resolved in favour of the former, whereas the second is subject to heavy restrictions
constrained, as it is, to secure the levels of national security expressed y the political
community56.
A policy of inclusive security is more inclined to look for an equilibrium between
order and freedom, since it must halt before the values and principles enshrined in the
constitutional charters. Even though I believe that for the purposes of security dialogue,
integration and intercultural education are central, indispensable policies, in this study
attention will be primarily directed to the more controversial exclusive security
strategies. These, indeed, pose a basic question: where and how can legislation curb
terrorism? In which sectors must the institutions concentrate their preventive measures?
In this respect, it may first be said that the strategy of terror usually has three
requirements: (i) funds for its organisation, (ii) a local organisation and (iii) a fine web
of propaganda to secure new recruits.
54
European Human Rights Court. McKerr vs. United Kingdom, 4 August 2001, req. 28883/95.
O. De Schutter, La Convention européenne des droits de l'homme à l'épreuve de la lutte contre le
terrorisme, in Rev. univ. dr. h., 5-8 (2001), p. 187.
56
Cf. A. Levi, L'ordre public comme but essentiel de tout ordre juridique, in Scritti minori di filosofia del
diritto, vol. II, part I, Padua, CEDAM, 1957, p. 254.
55
28
ROBERTO MAZZOLA
(i) Funds
Like any other form of organised criminal activity, Islamic has its costs and needs
funds from which they can be met. In its Declaration on the fight against terrorism of 25
March 2004, the Council of Europe laid stress, and not by chance, on the importance of
detecting the funding channels allowing reduitment into the ranks of terrorism both inside
and outside the European Union57. Confiscation, sequestration and freezing of property
belonging to terrorist organisations or persons associated with them are the main ways of
dealing with the subject. As the Committee of Ministers has said, these are provisions to
be applied “automatically as soon as the conditions are ripe in order that they may
become what they must be: strategic weapons against the economic and financial facets
of organised crime and eventually against its very existence”. In keeping with this
approach, sect. 14, sixth par. of the previously cited Law No. 155 of 11 July 2005 lays
down that “on the strength of the information obtained pursuant to sect. 1, if there exists
sufficient elements for the submission to the Sanctions Committee of the United Nations
or any other duly empowered international body of proposals for the freezing of funds or
economic resources, as defined by EC Regulation 881/2002 […] as subsequently
amended, and there exists the risk that such funds or resources may in the meantime be
dispersed, concealed or used for the funding of terrorist activities, the president of the
Financial Security Committee shall give notice of the same to the appropriate Public
Prosecutor of the Republic within the meaning of sect. 2 of Law No. 575 of 31 May
1965”.
There is certainly a need to take economic and financial measures to combat Islamic
terrorism. The means of achieving this end, however, are less readily defined. Are they
really capable of stemming the flow of funds? Are the recommendations of the Financial
Task Force (FATF), the international organisation responsible for setting the standards
against the laundering of dirty money, truly effective? Personally I very much doubt it in
view of the particular nature of Islam's social system and financial market.
The zakat lams mechanism practised by Islamic banks, the hawala monetary system, the
widespread use of private donations by financial institutions, the complexity and obscurity
of the tax system and the low propensity of the Islamic world to use e-money allow
substantial sums to travel through the market without leaving any traces. Confiscation,
sequestration and freezing, in fact, presuppose that funds are both visible and imperceptible.
57
The data furnished by the inquiries reveal a circumstantial picture showing that the two persons being
investigated “together with other persons of Maghrebian or Kurdish extraction, were systematically engaged
in assisting persons wishing to reach guerrilla training camps in the Middle East, whether through the
collection of money, the offer of hospitality, procurement of false papers, etc.”. “Both cells had as their main
purpose the funding and more in general the support of paramilitary training facilities in Middle East sites,
presumably in the north of Iraq. To this end, arrangements were made for both the collection and forwarding
of sums of money via channels regarded as safe, and the recruitment of volunteers, all foreigners and all of an
Islamic fundamentalist stamp, to be directed to such sites without any hindrance in their passage along routes
regarded as safe and often with counterfeited documents”, Milan High Court, preliminary investigation, 24
January 2005, rapporteur Forleo, op. cit, page 903.
29
Symptomatic in this respect is the application by Islamic banks of the zakat. Islam imposes on all the faithful the payment for alms to the tune of two per cent of their patrimony on all contracts and transactions. This is supposed to go to philanthropic organisations. In 1999, Khalid bin Mahfuz, the Saudi president of the National Commercial Bank,
employed this mechanism to hand three million dollars over to a network of philanthropic
organisations whose ultimate aim was to fund armed organisations in various parts of the
world and the promotion and dissemination of Islamic fundamentalism58.
Why is it that confiscation, sequestration and freezing are ineffective against this form
of donation? The main reason is that the sums devoted to zakat are not “posted to financial statements and thus remain untraceable”59. And even when records are kept, they are
destroyed once they are completed. Similar assessments can be made of the Islamic
monetary system. Some fifty per cent of the money transactions that take place in the
Middle East cannot be detected. Here the reason lies in the widespread use of the hawala
(transfer)60 systems. Cash is deposited in one country and collected in another, and all the
accounting records are destroyed at the end of the operation61. This mechanism does not
require identification of either the depositor or the payee, since verbal passwords enable
the beneficiary to receive the money from a trustee of the original hawala operator (hawaladar)62. Anonymity, low service costs and efficiency are the features of this arrangement that make it particularly attractive for terrorist groups. Hardly surprising, therefore,
is the fact that “a Pakistani hawaladar was […] one of those who funded the attacks on
the American embassies in Africa in 1998, while in 2001 the Indian authorities in Delhi
unearthed a network of hawala institutions, supported by the Pakistani ISI, that were
funding armed groups in Kashmir”63.
The transfer of money from one hand to another is equally beyond the reach of the
monitoring mechanisms devised by the European legislation, since it obviously allows the
clandestine passage of large sums to the advantage of the terrorist organisations.
Income from legitimate economic activities is more susceptible to freezing or sequestration. Here the monitoring system has served to impair the terrorist network by cutting
off such income. Control mechanisms of this kind, however, may be fraught with serious
consequences as far as fundamental rights are concerned. Regulation CE 881/2002, in
fact, lays down that the names of the natural and legal persons of the groups or bodies
whose funds are to be frozen must be made public, and that a specific Community proce58
Cf. L. Napoleoni, It. trans., Terrorismo S.p.A., Milan, Marco Tropea Editore, 2005, p. 174.
Ibid.
60
The official figures show that in Pakistan alone sums amounting to five billion dollars a year travel
along the hawala network, while at the end of the 1990s this country had 1100 recognised hawaladars
handling operations of as much as ten million dollars.
61
Cf. L. Napoleoni, op. cit., p. 178.
62
Cf. J. Schacht, It. trans., Introduzione al diritto musulmano, Turin, Edizione Fondazione Giovanni
Agnelli, 1995, pp. 157-158.
63
Cf. L. Napoleoni, op. cit., p. 178.
59
30
ROBERTO MAZZOLA
dure is to be introduced to amend such lists. This provision raises concerns on the score
of constitutional guarantees. In the first place, no indication is given of the criteria to be
applied for including the name of a person or body on the list of subjects classed as terrorists. In addition, notice to the natural or legal person concerned is not envisaged,
“whereby a prior objection could be raised as to the reasons for such inclusion, nor is
there any procedure for the laying of a complaint”64. The truth is that approximate data
regarding the identity of the subject are treated as sufficient for inclusion. The UN Sanctions Committee, in admitting that mistakes have been made to the detriment of persons
in no way associated with terrorism, has “acknowledged that many names have been inserted in the absence of sufficient information, and given assurances that matters will be
different in the future with the cooperation of the States”65. It is abundantly clear that this
Regulation is both a threat to the rights and freedoms prescribed by the 1950 Convention
and the source of grave doubts of its utility, since the facts demonstrate that those it penalises are not those who really fund terrorism, “but in many cases those whose only fault
is that of being a Muslim”66. These uncertainties are shared by many international lawyers, who strongly criticise this formation of black lists that should contain the names of
persons and organisations engaged in terrorist activities. Several drawbacks, in fact, arise
when it is decided to create lists of persons and organisations accused of terrorism. In the
first place, those accused are devoid of legal safeguards. The lists themselves employ
ambiguous terms that prevent any ready distinction between terrorism and other activities. Lastly such lists are principally the fruit of decisions on the part of the Executive that
are “frequently inspired by considerations of contingent political appropriateness, substantially guided by the information supplied by the secret services of Europe or, more
likely, those of other countries, and with no written reason given for such decisions”67.
There is thus a clear risk of violation of both the right to non-discrimination on religious
grounds and the general principle of the right to good administration within the meaning
of art.II-41 of the European Constitutional Treaty. The risks of discrimination and serious
impairment of fundamental rights that stem from sequestration and freezing are thus very
high when viewed against the tiny result achieved in percentage terms, since an enormous
mass of funding and other transactions are not ensnared by these provisions.
What, then, is to be done?
a) forms of control other than conventional confiscation, sequestration and freezing
are required. I am thinking of the transparency regulations applied to the financial state-
64
F. Marcelli, La lista antiterrorismo dell'Unione europea, in <www.giuristidemocratici.it> (visited on
24/02/2006).
65
Ibd.
66
Ibd.
67
Ibd.
31
ments of mosques, Islamic cultural centres and Islamic non-governmental philanthropic
associations and organisations;
b) international organisation could extend to the establishment of an accord between
Western and Islamic central banks for the adoption of common protocols relating to the
transfer of capital. This should limit the resort to Islamic law institutions not offering
guarantees of transparency and certification when international transactions exceeding a
certain figure are involved;
c) international pressure could be brought to bear to adapt the Islamic money market
and its taxation and company system to Western standards.
ii) Local organisation
Banishment, arrest sine die and special detention centres have so far been preferred in
Europe as ways of striking at terrorist organisations. What, however, is the preventive
effect of expelling those directly or indirectly responsible for terrorist actions or deriving
them of their personal freedom or freedom of movement? Does banishment of an imam
who preaches the jihad to the faithful enhance the degree of security of a community and
its institutions?
The usefulness of such provisions undoubtedly depends on the context in which they
are applied. Even so, the resort to banishment or detention must take account of the fact
that Islamic fundamentalism is now so widespread that its executive cadres are readily
interchangeable and its practice of violence knows no bounds. The efficiency and utility
which should inspire security policies are not offered by some of these measures. Indeed,
they are often useless insofar as they merely shift the problem from one country to
another without solving it. Expulsion simply allows the exportation of potential terrorist
cells and “merely shifts the problem to another area. Extradition of possible offenders
certainly lightens the labours of the police and the secret intelligence services […], but by
no means ensures that those thus banished will not continue to plot against the (country
that expelled them) even when they are abroad”68. Above all, one cannot rule out the
possibility of their clandestine re-entry and resumption of their operations without
restraint.
Yet even if it is felt that such provisions are indispensable insofar as they are seen as
the only ways of weakening terrorist organisations, there still remains the question of
whether they are compatible, in their present form, with the rule of law, or whether the
fact that they are not thus compatible ends up by accelerating the spiral of violence.
In terms of strict legality, indeed, a number of qualms are evoked by the legislation
against religious terrorism adopted in Europe after 11 September. In Italy, for example,
sect. 3, first para., of Law No. 155 of 31 July 2005 prescribes, with reference to the expulsion of foreigners in order to prevent terrorism, that the Home Department or the Pre68
C. Bassu, La Camera dei Lords giudica illegittima la legislazione britannica anti-terrorismo, in
www.associazionedeicostituzionalisti.it (visited on 25.03.06).
ROBERTO MAZZOLA
32
fect as its delegate may order the banishment of a foreigner belonging to one of the categories specified in sect. 18 of Law No. 152 of 22 May 1975, or “with regard to whom
there are grounds for believing that their permanence within the territory of the State may
in any way be of assistance to international or other terrorist organisations or activities”.
The Prefect may, however, suspend, revoke or not proceed with the expulsion provision
as per sect. 13, second para., of Legislative Order No. 286/1988, in the presence of the
conditions laid down in sect. 2, or if the foreigner is useful for the acquisition of information and details concerning the prevention of terrorist activities, or for the prosecution of
investigations. In this case, however, the Prefect must first inform the Home Department.
Sect. 3 also lays down that an appeal against the expulsion order may always be lodged
with the Regional Administrative Tribunal, even though the latter is not empowered to
suspend the execution of the order itself.
It is evident that the “immediate expulsion” regime, which is due to remain in force
until 31 December 2007 according to sect. 6, sixth para., of Law No. 155, lies on the horizon where criminal law is being increasingly treated as a matter for administrative implementation. It constitutes an illustration of harshening of the regulations through an
unscrupulous shift towards administrative sanctions that offer fewer guarantees and are
more likely to slip through the meshes of constitutional net to the grave detriment of the
fundamental rights of the person accused. Under the pretext of monitoring immigration
and the commission of offences, it remains in the hands of the executive agencies and
free from any effective control by the judiciary. The risk that may stem from all this is
that expulsions could turn into serious impairments of human rights and into no less serious forms of discrimination. It should equally be stressed that expulsion must itself be
subject to the observance of certain rules. Involuntary ejection must always take place in
a secure and dignified manner as laid down in Recommendation 147 of the Council of
Europe. Expulsion or extradition to countries where torture is practised or inhuman and
degrading punishments or treatments are practised is totally forbidden. A person made the
subject of an ejection or expulsion order must also be able to apply to an independent
jurisdictional body to call for suspension of the order. The applicant, too, must be allowed
to plead his fear of refoulement or harsh treatment on his return contrary to sects. 1 and 8
of the CEDU. In this connection, the Italian Constitutional Court has held illegitimate as a
violation of art. 13 of the Constitution compulsory eviction of a foreigner “senza che il
giudice abbia potuto pronunciarsi sul provvedimento restrittivo della sua libertà personale”69, and at the same time censured the provisions of Law No. 189 of 30 July 2002 insofar as they do not prescribe that the foreigner be heard by a validating court, nor that he
be assisted by counsel. These urgings of the Constitutional Court have been roundly ignored by the Government. Legislative Order No. 241 of 14 September 2004, in fact, albeit adopted to bring the handling of expulsions into line with the Court's comments, has
69
Decision of the Constitutional Court, 8-15 July 2004, no. 222.
33
betrayed its expectations by removing the whole question of expulsions from the hands of
the ordinary courts and failing to apply the constitutional requirements concerning a foreigner's right to be defended70. Lastly, collective or group expulsions are forbidden. Ascertainment of the requisites for a residence permit must necessarily be directed to single
individuals. As the Commission has declared, it “acquires great importance in the current
fight against Islamic-integralist international terrorism owing to the alarm aroused by
some discriminatory measures applied for religious reasons or on account of membership
of certain ethnic or national groups”71.
Strong misapprehensions have also been aroused by the regulations concerning the
limitation of personal freedom. Following the attacks in 2001, the British Parliament
passed a new law called the Anti-Terrorism Crime and Security Act 2001 (ATSCA). This
was brought into force by Order 3644 of 2001 known as the Human Rights Act
Designated Derogation Order, which prescribed extensive derogations from the
obligations laid down in the 1950 European Convention, introduced and rendered
applicable in the United Kingdom in 1998.
Part IV, sects. 21 et seq. contains the rules relating to detention security by order of
the Executive. It rendered lawful the unlimited detention of foreign citizens suspected of
terrorist activities, especially those of an Islamic stamp, free from any control on the part
of the courts.
Unlimited detention was allowed in cases where expulsion was rendered impossible
by the absence of guarantees in the matter of penal treatment and inhuman practices in the
country of origin. A provision introduced to strike at persons regarded as dangerous by
the British Government in its conviction that there were present in the United Kingdom
persons capable of constituting a threat to national security, but unable to be repatriated
because non-democratic regimes were in power in their country of origin.
The fact that detention orders could be impugned before the Special Immigration
Appeals Commission (SIAC) did not constitute a guarantee. Neither those accused nor
their counsel were entitled to be informed of the reasons for their arrest. It was laid down
that such information could only be conveyed to an advocate enjoying the confidence of
the Government and that most hearings would take place in chambers. In effect, a fully
exceptional process that lay outside the ordinary array of processual guarantees was
elaborated before the SIAC. An arrest could, indeed, be confirmed on the grounds of
mere suspicions, since it was not necessary for the Government to be fully convinced of
person's guilt to order his imprisonment.
The provision was thus subjected to severe criticism on the part of both leading jurists
and the judiciary. It was subsequently reviewed in the light of the comments made in
70
Cf. G. Pace, L'espulsione dello straniero e il giudice di pace, in <www.giuristidemocratici.it> (visited
on 24/02/2006).
71
F. Lattanzi, La protezione internazionale della democrazia, in Democrazie protette e protezioni della
democrazia, A. Di Giovine (ed. with introduction), cit., p. 25.
34
ROBERTO MAZZOLA
primis by the Crown's parliamentary councillors and then by the House of Lords on appeal72. In its decision handed down on 16 December 2004, in fact, this Court held that
sect. 23 of the ATCSA violated arts. 5 and 14 of the CEDU and arts. 9 and 26 of the 1966
International Agreement on Civil and Political Rights insofar as it made no provision for
any examination of the legitimacy of the detentive measures on the part of the ordinary
courts, the said measures being also applied to foreigners only contrary to the principle of
non-discrimination. To put the matter another way, detention of foreigners suspected of
terrorism in the absence of an assurance of due process constituted a violation of human
rights. For these reasons, the Law Lords called upon the Government to take urgent steps
to see that the provisions whereby non-British subjects suspected of (Islamic) terrorism
could be indefinitely detained were repealed and replaced by legislation capable of governing all situations associated with terrorism, irrespective of the nationality of the persons suspected and with no derogations from the European Human Rights Convention.
This decision illustrated the limits of the security policy adopted by the British Government. There was no doubt, in fact, that the end result of the ATCSA was the discrimination
of persons on the grounds of their nationality and, indirectly, their religion, while it treated
their alleged criminal conduct as of secondary importance. The House of Lords explicitly
referred to the Recommendation concerning the orientation of the general policy of the
European Commission against racism and intolerance. The fight against terrorism is a duty
incumbent on every State. It cannot, however, be made the pretext for underhand forms of
racial discrimination. In the Recommendation, in fact, it is stated that the battle against terrorism after 11 September has in some cases led to the adoption of discriminatory laws
prescribing differences in treatment founded on nationality, ethnic origin or religion.
As a result of the comments of the Houses of Lords, the British Parliament passed the
Prevention of Terrorism Act (PTA) 200573. This took the place of the whole of Part IV of
the ACTCA and introduced a new category of administrative provisions called “control
72
This judgement was the outcome of an appeal lodged by nine non-EU foreigners who had been held for
about three years in London's Belmarsh Prison without any formal indictment and hence without any form of
trial, and contested the legitimacy of their imprisonment. They were, in effect, detained in the light of
information possessed by the intelligence services which fuelled the suspicion that they were in some way
linked to the international terrorism network. In a normal situation, such persons would have been formally
accused and brought before a court to be tried. Application of the ATCSA, however, meant that they were
detained without being presented with the evidence serving as the grounds for such detention, and hence
without the possibility of advancing any direct contestation, since the Government did not wish to disclose
the sources from which its information came.
73
Cf.M. Tondini, Misure di sicurezza antiterrorismo. Leggi speciali e prevenzione del terrore nel Regno
Unito, in <www.studiperlapace.it> (visited on 18/4/06). The Terrorism Act 2006 (in force since 30 March)
introduces a series of new forms of crime: instigation of the commission of terrorist acts, preparation of such
acts and steps to disseminate materials relating to terrorism taken by bookshops and in other places. By
comparison with the previous Act (TACT), the main changes lie in the heavier penalties imposed for the
possession of material relating to terrorist activities, further extension of the power of the Home Department
to declare the illegitimacy of any association supporting, instigating or publicising terrorism, and the
conferment of new powers on the police, including that of setting new regulations with regard to radioactive
material and nuclear structures.
35
orders”, these being defined as “an order against an individual that imposes obligations
on him for purposes connected with protecting members of the public from a risk of terrorism”. This somewhat ample genus comprises a veritable gamut of security measures
whose determination is left to the assessment of the authorities involved. They are issued
by the Home Department in cases not requiring detentive measures or those of a similar
nature derived from art. 5 of the CEDU, or on the part of a judge at the request of the
Home Department in the opposite event, without prejudice to the general power of the
High Court to monitor their legitimacy.
The dicta of the House of Lords in favour of established guarantees, however, must not
be taken as a reason for dropping our guard against possible drifting away from the respect
for human rights on the part of the authorities, especially in the matter of detention.
Nationality or the profession of a particular religion, in fact, can never be the justification for a specific and aggravated detention measure. The risk that arises here is that a
detainee of Islamic origin, a fortiori if accused of the crime of terrorism, may be made the
subject of discriminating treatments contrary to human dignity. The report drafted by
UN's Special Rapporteur on torture after his visit to Spain in 2003 to examine the
safeguards adopted to protect persons detained in the course of anti-terrorist measures
declares: “the degree of silence that shrouds the subject and denial by the authorities
without any investigation of the accusations of torture have made it particularly difficult
to complete the necessary checking of the safeguards and guarantees”. The Rapporteur
therefore recommended the drafting on the part of the Government of an organic
programme for the prevention and elimination of torture and abolition “of the practice of
detention in incomunicado”74. Further evidence of this kind is provided by the firm
denouncement of the President of the Assembly of the Council of Europe contained in
Resolution No. 1433/2005 on Guantanamo or the report of Gil Robles, the Council's
commissioner for human rights, on the less publicised Bondsteel American military camp
in Kosovo75. The President expressed his full support of the UN report condemning the
detention practised by the US at Guantanamo Bay and called for its closure. In the
opinion of the Assembly, in fact, the US government's zeal in its attempts to pursue the
war against terrorism had resulted in a betrayal of its own fundamental principles.
(iii) Propaganda and proselytism
Terrorism's success is obviously dependent on its possession of a strong degree of
idealism and many willing hands. Propaganda and proselytism are thus two points with
which the institutions responsible for security must be concerned.
74
Cf. AI. Rapporto Spagna in <http://www.amesty.it/pressroom/ra2005/spagna.htlm?page=ra2005>
(visited on 6/04/2006).
75
Cf. N. Nougayrède, The twins prisons, in Internazionale, 619 (2005), p. 34.
ROBERTO MAZZOLA
36
This is evident from their close attention to the preachings in mosques and other
places of worship, as well as the dissemination via the internet of pictures and information couched in various terms and designed to encourage the Islamic community to act in
favour of the jihad. By comparison with the previous Act (TACT), the main changes lie
in the heavier penalties imposed for the possession of material relating to terrorist activities, further extension of the power of the Home Department to declare the illegitimacy of
any association supporting, instigating or publicising terrorism, and the conferment of
new powers on the police, including that of setting new regulations with regard to
radioactive material and nuclear structures.
There is nothing new in the observation that the physical space of a mosque serves to
amplify the range of topics that have little to do with religion. As Branca has put it76, “the
mosque has always been a place for assembly and primary socialisation as well as a place
of worship. It is closely linked with politics, even for just the simple reason that the divine benediction is besought for the established authorities during the communal Friday
prayers. It is well known the mosque is the place where the unrest that precedes political
upheavals first appears, nor that the latter receive a form of official, definitive legitimation during the services”77. Moreover, the Under-Secretary of State to the Cabinet, in the
54th Report on Information Policy and Security, stated that “the involvement of some
imams in the north of Italy in the police operations already mentioned has emphasized
[…] the commitment of the part of some spiritual guides to radicalise religious propaganda, and has served to underscore the central position of the northern regions in the
map of integralistic activism in Italy”. Attention is equally drawn to the constant “growth
of Koranic schools for students primarily composed of Muslims born or raised in Italy.
Some of these have emerged on account of the integralistic cast of their teachings as well
as their possible employment of funds collected in support of the jihad”78.
Today, however, the mosque as a physical space is being increasingly rivalled by the
web as a virtual space. “The spread of advanced IT know-how on the part of stateless
warriors opens the way to a type of war directed against both civil targets […] and military headquarters […] The growth of the IT economy, too, provides a new battleground
for a non-conventional conflict”79. The buzzword in this case is “netwar”, one in which
the combatants use all the strategies and techniques by the information era. The usual
76
P. Branca, Moschee inquiete. Tradizionalisti, innovatori, fondamentalisti nella cultura islamica,
Bologna, Il Mulino, 2003, p. 130. See also S. Ferrari, Libertà religiosa e sicurezza nazionale in Europa dopo
l'11 settembre, in Quad. dir. pol. eccl.., 1 (2005), p. 161 et seq.
77
54a Relazione sulla politica informativa e della sicurezza (Primo semestre 2005) pursuant to sect. 11,
first para., of Law No. 801 of 24 October 1977, submitted by the Under-Secretary of State to the Prime
Minister on 3 August 2005, pp 52-53.
78
J. Gray, It. trans., Al Qaeda e il significato della modernità, Rome, Fazi Editore, 2004, p. 83.
79
M. Innamorati - A. Rossi, La rete dell'odio. Analisi strategica, semiotica e psicologica dell'integralismo, fondamentalismo e razzismo in internet, Valter Casini Editore, Rome, 2004, p. 266. See also A. Roversi,
L'odio in Rete. Siti ultras, nazifascismo, jihad elettronica, Bologna, Il Mulino, 2005.
37
players are small, scattered groups or individuals that conduct their campaigns across a
network, and often in the absence of any central “High Command”.
This employment of Information and Communication Technology (ICT) offers
terrorist organisations a number of advantages: a) lower costs; b) intercommunication on
the part of geographically distant cells and individuals and any central nucleus; c)
swarming, the name given to the formation by individuals with the same political agenda
of temporary cells that can plan and implement acts of terrorism, and then disperse when
their mission is completed.
This system, of course, is poorly vulnerable. The ineffectiveness of measures directed
to masking internet sites, too, is demonstrated by the fact that in addition to access via
libraries, internet cafés, internet points and hawalas, “email accounts are created at
mailing services provided free on line and always backed by false identities and
particulars”80. Web sites located in three continents churn out material directed to the
West whose contents follow set patterns and harp on certain themes: a) the inhumanity of
the other side, especially violations of human rights on the part of western military forces;
b) martyrdom as a necessity; a tragic, voluntary act that demonstrates the level of
desperation of Muslims and the civil populations concerned, and the practical futility of
any peaceful encounter with the other, antagonist system. “The apologia of the
romanticised Islamic hero, the common man who becomes a mujahedin and allowed by
Allah to become a martyr is stressed on the sites […] by the presence of never-ending
parades of documents, biographies, video clips, interviews and multimedia presentations
devoted to these shahids or martyrs”81; c) the jihadist group is often presented as tolerant
and a friend of the West, and the notions of respect for cultural differences, tolerance and
living together in peace are ealted; d) anti-Semitic and anti-Sionist messages are nearly
always included; e) a return to the caliphate is nearly always hoped for. This last point is
especially evident in the khalifah (caliphist) sites. The jihadist khalifah sites are run by
organisations that aim to restore the caliphate, both locally and globally as “the ideal
solution to the problems of Islam, the premise for the return of stability, harmony and
power in a Pan-Islamic context heavily connoted by religious topics and justifications”82.
Religious leaders and Koran scholars are usually called in to legitimate and provide
support for the violence of these messages through the sapient use of sermons. The
propaganda sites often provide khutbah in the form of audio and video documents whose
contents range from generic appeals to a unity of purpose to the apologia of the jihad and
exaltation of martyrdom. The greater the emphasis in the language employed, the greater
the impact on the community.
80
M. Innamorati - A. Rossi, La rete dell'odio. Analisi strategica, semiotica e psicologica dell'integralismo, fondamentalismo e razzismo in internet, cit., p. 302.
81
Ibid., pp. 301-302.
82
Ibid., p. 290.
ROBERTO MAZZOLA
38
The only way to deal with these practices, of course, is to interrupt or control the
channels of communication between the propaganda centres and the believers. This can
be attempted in several forms: expulsion of preachers, closing of places of worship or
cultural centres, control of access to the Web and blacking out of its sites.
The question of expulsion has been discussed earlier. As to phone, telematic and information traffic, Community and domestic measures move along two lines: monitoring
of access to the Web and repression in the form of blacking out of its sites. These policies
are expressed in the Convention on IT crime concluded in Budapest on 23 November
2001 and its additional Protocol signed in Strasbourg on 28 January 2003. They have also
been expressed at the national level in several countries. In France, for example, sect. 5 of
Law 1062 of 15 November 2001 lays down that: “les personnes qui, au titre d'une activité
profesionnelle principale ou accessoire, offrent au public une connexion ou permettent
une communication en ligne par l'intermédiaire d'un accès au réseau y compris à titre
gratuit, sont soumises au respect des dispositions applicables aux opérateurs de communications électroniques en vertu du présent article”. In addition, to prevent acts of terrorism, this section enables the police to require the persons indicated in section 1 “la communication des données conservées et traitées par ces derniers en application du dit article
3”. In Italy, sects. 7 and 7 bis of Law No. 155 of 31 July 2005 prescribe that until 31
December 2007 “chiunque intende aprire un pubblico esercizio o un circolo privato di
qualsiasi specie, nel quale sono posti a disposizione del pubblico, dei clienti o dei soci
apparecchi terminali utilizzabili per le comunicazioni, anche telematiche, deve chiederne
la licenza al questore [...] sono stabilite [a questo scopo] le misure che il titolare o il
gestore di un esercizio in cui si svolgono le attività cui al comma 1, è tenuto ad osservare
per il monitoraggio delle operazioni dell'utente e per l'archiviazione dei relativi dati,
anche in deroga a quanto previsto dal comma 1 dell'art. 122 e dal comma 3 dell'articolo
123 del d.lgs 30 giugno 2003, n. 196, nonché misure di preventiva acquisizione di dati
anagrafici riportati su un documento di identità dei soggetti che utilizzano postazioni
pubbliche non vigilate per comunicazioni telematiche ovvero punti di accesso ad Internet
utilizzando tecnologia senza fili”83.
The last of these checks also forms an exception of the requirements of the so-called
Privacy Code (Legislative Order No. 196 of 2003), which state that the provider of an
electronic communication service may handle traffic data to the extent and for the duration required for the provision of his service and only with the consent of the susbcriber
or user, which can be revoked at any time. Proprietors of internet cafés must also record
the general particulars of those who wish to use unsupervised public operating stations for
telematic communications or wireless internet access points.
83
Cf. V. Musacchio, La nuova normativa contro il terrorismo internazionale, in Giur. di merito. Rivista
mensile di Giurisprudenza dei giudici di merito, vol. XXXVII, 10 (2005), p. 2183.
39
Fears of terrorism have also led to closer checking of mobile phone SIM cards through
an amendment of the electronic communications code as per sect. 55, seventh para., of
Legislative Order No. 196 of 1 August 2003. Mobile phone service providers must adopt
all the means needed to ensure the recording of the general particulars of purchasers. “In
short, an impressive quantity of data that must be kept and above all securely stored. This
is a truly critical feature since it concerns data that travel on the net and hence with a high
risk of improper use”84. The utility of a legislative policy of this type is very doubtful.
One must therefore ask whether all that is being done to prevent terrorism is effective,
or whether the measures so far adopted are useless. In addition to having a considerable
effect on the freedom of honest citizens, it can also be said that they have not even
scratched the surface of terrorism. Terrorist organisations can easily access the web and
exchange funds and information without having to rely on internet cafés or official providers. The regulations in force, in a word, have a generic, poorly incisive impact. By
roping in users as a whole, they also hope to strike at terrorists, and usually fail in their
intent85.
Much the same judgement can be passed on the steps taken with regard to mosques
and places of worship. Concentration on these sources, in fact, results in a failure to appreciate the ways and means through which fundamentalist thinking is disseminated.
Mosques are not the only incubators of radical thoughts. Prisons and, in countries with a
long history of immigration, the universities are equally places where adherence to salafit
policy and thought is more often sucessfully secured. Frequentation of mosques, indeed,
is common to only a minority of the Islamic community. The salafit jidahist ideology
develops outside institutional religious channels as the outcome of an individual, personal
approach. To regard places of worship as places that can fuel intergralist propaganda is to
paint an over-simple picture of the real situation. “We therefore feel that mosques are
being mis-identified and stereotyped as incubators of violent extremism, while the social
reality is that they serve as centres of moderation; the bombers were indoctrinated by a
subculture outside the mosque; the notion of influential 'back-door' mosques is a figment
of the imagination”86.
What, then, is to be done?
Experience suggests that three approaches should pursued.
a) actions on the part of the institutions in fields where social distress is most keenly
felt. The close relationship between social distress on the outskirts of large cities and the
adoption of radical views has been fully demonstrated87. Young persons in distress, job84
Ibid.
Home Office, “Rapport Preventing Extremism” Togheter Plasces of Worship, 6 October 2005, p. 121.
86
J. Cesari, Etre Musulman en France aujourd'hui, Paris, Ed. du Seuil, 1998; G. Kepel, Les banlieues de
l'Islam. Naissance d'une religion en France, Paris, Ed. Du Seuil, 1991.
87
Cf. F. Sabati, Islam: l'identità inquieta dell'Europa. Viaggio tra i musulmani d'Occidente, cit., p. 43.
85
ROBERTO MAZZOLA
40
less and penniless are quite ready to embrace violence or the integralist ideology as
though it held out some sort of promise. Salafism, indeed, is finding increasing favour
with jobless youths. They follow the salafit of the companions of the prophet Muhammad
and the two subsequent generations, call themselves salafit, live according to the tradition
of the prophet and imitate his behaviour88.
This means that thinking solely in terms of repression does not pay. We shall never get
anywhere without a conscientious dialogue. “The stakes are very high. Our current proposals for a constitution and its application will not be enough to moderate the recurrent
political upheavals that will continue to be among the most important factors of life in the
21st century”89. As the UN Report on Security declares, an incisive action must be founded on a series of premises, such as “la promotion des droits sociaux et politiques, de la
primauté du droit et de la riforme démocratique; la cessation des occupations et la prise
en compte des grandes doléances politiques; la lutte contre la criminalité organisée; la
réduction de la pauvreté et du chômage, et l'arrêt de l'effondrement des États”90.
b) employment of the web to disseminate a counter-culture that dulls the attractiveness
of the jihadist message;
c) conclusion on the part of the State institutions of protocols of intent with the Islamic
organisations whereby: i) national languages are used for sermons; ii) financial and reporting transparency are displayed in the running and the accounts of mosques, places of
worship and cultural centres.
In conclusion, while it would be ingenuous and irresponsible to think that we can
dispense with means of coercion in the fight against religious terrorism, if in so doing
we organise our defences outside the reach of the rule of law and if our lexicon is confined to words that reek of fear d emergency, then all our economic and social energies
will be directed to what I have described as “exclusive security”. This is happening in
the lands of Islam. There are also signs that a similar process is making headway in
Europe. The risk facing both systems is that of a halting of the social, educational and
cultural reforms needed to govern a modern society. If, in Europe, this will have an
adverse effect on the pluralist maturation of society, in the lands of Islam it will favour
the Islamist movements with their resistance to every form of admission to and inclusion within the democratic system.
88
B. Ackerman, Come proteggere le nostre libertà, cit., p. 38.
ONU Rapport du Groupe de personnalités de haut niveau sur les menaces, les défis et le changement
“Un monde plus sur: notre affaire à tous”, A/59/565, 2004, p. 49.
90
A. Cheddadi, La tolleranza nelle società islamiche, in “Il Regno-Att.”, 4 (2006), p. 134. See also D.
Diner, Islam: alle soglie della modernità in “Il Regno-Att.”, 16 (2004), esp. p. 521; L. Lakdar, Esiste un
Islam aperto, in Nel Suo Nome. Dio e il confronto delle civiltà. Atti dell’incontro di studio (Camaldoli, 3-5
ottobre 2003), in “Il Regno-Att.”, Supplement to 6 (2004), p. 37 et seq.
89
The Reaction to Islamic Terrorism and the Implications
for Religious Freedom After September 11:
A United States Perspective
W. COLE DURHAM, JR.
Universidad Brigham Young
BRADLEY D. LIGGETT
Universidad Brigham Young
1. INTRODUCTION
S
eptember 11, 2001 was the watershed moment in the transition from the 20th to
the 21st centuries. The transition between eras seldom tracks calendar dates with
precision, but instead is marked by dramatic events. The bombing of the twin towers in New York, coupled with the parallel attack on the Pentagon on September 11,
2001, was precisely this kind of landmark in social consciousness1. Whatever the formal
“threat levels” posted in public may be, the post- 9/11 era is one of heightened conscious-
1
The events of September 11 have produced an outpouring of literature focused on the nature of the social change that resulted and on the balance of security and civil liberties that should govern in the postSeptember 11 world. See, e.g., STEPHEN BRILL, AFTER: HOW AMERICA CONFRONTED THE SEPTEMBER 12 ERA
(2003); CYNTHIA BROWN, ed., LOST LIBERTIES: ASHCROFT AND THE ASSAULT ON PERSONAL FREEDOM (2002);
NANCY CHANG, SILENCING POLITICAL DISSENT: HOW POST-SEPTEMBER 11 ANTI-TERRORISM MEASURES
THREATEN OUR CIVIL LIBERTIES (2002); DAVID COLE, ENEMY ALIENS: DOUBLE STANDARDS AND CONSTITUTIONAL FREEDOMS IN THE WAR ON TERRORISM (2003); John J. Farmer, The Rule of Law in an Age of Terror,
71 VITAL SPEECHES OF THE DAY 98 (Dec. 1, 2004); Sally Haslanger, Gender, Patriotism and the Events of
9/11, PEACE REV., Dec. 2003, at 457; NAT HENTOFF, THE WAR ON THE BILL OF RIGHTS AND THE GATHERING
RESISTANCE (2003); PHILIP HEYNMAN, TERRORISM, FREEDOM AND SECURITY: WINNING WITHOUT WAR (2004);
RICHARD C. LEONE & GREG ANRIG, JR., eds., THE WAR ON OUR FREEDOMS: CIVIL LIBERTIES IN AN AGE OF
TERRORISM. (2003); CLAYTON NORTHOUSE, ed., PROTECTING WHAT MATTERS: TECHNOLOGY, SECURITY, AND
LIBERTY SINCE 9/11 (2006); MARK SIDEL, MORE SECURE, LESS FREE: ANTITERRORISM POLICY AND CIVIL
LIBERTIES AFTER SEPTEMBER 11 (2004); Gregory F. Treverton, Terrorism, Intelligence and Law Enforcement:
Learning the Right Lessons, 18 INTELLIGENCE AND NATIONAL SECURITY 121 (Winter 2003); Robert Carl
Schehr, The Marginalizing Rhetoric of Nationalism, CONTEMPORARY SOCIOLOGY, Nov. 2005, at 602;
STEPHEN J. SCHULHOFER, THE ENEMY WITHIN: INTELLIGENCE GATHERIN, LAW ENFORCEMENT, AND CIVIL
LIBERTIES IN THE WAKE OF SEPTEMBER 11. (2002); Nikki Swartz, Information at a Price: Liberty vs. Security,
INFORMATION MANAGEMENT JOURNAL, May-June 2003, at 14; Maurice B. Wheeler, The Politics of Access:
Libraries and the Fight for Civil Liberties in Post-9/11 America, 93 RADICAL HISTORY REV. 79 (Fall 2005);
MICHAEL C. WILLIAMS, NO GREATER THREAT: AMERICA AFTER SEPTEMBER 11 AND THE RISE OF A NATIONAL
SECURITY STATE (2002).
W. COLE DURHAM, JR. - BRADLEY D. LIGGETT
42
ness of threats to security. Within the political realm, the executive and legislative
branches were quick to act with unique counter-terrorism measures. American consensus
embraced the staunch security measures with the hope that swift action would reduce
vulnerability. As time has passed, however, Americans have grown increasingly concerned about the ways in which the new national security measures affect civil liberties
and the protection of fundamental rights. In particular, freedom of religion has been exposed to serious risks because of heightened worries about security and the threats of
terror.
This paper addresses the degree to which the post- 9/11 measures have adversely affected freedom of religion and the balance between freedom and security concerns in the
United States. The data is not yet fully in, since cases are only now beginning to reach the
courts, and in an ultimate sense, the courts will have the last say. The balances that must
be struck are constitutional, though some significant legislative protections are in place.
The fundamental claim of this paper is that September 11 had much less impact on the
law of religious freedom than one might think. There have of course been significant
pendulum swings in popular consciousness as a result of the fears raised by the earthquake of terror on September 11, 2001, such aftershocks as the bombings of March 11,
2004 in Spain and July 7, 2005 in London, and the continuous seismic jarring of social
consciousness by suicide bombings and other violence in the Middle East and elsewhere.
This has in fact led to a variety of practical changes. There have been new patterns of
profiling of individuals with Muslim backgrounds, growth in certain types of surveillance, tightening of financial controls and reporting practices, and so forth2. But these
have not led to any significant changes in the legal standards under which religious freedom claims are analyzed. To the extent religious freedom principles have been inappropriately compromised, this is because of a constitutional debacle that had already happened in the 1990s, and not because of changes triggered after September 11, 2001.
If there is a moral in this for Europe, it is that it is vital to resist pressures to erode the
high standards set by the European Convention of Human Rights and the constitutional
traditions of most European countries, so that strong barriers are in place when the temptations to sacrifice human rights come. In defending these standards, it is important to
remember that established standards for freedom of religion or belief are not naïve. Both
at the international level and within national constitutional systems, standards have been
framed by people who had experienced the horrors of the Second World War, hard lessons of the Cold War, and year after year of wrestling with practical cases. Two centuries
of experience in Western democracies has taught many practical lessons about circumstances under which state concerns with health, safety, public order, morals and other
rights of third parties were sufficient to override religious freedom claims. Carefully
framed legislation aimed at preventing and punishing terrorist activity as a general matter
2
See text accompanying notes 50-72, infra.
THE REACTION TO ISLAMIC TERRORISM AND THE IMPLICATIONS…
43
can easily fit within standard justifications for limiting religious freedom. Stated differently, the cloak of religion has never been understood to justify terrorist violence. But the
grounds for limiting religious freedom in the interests of thwarting terror need to be carefully circumscribed both to avoid abusive encroachment on religious freedom, and even
more importantly, to avoid inflaming religious sensitivities that can compound the very
security problems the conduct encroaching on religious freedom is supposedly trying to
cure. For these reasons, state concerns with safety and public order should only override
the fundamental right to freedom of religion or belief under truly exceptional circumstances.
In making the foregoing argument, we first provide a brief overview of the evolution
of religious liberty doctrine in the United States prior to September 113. Among other
things, this analysis shows how religious freedom claims have been balanced against
serious risks to public health and safety in the past4. We then describe the demise and
partial resurrection of the classic civil rights model for protecting religious freedom protections in the United States during the 1990s, which lowered the standards for evaluating
when other state interests override religious freedom claims5. This constitutional shift has
made it easier to sacrifice religious freedom to security concerns in the post-September 11
setting, easing the path for non-discriminatory state measures to override religious freedom claims. Discriminatory impacts, which have no doubt been experienced by Muslims
in particular, remain illegal, but unfortunately not inexistent. It is clear that certain impacts have been felt, particularly by Muslim communities. After describing the legal setting, we address the extent to which the terrorist incidents can be considered as raising
religious issues at all6. Many have been quick to point out that terrorism is not consistent
with “genuine” religion. While we agree with this point in substance, it is important to
remember that in order to avoid violence, it is necessary to understand the frame of reference within which the violence-prone are operating, and often this is impossible without
understanding the religious premises of their world view. With this background, we turn
to an examination of major types of counter-terrorism measures that have emerged over
the past five years in the United States government in the wake of the attacks7. We then
examine in more detail the extent to which the legal landscape continues to protect religious freedom, arguing as noted above that the weakening of protections in this field had
already occurred before the turn of the century8. Finally, with an eye to contributing to
European thought in this rapidly emerging area, we conclude by underscoring the importance of maintaining strict standards of religious freedom protection, while recognizing
the legitimate needs for appropriately delimited security measures capable of addressing
3
See Section II infra.
5
6
See Section III, infra.
7
See Section IV, infra.
8
See Section IV(D), infra.
4
44
genuine risks to health, safety and public order in the narrow sense of public disturbances
threatening violence9.
II. RELIGIOUS LIBERTY IN THE UNITED STATES BEFORE SEPTEMBER 11, 2001
The United States Constitution prescribes that “Congress shall make no law respecting
the establishment of religion, or prohibiting the free exercise thereof”10. Thus, the U.S.
government cannot actively establish any religion, nor can it prevent U.S. citizens from
freely exercising their religious beliefs. Known as the Establishment Clause and the Free
Exercise Clauses, respectively, these provisions have served as the basis for a rich tapestry of case law, which defines the contours of religious freedom in the United States11.
Since the counterterrorism issues have clear secular grounding and do not have the primary effect of advancing, inhibiting or endorsing any particular religious group, they do
not raise significant Establishment Clause issues. Accordingly, we will focus exclusively
in this paper on free exercise issues, which parallel the kinds of religious freedom issues
likely to arise in Europe. With only a few isolated exceptions12, the United States case
law in this area goes back only to 194013, so that as a matter of chronology, U.S. and
European developments in this area have been essentially contemporaneous.
Although, on its face, the plain language of the Free Exercise Clause seems to give
nearly boundless protection to citizens’ exercise of their respective religions, a variety of
limitations have been developed over the years by the United States Supreme Court
which have run parallel to those set forth in Article 9 of the European Convention for the
Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (“ECHR”)14. As an initial matter, the Supreme Court has held that while a citizen’s beliefs are entitled to absolute protection, conduct (what the European Convention refers to as “manifestation of religion”)
is not15. The question comes down to the circumstances under which it is permissible for
state action to limit religious conduct. For much of the last half the twentieth century, the
answers have been parallel in the United States and Europe. Thus, in the United States,
state action must comply with fundamental rule of law constraints as a matter of due
9
See Section V infra.
U.S. CONST. amend. I.
11
The cases are collected at http://religlaw.org/countryportal.php?CountryID=202&&SortBy=recent under “Judicial Decision”.
12
See, e.g., Reynolds v. United States, 98 US 145 (1878); Davis v. Beason, 133 U.S. 333 (1890).
13
This is because it was only in 1940 that the U.S. Supreme Court held that the First Amendment to the
U.S. Constitution, including the free exercise clause, governed governmental action at the state level. Cantwell v. Connecticut, 310 U.S. 296 (1940).
14
Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, art. 9, 213 U.N.T.S. 222,
available
at
http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/D5CC24A7-DC13-4318-B4575C9014916D7A/0/EnglishAnglais.pdf.
15
Reynolds v. U.S., 98 US 145 (1878); Cantwell v. Connecticut, 310 U.S. 296 (1940). (“Thus the [First]
Amendment embraces two concepts,--freedom to believe and freedom to act. The first is absolute but, in the
nature of things, the second cannot be”.) Id. at 303-04.
10
45
process. This requirement rules out state action based on vague or retroactive rules, or
that otherwise open up possibilities of arbitrary action by state officials. This corresponds
to the “prescribed by law” requirement of Article 9(2) of the European Convention and
Article 18(3) of the International Covenant on Civil and Political Rights (“ICCPR”)16.
Further, constitutional case law in the United States has held that there are a number of
legitimating grounds that may serve as a basis for overriding religious freedom claims.
These include limitations based on morals17, health18, safety19, order20, or the rights of
third parties21. Not only do these grounds parallel the legitimating grounds listed in Article 9(2) ECHR and Article 18(3) ICCPR, an argument can be made that the limitation
clauses of the treaties reflect American (but not only American) experience.
But focus on these issues alone seldom resolves difficult religious freedom claims. In
most such cases, the primary question is not whether state officials can advance some
justification for violating religious freedom claims. The issue is how strong the interest
they assert needs to be, and whether the action they propose is strictly necessary. Could
the state objective be achieved without putting the same burden (or degree of burden) on
the believer? Has the state objective been described in overly broad terms? Could a reasonable accommodation be worked out that would be satisfactory from the perspective
both of the state and of the believer? This is the issue addressed under the rubric of the
“necessity” requirement of Article 18(3) ICCPR, or of the requirement that the legitimating aims pursued must be “necessary in a democratic society” under Article 9(2) ECHR.
This has led to the development of proportionality analysis under the ECHR, which inquires whether a limitation is necessary to the furtherance of a “pressing social need”22.
Similarly, beginning in the 1960s, the United States Supreme Court adopted a “compelling state interest” test for analyzing this issue. That is, the Court held that state action
that burdened the exercise of religion could withstand judicial scrutiny only if it was justified by a “compelling state interest” that could not be achieved in a less burdensome
16
International Covenant on Civil and Political Rights, art. 18, § 3, 999 U.N.T.S. 171.
See, e.g., Reynolds v. United States, 98 U.S. 145 (1878) (rejecting a religiously based challenge to an
anti-bigamy statute).
18
See, e.g., Church of the Lukumi Babalu Aye, Inc. v. City of Hialeah, 508 U.S. 520 (1993) (weighing
the governmental interests in protecting the public health against the religious sacrifice of animals).
19
See, e.g., State ex rel. Swann v. Pack, 527 S.W.2d 99 (Tenn. 1975), cert. denied, 424 U.S. 954 (1976)
(handling of rattlesnakes and drinking poison); Harden v. State, 188 Tenn. 17, 216 S.W.2d 708 (1948) (snake
handling too fraught with danger in emotional setting of religious service).
20
See, e.g., Cantwell v. Connecticut, 310 U.S. 296 (1940) (proselytizing with inflammatory content threatened public disturbance).
21
See, e.g., Prince v.Massachusetts, 321 U.S. 158 (1944) (impact of religious freedom claim of mother on
her child).
22
See, e.g., Serif v. Greece, Eur. Ct. H.R., no. 38178/97, § 49 ECHR 1999-IX, 14 Dec. 1999 (“It is true
that in a democratic society it may be necessary to place restrictions on freedom of religion to reconcile the
interests of the various religious groups. However, any such restriction must correspond to a ‘pressing social
need’ and must be ‘proportionate to the legitimate aim pursued”).
17
46
way23. This test was worked out during the period when many civil rights issues were
being addressed, and parallels in significant ways the protections established in other
areas to protect human dignity24. Functionally, this test meant that strong support was
given to religious freedom claims, and citizens had a strong sense that their rights would
be protected.
With the arrival of more conservative Justices on the U.S. Supreme Court, the compelling state interest began to be eroded. While lip service continued to be paid to the test,
few religious freedom claimants prevailed during the 1980s—at least not in the Supreme
Court. Narrowly characterized religious claims were balanced against broad state interests, such as avoiding fraud in various tax systems, with the result that it seemed relatively easy to find interests sufficiently “compelling” to overturn religious freedom25.
Nonetheless, decisions continued to be articulated in terms of a compelling state interest.
At the level of negotiating practical solutions with state bureaucracies, this meant that
religious claimants had a relatively strong leg to stand on, and it is likely that a broad
array of disputes were accordingly resolved in favor of protecting religious freedom
without ever going to court.
In 1990, however, the Supreme Court jettisoned the compelling state interest test with
its decision in Employment Division v. Smith26. In that case, the defendants were fired
from their employment as counselors at a private drug rehabilitation center after it was
discovered that they had “ingested peyote for sacramental purposes at a ceremony of the
Native American Church, of which both [were] members”27. The Supreme Court rejected
their claim for unemployment compensation, since their use of peyote was banned by a
general criminal statute. Although the Court could easily have explained this result using
compelling state interest analysis28, the Court held that a “valid and neutral law of general
applicability” not directed at a specific religious practice does not violate free exercise
rights, even though the religious practice in question is burdened by a law (or other state
action) that could not meet the compelling state interest test29. Haunted by an excessive
23
The major Supreme Court cases articulating this test were Sherbert v. Verner, 374 U.S. 398 (1963) and
Wisconsin v. Yoder, 406 U.S. 205 (1972).
24
For example, unequal treatment involving race or other “suspect classifications” was subjected to strict
scrutiny, which meant that state discrimination could survive judicial review under equal protection only if
the differentiation was narrowly tailored and necessary to advancing a compelling state interest. See JOHN E.
NOWAK, RONALD D. ROTUNDA AND J. NELSON YOUNG, CONSTITUTIONAL LAW 530 (St. Paul: West Publishing
Co., 1986).
25
See, e.g., Bowen v. Roy, 476 U.S. 693 (1986); Lyng v. Northwest Indian Cemetery Protective Assn.,
485 U.S. 439 (1988); Goldman v. Weinberger, 475 U.S. 503 (1986); O'Lone v. Estate of Shabazz, 482 U.S.
342 (1987).
26
Employment Div. v. Smith, 494 U.S. 872 (1990).
27
Id. at 874.
28
This is precisely what Justice O’Connor argued in her concurrence. In her view, there was a compelling
state interest to enforce federal drug policies, and the case could thus be resolved without abandoning the
established compelling state interest test. Id. at 899.
29
Id. at 878-79.
47
fear that allowing any exemptions would make each believer a law unto himself30, the
Court justified this result with the following reasoning:
It may fairly be said that leaving accommodation to the political process will
place at a relative disadvantage those religious practices that are not widely engaged in; but that unavoidable consequence of democratic government must be
preferred to a system in which each conscience is a law unto itself or in which
judges weigh the social importance of all laws against the centrality of all religious
beliefs31.
This language obviously grants broad deference to determinations of the legislative
branch, but totally ignores the risk of tyranny of the majority that constitutional provisions protecting human rights in general and religious freedom in particular are designed
to avert.
As a functional matter, the Smith decision substantially reduced the protections available for freedom of religion, although it did not totally eliminate them. There are several
reasons for saying this. In the first place, popular culture in the United States is very supportive of religious freedom, so that legislative bodies seldom violate religious freedom
intentionally. (That is, in fact, one of the problems with the Smith decision: it is precisely
the unintentional burdens imposed by well-meaning legislative action that often need
judicial correction). Second, basic rule of law protections provide substantial assurance
that unpopular groups will not be singled out for discriminatory treatment. Third, the
Smith decision acknowledged certain areas where the compelling state interest test would
still apply. In the first place, it is only “neutral and general” laws that are exempted from
“compelling state interest” review. Where a law explicitly targets a particular religion, or
where the statutory scheme has complex exemption schemes easily amenable to discriminatory interpretation, strict scrutiny still applies32. Compelling state interest analysis may
also still invoked in “hybrid right” situations, where a religious freedom claim is coupled
with another fundamental right33. Finally, the Court’s decision does not disrupt and in fact
specifically endorses religious autonomy cases, which hold that the judiciary should abstain from assessing particular religious beliefs34. Despite these caveats, the Smith decision was met with an uproar of disapproval because of its downgrading of religious freedom protections.
In response to the criticism from the entire range of the political spectrum, Congress
passed the Religious Freedom Restoration Act (“RFRA”) in 1993. RFRA sought to rein30
Id. at 890.
Id.
32
See Church of the Lukumi Babalu Aye, Inc. v. City of Hialeah, 508 U.S. 520 (1993).
33
Employment Division v. Smith, 494 U.S. at 881-82. This exception to the Smith rule has turned out not
to be particularly meaningful because litigants have tended to conclude that either the supporting right is
sufficiently strong to stand on its own, in which there is no need to invoke the hybrid rights doctrine, or it is
not, in which case asserting a religious claim adds nothing.
34
Id. at 887.
31
48
state the compelling state interest test as a matter of legislative mandate. That is, it prohibits “[g]overnment” from “substantially burden[ing]” a person's exercise of religion
even if the burden results from a rule of general applicability unless it can be demonstrated that the burden “(1) is in furtherance of a compelling governmental interest; and
(2) is the least restrictive means of furthering that compelling governmental interest”35.
Congress assumed that it could impose a higher standard of religious freedom than the
Court had read into the Constitution.
In 1997, however, the Supreme Court rejected that view, at least in part. It found that
none of the enumerated powers that specify Congressional law-making power was sufficient to authorize imposing heightened religious freedom responsibilities on the several
states of the United States. Accordingly, RFRA was held to be unconstitutional as applied
to them, and remained valid only in its application to other federal laws36. Twelve states
responded by adopting so-called state-RFRAs37, and thirteen more states follow case law
that is more protective of religious freedom than Smith38. Thus, the law of at least half of
the individual states continues to adhere to the pre-Smith approach39. This evidences the
strong continued support for rigorous protection of religious freedom in the United States.
The significant point about these developments is that they all occurred at least four
years before the terrorist attacks of 9/11. Federal legislative responses to the attacks remain subject to RFRA, unless they expressly indicate that they revoke RFRA’s applicability. The framers of RFRA worried about the possibility of implied repeal by subsequent legislation, and accordingly, Section 3(c) of RFRA specifically provides that any
“[f]ederal statutory law adopted after November 16, 199340 is subject to this chapter
unless such law explicitly excludes such application by reference to this chapter”41.
35
42 U.S.C. § 2000bb-1.
See City of Boerne v. Flores, 521 US 507, 536 (1997).
37
Those states are: Alabama, Ala. Const. Amend. No. 622 (1999); Arizona, Ariz. Rev. §§ 41-1493–411493.02 (1999); Connecticut, Conn. Gen. Stat. § 52-571b (1994); Florida, Fla. Stat. § 761.01 (1998); Idaho,
Idaho Code Ann. §§ 73-401–73-404 (2000); Illinois, 75 Ill. Comp. Stat. 35/1–35/30 (1999), Missouri, Mo.
Rev. Stat. §§ 1.302–.307 (2003); New Mexico, N.M. Stat. §§ 28-22-1–28-22-5 (2000); Oklahoma, Okla. Stat.
tit. 51 §§ 251–258 (2000); Rhode Island, R.I. Gen. Laws §§ 42-80.1-1–.1-4 (1993); South Carolina, S.C.
Code Ann. §§ 1-32-10–1-32-60 (1999); and Texas, Tex. Civ. Prac. & Rem. Code §§ 110.001–.012 (1999).
38
Those states are: Alaska, Larson v. Cooper, 90 P.3d 125, 131 n.31 (Alaska 2004); Indiana, City Chapel
Evangelical Free Inc. v. City of South Bend, 744 N.E.2d 443, 445-51 (Ind. 2001); Maine, Fortin v. Roman
Catholic Bishop of Portland, 2005 ME 57 (Me. 2005); Massachusetts, Attorney Gen. v. Desilets, 636 N.E.2d
233, 235-41 (Mass. 1994); Michigan, McCready v. Hoffius, 586 N.W.2d 723, 729 (Mich. 1998); Minnesota,
State v. Hershberger, 462 N.W.2d 393, 396-99 (Minn. 1990); Montana, St. John's Lutheran Church v. State
Comp. Ins. Fund, 830 P.2d 1271 (Mont. 1992); New York, Rourke v. N.Y. State Dep't of Corr. Servs., 603
N.Y.S.2d 647, 649-50 (N.Y. Sup. Ct. 1993); North Carolina, In re Browning, 476 S.E.2d 465 (N.C.App.
1996); Ohio, Humphrey v. Lane, 728 N.E.2d 1039, 1043-45 (Ohio 2000); Vermont, Hunt v. Hunt, 648 A.2d
843, 852-53 (Vt. 1994); Washington, Open Door Baptist Church v. Clark County, 995 P.2d 33, 39 (Wash.
2000); and Wisconsin State v. Miller, 549 N.W.2d 235, 238-42 (Wis. 1996).
39
There may well be additional states that will maintain a “compelling state interest” approach when specific cases raising the issue arise.
40
The date RFRA went into effect.
41
42 U.S.C. § 2000bb-3(c).
36
49
III. THE RELATIONSHIP OF RELIGION AND VIOLENCE
Before turning to the legal reactions to the events of September 11 and the implications for religious freedom, it will be useful to address a cluster of possible misunderstandings. In the immediate aftermath of September 11, many Americans were hesitant to
recognize that religion played a significant part in the attacks. President Bush himself
proclaimed on many occasions shortly after the attacks that the enemy did not represent
true Islam but evil and war42. Muslim leaders themselves were anxious to point out that
the violent activities were inconsistent with the religious beliefs of mainstream Islam. In
general, many American leaders—if not always the population as a whole—have been
careful to avoid attributing terrorist violence to religion. In part this reflects respect for
religion, and the positive value it has in American society, as is evidenced by the country’s longstanding dedication to religious freedom. Most Americans have assumed that
the terrorists acted out of political or cultural hatred towards the United States and its
policies, rather than pious duty. The problem with categorizing the 9/11 attacks as mere
Islamic ideology lies in the fact that Islam “denotes more than fourteen centuries of history, a billion and a third people, and a religious and cultural tradition of enormous diversity”43. It would thus be unfair and inappropriate to infer from the mere existence of extremist groups that Islam is a uniformly violent religion For the same reasons, however, it
would also be inappropriate to dismiss the actions of the 9/11 terrorists as completely
isolated from religion because the religious diversity that exists amongst those who profess Islam includes the existence of some religious groups that, although divergent from
the mainstream, accept beliefs that allow or lead to violence.
One consequence of the tendency to deny religious content to terrorism might be simply to assume that religious freedom issues simply are not at stake in a country’s reaction
to terror. Such an approach would be short-sighted in at least two respects. First, even if it
were true that terrorist acts were not religious—by definition, as it were—it would not
follow that the response could not encroach on religious freedom values. At a minimum,
the response could be overbroad, having impact not only on the terrorists, but on other
individuals seeking to live their religion in legitimate ways. Moreover, the fact that a
person has engaged in terrorist activity does not mean that the individual is automatically
shorn of all human rights. A Muslim who has engaged in terrorist acts may nonetheless
have conscientious objections to eating anything but Halal food (i.e., religiously permissible food) when imprisoned (whether prior to trial, where there is a presumption of innocence, or after conviction).
Perhaps more importantly, whatever one may think of the religious views of members
of Al Qaeda or other extremist groups, those views do in fact shape the world view of
42
See WhiteHouse.gov, Backgrounder: The President’s Quotes on Islam, http://www.whitehouse.gov/ infocus /ramadan /islam.html.
43
BERNARD LEWIS, CRISIS OF ISLAM: HOLY WAR AND UNHOLY TERROR 3 (New York, Modern Library)
(2003).
50
those engaging in violence. There is an extensive and growing literature, backed by practical experience dealing with violence-prone believers that attests to the importance of
contextualizing religious violence by seeking to understand its religious premises44. Much
of this confirms that government officials are in a much better position to help avert religion-linked violence if they actually have some understanding of the religious frame of
reference involved. A terrorist may not be able to invoke a free exercise claim as a successful defense, but government officials may be in a better position to defend the general
populace if they understand how specific religious beliefs shape a terrorist’s thinking and
the perceived basis for engaging in violent conduct. Among other things, understanding
the religious sensitivities of an extremist group may help avoid the “polarization amplification” that often contributes to escalation of conflicts into violence. For example, the
very claim that a group is not really religious may impugn the group and its beliefs, and
may itself be a cause of tension and anger.
In fact, the religious nature of the 9/11 attacks is undeniable for two reasons. (1) There
is a canonical and historical basis that allows Muslims to wage war in certain circumstances; and (2) the proclamations of Islamic terrorists themselves show that, at the very
least, they believe that their actions are borne out of religious duty. The former are relatively well-known passages that articulate the Islamic law of just wars45. An example of
the latter is Bin Laden’s well-known fatwa authorizing the killing of Americans:
[I]n compliance with Allah's order, we issue the following fatwa to all Muslims: The ruling to kill the Americans and their allies –civilians and military– is an
individual duty for every Muslim who can do it in any country in which it is possible to do it . . . in order for their armies to move out of all the lands of Islam, defeated and unable to threaten any Muslim46.
Formal statements such as this fatwa are relatively rare, but discourse countenancing
violence is all too prevalent in extremist circles. Such statements underscore the existence
of a perceived religious reality that leads some to believe that their violent efforts stem
from a duty to their religion. Therefore, regardless of whether the majority of Muslims
44
See, e.g., HECTOR AVALOS, FIGHTING WORDS: THE ORIGINS OF RELIGIOUS VIOLENCE, (Amherst, N.Y.:
Prometheus Books) (2005); DAVID G. BROMLEY & J. GORDON MELTON, CULTS, RELIGION AND VIOLENCE
(Cambridge: Cambridge University Press) (2002); TERRY EAGLETON, HOLY TERROR, (Oxford: Oxford University Press) (2005); J. HAROLD ELLENS, THE DESTRUCTIVE POWER OF RELIGION: VIOLENCE IN JUDAISM,
CHRISTIANITY, AND ISLAM, (Westport, Conn.: Praeger) (2004); MICHAEL GADDIS, THERE IS NO CRIME FOR
THOSE WHO HAVE CHRIST: RELIGIOUS VIOLENCE IN THE CHRISTIAN ROMAN EMPIRE, (Berkeley: University of
California Press) (2005); JOSEPH R. HOFFMANN, THE JUST WAR AND JIHAD: VIOLENCE IN JUDAISM, CHRISTIANITY, AND ISLAM, (Amherst, N.Y: Prometheus Books) (2006); MARK JUERGENSMEYER, TERROR IN THE MIND OF
GOD : THE GLOBAL RISE OF RELIGIOUS VIOLENCE, (Berkeley: University of California Press) (2003); CHARLES
SELENGUT, SACRED FURY: UNDERSTANDING RELIGIOUS VIOLENCE (Walnut Creek, CA: Altamira Press)
(2003).
45
See, e.g., JOHN KELSAY, ISLAM AND WAR: A STUDY IN COMPARATIVE ETHICS (Westminster: John Knox
Press, 1993).
46
See Robert Windrem, Timeline of Al-Qaida Statements, MSNBC.COM, http://www.msnbc.msn.com
/id/4686034/ (last visited Oct. 20, 2006).
51
condemns or condones terrorist acts, at least some of those who carry out the acts themselves clearly equate their actions with religious duty. It would be foolish for others to
dismiss the relationship between terrorism and religion when the main players in these
admittedly non-mainstream groups take this relationship very seriously and flaunt it as a
basis for their actions.
IV. THE U.S. RESPONSE TO SEPTEMBER 11 AND THE IMPLICATIONS FOR RELIGIOUS
FREEDOM
The United States government responded promptly following the attacks on the World
Trade Center and the Pentagon. Congress proposed, drafted and passed new legislation
and the executive branch completely revamped and reorganized some of its key intelligence and security agencies. The political and legal landscape has undeniably changed
drastically since that fateful September morning. The deepest impacts have been felt in
the Muslim community. While there is no official count of the number of Muslims in the
United States, since the government does not keep track of religious affiliation47, it is
clear that the Muslim population is substantial and growing. Estimates range from 1.1
million48 to 6-7 Million (over 3% of the population)49. The group is very ethnically diverse50, but a large portion has been caught in one way or another in tightening regulatory
nets after September 11.
47
The U.S. Census Bureau is prohibited by federal law from collecting data on religious affiliation in its
demographic surveys or decennial census on a mandatory basis. See An Act to Amend Title 13, United States
Code, to Provide for a Mid-decade Census of Population, and for Other Purposes, Pub. L. No. 94-521, (1976).
However, the Census Bureau is allowed to collect such data on a voluntary basis. See U.S. Census Bureau,
Question & Answer Center: Does the Census Bureau Have Data for Religion?, CENSUS.GOV, https://ask.
census.gov/ (type “religion” in textbox under “Keywords or Questions”; click “Search”; follow “Information
on religion” hyperlink). Based on the data about religious affiliation collected on a voluntary basis, the Census Bureau estimates that about 1.1 million people residing in the U.S. described themselves as Muslim 2001.
U.S. Census Bureau, Self-Described Religious Identification of Adult Population: 1990 and 2001, STATISTICAL ABSTRACT OF THE UNITED STATES, http://www.census.gov/compendia/statab/tables/ 06s0069.xls (2001).
48
The City University of New York, in a study based on 2001 data, claims there are 1.1 million Muslims
in the U.S., or 0.5% of the population. See Barry A. Kosmin et al., American Religious Identification Survey,
2001, THE GRADUATE CENTER OF THE CITY UNIVERSITY OF NEW YORK, Dec. 19, 2001, http://www.gc.
cuny.edu/faculty/research_studies/aris.pdf (last visited Oct. 20, 2006).
49
The Council on American-Islamic Relations (CAIR) claims there are 6-7 million Muslims in America,
coming from various places in the world. See Council on American-Islamic Relations, American Muslims:
Population Statistics, http://www.cair.com/asp/populationstats.asp (last visited Oct. 20, 2006).
50
Some sense for this diversity is conveyed by the following table, which provides the ethnic breakdown
of those attending Sunni mosques in the United States:
Ethnicity
South Asian
African American
Arab
Sub-Saharan African
European (Balkan)
White American
%
33
30
25
3.4
2.1
1.6
52
It is impossible in a paper of short compass to describe the full range of governmental
changes that have been precipitated by the September 11 events. We undertake in this
paper a much more limited task. That is, we examine some of the principle changes evident in the legislative, executive and judicial branches, focusing on representative
changes. In particular, we have focused on changes where there is likely to be an impact
on religion. While lacking in comprehensiveness, this approach helps provide a concrete
sense for the nature of the changes and their impact.
A. Legislative Response
A little over a month after the attacks, Congress passed the controversial USA PATRIOT Act51 (hereinafter the “Patriot Act”). Thereafter, in order to consolidate and
streamline national response to security issues, Congress passed the Homeland Security
Act (“HSA”)52. While civil libertarians have been quick to point out that the wide range
of security and surveillance tools granted by these laws threaten constitutional rights generally53, it is more difficult to pinpoint any provisions that suppress religious liberties
Southeast Asian
Caribbean
Turkish
Iranian
Hispanic/Latino
1.3
1.2
1.1
0.7
0.6
Id.
The general ethnic breakdown of the Muslim population in North America is:
Ethnic Ancestry
South Asian
Arab
African American
Sub-Saharan African
Iranian
Turk
Other Asian
Balkan
Other**
As % of Estimated
Muslim Population
25
23
14
10
10
6
5
2
5
Id.
51
The name of this massive piece of legislation is actually an acronym. USA PATRIOT is short for the
full name of the law: “Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism.” Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required
to Intercept and Obstruct Terrorism (USA PATRIOT) Act of 2001, Pub. L. 107-56 [hereinafter Patriot Act].
52
Homeland Security Act of 2002, Pub. L. No. 107-296.
53
For general insight into how homeland security measures have (or have not) affected civil liberties in
America, see ROBERT P. ABELE, A USER’S GUIDE TO THE USA PATRIOT ACT AND BEYOND (University Press
of America, Inc.) (2005); ANTHONY H. ANIKEEFF ET AL., HOMELAND SECURITY LAW HANDBOOK (ABS Consulting) (2003); HOWARD BALL, THE USA PATRIOT ACT OF 2001: BALANCING CIVIL LIBERTIES AND NATIONAL SECURITY (ABC-CLIO) (2004); DAVID COLE & JAMES X. DEMPSEY, TERRORISM AND THE CONSTITUTION (The New Press) (2006); AMITAI ETZIONI, HOW PATRIOTIC IS THE PATRIOT ACT?: FREEDOM VERSUS
SECURITY IN THE AGE OF TERRORISM (Routledge) (2004); RONALD J. SIEVERT, DEFENSE, LIBERTY, AND THE
CONSTITUTION (William S. Hein & Co., Inc.) (2005).
53
directly. There are, however, some provisions of the Patriot Act and the HSA that may do
so indirectly. Section 206 of the Patriot Act allows so-called roving wiretaps on any
physical target that a suspected terrorist has used, is using, or will likely use54. In other
words, the government can monitor the phones or computers of a suspected terrorist’s
friends, family, office55, and, most important to this analysis, his place of worship.
Section 411 of the Patriot Act provides another example. It defines engaging in “terrorist activity” as essentially anything that can be construed as supporting a terrorist organization, unless the individual can prove that he did not know or reasonably should not
have known his actions would provide support56. Thus, if a Muslim donates money to an
Islamic organization that the government determines to be a terrorist organization, that
individual could be arrested and accused as a terrorist simply for making a religious
monetary contribution57 —the kind of action that the Free Exercise Clause—and freedom
of association for that matter— is meant to protect. Section 411of the Patriot Act is also
problematic to religious freedom because it creates guilt by association. If an individual
belongs to a religious charity or group that the government has deemed a terrorist organization, that individual is presumed to be a terrorist even if he is not aware of the group’s
actual or presumed role as a terrorist organization, and even if he has not intentionally
undertaken any conduct in support of terrorist activity.
Still another problem relates to Section 802 of the Patriot Act, which defines domestic
terrorism in a way that could allow the government to prosecute religious protest groups.
“Domestic Terrorism” is defined as any “acts dangerous to human life that are a violation
of the criminal laws of the United States or any state” that “appear to be intended to influence the policy of the government by intimidation or coercion”58. Since nearly all protests
are intended to influence the policy of the government, religious groups could be tagged
as terrorist organizations if a protest somehow illegally endangers human life, a vague
provision which could include an act as innocuous as blocking traffic while picketing.
Although this definition has yet to be extended to protest groups, this problem is compounded by the possibility that reckless or negligent conduct could give rise to liability
under the Patriot Act.
Undoubtedly, the numerous and extremely broad surveillance provisions of the Patriot
Act cast an exceedingly wide dragnet of suspicion upon Muslims—both citizens and aliens.
Accordingly, one of the more insidious examples of the way the Patriot Act can encroach
on religious freedom is its authorization of surveillance of religious persons, groups, and
communications. Of course, for the most part, criticism of excessive surveillance authorization under the Patriot Act is advanced under the constitutional headings of Fourth Amend54
See Patriot Act, Pub. L. 107-56.
See COLE & DEMPSEY, supra note 53, at 169; BALL, supra note 53.
56
See 8 U.S.C. § 1182(a)(3) (2006) (as modified by Patriot Act, Pub. L. 107-56).
57
See ABELE, supra note 53, at 54-55.
58
Patriot Act, Pub. L. 107-56.
55
54
ment “unreasonable search and seizure” doctrines or under constitutional or statutory privacy protections. But surveillance or knowledge that surveillance is likely may exert a chilling effect on a variety of religious communications or practices. Clerics and worshippers
may become uncomfortable communicating by telephone. If surveillance is conducted in a
Church, someone giving a sermon may fear that quoting a particular passage will be misunderstood or misinterpreted, and there may accordingly be fear to use the passage, although
in fact it is innocuous as normally understood by believers. For example, it is widely understood that the core meaning of “jihad” within Islam relates to self-discipline, but someone
preparing a sermon might hesitate to use this term for fear that those conducting surveillance would misunderstand. In general, the right to worship, while in some ways a public
exercise, is infused with sanctity that is violated by inappropriate outside surveillance59. In
general, there are a number of ways that Patriot Act surveillance provisions can encroach on
free exercise in ways that are analogous to more typical search and seizure and privacy
problems, but that add an additional dimension of concern. While it is true, as proponents of
homeland security measures might contend, that surveillance does not necessarily disrupt
worship or other forms of religious exercise, it is obvious how it can be disruptive and exert
a chilling effect. This might be a particularly appropriate place to make a hybrid rights argument under Smith, because the religious concern adds a dimension not fully captured by
the other applicable constitutional rights.
It is worth noting that the Patriot Act also contains a provision that is arguably designed to protect freedom of religion. Section 214 changes the way the government may
conduct trap-and-trace and pen register surveillance. Before the Patriot Act, the United
States could only conduct such surveillance on “agents of foreign power”60. The Patriot
Act expands this surveillance to citizens if conducted “to protect against international
terrorism or clandestine intelligence activities” but contains a limiting clause that allows
such investigation only if (i.e., provided that) it “is not conducted solely upon the basis of
activities protected by the first amendment to the Constitution”61. Thus, although section
214 substantially extends the reach of certain kinds of surveillance to U.S. citizens, it
ostensibly provides that such surveillance may not be predicated solely on first amendment activities, which obviously include free exercise of religion in addition to speech
and association.
In addition to federal legislation, individual states have also enacted laws designed to
combat terrorism similar to the Patriot Act. Most of the states that have done so have
either drafted laws that echo provisions of the Patriot Act or have taken steps to reduce
the Patriot Act’s effect on civil liberties. There is, however, one state law that has stood
59
This issue has been recognized by the European Court of Human Rights. See Tsavachidis v. Greece,
Eur. Ct. H.R., no. 38178/97, 21 Jan. 1999 (The Court agreed to strike the case from its docket after receiving
a promise from the Greek government that “the Jehovah’s Witnesses are not, and will not in the future be,
subject to any surveillance on account of their religious beliefs.”). Id.
60
50 U.S.C. § 1805 (2000).
61
Patriot Act, Pub. L. 107-56.
55
out among the rest. In 2006, Ohio passed a law that could burden religious liberty to a
greater extent than the Patriot Act. New security provisions in Ohio allow law enforcement officers to check identification of all people entering a “transportation infrastructure
site” and deny passage to anyone who cannot or refuses to do so62. The law also imposes
criminal sanctions on any individual who refuses to give his name, address and date of
birth to an officer who “reasonably suspects” that the individual has committed or will
commit a crime or has witnessed a crime or a conspiracy to commit a crime63. These security provisions could easily foster religious profiling by providing officers with ways to
legitimize otherwise questionable harassment of targeted individuals. Another troublesome provision of the so-called Ohio Patriot Act requires that applicants for state-issued
licenses declare whether they have had any involvement with or provided material support to a terrorist organization on the U.S. Department of State Terrorist Exclusion List64.
This provision brings up the guilt-by-association provisions of the USA Patriot Act and
could spell disaster for any license applicant who has made a religious contribution to an
organization that was later found to be a terrorist organization.
In contrast to the Ohio Patriot Act, many states and communities have enacted legislation that limits the application of the USA Patriot Act in their jurisdictions. According to
the American Civil Liberties Union, over 400 communities in forty states have passed
resolutions aimed at limiting the scope of the Patriot Act, eight of these enactments having been adopted at the state level65. Thus, many states and communities have enacted
legislation designed to broaden religious freedom, specifically the religious freedom of
Muslim Americans. The Council on American-Islamic Relations Research Center has
determined that forty-two states have adopted policies that accommodate religious beliefs
(such as wearing headscarves) for driver’s licenses in recent years66. This is obviously a
positive result, particularly to the extent that some of these changes have been adopted in
the context of heightened consciousness of Islam after September 11. In general, there is
a greater degree of curiosity for and awareness of Muslim issues in America, much of
which is positive, and at least some of which is reflected in legislation.
B. Executive Response
The executive branch of the U.S. government has had the most prominent role in responding to the 9/11 attacks. However, because many of the responses are shrouded in
62
See section 2909.31, S.B. 9, 126th Gen. Assem., Reg. Sess. (Ohio 2005).
64
65
See ACLU.org, The Patriot Act Debate is Far from Over, http://action.aclu.org/reformthepatriotact/
whereitstands.
html. See also ACLU.org, Main Street America Fights Back, http://action.aclu.org/reformthepatriotact/
resolutions.html.
66
Council on American-Islamic Relations Research Center, RELIGIOUS ACCOMMODATION IN DRIVER’S LICENSE PHOTOGRAPHS: A REVIEW OF CODES, POLICIES AND PRACTICES IN THE 50 STATES 3 (2004).
63
56
governmental secrecy, it is impossible to know with certainty the full effect of executive
branch responses in general, and in particular, their religious freedom impacts. There are,
however, a few areas where problems are evident. The first of these has to do with the
funding of religious organizations. One of the first responses to the terrorist attacks taken
by President Bush was to freeze the assets of organizations determined by the State Department to pose a risk of terrorist activity pursuant to Executive Order 1322467. The danger to religious liberty posed by this and similar executive actions is that if a religious
charity is classified (whether mistakenly or otherwise) either as a terrorist organization or
as a supporter of one, that group will be hobbled in carrying out its religious mission because its assets are frozen68. Since the Patriot Act expanded the United State’s ability to
crack down on the funding of terrorist organizations, several Islamic charities have been
raided and closed down even in the absence of any convictions for terrorist activities69.
Administrative classification as a terrorist organization, or links to an organization thus
classified suffices. Additionally, it is difficult for Muslims to donate to Islamic charities
without fear because the government refuses to issue a list of charities to which one may
contribute without being suspected of terrorist activity70. When one considers that making
charitable contributions is a fundamental religious requirement, which in the normal
course of things would be made to Muslim trusts (wakfs), the significance of this problem
is obvious. Moreover, interference with the financial structures of a religious organization
would normally constitute a significant encroachment on religious autonomy. Thus, Muslim charities and the individuals who belong to or contribute to them may have claims
that executive actions have infringed their right to free exercise.
Another way that executive action may violate religious liberty in America is found in
the tactics used to detain alleged terrorists. Among the plethora of civil rights denied alleged terrorist detainees, there is no doubt that many Muslims have been denied their
religious rights while in detention, as the discussion in the following section indicates.
One only need look to the Abu Ghraib prison scandal for clear evidence that the executive
branch has deprived detainees of their religious liberties. The executive branch relies on
the distinction between citizens’ rights and aliens’ rights in order to justify its treatment
of terrorist detainees. Regardless of the legal question of whether detainees even possess
Free exercise rights, no one doubts that the deprivation of religious rights, when not vital
to maintaining security, is morally wrong and reprehensible. The Religious Land Use and
67
Executive Order 13224, 66 Fed. Reg. 49,078 (2001).
Just as the power to tax is the power to destroy (M’Culloch v. Maryland, 17 U.S. 316 (1819)), the power to freeze assets is likewise destructive of a group’s religious freedom.
69
See Mathew J. Piers, Malevolent Destruction of a Muslim Charity: A Commentary on the Prosecution
of Benevolence International Foundation, 25 PACE L. REV. 339, 352 (2005). See also John Rothe et al., Nat’l
Comm’n on Terrorist Attacks upon the United States: Monograph on Terrorist Financing 111 (2004), available at http://www.9-11commission.gov/staff_statements/911_TerrTrav_Monograph.pdf (last visited Aug.
14, 2006).
70
Piers, supra note 69.
68
57
Institutionalized Persons Act71, adopted to provide limited protections after RFRA was
held inapplicable to states, clearly provides protections for normal prisoners.
Perhaps the most troublesome way that the executive branch may be violating religious liberty is through racial profiling. Although the official rhetoric of the United States
has consistently been that the War on Terror is not a war on Islam, the claim that the executive branch officials do not consider religion and engage in some measure of profiling
to identify potential terrorists seems extremely unlikely. Ethnic profiling is perhaps more
likely, but this will almost inevitably overlap with religious profiling. Any category chosen is likely to be vastly overinclusive72. In reality, only twelve to twenty per cent of
Muslims are Arab; twenty-seven percent of Muslims are African or African American
and sixty-nine per cent are Asian73. Categorizing potential terrorists by country is troublesome because there can be no assurance that country identity will be a sound indicator of
terrorist potential. The FBI’s most wanted terrorist list demonstrates the diversity of nationalities among terrorists: the top twenty-five listed on the agency’s website come from
ten different countries74. They do all share one common trait: they are all Muslim and
have been connected with militant Islamic groups. This is mentioned not to condone religious profiling but to illustrate the strong relationship between terrorism and religious
fundamentalism. To claim otherwise would be disingenuous. However, the United States
government often blurs the terrorist-religious relationship by labeling the terrorist acts
evil and deviant from the mainstream. Divergence from the mainstream, however, does
not invalidate the sincerity of group’s religious belief, even if the group is small when
compared to the norm. Moreover, deviance from the mainstream is not an automatic indicator of violence.
Despite the rhetoric and official statements of government agencies, the fact remains
that religious profiling has occurred and is occurring in the United States, as the discussion of specific United States court cases shows below. As one FBI agent put it, “[we]
have a problem with Islamic terrorism . . .If we had a problem with Latvian terrorism,
we’d focus on Latvians”75. This statement, made three years before 9/11, is one of many
confirmations that the government uses religion as a basis for seeking out potential terrorists. Another lies in the fact that, in 2003, the director of the FBI directed the agency’s 56
71
See Religious Land Use and Institutionalized Persons Act of 2000, Pub. L. 106-274, § 4(d), 114 Stat.
803.
72
See Margaret Chon & Donna E. Arzt, Judgments Judged and Wrongs Remembered: Examining the
Japanese American Civil Liberties Cases on their Sixtieth Anniversary: Walking While Muslim, 68 LAW &
CONTEMP. PROBS. 215 (2005), available at http://www.law.duke.edu/shell/cite.pl?68+Law+
&+Contemp.+Probs.+215+(spring+2005). (last visited July 28, 2006).
73
Id.
See FBI.gov, Federal Bureau of Investigation Most Wanted Terrorists, http://www.fbi.gov/wanted/ terrorists/ fugitives. htm (last visited Aug. 3, 2006).
75
RONALD J. SIEVERT, DEFENSE, LIBERTY, AND THE CONSTITUTION 16 (William S. Hein & Co., Inc.)
(2005) (quoting John Mintz & Michael Grunwald, FBI Terror Probe Focuses on U.S. Muslims: Expanded
Investigations, New Tactics Stir Allegations of Persecution, WASH. POST, OCT. 31, 1998, at A1.).
74
58
field offices to tally the number of mosques within its jurisdiction for a demographic profile of the area76. Given the risks of terror, religious profiling in some measure seems
almost inevitable, but it carries inevitable risks of being vastly overinclusive.
C. Judicial Interpretation
Though the initial legislative response to September 11 came relatively soon thereafter, and though some of the executive initiatives started in that same time frame, relatively few cases involving the nexus between religious issues and anti-terrorism legislation have made their way into the courts, and certainly none have reached the Supreme
Court. Ultimately, however, it is in the courts that the final balance will be struck. At this
point we have at best a few precursors of what the ultimate judicial analysis will be with
respect to the limits of Free exercise in the context of counter-terrorism measures.
1. Religion as a Factor in Terror Profiling: Citizens and Aliens
The Supreme Court has consistently ruled that “[i]n the exercise of its broad power
over naturalization and immigration, Congress regularly makes rules that would be unacceptable if applied to citizens”77. A question that has reached the courts in this regard is
the extent to which aliens have a right to free exercise. A recent federal district court case,
Turkmen v. Ashcroft78, held that high-level government officials could be held liable for
violating free exercise rights of prisoners if it could be shown that they were in fact complicit with the alleged conduct that would concededly constitute a deprivation of these
rights79. The prisoners in Turkmen alleged that prison officials deliberately interfered with
their religious rights by failing to provide copies of the Qur’an; failing to provide a religiously prescribed Halal diet; refusing to tell inmates the time of day when requested, making them unable to satisfy daily prayer requirements; and offensively and boisterously
interrupting their prayers80. The case seems consistent with the direction of the Supreme
Court’s recent decision in Hamdam v. Rumsfeld 81, which appears to signal a trend toward
granting more rights to aliens and curbing the expansive police powers claimed by the
executive branch in response to September 11.
As discussed above, religious affiliation is one of the more salient (though hopelessly
overbroad) markers of individuals who pose the most significant threat to national security. The prisoners in Turkmen claimed that their equal protection rights were violated
because they were selected for “especially (but not illegally) lengthy detention” based on
76
See Michael Isikoff, Investigators: The FBI Says, Count the Mosques, NEWSWEEK, Feb. 3, 2003.
Mathews v. Diaz, 426 U.S. 67, 79-80 (1976).
78
Turkmen v. Ashcroft, No. 02 CV 2307(JG). 2006 WL 1662663, *1 (E.D.N.Y., June 14, 2006).
79
Id. at *36.
80
Id at *20.
81
See 126 S.Ct. 1606 (2006).
77
59
race and religion82. In the context of detention prior to possible deportation, the court
concluded that any such profiling was not “so outrageous” as to overcome standard deference to possible foreign policy and foreign intelligence reasons for particular detention
decisions83. In particular, the court held that profiling based on “shared characteristics . . .
such as violating their visas and national origin and/or religion” was not so outrageous as
to invalidate the executive branch’s decision to discriminate as alleged in the case84.
Taken together, Turkmen’s various holdings indicate some gradation in the level of protections afforded in the context of pre-deportation treatment of aliens (here: aliens held in
the context of post-September 11 investigations). That is, such aliens are entitled to protection from direct interference with their religious freedom (e.g., by denying access to
the Qur’an or Halal food), but are unable to successfully assert an equal protection claim
for religious profiling. What is odd is that the profiling is not seen as a violation of free
exercise in its own right. Possibly the assumption is that it does not constitute a “substantial burden” in the same way that the other interferences with religious practice do.
The tolerance of religious profiling of non-citizens in Turkmen suggests the next logical question: what of religious profiling of U.S. citizens? Another federal district court
case from New York helps answer this question. In Tabbaa v. Chertoff, five American
citizens traveled to Toronto, Canada to attend the annual Reviving Islamic Spirit religious
conference85. Upon attempting to reenter the United States, they were detained by the
United States Customs and Border Protection (hereinafter CBP) for several hours, during
which time they were “questioned, patted-down, fingerprinted and photographed”86. The
government conducted this search because it had information that indicated that some
who would be attending the conference had known terrorist ties87. Frustrated at having
been subjected to such a grueling detainment and interrogation, the plaintiffs filed suit,
alleging that their Free exercise rights had been violated by the search88. Given that the
CBP was a federal agency under the Department of Homeland Security, and operated
with federal authorization, the claims were analyzed under RFRA. The court acknowledged that the plaintiffs’ beliefs were sincere and that the government’s treatment presented a substantial burden to their beliefs89. The court then concluded that the government had a compelling state interest of protecting the country against terrorism90. Also,
the government had furthered its compelling interest in the least restrictive means neces82
Turkmen v. Ashcroft, No. 02 CV 2307(JG). 2006 WL 1662663, *41-42 (E.D.N.Y., June 14, 2006).
Id. at *41-42, citing Reno v. American-Arab Anti-Discrimination Comm., 525 U.S. 471, 490-91
(1999).
84
See Turkmen v. Ashcroft, 2006 WL 1662663, *42-43, citing Mathews v. Diaz, 426 U.S. 67, 79-80
(1976).
85
Tabbaa v. Chertoff, No. 05-CV-582S, 2005 WL 3531828, *1 (W.D.N.Y., Dec. 22, 2005).
86
Id.
87
Id.
88
Id.
89
Id at *16 n.14.
90
Id at *16.
83
60
sary because the CBP had targeted and stopped all who were confirmed to have attended
the conference, not just Muslims91. The government claimed that the plaintiffs were targeted not because they chose to attend a religious conference but because they attended a
religious conference that the government had identified as a potential terrorist meeting
ground92. Given the name of the conference (Reviving Islamic Spirit), the plaintiffs’ intended purpose in attending (“learn more about their faith, participate in religious and
cultural activities and to meet other Muslims”) and the religious activities involved in the
conference (“communal prayer three times a day”)93, it is highly unlikely that the conference would have attracted very many people who were not Muslim. Therefore, the fact
that the government intended to detain all who attended the conference without regard to
religion is a red herring. Despite the improbability that the conference was attended by
very many non-Muslims, the government was able to escape any potential liability by
targeting the terrorist ties of the conference rather than its religious subject matter or the
majority religion of its attendees. To civil libertarians, Tabbaa appears to provide legal
validation for a backdoor method of using religion to profile and detain American citizens
for searches and interrogations.
Turkmen and Tabbaa evidence the burden to Free exercise that exists for many Muslims
living in America after 9/11. Because the latter was analyzed under RFRA, the case also
demonstrates, however, that even with the elevated protection of the compelling state interest test, religious liberty claims are likely to receive relatively short shrift when threats of
terrorism are involved. In this sense, the framework for analysis has not changed appreciably since September 11. Depending on one’s point of view, the “compelling interest test” is
being emptied of meaning, or it is being given a realistic application in our hazardous times.
Either way, the standard itself remains at least formally the same.
2. A Swollen State Interest?
Assuming that the most important and far-reaching counterterrorism measures have
been taken by the federal rather than state governments, the compelling state interest test
reinstated by RFRA is the standard by which alleged violations of religious liberties resulting from reactions to 9/11 are to be measured. Even with RFRA’s supposedly strict
standard for weighing claims of violations of Free exercise, do sincerely held religious
beliefs stand a chance against the hulking compelling state interest of homeland security?
The attacks of 9/11 vaulted the United States into a defensive (and offensive) position
that it had not experienced since the Japanese bombing of Pearl Harbor in 1941. Although
no formal state of war has ever been declared in the so-called War on Terror, the terrorist
attacks created an atmosphere of intense resolve to repel the advances of terrorists on
91
Tabbaa v. Chertoff, 2005 WL 3531828, *15.
See id at *16.
93
Id at *2.
92
61
American soil. And it would seem to be enough simply to plead “national security” in the
abstract to succeed in establishing a compelling state interest.
Freeman v. Florida94 would appear to be a case in point. In that case, a Muslim
woman’s driver’s license was revoked because she refused to be re-photographed for her
license without her veil, which covered all of her face except her eyes. Sultaana Freeman
converted to Islam in Illinois in 1997 and thereafter began wearing a niqab, a veil that
covers her entire face except for her eyes95. Illinois issued her a driver’s license and allowed her to be photographed with her niqab for the identification photograph included
on the license96. Freeman then moved to Florida and on February 21, 2001, she was again
photographed wearing her niqab and was issued a Florida driver’s license similar to the
Illinois license in that her eyes were the only visible facial feature in the photograph97.
Although Florida law at the time implied that a full face photograph was required for a
driver’s license98, Florida apparently ignored or waived this requirement when they originally issued Freeman her license in February of 2001.
On November 28, 2001, less than three months after the terrorist attacks of 9/11, Florida changed its position and sent Freeman a letter stating that her license would be revoked unless she reported to the Department of Highway Safety and Motor Vehicles
(DHSMV) to be photographed without her niqab99. On December 18, 2001, the DHSMV
sent her a follow-up letter and, when she still refused to report, her license was revoked100. Since Florida adopted its own version of RFRA in 1998 in the wake of the
Boerne decision101, Freeman brought a suit claiming that her rights to Free exercise had
been violated by the revocation of her license102. The court went through the ritual of
analyzing the sincerity and burdensomeness of requiring the woman to be photographed
without her niqbab, but in effect took liberties with what the beliefs were and engaged in
inappropriate second-guessing of how these should be interpreted. Relying on this faulty
analysis, the court concluded that the woman’s beliefs were in part not sincerely held103
and that in any event, the state’s photograph requirement did not constitute a substantial
burden104, particularly since it could be taken in a “women only” room. Nonetheless, the
94
Freeman v. Florida, Dep’t of Highway Safety, No. 2002-CA-2828, 2003 WL 21338619, at *1
(Fla.Cir.Ct. June 6, 2003).
95
Id.
96
Id.
97
Id.
98
Id. at *4 (noting that because a full face photograph is explicitly required for identification cards, which
are provided by Florida as an alternative form of identification for those who do not want or cannot obtain a
driver’s license, a fullface photograph is necessarily required for a driver’s license).
99
Id. at *1.
100
Id.
101
FLA. STAT. §761 (1998).
102
Freeman v. Florida, Dep’t of Highway Safety, No. 2002-CA-2828, 2003 WL 21338619, at *1–2
(Fla.Cir.Ct. June 6, 2003).
103
Id. at *3.
104
Id.
62
court went on to analyze whether there was a compelling state interest. On this point, the
court held that an alternative ground for sustaining the photograph requirement was the
state’s interest in promoting public safety105.
The court’s compelling state interest analysis also seems flawed. The court contends
that Freeman is not being targeted because she is a Muslim in post-9/11 America106 but
the language of the decision seems to contradict that proposition: “[t]he Court agrees with
the State that today it is a different world than it was 20-25 years ago. It would be foolish
not to recognize that there are new threats to public safety, including both foreign and
domestic terrorism”107. The timeline outlined in this case also calls into question the
court’s contention that 9/11 had nothing to do with Florida’s sudden interest in enforcing
its requirements of an unveiled license photograph. Florida had no problem with issuing a
non-fullface license less than seven months before 9/11 and started enforcing the requirement a mere three months after 9/11. What else could explain such an abrupt and
complete change of position from February to November of 2001?
The court is also inconsistent in how far the compelling state interest would reach in a
case like Freeman. The court found that Florida requires a fullface license photograph in
order to promote public safety by enabling the state to “swiftly determine identities in
given circumstances”108. In order to truly satisfy the compelling state interest of rapid
identification of individuals, a government must, as a practical matter, be able to take two
steps to identify individuals: (1) have access to a photograph of the person and (2) be able
to compare the photograph to the person’s actual likeness. Therefore, having a fullface
image of a normally-veiled Freeman in the present does not guarantee efficient identification of her in the future because she will not likely be willing to unveil her face for lawenforcement officers to compare her likeness with her license photograph for the same
reasons she refused to unveil her face to have her license picture taken in the first place.
After all, future police identifications are likely to be done in public, and would probably
conducted by a male, given that there are generally far more male than female officers109.
The Freeman decision fails to acknowledge the reality of the two-step identification
process in defining its compelling state interest and, instead, explicitly states that
“whether and under what conditions a police officer may demand that anyone unveil at
the scene of a traffic stop is not before the Court”110. By reserving this question for another day, the court begs the question of the effectiveness of the state action supposedly
105
See id. at *7.
Id. at *6.
107
Id. at *7.
108
Id.
109
In Los Angeles, California, for example, the ratio of male police officers to female police officers serving in a patrol capacity is four to one. See Feminist Majority Foundation Online, Gender Differences in
Police Brutality Lawsuits: Men Cost More, http://www.feminist.org/news/newsbyte/uswirestory.asp?id=4516
(last visited Aug. 11, 2006).
110
Id. at *7 n 13.
106
63
required by the state interest. Or does it? Despite the court’s refusal to rule on issues not
before it, the court gives a clear indication of how it would rule on whether a police officer may demand a person to unveil by proclaiming that Freeman’s “veiling practice must
be subordinated to society’s need to identify people as quickly as possible in situations in
which safety and security of others could be at risk”111. Such situations do not arise while
waiting in line to get a picture taken at the local DMV—the first step in the identification
process; the situations of which the court writes are the kind that happen at a routine traffic stop—the second step in the identification process. Therefore, the court is really saying that, although it does not want to rule on whether a police officer may demand that an
individual unveil at a traffic stop, it thinks that the society’s need—the compelling state
interest—requires it.
The ultimate point here is that the state’s interest in public safety is determined to be
sufficiently compelling to trump a Muslim woman’s right to the modesty of her niqbab.
Essentially, the court takes an abstract state interest in public safety, buttressed by expert
witness testimony that pictorial identification means are important, and finds the
woman’s counterbalancing right to wear her niqbab wanting. In an environment suspicious of Islam, it is easy to skew the balance in this direction.
While higher courts may ultimately concur with the ultimate balance drawn, it is significant to note the Supreme Court’s concern in the recent case of Gonzales v. O Centro
Espírita Beneficente União do Vegetal to make certain that careful case-by-case balancing is carried out. In that case, which involved a claimed right to use a narcotic tea as part
of religious worship, the government contended it had a compelling interest in enforcing
not only national drug laws but international drug treaties112. In either case the Supreme
Court made it very clear that such generalized state interests considered in the abstract
could not be held to automatically meet the compelling state interest test113. As the Court
stated its conclusion, “under RFRA invocation of such general interests, standing alone, is
not enough… Congress has determined that courts should strike sensible balances, pursuant to a compelling interest test that requires the Government to address the particular
practice at issue”114. This more contextual analysis may put some judicial brakes on quick
assumptions that security concerns will always and easily override religious freedom
claims in the post-September 11 world.
C. Assessment of Governmental Reactions
Not surprisingly, there have been strong governmental responses to concerns about
terrorist threats. Legislative and executive responses have been massive; judicial re111
Freeman, 2003 WL 21338619, at *7.
Gonzales v. O Centro Espirita Beneficente União Do Vegetal, No. 04–1084, slip. op, at 2, 16 (S. Ct.
2006), available at www.supremecourtus.gov/opinions/05pdf/04-1084.pdf (last visited Oct. 20, 2006).
113
See id. at 18.
114
Id.
112
64
sponses are just beginning to appear. At this point, it seems clear that the judiciary will
trim away several of the rough and overweening features of the responses by the coordinate branches. While the compelling state interest test was significantly curtailed as a
result of the Smith decision in the early 1990s and the demise of the state side of RFRA
protections in 1997, the federal side of RFRA still has considerable force in regulating
federal responses to terrorism insofar as they impact on religious freedom. The Court’s
insistence on contextualized compelling state interest analysis in O CentroEspirita should
help constrain excessive deference to abstract state interests, but in the end, even placed
in context, concerns to avert violence will typically (and appropriately) trump many religious claims where there is a genuine risk that others may be hurt. The test has not
changed, but in some significant ways, the world has.
V. RELIGIOUS LIBERTY AS A VITAL STRATEGY IN THE QUEST FOR SECURITY
Despite a few bright spots, the aftermath of 9/11 has clearly taken a toll on religious
liberty in America. The legal structures for the protection of religion were largely in place
before the storm hit. Not surprisingly, the compelling interests in public safety, health,
and security are swollen to such a degree that it is difficult to determine how free exercise
claims can stand against them. And of course, there are many contexts in which they
should not. There is a temptation to see religious freedom and state security interests as
being engaged in a zero-sum game: increasing the protection of one reduces the protection of the other. But in the last analysis, that cannot be strictly true. For in a very deep
sense, there can be no lasting security without the kind of respect religious freedom calls
for in a world that is deeply and irretrievably pluralistic. Moreover, allowing excessive
power to security interests puts the liberal state itself at risk.
Robert Seiple, the first Ambassador at Large for Religious Freedom in the United
States, has articulated the first part of this balance as follows:
Show me a country that jails believers and I will show you a country that is insecure. Governments that suppress minority beliefs cannot claim security for the
majority. The curtailment of religion in the name of security only diminishes both.
Our long-term goals should be the development of a values-based civil society here
and abroad. This is the coin of the realm — and the two sides of that coin are religious freedom and legitimate security. To take this freedom “off the table” for the
sake of security concerns demonstrates a profound misunderstanding of each issue.
Religious freedom and its undergirding rationale connect the moral imperative with
realpolitik, provide the nexus point between national values and national interests,
and allow for both individual security and institutional stability115.
115
Robert A. Seiple, Security and Stability: House Testimony, http://www.globalengage.org/issues/
2004/02/ras-house.htm (Feb. 13, 2004).
65
Seiple’s statement is a modern way of making the much older Lockean point that once
pluralism sets in, there is greater stability to be found by respecting difference than by
repressing it116. There are of course limits. That is what the limitation clauses of international instruments and the compelling state interest tests of constitutional law are about.
But what is vital is not allowing the limitation clauses or the compelling state interests to
swallow the liberty, because if that happens, all hope for ordered liberty disappears.
The tides of Islam are currently stirring deep disquiet in the West. The question is
whether the European Court, like the U.S. Supreme Court, is moving in the direction of
weakening the test for determining which limitations on freedom of religion are sufficiently strong to override religious freedom claims. Leaving aside decisions of the European Commission under earlier procedures of the Court, the European cases decided under Article 9, until the recent Sahin117 decision118, had been quite firm in applying the
limitations clause of Article 9(2) in a way that strictly scrutinized the necessity of the
infringing limitation. In Sahin, however, the Court relied on expansive readings of “public order” and the “rights of third parties” to sustain a ban on headscarves in Turkish Universities. Possibly, the decision reflects only the distinctive Turkish situation and a loose
“margin of appreciation” standard, but the fact that France had just adopted anti-headscarf
legislation119 and Germany was in the course of doing so (at least with respect to public
employees)120 suggested that the concern was broader. The effect of these decisions may
be to erode classic freedom of religion protections in a manner that is parallel to what has
happened in the United States. The consequence in Europe as well would be to reduce
protection of freedom of religion to little more than the rule of law protections, with a
more or less rigorous dose of protection against overt discrimination. That is, religious
freedom protections for religious minorities would be limited to protections passed by
legislation supported by the majority. This does not leave minorities altogether unprotected, because majorities in modern societies are often sensitive to the plight of minorities in their midst, but it leaves minorities at the mercy of majorities, and tiny, unpopular
minorities are particularly at risk.
A variety of pressures are leading to the slippage from the classical “strict scrutiny”
model of protection for freedom of religion. In part, there is a reaction against the height116
JOHN LOCKE, A LETTER CONCERNING TOLERATION 68-69 (First published in 1689; cited edition: Buffalo, NY: Liberal Arts Press, 1990).
117
Sahin v. Turkey, Eur. Ct. H.R., No. 44774/98, 29 June 2004.
118
There had been some earlier cases suggesting a broader interpretation of legitimating grounds for interference, at least in part because the Court would frequently give only brief and quite deferential treatment
to analysis of legitimating grounds because it was clearly focusing on a rigorous proportionality analysis. In
that sense, the broad characterization of “public order” and “rights of third parties” in earlier cases were really
mere dicta. See, e.g., Buscarini v. San Marino, (2000) 30(2) EHRR 208 (Court described legitimate aim of an
oath requirement that it struck down to be “the need to preserve public order, in the form of social cohesion
and the citizens’ trust in their traditional institutions”).
119
Law No. 2004-228 of Mar. 15, 2004, Journal Officiel de la République Française [J.O.] [Official Gazette of France], Mar. 17, 2004, p. 5190.
120
Axel Frhr. von Campenhausen, The German Headscarf Debate, 2004 BYU L. REV. 665.
66
ened security risks symbolized by the attacks of Sept. 11 in the United States, March 11
in Spain, and numerous other incidents too extensive to name. In part, this has led to concerns about risks of religious extremism, and in a sense, that is what lies behind the Sahin
case. That is, there is a fear that extreme Muslims may compromise democracy if they are
not held in thrall to the harsh Turkish model of secularism.
Our argument in response to these developments is that the limitation clauses of the
international instruments (ICCPR 18(3), ECHR 9(2)) and counterparts for speech, association, etc.) were crafted by legal experts who were not naïve about the hazards we are
currently facing, and that if properly (i.e., narrowly) construed, the limitation clauses
strike appropriate balances. Of course, the balance in particular situations will vary, depending on the risks of violence in particular situations and the nature of third party rights
at stake. Whatever the attitudes toward these limitation clauses was before 9/11, it seems
clear that they pose substantially weaker obstacles to state security concerns and afford
less protection to religious believers and communities than in the past.
Our question is whether the international limitation clauses can be saved from these
pressures. Beyond questions about the political viability of these norms against pressures
emanating from “power ministries,” and other social and political pressures, there are
questions about whether the original understanding of the limitation clauses can be preserved against pressures to transform their interpretation in ways that empty them of
meaning. In Sahin, for example, the notions of “public order” and “rights of third parties”
appear to be stretched not only beyond recognition, but beyond salvage. If the strict limitation clause principles of the international instruments are fudged into pliant pieties
about allowing limitations based on an amorphous sense of the generalized public order
(as opposed to public disturbance) and protecting the religious sensitivities of third parties
from being offended, the hope for fair and stable pluralism in which all feel secure in the
exercise of their beliefs collapses. If the classic limitation clauses are unduly broadened,
whichever outlook manages to gain power has free reign to use the engines of state power
to entrench its particular version of public order. This is a recipe for tribalizing society,
rather than stabilizing it through mechanisms of mutual respect. The irony is that if the
classical limitations clauses cannot be saved, the liberal security state will not be able to
be saved either. Genuinely pluralistic states cannot be stabilized by repression alone.
Tras el 11-M: presente y futuro del proceso
de institucionalización del Islam en España∗
IVÁN JIMÉNEZ-AYBAR
Universidad de Zaragoza
Aunque han comenzado los bombardeos,
no he notado un especial nerviosismo
en el supermercado. La gente no amontona
en sus carros leche, huevos, patatas y aceite.
Cuando llega a la altura de la caja,
el hombre que está delante responde con una sonrisa
al alegre saludo de la cajera: «Buenos días».
Entonces han entrado dos magrebíes,
y todos nos hemos quedado mirándolos.
De pronto, un estrépito: al hombre se le ha roto
la bolsa, y su fruta se desparrama por el suelo.
Las heridas de las peras golpeadas no se pueden cerrar.
[“En el supermercado”, de Kirmen Uribe]
I. A MODO DE INTRODUCCIÓN: LA ALARGADA SOMBRA DEL 11-M
L
os atentados del 11 de marzo de 2004 representan, al igual que el ciprés de la
novela de Miguel Delibes, lo efímero, lo caduco: la propia muerte. El estridente
sonido de las bombas dejó paso de inmediato al relato de centenares de historias
de dolor, de sufrimiento, de vidas marcadas para siempre por la más burda manifestación
de la sinrazón.
Pero la sombra del 11-M se extendió más allá del recuerdo de las víctimas. De hecho,
estuvo siempre presente durante los días previos a la celebración de las elecciones generales del 14 de marzo, condicionando decisivamente su resultado final. En este sentido, la
victoria del Partido Socialista Obrero Español (PSOE) trajo consigo un acusado cambio
de actitud en lo que concierne al modo de gestionar las relaciones entre el Gobierno central y las comunidades musulmanas, incidiendo ello tanto en el proceso de institucionali∗
Quiero agradecer al profesor Motilla que me haya brindado la posibilidad de participar en la puesta en
marcha de un proyecto científico de esta envergadura, así como la generosidad y mano izquierda con las que
ha gestionado la siempre complicada cuestión de los plazos de entrega.
68
zación del Islam en nuestro país como en la aplicación efectiva de ciertos aspectos fundamentales del Acuerdo de cooperación firmado con la Comisión Islámica de España en
1992.
Y, desde luego, la misma sombra se proyecta de modo permanente hasta el día de hoy,
acompañando incesantemente a los musulmanes residentes en España (tanto autóctonos
como inmigrantes) en su camino hacia la tan ansiada integración en el tejido social de
este país. Tal objetivo –como es de imaginar– encuentra ante sí una serie de barreras que
tras el 11-M se antojan en ocasiones insuperables, construidas a partes iguales con miedo,
prejuicios y falsos estereotipos que los atentados no vinieron sino a potenciar. Es lo que
Deltombe denomina “l’Islam imaginaire”1, esto es, una imagen del Islam mediática, prefabricada, que sitúa a esta religión y al pueblo que la practica en una actitud de constante
enfrentamiento con Occidente a lo largo de toda la historia2.
Todo ello marcó de modo indeleble a una comunidad musulmana que, al igual que
Pedro –el huérfano protagonista de la novela cuyo título ha sido parafraseado–, se replegó
en sí misma a modo de exilio voluntario como estrategia de subsistencia en una sociedad
que, además de dirigir hacia ella los focos de la opinión pública (de la mano casi siempre
de los medios de comunicación)3, articulaba la relación con sus miembros, como afirma
Moreras, “en clave de recelo y de sospecha permanente”4.
A pesar de lo que a primera vista pudiera parecer, el presente trabajo no trata del 115
M , de la expansión del islamismo radical o del terrorismo yihadista6. Nada se dirá aquí
sobre sus causas o sobre sus actores. Ya se ha escrito bastante al respecto, si bien no
1
T. DELTOMBE, L’Islam imaginaire. La construction médiatique de l’islamophobie en France, 19752005, París 2005.
2
Un ejemplo de esta radical y mediatizada visión del Islam la tenemos en C. VIDAL, España frente al Islam. De Mahoma a Ben Laden, Madrid 2004. Este autor aboga claramente (p. 470) –contraviniendo de modo
flagrante lo que nuestra Constitución Española y otras normas de rango inferior disponen en cuanto a la no
discriminación por motivos religiosos- por favorecer la entrada en España de aquellos inmigrantes “cuya
integración sea posible (...) Esto implicará otorgar la primacía a aquellos que hablan nuestra lengua y pertenecen a nuestra cultura o a otras culturas cercanas o fácilmente integrables. Significará igualmente no preferir a
los que pertenecen a culturas distintas y, de manera especial, a los que proceden de la islámica que, per se, ha
demostrado una notable incapacidad para integrarse en sociedades distintas y cuyos valores colisionan directamente con los occidentales. De esa manera facilitaremos la integración de los inmigrantes en la sociedad
española y evitaremos al mismo tiempo peligros futuros”.
3
En este mismo sentido, Motilla subraya de un modo muy expresivo que “en occidente se ha extendido la
idea de un Islam fanático, violento y anclado en las tradiciones de un pasado remoto, difundida por unos
medios de comunicación de masas sólo preocupados por subrayar, con tintes oscuros, lo alejado que se encuentra de los valores modernos de civilización”. Vid. A. MOTILLA, “Islam y derechos humanos. Aproximación conceptual, evolución histórica y situación actual”, en A. MOTILLA [ed.], Islam y derechos humanos,
Madrid 2006, p. 14.
4
J. MORERAS, Musulmanes en Barcelona. Espacios y dinámicas comunitarias, Barcelona 1999, p. 11.
5
Vid., al respecto, J. Jordán / N. Horsburgh, “Spain and Islamist Terrorism: Analysis of the Threat and
Response 1995-2005”, en «Mediterranean Politics», nº 2, julio 2006, pp. 209-229.
6
En este sentido, recomiendo la lectura de la monografía de Javier Jordán Profetas del miedo. Aproximación al terrorismo islamista, Pamplona 2004. En mi modesta opinión, lo mejor que se ha escrito al respecto
en lengua castellana. Y, en lo que respecta al terrorismo considerado en términos generales, vid. L. DE LA
CORTE IBÁÑEZ, La lógica del terrorismo, Madrid 2006.
TRAS EL 11-M: PRESENTE Y FUTURO DEL PROCESO DE INSTITUCIONALIZACIÓN...
69
siempre con un criterio objetivo y científico; aunque, como suele ocurrir, la historia dirá
la última palabra en este sentido. Simplemente, la fecha de referencia se toma como punto
de partida para exponer las claves de presente y de futuro que nos ayuden a aventurar
hacia dónde caminan tanto el proceso de integración jurídica y social de la comunidad
musulmana como el de progresiva institucionalización del Islam en nuestro país.
En cuanto al método, no diferirá demasiado respecto al utilizado en mis trabajos de
temática similar publicados en los últimos años7. A saber: pocas concesiones al excesivo
academicismo –que adereza casi siempre innecesariamente empresas de este tipo–, y
búsqueda permanente de refrendo de las afirmaciones aquí vertidas en la experiencia
personal nacida del contacto diario y estrecho (como letrado y como investigador) con
comunidades musulmanas de distintas localidades de la geografía española.
II. EL ISLAM ESPAÑOL, ANTE LOS FOCOS DE LA OPINIÓN PÚBLICA
Tan pronto se conoció la participación de islamistas radicales en los atentados del 11
de marzo, la comunidad musulmana residente en nuestro país comenzó a ser objeto de
atención preferente del conjunto de la opinión pública. Si bien el 11-S había sembrado la
semilla de la desconfianza hacia el mundo árabe y musulmán, el debate se dirimía, fundamentalmente, en el plano de la geopolítica internacional. Tras el 11-M, ese debate se
traslada al ámbito local. Ya no se trataba de una red yihadista en aparente lucha con Occidente y con ramificaciones en diversos países, sino que estábamos hablando de personas
residentes en España y aparentemente integradas en nuestra sociedad (alguno de ellos, no
lo olvidemos, incluso había cursado aquí estudios superiores).
En este estado de cosas, la opinión pública española comienza a plantearse preguntas
que, por fin, iban mucho más allá de la recurrente polémica acerca del velo islámico, que
hasta entonces había sido el protagonista principal del debate –al menos a pie de calle–
sobre la integración de la religión musulmana en España en particular y en Europa en
general (especialmente en Francia)8. Así, cuestiones tales como cuántos musulmanes hay
en nuestro país, dónde se reúnen, qué actividades se desarrollan en las mezquitas o quién
7
Vid. por ejemplo, El Islam en España. Aspectos institucionales de su estatuto jurídico, Pamplona 2004;
“La formación de la comunidad musulmana de Aragón y su estatuto jurídico”, en A. VICENTE [ed.], Musulmanes en el Aragón del siglo XXI, Zaragoza 2004, pp. 43-83; “La alimentación «halāl» de los musulmanes en
España: aspectos jurídicos, económicos y sociales”, en «Ius Canonicum», vol. XLV, N. 90, 2005, pp. 631666; “La conciliación entre la vida laboral y la práctica de la religión musulmana en España: un estudio sobre
la aplicación del Acuerdo de cooperación con la Comisión Islámica de España y otras cuestiones relacionadas” [coautor, junto a Guillermo Barrios Baudor], en «Estudios Financieros», nº 274, 1/2006, pp. 3-42.
8
Mucho se ha escrito sobre esta cuestión, si bien casi siempre desde la mera casuística. Difícil, por tanto,
es encontrar referencias bibliográficas que aborden el tema con un punto de vista global y que incluyan por
tanto consideraciones relacionadas con la geopolítica internacional o con el mundo de los medios de comunicación de masas. En este sentido, considero interesante la lectura de los siguientes trabajos, poco conocidos
en nuestro país: F. LORCERIE [dir.], La politisation du voile en France, en Europe et dans le monde arabe,
París 2005; P. TÉVANIAN, Le voile médiatique. Un faux débat: «l’affaire du foulard islamique», París 2005.
70
dirige los sermones de los viernes y qué se dice en ellos, pasaron a integrar el discurso
colectivo acerca de la presencia y la práctica del Islam en nuestras ciudades.
Por su especial relevancia en este contexto, nos centraremos en dos aspectos muy concretos sobre los que conviene reflexionar en profundidad, partiendo de un criterio estrictamente científico y huyendo de la tentación del sensacionalismo: la importancia de la
mezquita en el día a día de la comunidad musulmana; la figura del imām y el rol que desempeña en el seno de aquella.
1.– Las mezquitas, bajo sospecha
La mezquita de la M-30, la de Lavapiés, la de Estrecho o la de Leganés, se convirtieron tras el 11-M en los focos de todas las sospechas en relación al origen y conformación
del grupo de terroristas que cometieron los atentados en los trenes de cercanías. Algunos
de ellos habían frecuentado en mayor o menor medida sus instalaciones, participando
tanto en la oración comunitaria de los viernes como en otro tipo de eventos allí celebrados, lo cual provocó –como era de esperar– que se les relacionara directamente con ese
grupo. En consecuencia, si eran criaderos de terroristas, y allí también se practicaba el
Islam, la ecuación dio como predecible resultado que Islam era igual a terrorismo9.
Similar razonamiento se aplicó a los lugares de culto de las comunidades musulmanas
en el resto del territorio español. Como suele suceder habitualmente, los medios de comunicación jugaron un papel determinante, contribuyendo con noticias sesgadas y reportajes mal documentados a la difusión de esta imagen negativa de las mezquitas10. No obs-
9
Todavía se cierne -a pesar de haberse conmemorado el pasado 11 de marzo de 2006 el segundo aniversario de los atentados- la sombra de la sospecha sobre los musulmanes que viven alrededor de esas mezquitas.
No hay más que acercarse, por ejemplo, hasta la mezquita de Abu Bakr, en el barrio madrileño de Estrecho
(distrito de Tetuán), donde se palpa la desconfianza de sus miembros hacia todo el que se acerca a ellos.
Conviene no olvidar que no es la primera vez que se vincula con total ligereza a esta mezquita (y, con ella, a
su director, Riay Tatary) con el yihadismo terrorista. Ya en 1994, las fuerzas y cuerpos de seguridad del
Estado vigilaban las actividades que se desarrollaban en torno a ella, ya que los seguidores de Anwar Adnam
Mohamed Saleh (conocido como Chej Salah) –el cual se cree que constituyó la primera cédula de Al Qaeda
en España- repartían en sus alrededores propaganda del GIA, del FIS o de Hamás. Todo ello ha venido condicionando en gran medida la vida cotidiana tanto de los que frecuentan esta mezquita como de sus familias.
Son realmente desgarradores los testimonios de algunas mujeres árabes residentes en este populoso barrio, las
cuales recuerdan cómo algunos de sus vecinos les acusaban de engendrar terroristas, llegándoles incluso a
arrancar su hiyab.
10
Un ejemplo bastante ilustrativo lo tenemos en la siguiente noticia de prensa, aparecida el 8 de mayo de
2004 en el diario ABC. Reproduzco literalmente titular y subtitular: “Los garajes de Alá. Unas cuatrocientas
mezquitas o centros de culto musulmanes se reparten por toda España, 34 de ellos sólo en Madrid. Sin apenas
fondos y con ‘imanes’ pluriempleados que improvisan sus sermones, son caldo de cultivo para que ramas
radicales y adineradas como el wahabismo empiecen a adueñarse de un terreno cuyos protagonistas piden
ayuda para controlar”. Como vemos, esta noticia se sustenta sobre la premisa de la precariedad de la mayoría
de las mezquitas y demás lugares de culto musulmanes implantados en España, resaltando además la facilidad
con la que pueden ser controladas por el islamismo radical. Por otro lado, la expresión garajes de Alá da una
idea de clandestinidad, de pretender ocultar algo a los ojos de los demás. Desde luego, la situación allí descrita se produce, por desgracia, con demasiada frecuencia en muchas mezquitas y oratorios establecidos en
España; pero pretender trasladarla, con carácter general, al conjunto de la comunidad islámica española es,
71
tante, el factor decisivo fue la tremenda ignorancia existente en relación a qué es una
mezquita y qué papel desempeña en el proceso de integración y de socialización de la
comunidad islámica en un contexto no musulmán.
Ello es debido, fundamentalmente, a que –salvo excepciones muy contadas– las mezquitas suelen vivir de espaldas a la ciudad, actitud ésta que es recíproca. Es habitual –
aunque, por fortuna, cada vez ocurre menos– que los responsables de un municipio (o de
un gobierno autonómico) ya de cierta entidad ignoren totalmente cuántas mezquitas están
implantadas en su casco urbano, limitándose a entablar relaciones con los dirigentes musulmanes que se dirigen a ellos para formularles cualquier petición (normalmente suele
tratarse de los de la mezquita de mayor antigüedad), a los cuales identifican en adelante –
por desconocimiento y por comodidad– como los únicos representantes de la comunidad
islámica local (o regional). Esta invisibilidad social tiene mucho que ver con una invisibilidad de índole espacial, ligada a la propia apariencia externa de los lugares de culto islámicos en nuestro país. Y es que no hay que olvidar que la inmensa mayoría de éstos han
sido instalados en locales y garajes situados en los bajos de los edificios, en los cuales no
suele existir ningún tipo de ornamento que delate claramente su carácter de mezquita u
oratorio. Este hecho genera una confusión terminológica que incide de modo notable a la
hora de calcular el peso específico de las comunidades islámicas en nuestras ciudades; y
pone de manifiesto que, en este punto, los musulmanes y una sociedad poco informada
manejan lenguajes distintos.
En este sentido, es frecuente –sobre todo gracias a las aportaciones de aquellos investigadores cuyo acercamiento a la realidad del Islam en España es meramente bibliográfico11– distinguir entre mezquita y oratorio utilizando parámetros estrictamente arquitectónicos12. Así, sólo pueden ser consideradas como mezquita aquellas cuya apariencia externa evoca a las que se construyen en el mundo musulmán, minarete incluido. Siguiendo
este criterio, es lógico que se afirme que en España las mezquitas pueden contarse con los
dedos de una mano. Este error viene motivado, en parte, por la arraigada costumbre de
analizar el significado e importancia de la mezquita recurriendo al etnocentrismo; es decir, tomando como punto de referencia o arquetipo de lugar de culto toda edificación consagrada de modo permanente y exclusivo a la celebración de los ritos propios de una religión, a cuyo cargo se encuentra –también de modo estable– una persona cuya labor es
atender las necesidades espirituales de la comunidad que allí se reúne13.
además de falso, muy dañino para la imagen de los musulmanes que viven y trabajan en paz en nuestro país
(que son la mayoría).
11
Modus operandi éste que, por desgracia, está muy extendido entre algunos juristas, teólogos, antropólogos, sociólogos y arabistas que se ocupan de estos temas en nuestro país. Por supuesto, con abundantes y
notables excepciones, claro está (varias de ellas citadas en el presente trabajo).
12
De este asunto me he ocupado en I. JIMÉNEZ-AYBAR, El Islam en España: aspectos institucionales de
su estatuto jurídico, op. cit., pp. 110-112.
13
En este mismo sentido, y resaltando la ausencia del carácter sagrado en lo que a las mezquitas se refiere, vid. J. MORERAS, Musulmanes en Barcelona..., op. cit., p. 181.
72
La realidad es bien distinta. El carácter de mezquita o de oratorio no viene prefijado o
predeterminado por parámetros arquitectónicos o de otra índole, sino que depende en gran
medida del criterio de los propios fieles que acuden a un lugar de culto determinado. A
este respecto, coincido plenamente con Dassetto y Bastenier cuando afirman que existe
una mezquita allí donde haya un grupo de fieles reunidos con el objetivo de convertir un
local cualquiera en un lugar destinado al culto comunitario14. Porque, de hecho, es lo que
ocurre en la práctica: son los miembros de la comunidad musulmana los que determinan
cuándo el espacio que utilizan para el culto debe ser considerado una mezquita o un oratorio. Aquí no hay una regla fija, aunque es frecuente llamar mezquita sólo a aquel lugar
de culto en el que se realiza la oración comunitaria de los viernes con su correspondiente
jutba o sermón que el predicador (suele ser el propio imām, ya sea éste ocasional o permanente, como veremos más adelante) dirige a los fieles allí congregados15. En consecuencia, se reserva la denominación de oratorio a aquel lugar que se utiliza exclusivamente para llevar a cabo alguna de las cinco oraciones diarias (la primera y la última se suelen
hacer en el propio domicilio) que todo musulmán debe realizar. De todo esto se deduce la
importancia que la figura del imām desempeña ya en el momento de discernir cuándo una
comunidad musulmana considera como su mezquita a un lugar de culto determinado16.
Aparte de la distinción entre mezquita y oratorio, cuyo interés –aunque práctico– es
relativo, quiero traer aquí otra que he elaborado a partir de mis investigaciones de campo
realizadas en los últimos años. Se trata de clasificar –aunque sin la pretensión de agotar
todas las tipologías posibles– esos lugares de culto en función de su origen; es decir, teniendo en cuenta quién ha promovido su implantación y de qué manera se ha llevado a
cabo. Así, podríamos hablar de tres tipos de mezquitas u oratorios:
14
Cfr. F. DASSETTO / A. BASTENIER, L’Islam transplanté, Bruselas 1984, p. 64.
Según Borrmans, “se trata del sermón que el Jatib (predicador) pronuncia durante los servicios religiosos de los viernes, en la mezquita, o con motivo de la celebración de dos fiestas [nota: aunque Borrmans no
dice cuáles son, se está refiriendo a la Fiesta del Cordero y al final del ayuno del mes de Ramadán], allí donde
hay un cierto número de musulmanes. Antes de la oración del mediodía del viernes, hay, pues, dos sermones,
el primero más largo que el segundo, y éste se reduce frecuentemente a un conjunto de súplicas en favor de
diversas intenciones, mientras que el primero desarrolla un tema religioso, moral, social o político a partir de
aleyas coránicas que lo ilustran y lo matizan. En el transcurso de esta oración en favor de los fieles se introdujo la costumbre de introducir en ella el nombre del soberano legítimo que ejerce el poder según las reglas del
Islam. Pronunciada en árabe [nota: cada vez con mayor frecuencia, en algunas mezquitas se ofrece servicio de
interpretación simultánea en castellano (incluso también en francés, como ocurre en la mezquita grande de
Pamplona), o, en su defecto, se reparte un ejemplar del sermón traducido al castellano. Aquí se ve el influjo
del creciente número de españoles que abrazan el Islam, conocidos como conversos], y emitida por la televisión y la radio, la Jutba del viernes influye enormemente en la opinión pública de los países musulmanes”.
Vid. M. BORRMANS, “Voz «Jutba»“, en E. GALINDO AGUILAR [dir.], Enciclopedia del Islam, Madrid 2004, p.
270.
16
De ahí que imāmes de la talla de Moneir Mahmoud Ali el Messery (de la Mezquita de la M-30 en Madrid) no duden en afirmar que allí donde haya un imām estable y con una sólida preparación, allí tenemos una
mezquita. Esta opinión, por cierto, es compartida por otros imāmes con los que he podido entrevistarme a lo
largo de los últimos años. Aprovecho la ocasión para agradecer a Moneir Mahmoud la oportunidad que me
brinda de compartir con él, y con mi buen amigo Adil Gaisar Ali Mustafa, periódicos encuentros en los que,
además de saborear un siempre exquisito té, departimos acerca de los problemas que afectan a la comunidad
musulmana en España y a la práctica del Islam en general.
15
73
a) Mezquitas y oratorios nacidos del movimiento asociativo: aquí cabe englobar a la
mayoría de los lugares de culto musulmanes esparcidos por toda la geografía española.
Son el resultado del propio proceso o trayecto migratorio. Una vez que los inmigrantes
van cubriendo sus necesidades básicas (vivienda, trabajo, regularización de su situación
legal, etc.), sienten la necesidad de asociarse tanto para defender de modo más eficaz sus
intereses como para conformar un refugio identitario que refuerce la solidaridad intragrupal y favorezca la socialización de sus miembros. En el caso de las comunidades de origen musulmán, ello suele llevar aparejada la necesidad de contar con un lugar que les
permita llevar a cabo la atención espiritual de sus miembros, concebida ésta en sentido
amplio: oración comunitaria de los viernes y demás fiestas, enseñanza coránica para los
niños, auxilio y consejo a personas necesitadas, etc17.
Por lo general, comienzan alquilando un piso o un local ubicado en los bajos de un
inmueble, reuniendo a duras penas el dinero necesario para sufragar los gastos. La comunidad va creciendo, y, con ella, las necesidades de sus miembros (no sólo las estrictamente espirituales), lo cual provoca la necesidad de trasladarse a otro local, preferiblemente
adquiriéndolo en propiedad18. Este crecimiento también conlleva –cuando la economía lo
permite– la contratación de un imām permanente que se ocupe de manera estable de la
atención de los fieles de dicha comunidad y de sus familias.
b) Mezquitas y oratorios apoyados por el «Islam de las Embajadas»: al igual que ocurre en el resto de Europa, los países de donde provienen los inmigrantes musulmanes que
se instalan en España intentan por diversos medios ejercer un control político y religioso
sobre las asociaciones fundadas por aquellos, con el principal objetivo de difundir su
propia concepción del Islam. Es lo que se conoce como el «Islam de las Embajadas» (entendiendo el término embajada en sentido amplio, meramente simbólico). Para ello, suelen utilizar el recurso de financiar la construcción de grandes mezquitas que satisfagan
íntegramente las necesidades de las comunidades locales (con amplias salas de oración
separadas para hombres y mujeres, salón de actos, servicios de interpretación simultánea
de la jutba o sermón de los viernes, biblioteca, diversas aulas, en ocasiones incluso gimnasios, etc.). Así ha ocurrido, por ejemplo, en Madrid, Valencia, Fuengirola, Las Palmas
de Gran Canaria, Marbella o Granada.
De todos es sabido que este tipo de mezquitas no gozan de buena prensa. En primer
17
El amplio abanico de actividades que se desarrollan en la mezquita se explica, por un lado, teniendo
presente que en el Islam el culto abarca mucho más que todo lo referente a la oración o a los ritos propios de
esta religión. De hecho, cualquier acto cotidiano de la vida de un musulmán puede tener la consideración de
acto de culto, siempre que la intención que los origina esté de acuerdo con la voluntad de Dios. Por otro lado,
hay que tener en cuenta que, en un contexto migratorio -en el que las necesidades que plantean los fieles son
de lo más variado- la mezquita desempeña una función que va mucho más allá de la utilidad que ésta tiene en
el ámbito propiamente musulmán. Vid, en este sentido, I. JIMÉNEZ-AYBAR, El Islam en España..., op. cit., pp.
103, 108-114.
18
Vid., al respecto, J. MORERAS, Musulmanes en Barcelona..., op. cit., pp. 187-188; I. JIMÉNEZ-AYBAR, El
Islam en España..., op. cit., p. 109.
74
lugar, por su gran carga simbólica. Se busca ante todo que su construcción posea majestuosidad, con altos minaretes que resalten en el paisaje urbano de las ciudades donde son
construidas. Esto no siempre es bien recibido por parte de los vecinos de esas localidades19, percibiéndose o interpretándose en ocasiones en clave de conquista o apropiación
de un espacio ajeno, que trae además connotaciones históricas que se remontan a la época
de esplendor de Al Ándalus.
En segundo lugar, otro aspecto –si se permite la expresión– polémico de la implantación de este tipo de mezquitas son las sospechas en relación a la posibilidad de que éstas
sirvan de vías de difusión de corrientes islamistas incompatibles con nuestro sistema de
valores20. A este respecto, es obvio que el origen de las aportaciones de capital necesarias
para la construcción de aquellas marcan su ideario, su organigrama y el perfil de los
imāmes que allí predican; pero ello no debe verse siempre como algo peligroso. Porque,
en ocasiones, el contar con una estructura predeterminada bien organizada garantiza, por
un lado, que esa mezquita no pueda ser ocupada primero y controlada después por grupos
islamistas radicales; y, por otro, también avala la buena preparación de sus imāmes. Aunque, por desgracia, esto no ocurre siempre.
Pero el control que determinados países u organizaciones islámicas (algunas de ámbito
internacional) pretenden ejercer sobre las comunidades musulmanas implantadas en un
determinado país (en este caso España) no sólo se lleva a cabo a través de la construcción
de grandes mezquitas. También se canaliza mediante el apoyo económico y logístico que
prestan a pequeñas mezquitas y oratorios ya constituidos (los nacidos del movimiento
asociativo), especialmente cuando estas comunidades están en pleno proceso de crecimiento y no cuentan con medios económicos suficientes para la compra de libros y material, para alquilar o comprar un local más grande o para contratar a un imām permanente.
c) Los «Caballos de Troya»: detrás de esta enigmática expresión se encuentran
aquellas mezquitas u oratorios que, a pesar de guardar una aparente similitud con los
nacidos del movimiento asociativo de origen fundamentalmente inmigrante (los analizados en el apartado a), su puesta en marcha no se debe a una reivindicación de la población musulmana residente en una localidad determinada o en un barrio de una gran
ciudad, sino al deliberado interés de ciertos movimientos islamistas –como, por ejem19
Como ocurrió, por ejemplo, con ocasión de la construcción de la mezquita de Granada, en pleno corazón del Albaicín (inaugurada en julio de 2003). Asimismo, en junio de 2004 el Ayuntamiento de Sevilla cedió
unos terrenos para construir una gran mezquita en Los Bermejales, cuya inauguración estaba prevista en
2007. De inmediato, se articuló una protesta vecinal de tal calibre que llevó incluso a la Asociación de Vecinos «Bermejales 2000» a presentar un recurso contencioso administrativo contra la decisión del Ayuntamiento, con petición de suspensión cautelar de las obras incluida que fue admitida en abril de 2006 por el Juzgado
de lo Contencioso Administrativo número 4 de Sevilla. En este sentido, vid. S. Tarrés, Musulmanes en el
camino de Dios. La religión como estrategia de adaptación en una comunidad magrebí en Andalucía, Barcelona 2007 [en proceso de edición].
20
De hecho, a la Mezquita de la M-30 (subvencionada por Arabia Saudita) se le ha acusado en numerosas
ocasiones –especialmente tras el 11-M- de ser un feudo del wahabismo en España.
75
plo, el tablig o el salafismo21– por implantarse en esos lugares y expandir allí su propia
visión del Islam.
En primera instancia, estos grupos suelen ser bien acogidos en el entorno del barrio
donde se ubican (suelen escoger aquellos especialmente degradados y con altos índices de
marginación y delincuencia); toda vez que, además de poner en marcha un nuevo lugar de
culto y facilitar así la práctica cotidiana de los ritos propios de su religión, muestran gran
preocupación por los problemas de la comunidad y atienden las necesidades de todo tipo
de sus miembros (que suelen ser muchas). Pero, poco a poco, van desplegando una intensa actividad proselitista tanto en domicilios particulares como en los lugares donde se
reúnen inmigrantes provenientes de países musulmanes: cafeterías, locutorios, tiendas de
alimentación, bazares, etc. En el fondo, no se trata sino de una estrategia perfectamente
orquestada de control progresivo y paulatino de la actividad del barrio, haciendo especial
hincapié en los más jóvenes y en los varones que viven de la delincuencia, consumen
alcohol y frecuentan sitios poco recomendables, con la finalidad de atraerles a la mezquita y proceder así a su reislamización. De ahí que me atreva a establecer un paralelismo
con el mítico Caballo de Troya.
2.– Imāmes, ¿ángeles o demonios?
Tras lo expuesto en el apartado anterior, a nadie le debe extrañar que la figura del
imām cobrara un especial protagonismo después de los atentados de Madrid. Si a la mezquita se le puso en el punto de mira en cuanto lugar de encuentro y de formación de terroristas, el imām pasó a ser el principal sospechoso de incitar al odio y al radicalismo entre
21
El tablig es un movimiento pietista nacido en la India en los años 20 del siglo pasado. Se introdujo en
el Reino Unido en la década de los 50, pasando a Francia en los 60. Llegó a nuestro país a mediados de los
80, a través de la inmigración de origen magrebí. Se caracteriza, fundamentalmente, por un fuerte apego a las
tradiciones religiosas y por una constante voluntad de revitalizar la fe islámica. Desarrollan una intensa labor
de proselitismo activo en los barrios donde se implantan, intentando llevar a los musulmanes al buen camino.
Para saber más sobre este movimiento, recomiendo la lectura de los siguientes trabajos de la antropóloga Sol
Tarrés, reconocida experta en este campo: “Islamización de la vida cotidiana: el tablig en Sevilla”, en F.
CHECA y E. SORIANO [eds.], Inmigrantes entre nosotros, Barcelona 1999, pp. 131-156; “Movimientos pietistas musulmanes en España: el caso del tablig sevillano”, en «Transfretana», nº 5, 1999, pp. 149-164; “Fundamentalismos islámicos, inmigración e identidad: el tablig en Sevilla”, en F. AMÉRIGO [ed.], Religión, religiones, identidad, identidades, Jaén 2003, pp. 373-384; “Movimientos de piedad islámicos en la inmigración.
La yama’a at tablig al-da’wa en Andalucía”, en J. C. RUIZ GUADALAJARA y O. ODGERS [ed.], Migraciones y
creencias, México 2006 (en proceso de edición).
En cuanto al salafismo, proviene del término «salafiyya», corriente reformista musulmana nacida a finales
del siglo XIX, la cual pretende regenerar el Islam a través de la vuelta a la tradición de los piadosos antiguos
(«salaf»), garantes de la fe primitiva. Se basan en una lectura literal del Corán y de la «Sunna» o Tradición,
rechazando tanto las aportaciones meramente culturales que los musulmanes han ido añadiendo al pensamiento islámico, como todo tipo de influjo occidental. En su versión más radical, dio lugar al salafismo yihadista
que adoptó la lucha terrorista para conseguir sus fines. Su implantación y desarrollo en Europa ha venido de
la mano, fundamentalmente, de la inmigración magrebí. Vid., en este sentido, G. DE ARÍSTEGUI, El islamismo
contra el islam. Las claves para entender el terrorismo yihadista, Barcelona 2004, pp. 66-71; T. RAMADAN,
El reformismo musulmán. Desde sus orígenes hasta los Hermanos Musulmanes, Barcelona 2000, pp. 61, 90;
J. FONTAINE, “Voz «salafiyya»“, en E. GALINDO AGUILAR [ed.], Enciclopedia del Islam, op. cit., pp. 420-421.
76
los fieles musulmanes. Y, una vez más, la clave reside en el enorme desconocimiento
existente en nuestro país sobre qué es un imām y qué funciones desempeña en un contexto de diáspora.
El error de base es pensar que el imām es el epicentro de la comunidad musulmana y
su único representante ante la sociedad que la rodea. Desde el exterior se le atribuye un
rol de primer orden dentro de una supuesta estructura jerárquica que, por otra parte, no
existe. Porque, como es sabido, el el Islam –al menos, el Islam sunnita– no tiene clero, no
hay intermediarios entre Dios y los hombres22.
Esta idea la explica muy bien Moreras de la manera siguiente: la cuestión central gira
en torno a la noción de liderazgo, la cual engloba a su vez la de representación y la de
autoridad. Los poderes públicos buscan recurrentemente en el imām aquel interlocutor
representativo del conjunto de su comunidad. Lo hacen partiendo del principio –erróneo,
por otra parte– que sostiene que un colectivo en el que destaca sobre todo el componente
religioso, necesariamente ha de tener un liderazgo de índole religioso (como sucede en la
Iglesia Católica, cuyo modelo se intenta seguir e imitar). De este modo, se produce un
abismo entre las funciones que el imām desarrolla en el seno de su comunidad (dirección
de la oración, asistencia religiosa en hospitales y prisiones, formación de los más jóvenes,
mantenimiento de la mezquita o del oratorio, etc.) y las expectativas que los poderes públicos –y la sociedad en general– tienen respecto a estas personas, a las cuales atribuyen
un rol tanto de salvaguarda de los vínculos comunitarios dentro de su propio entorno religioso, como de representación y liderazgo dentro de su colectivo. Por eso habla este autor
de «autoridades en precario»23.
La realidad constata fielmente las afirmaciones de este autor (no podía ser de otra manera, ya que las ha elaborado partiendo de su buen conocimiento de aquella). Es cierto
que, cuando una mezquita u oratorio se pone en marcha, puede ocurrir –incluso, suele
ocurrir– que el propio responsable del centro ejerza asimismo la función de imām, asumiendo la dirección de la oración por ser la persona de mayor nivel cultural24; pero esto
no nos debe inducir a pensar que, en todo caso, el imām es el máximo representante de la
comunidad musulmana. Porque, de hecho, ya hemos visto que tan pronto estas comunidades crecen y se consolidan, buscan el modo de contratar un imām proveniente de un
país musulmán con una formación religiosa acreditada, recibida en una universidad islámica o en otro centro asimilable25. De esa forma, la atención religiosa que se dispensa a
los fieles es mucho más especializada, dedicándose este imām exclusivamente al desem22
Vid., con mayor detalle, I. JIMÉNEZ-AYBAR, El Islam en España..., op. cit., pp. 129-132.
J. MORERAS, Autoritats en (re)construcció. La figura de l’imam en el context migratori, en G. AUBARELL / J. MORERAS [ed.], Imams d’Europa. Les expressions de l’autoritat religiosa islàmica, Barcelona 2005,
pp. 15-18.
24
I. JIMÉNEZ-AYBAR, El Islam en España..., op. cit., p. 140.
25
En los últimos años han venido a España a ejercer como imāmes muchas personas formadas en la Universidad de Al-Azhar, de El Cairo (Egipto), considerada por el Islam sunnita la escuela doctrinal más prestigiosa del mundo musulmán.
23
77
peño de las tareas directamente vinculadas a la función que desarrolla, quedando así la
representación de la mezquita u oratorio en manos de su cuadro directivo.
A este respecto, en los últimos años –y de modo especial tras el 11-M– ha surgido un
debate en torno al origen de los imāmes, generándose una artificial polémica sobre si es
más conveniente o no que las mezquitas y oratorios se nutran de personal formado en
España, y conocedor por tanto de nuestro sistema de valores y de los pilares básicos del
Estado de Derecho. Tal debate conviene ser afrontado teniendo en cuenta dos aspectos
fundamentales: por un lado –y siguiendo a Moreras–, conviene desechar la premisa de
que la integración social del imām es el termómetro del nivel de integración social de la
comunidad musulmana. Aceptar sin más tal premisa nos puede llevar a conclusiones
erróneas, como, por ejemplo, que si un imām cualquiera no conoce nuestra lengua o mantiene un discurso rigorista ello afectará de modo negativo al proceso de integración de los
fieles que frecuentan su mezquita (y viceversa)26. Y es que en ese cocktail de la integración, no lo olvidemos, son necesarios otro tipo de ingredientes básicos, como el trabajo y
la vivienda.
Por otro lado, también debemos abandonar el prejuicio consistente en dar por hecho
que un imām importado de una mezquita o de una universidad del mundo musulmán
mantendrá, por fuerza, un discurso fundamentalista, pudiendo provocar incluso reacciones violentas en contra de los valores occidentales en el seno de su comunidad. No obstante, sí creo conveniente que esos imāmes lleven a cabo un rápido e intensivo esfuerzo
por adaptarse al contexto social que rodea a la mezquita donde realizan su función, evitando la tentación –muchas veces alentada por los propios dirigentes de la mezquita– de
aislarse de ese entorno por considerar que así podrán transmitir un mensaje puro, no contaminado por la cultura del exterior. En este sentido, es importante que conozcan en la
medida de lo posible la lengua del país de origen (en este caso, el español), lo cual es
alentado cada vez con mayor frecuencia por parte de los propios poderes públicos de
algunos países europeos27. Ello no será determinante –siguiendo el argumento de Moreras– en el grado de integración de sus fieles; pero sí repercutirá positivamente tanto en la
atención que pueda dispensar a éstos (sobre todo a los conversos), como en la posibilidad
de poder hacerse cada vez más presente en el tejido social de su entorno.
3.– El control de las mezquitas y de los sermones
Ya hemos visto como el miedo generado respecto a la población musulmana tras el
11-M, focalizado sobre todo en las mezquitas y en sus imāmes, está muy relacionado con
26
J. MORERAS, Autoritats en (re)construcció..., op. cit., p. 19.
Sin ir más lejos, la Dirección General de Asuntos Religiosos de la Generalidad de Cataluña viene impartiendo desde 2002, dentro del marco del convenio firmado con el Consejo Islámico de Cataluña, un curso
de lengua catalana –aquí conviene incidir en que, pese a la cooficialidad lingüística, no se les enseña castellano- dirigido a los imāmes que desarrollan su función en esa Comunidad Catalana. Se acompañan esas clases
con actividades tendentes a la inmersión de esas personas en la cultura y costumbres catalanas.
27
78
el tremendo desconocimiento que la sociedad tiene respecto a cómo viven y cómo organizan la práctica de su religión la población de origen musulmán residente en nuestro país.
Además, ese miedo lleva aparejado la necesidad de control. Y, precisamente, de control se habló mucho durante los meses posteriores a los atentados. Especialmente desde
que el Ministro del Interior –a la sazón, José Antonio Alonso– anunciara una vigilancia
estrecha de las mezquitas y oratorios, en especial durante los sermones de los viernes.
Estas afirmaciones, de las que luego se retractó de modo velado, fueron poco afortunadas.
Por un lado, porque la eficacia de tales medidas es escasa, sobre todo si se anuncian a
bombo y platillo. Los atentados del 11 M se planearon en pisos particulares, y no en mezquitas u oratorios donde cualquiera puede entrar, ver y oír. Pero, sobre todo, es desafortunado y poco recomendable concentrar todos los esfuerzos dialécticos en el control de
estos lugares de culto porque ello conduce a una identificación directa entre Islam y terrorismo, poniendo bajo sospecha al conjunto de la comunidad musulmana. Y, como consecuencia inmediata, estas comunidades tienden a cerrarse al exterior, desconfiando de toda
persona ajena a ellas.
En lugar de seguir tratando a las comunidades musulmanas como meros sujetos pasivos del control y de la vigilancia policial, considero más recomendable instaurar con ellas
unas relaciones basadas en la cooperación estable, de tal forma que éstas pasen a ser sujetos activos de dicho control. De hecho, en varios países europeos así lo están haciendo.
En Francia se colabora en este sentido de modo institucional con la Gran Mezquita de
París. En el Reino Unido, con el Consejo de Mezquitas de Bradford, y, tras los atentados
del 7 de julio, también con otras mezquitas, especialmente en la capital. Otro ejemplo
reciente lo tenemos en Ámsterdam. El pasado 5 de septiembre, el Gobierno holandés
suscribió con la mezquita Aya Sofía (dirigida por una comunidad de origen turco) un
protocolo de conducta con el fin de combatir el extremismo y promover valores democráticos en el seno de la comunidad musulmana, contribuyendo así a la lucha contra la islamofobia y la discriminación hacia esta religión en general y hacia sus practicantes en
particular. Todo ello vino motivado por el asesinato del director de cine Theo Van Gogh,
en noviembre de 2004, que vino también acompañado de las amenazas de muerte proferidas contra la política y escritora de origen somalí Ayaan Hirsi Ali28. Básicamente, este
protocolo establece mecanismos de colaboración estables entre dicha mezquita y las autoridades policiales, municipales y gubernativas, los cuales se ponen en marcha cuando los
responsables de ese lugar de culto detectan posibles situaciones concretas de radicalización entre los jóvenes. En estos casos, la labor meramente policial de vigilancia y control
se complementa con actuaciones en el campo de la prevención desarrolladas desde la
mezquita, siempre con el apoyo del personal municipal especializado.
Esta iniciativa parte de dos premisas muy sugerentes. En primer lugar, desecha esa
28
Autora de la polémica obra Yo acuso. Defensa de la emancipación de las mujeres musulmanas, Barcelona 2006.
79
imagen tan extendida de la mezquita como lugar siniestro y clandestino semillero de terroristas. Las experiencias vividas en los últimos años nos están enseñando que la radicalización de muchos jóvenes se produce, aunque no siempre, fuera de las mezquitas y oratorios. A este respecto, hay que hacer hincapié en el papel que internet juega en este campo, con miles de chats y foros (muchos ya en castellano) donde musulmanes de todo el
mundo intercambian experiencias, impresiones, y, en ocasiones, odio hacia Occidente y
hacia lo que éste representa. En segundo lugar, la iniciativa holandesa parte también de la
consideración de la comunidad musulmana como elemento activo del necesario control
sobre los más radicales, y no como mero sujeto pasivo de una vigilancia que, en no pocas
ocasiones, genera altas dosis de desconfianza y de enfrentamiento en su seno.
Con el mero control policial, aunque necesario, lo que se consigue es que estas comunidades se replieguen en sí mismas, interpretando dicho control como una agresión.
Además, el sembrar en el subconsciente de los ciudadanos la imagen de la necesidad de
controlar la actividad que se desarrolla en las mezquitas por ser eventuales focos de terrorismo tiene peligrosos efectos colaterales. No es casualidad que en los últimos dos años se
hayan multiplicado los casos de protestas vecinales ante la instalación de nuevas mezquitas u oratorios, consiguiendo en muchos casos que se denegaran las licencias de construcción o de apertura. Incluso se ha llegado a implantar moratorias para evitar que a medio
plazo se puedan construir más. En no pocas ocasiones, detrás de esos actos administrativos que ponen fin a la pretensión de disponer de un lugar digno para rezar y reunirse, hay
poco fundamento jurídico, pero mucho miedo. Miedo de unos vecinos que ven en la
mezquita una amenaza para el barrio. Y, por supuesto, miedo de los responsables municipales de turno, que temen que la ira de esos vecinos les pase factura en las urnas.
Y, qué decir de los ataques que han sufrido estos lugares de culto tanto en Francia como en el Reino Unido, precisamente por considerarlos focos de radicalidad y de violencia. En este sentido, en un interesante estudio del Observatorio Europeo sobre el Racismo
y la Xenofobia que lleva por título “El impacto de los ataques terroristas del 7 de julio de
2005 en Londres sobre las comunidades musulmanas en Europa”, se relata el espectacular
aumento de las agresiones sufridas por los musulmanes en ese país tras generarse la imagen de que todos los miembros de la comunidad islámica británica eran potenciales terroristas29.
El futuro, por tanto, pasa en mi opinión por establecer en nuestras ciudades mecanismos de prevención institucionalizados que detecten y reconduzcan eventuales focos de
radicalización en el seno de las comunidades musulmanas; pero siempre partiendo de la
premisa que los miembros de dichas comunidades deben ser parte activa de esos mecanismos, dado que éstas serán los beneficiarios directos del éxito de tales empresas. De lo
contrario, todo ello será interpretado como una mera actuación de control policial –como
29
EUROPEAN MONITORING CENTRE ON RACISM AND XENOPHOBIA [ed.], The impact of 7 july 2005 London
bomb attacks on muslim communities in the EU, 2005 [www.eumc.eu.int/eumc/index.php].
80
una agresión–, produciéndose de inmediato el repliegue y el aislamiento voluntario por
parte de los propios musulmanes. Asimismo, la puesta en marcha de esos mecanismos de
colaboración debe ir siempre acompañada de una activa campaña de información dirigida
a la opinión pública en general –la transparencia es fundamental–, con la finalidad de
explicar del modo más claro posible que tales iniciativas no nacen de la sospecha hacia
una mezquita determinada30, sino de la necesidad de mejorar el grado de convivencia
entre personas de diferentes culturas y religiones en nuestras ciudades. En este sentido, se
debe resaltar de cara a la ciudadanía la sincera e incondicional implicación de los musulmanes de bien cuando se trata de evitar la expansión de un islamismo de corte radical.
III. TRAS EL 14 M: UN PASO ADELANTE EN LA GESTIÓN DEL ISLAM ESPAÑOL:
Como ha sido apuntado al inicio del presente trabajo, la victoria del Partido Socialista
Obrero Español (PSOE) trajo consigo un acusado cambio de actitud en lo que concierne
al modo de gestionar las relaciones entre el Gobierno central y las comunidades musulmanas, incidiendo ello tanto en el proceso de institucionalización del Islam en nuestro
país como en la aplicación efectiva de ciertos aspectos fundamentales del Acuerdo de
cooperación firmado con la Comisión Islámica de España en 1992. Repasemos los puntos
cardinales de este proceso.
1.– Visibilidad e institucionalización del Islam en España: los nuevos Reinos
de Taifas
La estructura orgánica del Islam español se sustenta sobre los cimientos de la Comisión Islámica de España (CIE), ente creado en 1992, como es sabido, para dotar a la comunidad islámica española de una representación única ante los poderes públicos y para
promover el cumplimiento del Acuerdo de cooperación firmado en 199231. No obstante,
es preciso advertir, que esos cimientos tienen poca profundidad. En realidad, la CIE es
una ficción jurídica creada en 1992 para aparentar que las dos grandes federaciones de
entidades musulmanas –la Federación Española de Entidades Religiosas Islámicas (FEERI) y la Unión de Comunidades Islámicas de España (UCIDE) quedaban englobadas bajo
una única denominación que sirviera de interlocutor para la negociación y firma de dicho
Acuerdo. De hecho, no existe una sede física de la CIE, ni personal a su cargo. Es una
entelequia.
Una vez firmado el Acuerdo, una y otra federación siguieron caminos separados. Es
más, haciendo de su capa un sayo, comenzaron a aplicar su contenido sin tener en cuenta
30
De hecho, este es el principal temor que me han manifestado directamente los responsables de varias
mezquitas cuando se les ha expuesto la posibilidad de implantar en su comunidad experiencias de este tipo.
31
Vid., con mayor detalle, I. JIMÉNEZ-AYBAR, El Islam en España..., op. cit., pp. 81-82, 93-97; J. MANTECÓN SANCHO, “El Islam en España”, en «Conciencia y Libertad», nº 13, 2001, pp. 63-66.
81
al otro compañero de viaje. A mayor abundamiento, como el máximo órgano de poder de
la CIE, la Secretaría General, estaba dividida en dos (un Secretario General por cada federación), tanto una como otra comenzaron a presentarse y a actuar en nombre y en representación de la CIE en su conjunto32.
Tal situación, como es de imaginar, bloqueaba sistemáticamente toda posibilidad de
aplicación y de desarrollo del Acuerdo de cooperación. Por este motivo, a comienzos de
1998, el Profesor Joaquín Mantecón, a la sazón Subdirector General de Asuntos Religiosos del Ministerio de Justicia, presentó a los representantes de ambas federaciones una
propuesta de remodelación total de la CIE, en virtud de la cual éstas cedían su protagonismo a las comunidades locales de base33, las cuales serían las encargadas de elegir democráticamente a los integrantes del ‘Consejo Islámico Provincial’, y éstos, a su vez, a
los del ‘Consejo Autonómico o regional’. Por último, se establecía la existencia de una
‘Asamblea General’ (elegida también por los ‘Consejos Provinciales’), entidad de la que
deberían surgir la mayoría de los miembros de la ‘Comisión Permanente’, un órgano ejecutivo colegiado. La cúpula directiva se completaba con los cargos del ‘Presidente’, ‘Vicepresidente’, ‘Secretario’ y ‘Tesorero’. Asimismo, se preveía la posibilidad de creación
de un ‘Consejo Consultivo’, cuya función sería la de dar su opinión sobre cualquier tema
religioso que le fuera planteado por la Asamblea o la Comisión Permanente34. Tan coherente propuesta –que sí ha sido puesta en marcha en países como Francia o Bélgica, con
las adaptaciones correspondientes– fue aceptada en parte por la FEERI, pero rechazada de
plano por la UCIDE. Resultado: “la pretendida reforma de la CIE duerme el sueño de los
justos”35.
Pero la falta de un ente aglutinador de las voluntades de la comunidad musulmana española no sólo tiene consecuencias negativas en lo que respecta a las relaciones con los
poderes públicos y a la aplicación del Acuerdo de cooperación. De hecho, tras el 11-M no
faltaron voces del Islam español –entre ellas, la Mezquita de la M-30 y la Asociación de
Trabajadores e Inmigrantes Marroquíes en España (ATIME)– que pidieron la constitución de una especie de consejo islámico nacional, siguiendo los ejemplos belga o francés,
el cual debía incluir a su vez un consejo de imāmes. Y, en los últimos años, diferentes
entes islámicos locales pertenecientes a una u otra federación se han rebelado contra esta
situación, hartos de, valga la redundancia, unos representantes que no les representan.
Por este motivo, se han lanzado a la creación de diversas federaciones o entes de índole
32
I. JIMÉNEZ-AYBAR, El Islam en España..., op. cit. pp. 98-102, 195-196.
Éstas eran concebidas como “la agrupación de todos los musulmanes de una misma localidad, cuya vida religiosa gira en torno a una o varias mezquitas, gestionadas por unos dirigentes religiosos: los imames,
que se ocuparían de las funciones estrictamente religiosas (cultuales) y una Junta Directiva, que se ocuparía
de las gestiones administrativas y de la labor social, educativa y de beneficencia de la comunidad. Los dirigentes religiosos serían elegidos por la comunidad en votación democrática”. J. MANTECÓN SANCHO, “El
Islam en España”, op. cit., pp. 67-68.
34
I. JIMÉNEZ-AYBAR, El Islam en España..., op. cit., pp. 205-207.
35
J. MANTECÓN SANCHO, “El Islam en España”, op. cit., p. 68.
33
82
autonómico. Así, tenemos experiencias de este tipo puestas en marcha en Cataluña, Melilla, Baleares, Valencia (dos, en este caso) y Murcia, algunas inscritas ya en el Registro de
Entidades Religiosas del Ministerio de Justicia36; y, en estos momentos (noviembre de
2006), se está gestando un proyecto similar en la Comunidad de Madrid.
Haciendo un paralelismo histórico, podemos afirmar que, al igual que el surgimiento
de los Reinos de Taifas (a partir del a. 1031) dio lugar a la caída del Califato de los Omeyas37, esta redefinición en clave autonómica del mapa institucional de la comunidad islámica puede suponer a corto plazo la desaparición de la CIE. No obstante, he de decir que
el surgimiento de estas nuevas Taifas podría traer consecuencias claramente beneficiosas
para la comunidad musulmana española, siempre que, una vez constituidas en todo o
buena parte del territorio nacional, procedieran a la elección de un único ente representativo del conjunto de todas ellas, con la participación de las dos federaciones que hoy en
día integran la CIE. Desgraciadamente, esto hoy en día es una utopía.
En mi opinión, apostar por este proceso de, si se me permite la expresión, taificicación, en detrimento de la constitución de un ente representativo del Islam español conlleva muchos riesgos. Dado el alto grado de autonomía competencial de nuestras Comunidades Autónomas (unas más que otras), es más que previsible que, a corto y medio plazo,
todas estas nuevas entidades y federaciones (y las que se crearán) procedan a regular todas las cuestiones atinentes a la organización y práctica del culto musulmán directamente
con los respectivos gobiernos autonómicos, negociando pequeños Acuerdos de cooperación adaptados a sus propias necesidades.
Justo lo contrario de lo que necesitamos. Si la comunidad islámica española no tiene
un interlocutor único que goce de suficiente legitimidad y representatividad, es virtualmente imposible diseñar una política común de implantación y gestión de las mezquitas,
de financiación del culto musulmán y de enseñanza de la religión islámica en las escuelas
españolas. Y, desde luego, es imposible hacer un único frente común contra la amenaza
del terrorismo islamista.
2.– La financiación del Islam
El contar con un sistema de financiación de sus actividades es una vieja reivindicación
de la comunidad musulmana, ya desde los tiempos de la negociación del Acuerdo de cooperación de 1992. Por aquel momento, la obsesión de ciertos representantes de esa comunidad era conseguir un régimen fiscal similar al de la Iglesia Católica38. No se consiguió, y, en su lugar, se reguló en el artículo 11 de dicho Acuerdo un sistema de cooperación económica indirecto, que se concreta en una serie de operaciones no sujetas a tribu36
Comisión Islámica de Melilla [fecha de inscripción: 17-06-1994; nº de inscripción: 289-SG]; Consejo
Islámico Valenciano [fecha de inscripción: 13-10-05; nº 852-SG]; Federación Islámica para la Comunidad
Autónoma de las Islas Baleares [fecha: 15-12-05; nº 868-SG].
37
Vid. J. MARTOS QUESADA, El mundo jurídico en Al-Ándalus, Madrid 2005, pp. 28-29.
38
Vid. J. MANTECÓN SANCHO, “El Islam en España”, op. cit., p. 73.
83
tación, determinadas exenciones tributarias y algunos beneficios fiscales, que no creo
necesario enumerar.
Este sistema nunca fue del agrado de la comunidad musulmana, que siempre lo han
considerado insuficiente e inadecuado al grado de arraigo actual del Islam en España. Así
lo han venido denunciando en los últimos años los representantes de las dos grandes federaciones de comunidades musulmanas, proponiendo diversas mejoras que han sido una y
otra vez rechazadas.
Sin embargo, la creación en octubre de 2004 de la Fundación Pluralismo y Convivencia39, a propuesta del Ministerio de Justicia, ha modificado sustancialmente este panorama. A lo largo de 2005 y 2006 ha concedido abundantes subvenciones a comunidades y
asociaciones inscritas en el Registro de Entidades Religiosas pertenecientes a una de las
tres confesiones que tienen firmado Acuerdo de cooperación; es decir: la evangélica, la
judía y la musulmana.
En mi opinión, esta iniciativa es realmente interesante. Por varias razones En primer
lugar, porque esas subvenciones van dirigidas a proyectos de índole cultural, educativo
y de integración social. En este sentido, han permitido a no pocas comunidades islámicas la construcción de bibliotecas, la organización de cursos de alfabetización para mujeres o de enseñanza de español para inmigrantes, por poner sólo algunos ejemplos. En
segundo lugar, porque existen otro tipo de subvenciones que tienen como objetivo programas de fortalecimiento institucional, de coordinación entre comunidades y de mantenimiento de infraestructuras y equipamientos de los órganos federativos de las confesiones religiosas. Todo ello contribuye sin duda a acelerar el proceso de asentamiento y
consolidación de estas entidades, favoreciendo su presencia activa en nuestra sociedad
y su papel de interlocutores entre la comunidad musulmana en su conjunto y las autoridades públicas.
No obstante, conviene advertir que, mientras las subvenciones otorgadas por esta Fundación tienen como beneficio –si se quiere, indirecto– el fortalecimiento institucional de
las federaciones que conforman la CIE, de modo paralelo, como hemos visto, se está produciendo un rápido y progresivo debilitamiento de esta Comisión por mor de la creación
de nuevos entes federativos en diversas Comunidades Autónomas. Por tanto, conviene
cuanto antes decidir qué modelo de gestión y de cooperación con el Islam español queremos consolidar cara al futuro.
3.– La enseñanza de la religión islámica en el ámbito educativo
El inicio del curso lectivo 2005-2006 en algunos colegios y escuelas de Andalucía,
Aragón, Cantabria y País Vasco supuso la puesta en marcha de la enseñanza reglada de
religión islámica tanto en primaria como en secundaria.
39
www.pluralismoyconvivencia.org.
84
A pesar de la polémica generada en diversos sectores a este respecto, es preciso advertir, en primer lugar, que no nos encontramos ante una concesión graciosa sin fundamento.
Ni mucho menos. Se trata, ni más ni menos, de la mera aplicación del contenido del artículo 10 del Acuerdo de cooperación, desarrollado a su vez, como es sabido, por un Convenio en 1996. Me voy a referir brevemente al contenido de esta normativa para que podamos entender mejor los entresijos de tan delicada cuestión40.
En primer lugar, ¿quién y de qué modo debe solicitar este tipo de enseñanza? Son los
propios alumnos musulmanes (por sí solos si son mayores de edad), sus padres o tutores
quienes deben si así lo deciden manifestar al Director del centro correspondiente –bien al
comienzo de cada etapa o nivel educativo, bien en la primera adscripción del alumno al
centro–, el deseo de cursar la asignatura de religión islámica. De todos modos, el personal
de los centros docentes está obligado a recabar tal información en cada uno de los momentos antes apuntados, lo cual genera a su vez el deber de las Administraciones educativas de comunicar a las respectivas comunidades islámicas el número de solicitudes presentadas en los centros escolares situados en su ámbito de gestión.
En segundo lugar, ¿cómo se designa a los profesores encargados de impartir esta materia? A este respecto, la obligación de la CIE es doble. Por un lado, debe comunicar a las
Administraciones educativas competentes (tanto del Ministerio de Educación como de las
Comunidades Autónomas), siempre antes del comienzo de cada curso escolar, el listado
de personas idóneas para impartir la enseñanza religiosa islámica. Por otro, una vez que
las comunidades islámicas son informadas acerca de las solicitudes recibidas en los centros correspondientes, le incumbe también a la CIE entregar a dichas Administraciones el
listado de los profesores designados finalmente por esas comunidades, de las cuales dependerán orgánicamente.
En tercer lugar, ¿quién determina los contenidos de la enseñanza religiosa islámica?
Según el artículo 10.3 del Acuerdo, éstos “serán proporcionados por las Comunidades
respectivas, con la conformidad de la «Comisión Islámica de España»”. En este sentido,
tales contenidos se deben elaborar según las directrices marcadas por la Orden de 11 de
enero de 1996 por la que se dispone la publicación de los currículos de enseñanza religiosa islámica correspondientes a educación primaria, educación secundaria obligatoria y
bachillerato.
En cuarto lugar, ¿dónde y cuándo se desarrolla esta enseñanza? Tal y como se deduce
del contenido del artículo 10.4 del Acuerdo, los centros docentes están obligados a facilitar los locales adecuados para el desarrollo de las clases de religión islámica, las cuales
tendrán lugar fuera del horario lectivo.
40
Vid., con mayor detalle, P. LORENZO / Mª. T. PEÑA TIMÓN, “La enseñanza religiosa islámica”, en A.
MOTILLA [ed.], Los musulmanes en España. Libertad religiosa e identidad cultural, Madrid 2004, pp. 256263; J. MANTECÓN SANCHO, “El Islam en España”, op. cit., pp. 82-85; A. MOTILLA [y otros], La enseñanza
islámica en la Comunidad de Madrid, Madrid 2004.
85
Y, por último, ¿quién y cómo se sufragan los servicios prestados por los profesores de
religión islámica? En primer lugar, se prevé que el Estado compense económicamente a
las comunidades islámicas por las horas de clase impartidas por estos profesores siempre
que, como mínimo, sean diez alumnos los que lo soliciten en un mismo centro. Como
regla general, deben ser agrupados los alumnos de un mismo nivel educativo; pero, si una
vez hecho esto, su número fuera inferior a diez, se permite alcanzar tal cifra sumando al
resto de alumnos solicitantes en ese centro. Y, en segundo lugar, el Estado realizará tal
compensación transfiriendo anualmente a la CIE las cantidades globales que resulten de
la actividad prestada durante el curso académico precedente.
Llegados a este punto, cabe preguntarse: ¿por qué, excepción hecha de los casos de
Ceuta y Melilla, ha habido que esperar trece años para que pudiera hacerse efectivo (si
bien sólo en algunas Comunidades Autónomas) las prescripciones del Acuerdo de 1992 y
del Convenio de 1996 en este punto? Aquí hay versiones para todos los gustos. Los representantes de la CIE afirman que el Partido Popular paralizó el Acuerdo al llegar al poder
en 1996. Y, cuando éste gobernaba, desde el ministerio de Justicia sostenían que el problema residía en las profundas diferencias internas de la CIE. En mi opinión, podemos
repartir culpas al cincuenta por ciento.
Sea como fuere, lo que hay que preguntarse es qué ha cambiado ahora para que haya
podido por fin ponerse en marcha la enseñanza de la religión islámica. Sin lugar a dudas,
la clave la encontramos –como ha sido ya apuntado– en ese nuevo modo de abordar la
gestión de las relaciones con la comunidad islámica española, puesto en marcha tras las
elecciones del 14 de marzo de 2004.
No obstante, la enseñanza de la religión islámica en la escuela española tiene, según
mi parecer, dos deudas pendientes. La primera hace referencia al profesorado. Aunque
todos los docentes escogidos poseen los requisitos establecidos a tal efecto –titulación
universitaria, un Curso de Aptitud Pedagógica, dominar a la perfección la lengua española y llevar residiendo en España un número de años suficiente (muchos de ellos son españoles, de nacimiento o por nacionalización)– es de todo punto imprescindible homogeneizar y homologar el proceso de selección de estos profesores, para eliminar toda sombra o sospecha de arbitrariedad en este campo.
Y la segunda de las deudas pendientes tiene que ver con el currículo de la asignatura
de religión islámica. Aunque se ha establecido que todos los profesores deben impartir
esta materia siguiendo las pautas establecidas por la Orden de 1996 a la que antes me he
referido, es urgente contar con temarios y manuales unificados que vayan más allá de
unas meras directrices de mínimos. Además, se trata de una cuestión de marketing de la
propia comunidad musulmana: conviene cuanto antes desterrar las sospechas que desde
ciertos sectores (política, medios de comunicación, escritores-pseudohistoriadores, etc.)
se vierten sobre la presencia del Islam en el ámbito educativo español, a los que se les
unen los partidarios de desterrar todo vestigio de las religiones del ámbito de lo público
en nombre de una malentendida laicidad –la versión española de lo que Baubérot deno-
86
mina «l’intégrisme républicain»41–. Por todo ello, nada mejor que unos buenos manuales
al alcance de todo aquél que los quiera consultar42. Como otrora dijera el bachiller Sansón
a don Quijote: “no hay libro tan malo, que no tenga algo bueno”.
41
J. Baubérot, L’intégrisme républicain contre la laïcité, París 2006.
En este sentido, fruto de la colaboración entre la UCIDE, la Fundación Pluralismo y Convivencia y el
Grupo SM, se publicó recientemente (a mediados de octubre de 2006) el manual Descubrir el Islam, destinado a ser utilizado como texto base en la impartición de la asignatura de religión islámica. Escrito en castellano, supone un paso muy importante en el proceso de normalización e institucionalización del Islam en España, comenzando por el ámbito primero de socialización: la escuela. Ahora sólo cabe esperar que cunda el
ejemplo en el resto de la comunidad musulmana española.
42
II. EL ESTATUTO LEGAL DEL ISLAM EN EUROPA
Islam and the European System of Church-State
Relations: a (False) Problem?
SILVIO FERRARI
Universidad de Milán
1. Introduction. Europe is in the middle of an epoch-making transformation. Immigrants
coming from different parts of the world are changing the traditional urban landscape,
ways of life and institutions: today any European city has squares that on Sunday are full
of Latin Americans or Africans, schools where students of different languages and nationalities mix, phone centres run by Indians or Pakistanis and crowded with Peruvians or
Nigerians phoning home, hospitals where Europeans, Asians or Africans –each of them
with his own way of showing pain and fear– share the same room.
Now that immigrants are no longer regarded with the interest and sympathy reserved
for unusual phenomena, many Europeans have realized that immigration is going to
change their lives and wonder what the Old Continent will look like in twenty or thirty
years’ time. The feeling that we are facing decisive choices for the future of Europe is
growing and, consequently, people are increasingly willing to take an active part in this
process of transformation and to give it the direction they deem to be the right one.
People coming from Muslim countries do not constitute the majority of immigrants:
in many European countries they are numerically inferior to Slavs or Latin Americans.
Despite that, they generally monopolize the public discussion on immigration: in Italy,
for example, the Moroccan is the symbol of the immigrant, although Albanians or Romanians are more numerous.
This over-exposure of the Muslim immigrants is due to many historical, political, and
religious elements. The centuries-old competition and confrontation between Southern
Europe and the Arab world, the events of September 11 and the involvement of some
European countries in the wars in Afghanistan and Iraq, the fact that Muslims have a
religion different from the one professed by the majority of Europeans (a difference
which does not occur regarding Latin American and East European immigrants) are ele-
SILVIO FERRARI
88
ments that contribute towards giving Muslim immigrants a prominence that is disproportionate to their number.
In this context Muslims are often the target of some pointed questions which are not
addressed to other immigrant communities: are Muslims capable of and ready to accept
democracy, the secular State, equal rights of men and women? In other words: are Muslim immigrants a particular genus of the larger species of immigrants and do they raise
problems different in nature from the problems posed by any other immigrant community? Consequently, do they require a specific legal regulation, different from that which
is applied to other immigrants?
There is only one correct way to deal with these questions, which are loaded with
ideological implications: to assess this alleged Muslim specificity case by case and to
evaluate whether it is confirmed or denied by the problems which Muslims raise regarding family law, dietary rules, worship places, ritual slaughtering, etc.
This is exactly what will be done in the following pages.
2. Islam and the European system of Church and State relations. European Islam has
yet to find a precise place within the European model of Church-State relations. Settling
in Europe brought the Muslim communities into contact with secular States and societies,
and obliged them to reconsider their way of life in the light of the principles that shape
the Western civilization. At the same time the European legal systems were forced to find
a way to adjust their own provisions to the Muslim needs and requests. In the long run
both components of this process –Muslim communities and European legal systems– are
bound to change. But the development of Muslim communities is a relatively recent fact
in the majority of Western European countries and only in the past two decades has a set
of legal problems linked to their permanent settlement in Europe taken a definite form.
First of all, there is the question of the legal representation of Islam at the national
level. Then there are a few more specific problems, the most frequently occurring of
which regard the building of mosques, prayer halls and other places of worship; the inclusion of spaces and times for prayer in workplaces and public institutions (schools, universities, hospitals etc.); the recognition of Muslim religious holidays; the supply of halal
food in schools, hospitals, prisons and in other public institutions; the possibility of
slaughtering animals according to Muslim precepts; Muslim sections in cemeteries and
the respect of Muslim religious obligations regarding burial; the creation and recognition
of Muslim schools; the teaching of Islam in State schools; the separation of genders in
physical education classes in schools; religious assistance in the armed forces, prisons,
hospitals; the possibility of wearing the foulard; the application, in all or in part, of Muslim family law1.
Not all these problems will be dealt with in the following pages. They are aimed above
1
For an indication of these problems cfr. Steven Vertovec – Ceri Peach, Introduction, 24-28.
ISLAM AND THE EUROPEAN SYSTEM OF CHURCH-STATE RELATIONS: A (FALSE) PROBLEM?
89
all at identifying a methodology with which to evaluate the possibility of accepting the
requests put forward by the Muslim community, finding them a suitable place in the
framework of the European model of relations between States and religions.
Before starting this analysis, it must be observed that the questions raised by the presence of increasingly large Muslim communities do not require a uniform solution in
Western Europe. Even within the European Union, when they do not have an impact on
the platform of common rights and duties which must be respected in all the Member
States, these problems can be regulated in different terms in the individual national legal
systems. This solution is coherent with the method with which the issue of coexistence of
different religious groups in the European Union has been dealt with to date and which
has to a great extent been left to the competence of the national legislations, and it appears perfectly in line with the “Declaration on the status of churches and of nonconfessional organisations” signed by the Member States of the European Union at the
Conference of Amsterdam in 1997, according to which “the European Union respects and
does not prejudice the status under national law of churches and religious associations or
communities in the Member States”2.
Bearing in mind these observations, the problems raised by the growing presence of
Muslims in Europe can be approached.
3. Common problems. Muslims share the first set of problems with many other religious groups. Today they are mainly discussed in relation with the Muslim presence in
Europe because the solutions already applied to other religious minorities have yet to be
extended to them: but these problems are not specific to the Muslim communities nor
do they require different solutions from those commonly adopted in the European
States. An example of this type of problems is the building of places of worship and
religious chaplaincies.
3.1. the building of places of worship. Although this is an issue which is full of symbolic values, the building of mosques or other places of Muslim worship does not raise
new legal problems and does not require particular efforts of legislative imagination. This
does not mean that Muslims (as well as other religious minorities) do not experience difficulties when they try building a place of worship3. Quite the contrary. But the disputes
that have been sparked off, almost everywhere in Europe, by the building of mosques are
mainly disputes of a political character or they are linked to concerns of a practical nature
(traffic management, parking difficulties, etc., although these problems are no different
from those caused by the erection of any other building which is to house a large number
2
The declaration text, dated 16 June 1997, is printed in the Official Journal of the European Communities, 10 November 1997, no. C 340. The statement regarding religious communities has been incorporated in
art. 52 of the pending European Constitutional Treaty.
3
See for example Urfan Khaliq, Islam and the European Union, 236-40.
90
SILVIO FERRARI
of people)4. At times disputes arise from the use, as places of worship, of buildings that
do not have the requisites required by the law for this purpose (and this problem should
also be solved by the application of general rules, even though the courts of some countries appear reluctant to apply town planning regulations to these places of worship5). At
other times they are an emotional reaction to the building of a minaret and to the call to
prayer coming from it every Friday afternoon, which is perceived as a challenge to the
church bell-tower and bell-ring6. On some occasions the building of Muslim worship
places has been opposed using the argument that they are not exclusively places of
prayer: in the Muslim tradition the mosque is a also a place for cultural, social and even
economic activities (but that is not very different from the Christian tradition: annexed to
the church there are frequently the offices of social and charitable religious organizations,
a cultural centre or a place where young people meet and socialize). After 2001 it has
been underlined that Muslim worship places have sometimes been converted into places
of political propaganda and even of subversive activities: when that happens, the legal
provisions in force in each State should be applied without hesitation, but the fact that a
mosque can be improperly used by a minority of Muslims is not a good enough reason to
prevent the large majority of them from having a place to pray in. Finally, the construction of mosques has been contested with the motivation that in some Muslim countries it
is forbidden to build churches7: while this statement is correct, it should not be used to
introduce to Europe a prohibition which is (rightly) criticised when applied in other countries.
All these objections reveal the uneasiness that many Europeans feel when confronted
with the radical and quick changes provoked by Muslim immigration. They should not be
underestimated, as any good politician knows. But, from a legal point of view, these objections have no consistence as there are no specific limitations applying to the building
of a Muslim place of worship.
The possibility for the worshippers of any religious group to establish and maintain
places where they can meet to practise their faith and hold meetings of a religious nature
4
See, for an example regarding Baden-Württemberg, Stefan Muckel, Islam in Germany, 54-57: the German Federal Constitutional Court decided that religious freedom took precedence over the fears of noise and
traffic problems deriving from the building of a Muslim prayer-room for 50 people.
5
See Sophie van Bijsterveld, Religious minorities, 290-91.
6
See in this connection the decision of the Administrative Court of Appeal of Koblenz on November 20,
2000. The Court decided that the law does not grant any protection of the cultural status quo and therefore
does not prevent the building of minarets: see Mathias Rohe, The Legal Treatment, 89. Also in Austria, the
United Kingdom (with limitations) and in The Netherlands muezzins can call to prayer from the minaret: see
Wolfgang Wieshaider, The Legal Status, 35; Urfan Khaliq, Islam and the European Union, 239 and Jan Rath,
Rinus Penninx, Kees Groenendijkand and Astrid Meyer, Making Space, 175.
7
See S.A. Aldeeb Abu-Salieh, Droit religieux, 97 ; Id., Les musulmans, 113-15. But most lawyers affirm
that the principle of reciprocity cannot be applied when fundamental human rights are at stake, as in this case.
Of course rejecting the application of the principle of reciprocity does not mean condoning the violation of
religious freedom in the countries where the construction of places of worship (of whatever faith) is forbidden.
91
is explicitly contemplated as an essential part of the right of religious freedom in art. 6 of
the Declaration of the United Nations on the elimination of all forms of intolerance and
discrimination based on religion or conviction and it is recognised, as part of this same
right, by all the legislations of the countries of the European Union8. The building and
maintenance of places of worship belong to those fundamental rights of religious freedom
that are due to all people resident in Europe and which cannot be violated directly or indirectly: the provisions of Greek law which subordinate the opening of places of worship of
other religious faiths to the opinion of one religious community (the Greek Orthodox
Church) were condemned by the European Court of Human Rights with the Manoussakis
ruling of 26 September 19969. In the same ruling, the attribution to the public authorities
of excessively great discretionary power in the process of authorisation necessary for the
opening of a place of worship was also declared illegitimate.
Naturally it is possible to discuss whether the public authorities can or even should financially support the building and maintenance of places of worship: but this is another
question. Within Western Europe there are different rules in force which in some cases
(as in Italy and Belgium)10 privilege some religious faiths compared to others (the Muslim community is amongst the latter in these two countries), in other cases exclude every
form of financing (this is the situation at present in the Netherlands, France and in Ireland)11. Apart from sporadic cases12, the building of mosques did not benefit from public
8
See Augustín Motilla, La protección, 82-83.
See J.M. Konidaris, Legal status, 176. For the ruling see European Court of Human Rights, Reports of
Judgements and Decisions, 1996-IV, n. 17, p. 1346 ff. More in general on the problems connected to the
building of mosques in Athens and other parts of Greece (except in Thrace, where a large Muslim population
lives) see Konstantinos Tsitselikis, Personal status, 110-11 and Charalambos K. Papastathis, Church and
State, 37.
10
In Italy some regional laws lay down economic facilities for the building of places of worship of religions that have stipulated an agreement with the State: a limitation of this type, in the law of the Abruzzo
region no. 29/1988 was declared illegitimate by the Constitutional Court with ruling 195/1993 (this trend has
been confirmed with the decision 346/2002). However, not all the regions have adapted to the indications of
the Court (see Roberta Aluffi Beck-Peccoz, The Legal Treatment, 139-40). In Belgium the building of
mosques cannot be financed due to the lack of official recognition of the local Muslim communities by the
regional authorities (see Jean Hallet, The Status, 57). In France Catholic Churches built before 1905 are
owned by the State (which takes care of the restoration and maintenance costs) and given to the Catholic
communities in free use. To maintain some balance, the State and municipalities have sometimes financed the
building of mosques and synagogues: see Brigitte Basdevant Gaudemet – Francis Messner, Statut juridique,
128-29; Francis Messner, Le droit local, 102-03.
11
For the Netherlands see Jan Rath, Rinus Penninx, Kees Groenendijk, Astrid Meyer, Western Europe,
42-52 and 134-59; Sophie van Bijsterveld, The legal status of Islam cit., p. 136 (but it is not impossible, in
this country, to obtain economic support from the local authorities). In France there is no State support for the
building of worship places, but local authorities have large discretionary powers in this field and sometimes
indirectly facilitate the building of worship places (including mosques): see Brigitte Basdevant Gaudemet,
Islam in France, 69-71; Francis Messner, Pierre-Henri Prélot, Jean-Marie Woehrling, Traité, 922; Brigitte
Basdevant Gaudemet – Francis Messner, Statut juridique, 128-29. Indications on the current legislation in
Belgium, Germany and Italy are contained in Silvio Ferrari - Anthony Bradney (eds.), Islam; for Spain, the
United Kingdom and Sweden see Augustín Motilla, La protección, 94-98, Humayun Ansari, The Legal
Status, 274-75 and Jonas Otterbeck, The Legal Status, 241-42. For Ireland and Austria see James Casey,
Legal status, 195 and Martina Schmied and Wolfgang Wieshaider, Islam and the European Union, 206.
9
SILVIO FERRARI
92
financial support but things are slowly changing and in 2005 the French Ministry of the
Interior supported the creation of a foundation aimed at collecting private donations for
building Muslim places of worship13. These different choices come within the scope of
the selectivity and gradualness which, within certain limits, can legally distinguish the
collaboration of the State with the different religious faiths. As this is a right which directly affects the essential nucleus of religious freedom, this selection and gradualness of
the economic support that the public authorities offer the religious faiths must however be
based on criteria that are objective as far as possible, such as the numerical consistency of
the community requesting financial support to build their place of worship or the nonavailability of other places of this type: however, in actual fact these criteria are not always respected.
3.2. religious assistance. All the States of Western Europe have had to regulate the question of religious assistance to Muslims in the armed forces, prisons and hospitals. In this
case too there exist well established national rules that can be applied, without substantial
modifications, to the Muslim communities. The central nucleus of the right that must be
guaranteed lies in the possibility for Muslims (as for the members of any other religion)
in hospital, prison or serving in the armed forces, to receive religious assistance from a
representative of their faith: this possibility is generally acknowledged by the legislation
of the countries of Western Europe14, although for a number of reasons Muslims are not
always in a position fully to take advantage of it15. The concrete methods of organising
religious assistance vary from State to State and range from the recognition of the simple
right of access to the hospital, prison or military structure by a minister of religion, at the
expense of the religious faith, to chaplains permanently resident in the public structure
and paid by the State. More frequently there is a combination of the two systems mentioned here, the former being applied to the minority religions (including Islam), and the
latter to the more important ones (this is the case of Spain, Portugal, Denmark and Italy,
for example)16. Once again – if the difference in the support that the State offers to the
12
In Portugal the building of the Lisbon central mosque was partly financed by the State: see José Leitão,
The new Islamic presence, 187. The same happened in France when the Paris mosque was built (see Francis
Messner, Pierre-Henri Prélot, Jean-Marie Woehrling, Traité, 857). Some support has been promised in Spain
and France for the building of the mosques in Madrid, Barcelona and Strasbourg (see Augustín Motilla, La
protección, 95-96 ; Brigitte Basdevant Gaudemet and Franck Frégosi, L’Islam en France, 164-66).
13
See Alessandro Ferrari, La Fondazione, 125-36.
14
In Switzerland only Reformed and Catholic chaplains are admitted in the Army: according to the regulations in force, they should provide religious assistance to soldiers of every religious faith (see Sami A.
Aldeeb Abu-Salieh, Les musulmans, 117).
15
In France public authorities do not oppose Muslim spiritual assistance but there are few imams who can
perform this activity: see Brigitte Basdevant Gaudemet, Islam in France, 75.
16
For Denmark see Peter Garde, Legal status, 112-114. For Portugal, at least as far as prisons are concerned, see José de Sousa e Brito, La situation juridique, 248 and José Leitão, The New Islamic Presence,
189. For Spain see Maria José Ciaurriz, La asistencia religiosa, 137-65. For Italy see Luciano Musselli –
Valerio Tozzi, Manuale, 285-92 (some hospitals have recently concluded agreements with the local Muslim
communities to provide spiritual assistance: see for example www.olir.it/ricerca/index.php? FormDocument
93
different religions has a rational basis (for example the different numerical importance of
the various religious groups) – these choices could conceivably fall within the legitimate
scope of the discretionary power of the public authorities: but in Europe this is not always
the case17. For example, in 1997 there was no Muslim chaplain in the prisons of England
and Wales, where about 9% of the inmates who had stated their religious membership had
declared they were Muslims18. It is likely that the increase in the number of Muslims in
the Army and other State institutions will require the development of more stable forms
of religious assistance, as has already been planned in Spain, Austria and elsewhere19.
Both in the case of places of worship and of religious assistance Muslim requests and
needs can be met simply by extending to them the same provisions which apply to other
religious communities. There are no specific features that depend on the Muslim religion
which prevent this from being done or which require the enactment of special provisions.
4. Shared problems. A second set of problems is common to Muslims and a limited
number of other religious groups. Generally speaking, the solutions successfully tested
with these groups can be extended to Muslims but this strategy needs to be applied with
intelligence and prudence, as each religious community presents specific features.
4.1. ritual slaughtering. Ritual slaughtering, which is practised both by Muslims and by
Jews, is another question that has sparked debate and controversy in Western Europe20.
The main problem arises because this form of ritual slaughter does not allow the animal
to be stunned before being killed. Instead the animal’s throat has to be slit and it must be
left to bleed to death. According to a part of public opinion and many organizations for
the protection of animals this procedure increases the animal’s suffering (although this is
a controversial question21). European Union law provides that animals should be stunned
=2226). The situation in Germany is more complex: see Burkhard Guntau, La condizione giuridica, 285-87.
In a few States Muslim religious assistance is supported by the State: for Sweden see Jonas Otterbeck, The
Legal Status, 250.
17
In Belgium, for example, imams who work as chaplains in hospitals and prisons do not enjoy the financial support they should be entitled to receive from the State as chaplains: see Jean Hallet, The Status, 52-53.
About the problems of the Muslim chaplains in British prisons and hospitals, see Humayun Ansari, The Legal
Status, 275-76.
18
In the prisons of England and Wales there were 215 chaplains and all of them were members of Christian Churches: religious assistance to Muslims was granted by visiting ministers who, differently from chaplains, are not paid by the State. See James A. Beckford – Sophie Gilliat, Religion, pp. 25-55. For more recent
developments and the appointment of a Muslim advisor to the prison service see Humayun Ansari, The Legal
Status, 275-76; Id., Muslims in Britain, 26.
19
For Spain, see the Real Decreto 710/2006, de 9 de junio, concerning religious assistance in prisons. The
Austrian Ministry of Defence has disclosed plans to give the 3.5% of Army recruits who are Muslims their
own service of religious assistance (see Army to cater for Muslims’ spiritual needs, March 25, 2006, in
www.hrwf.net). An analogous plan has been announced in France (France. The State develops a strategy of
integration of Islam, 17 February 2005, in www.hrwf.net).
20
On this problem and on the legislation in force in Europe see Richard Potz, Brigitte Schinkele, Wolfgang Wieshaider (Hrsg), Schäcten.
21
See Florence Bergeaud-Blacker, Nouveaux enjeux, 10-12; Pablo Lerner – Alfredo Mordechai Rabello,
The Prohibition.
94
SILVIO FERRARI
before being killed, but it allows States the possibility to provide for derogation of this
law with regard to slaughtering conducted in observance of religious rituals22. Most of the
member countries of the European Union have made use of this possibility23, while instead others (Sweden, Luxemburg and, among the countries that are not members of the
European Union, Iceland, Switzerland and Norway) have forbidden ritual slaughtering
that is not preceded by the stunning of the animal24.
Ritual slaughtering largely predates Muslim immigration into Europe. It had been
practised for centuries by the Jewish communities living in Europe and it was only at the
end of the nineteenth century that it started being criticized (Switzerland banned it in
1893). During the 1930s, ritual slaughtering was prohibited in a number of European
countries (partly in connection with the rise of anti-Semitism) but, after the end of the
Second World War, it was again permitted in most of them25.
Muslim immigration changed the terms of the debate. It was no longer a question of
accepting an exceptional practice, limited to a relatively small religious community, but
rather that of envisaging an alternative way of slaughtering, which interested millions of
people. Moreover, while Jews were unanimous in their rejection of animal stunning before slaughtering, Muslims were split into different positions, with some authoritative
voices in favour of accepting stunning26: in 1982, for example, the German Parliament
made use of a statement by the Egyptian Al-Azhar University to refuse to extend to Muslims the authorization of religious slaughtering already granted to German Jews27.
These new features of the problem provided the background to two conflicting decisions by German courts. In 1995 the Federal Administrative Court decided that the obligation to stun the animal before slaughtering did not violate the right of religious freedom: Muslims (or the members of other religious communities) who deem that they are
not allowed to eat meat of animals stunned before slaughtering can choose different food
or meat imported from countries where ritual slaughtering is legal28.
A different conclusion was reached in 2002 by the Federal Constitutional Court. It declared that religious slaughtering deserved protection as an expression of religious free22
See the European Union directive 93/119/CE of 22 December 1993, arts. 5 and 18. The same derogation
is included in the 1979 European Council Convention on the Stunning of Animals before Slaughter, sect. 17(1).
23
See Richard Potz, Brigitte Schinkele, Wolfgang Wieshaider (Hrsg), Schäcten, 142-182. More detailed
information regarding European countries are available in Richard Potz – Wolfgang Wieshaider, Islam and
the European Union; Roberta Aluffi B.P. and Giovanna Zincone, The Legal Treatment; Florence BergeaudBlacker, Nouveaux enjeux, 8-10.
24
See ibid. In particular on Sweden, see Jonas Otterbeck, The Legal Status, 244; Jonas Alwall, Muslim,
197; on Switzerland see Sami A. Aldeeb Abu-Salieh, Les musulmans, 207-225. Also in some Austrian regions ritual slaughtering is illegal.
25
See Florence Bergeaud-Blacker, Nouveaux enjeux, 10-12.
26
See Florence Bergeaud-Blacker, Nouveaux enjeux, 13-14; Mathias Rohe, The Legal Treatment, 90-92.
In Spain too the Instituto Halal, created by the Junta Islámica de España, accepts the stunning of the animals:
see Jaime Rossell, Prescripciones alimentarias, 218.
27
See Florence Bergeaud-Blacker, Nouveaux enjeux, 13-14.
28
See Stefan Muckel, Islam in Germany, 50-51.
95
dom and stated this protection had to be granted even in the presence of different opinions
about the peremptory character of the religious prescription in question29. The Court recognised that the lack of prior stunning is not considered essential by all Muslim religious
authorities but, applying the neutrality of the State in religious matters, it considered that
it was not competent to enter into the merit of this debate between different religious doctrines: it is not up to State bodies to decide which doctrine is the “true” one and therefore
binding on the followers of the community.
This argument goes beyond the specific case and may be applied to other issues, for
example, to the question of the Islamic headscarf. Also in this case the headscarf is not
directly prescribed by the sacred texts of Islam, but it is the duty of Muslims – and not of
the public powers – to decide whether it should be worn. Both in the case of ritual slaughtering and in that of the Islamic headscarf, the independence of religious groups impedes
the State from assessing the foundation of a doctrine or of a religious practice followed by
the members of a community: the task of the State is another, to assess whether that practice and (more limitedly) that doctrine contradicts some rights that demand to be respected.
4.2. religious holidays. The question of the recognition of religious holidays30, which
regards Muslims, Jews and also some Christian communities (like the Seventh Day Adventists), is not a simple one. This heading covers the request for absence from work or
school on days declared holidays by the religion to which a person belongs. The right to
have the time necessary for the activities prescribed by a religion or that of abstaining
from work in the fulfilment of a religious obligation is certainly part of the right to religious freedom: but the exercise of this right may have effects that are not negligible on
the rights of third parties, for example when the systematic abstention from work or
school on one day creates problems for the organisation of labour or school activity in
those places.
The problem has been solved in different ways in the various European countries.
In relation to the weekly day off some countries (France, Switzerland and Belgium for
example)31 do not accept the request, put forward by various religious groups, to be able
29
BverfGE (Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes), in NJW (Neue Juristische Wochenschrift)
2002, 663. The decision is dated 15 January 2002. On previous decisions regarding the same issue in Germany see Stefan Muckel, Islam in Germany, 50-54.
30
For a general picture of the civil recognition of religious holidays in the countries of Western Europe
see European Consortium for Church-State Research, “New liberties”. Where not otherwise mentioned, the
information in the following lines comes from this volume.
31
For France see Brigitte Basdevant Gaudemet, L’Islam en France, p. 175 (regarding school attendance)
and Nicole Guimezanes, L’Eglise, 88-89: courts tends to apply this rule with a certain flexibility (ibid., pp.
89-90). For Switzerland see Sami A. Aldeeb Abu-Salieh, Les musulmans, 107-18. For Belgium see Rik
Torfs, Nouvelles libertés, 72-74.
SILVIO FERRARI
96
to abstain from work or school on a day other than Sunday32: this has created some tension with members of religious groups (the Adventists and the Jews for example) who
refuse to send their children to school on Saturdays33. Other countries, such as Italy, have
recognised the right for Jews and Adventists to abstain from work (except when essential
services are at stake) and school on Saturdays34: but there is no similar provision regarding Friday afternoon35. In Austria too members of a few religions can abstain from work
to observe religious obligations that cannot be fulfilled on Sunday (the weekly day of rest
established by law): but this provision does not apply to Muslims36. The Netherlands have
adopted a broader approach, extending the right to abstain from work on religious festivities to civil servants, shop owners and persons working in the Army37; parents can have
their children exempted from school attendance when this prevents them fulfilling religious obligations38. Portugal too has adopted a liberal attitude: the new law on religious
liberty (art. 14) exempts students and workers (but only those who work on a flexible
schedule) from school and work “on the day of weekly rest [...] and during the hourly
periods that are prescribed for them by the denomination that they profess”39. In Great
Britain it is expected that The Employment Equality (Religion and Belief) Regulation
2003, come into force on December 2, 2003, will facilitate the observing of Friday
prayers and the abstention from work on the principal Muslim religious holidays40.
Muslims do not demand to abstain from work or school on Friday but they want to
have the time to perform the weekly prayer at the mosque. In the first instance, the requests of the Muslim community should meet with a response that is similar to the one
given in the European countries to the claims of the same type put forward by other religious communities, in order to avoid unjustified differences of treatment. There could be
deviation from this line only where differences emerge in the actual situation, linked for
example to the typology of request. In relation to the weekly holiday, for instance, the
Muslims only ask to have the time necessary to fulfil their religious duties, unlike other
religious groups that require abstention from work for the whole day as in the case of
Jews and Adventists. Likewise, the day on which the holiday falls may also make a difference (Friday is a “full” working day, as opposed to Saturday, when many productive
32
But each country has its particularities. In Greece, for example, the same rule is applied: however, if the
company works continuously throughout the week, the employee is entitled to ask for his day off to be fixed
on the day that is a holiday according to his religion (see Antonis Manitakis, New liberties, 153-54).
33
See Francis Messner, Pierre-Henri Prélot, Jean-Marie Woehrling, Traité, 1139-40.
34
The relative discipline is contained in the agreements stipulated by the Italian and Spanish States with
the representatives of these religions.
35
See Roberta Aluffi Beck-Peccoz, The Legal Treatment, 144-45. See also Nicola Fiorita, L’islam nei
luoghi di lavoro, 15. For Spain see infra, p. ....
36
See Wolfgang Wieshaider, The Legal Status, 33.
37
See Jan Rath, Rinuns Penninx, Kees Groenendijk, Astrid Meyer, Western Europe, 55-57.
38
See Sophie van Bijsterveld, Religious minorities, 295.
39
See Fernando Soares Loja, Recent Developments, 69.
40
See Humayun Ansari, The Legal Status, 277-79.
97
and school activities are suspended). These elements should be taken into account when
dealing with the Muslim requests.
Some European States are not ready to extend to Muslims the legal provisions that already apply to Jews and Adventists. As Muslims are far more numerous, they fear that the
work and school systems will be disrupted if abstention from school and work on Friday
afternoon is allowed (though nobody knows how many Muslims would effectively make
use of this possibility). In this situation it might be opportune to encourage the implementation of some compromise solutions. The agreement between Spain and the Islamic
Commission of Spain lays down (art. 12) the possibility for Muslims to suspend work
from 1.30 p.m. to 4.30 p.m. every Friday, subject to agreement with the employer41, and
to abstain from school during the same period. In England the problem tends to be solved
pragmatically: following the trend prevailing in the U.S. (but applying it in more restrictive terms), the courts admit the possibility to abstain from work on the holiday laid down
by one’s religion (or at the times necessary to fulfil worshipping obligations) if, concretely, the organisation of work permits the acceptance of this request without imposing
additional obligations on the other workers or generating tension in the management of
the company42. An analogous flexible and pragmatic approach is followed in Germany43
and in Sweden44. The results are encouraging (in Germany the last reported case regarding employment law and Friday prayer dates back to 196445), although attendance at Friday afternoon prayer still raises some problems in work places with few Muslim workers.
A similar reasoning can be repeated in relation to the question of abstaining from work
and school on the days on which Muslim holidays fall. In Italy and Austria this right has
been recognized to a few religious communities, but not to Muslims46; instead, Portuguese law grants the right to abstain from work and school on two Muslim festivities47. In
the Netherlands the Supreme Court decided that any employee can abstain from work on
religious festivities provided the abstention does not cause serious damage to the firm’s
41
The need for an agreement of this kind is also contemplated in the acuerdos that recognise the possibility for Jews and Adventists to abstain from work on Saturdays. On the provisions of these agreements, see
David García Pardo, El contenido, 293-99. More specifically on the Muslim agreement see David García
Pardo, Descanso semanal, 170-84: the author mentions a court decision which denied a Muslim woman the
right to abstain from work on Friday afternoon as she had not revealed her religious membership (and the
time restraints it required) before signing the employment contract.
42
See Anthony Bradney, Religions,107-13; Ingrid Slaughter – David McClean, Church and Labour Law,
241; Urfan Khaliq, Islam and the European Union, 250-53, where a few court decisions are discussed.
43
See Mathias Rohe, The Legal Treatment, 98-99; Richard Puza, The rights of Moslems, 73-74.
44
See Jonas Otterbeck , The Legal Status, 247.
45
See Mathias Rohe, The Legal treatment, 99; Stefan Muckel, Islam in Germany, 66-67.
46
For Austria, see Wolfgang Wieshaider, The Legal Status, 33; for Italy, Roberta Aluffi Beck-Peccoz,
The Legal Treatment, 145. In the Italian region of Campania schools are authorized to celebrate some non
Christian festivities (including the end of Ramadan): see Corriere della Sera, July 9, 2004, p. 16.
47
See José Leitão, The New Islamic Presence, 186. Moreover the employee and the employer can agree
to replace the optional holidays of the local patron saint and “Mardi Gras” with a different holiday: see José
de Sousa e Brito – J.A. Teles Pereira, Nouveaux droits, 361.
SILVIO FERRARI
98
interests48. Since 1999 in France public employees have had the right to abstain from
work on the occasion of some religious festivities (including three Muslim festivities)49
and in Spain Muslims can abstain from work on their religious festivities on the condition
that the employer agrees, while Muslim students have a right to do so in any case50. In
Germany the legislation of some Länder allows, on some religious holidays, the members of that religion to abstain from work and school (this rule also applies to members of
some non-Christian religions)51. In this case, the request from the Muslim community
does not present any particular features that differentiate it from that put forward by other
religious groups: there seems to be all the more reason to put it into the context of the
solutions already adopted in the individual countries of Western Europe.
The examples of ritual slaughtering and religious holidays show that the Muslim presence in Europe raises new problems: the old solutions, tested with the Jews and other
relatively small religious communities, cannot be mechanically extended to the Islamic
communities. On the one hand the number of people concerned by a derogation from a
general rule is not negligible and, on the other hand, the Muslim requests are not exactly
the same as the requests coming from the other religious communities concerned by ritual
slaughtering and religious holidays. Nevertheless the new answers required by the growing Muslim immigration do not entail a radical change in the strategy already followed by
the European States: through special provisions, court decisions or bilateral agreements
they have been able to deal with the particular exigencies some religious groups have,
from the Sikhs who do not want to wear a helmet to Jehovah’s Witnesses who refuse
blood transfusions. What is required is an effort to apply this same strategy to the Muslims living in Europe, adapting its content to the specific needs of this community.
5. Specific problems. A few problems concern specifically the Muslim communities,
either because these problems have been solved long ago by the other religious minorities
or because they depend on particular prescriptions of the Muslim religion. These problems deserve more attention as they pose the most important challenges to the European
system of Church-State relations.
5.1. Representative institutions of the Muslim communities. The constitution of an organization or a coordinating body that represents the largest possible number of the Muslims
present in a country (independent from the religious, political and national currents into
which they are divided) is a fundamental step for the development of an Islamic commu48
See Jan Rath, Rinus Penninx, Kees Groenendijk, Astrid Meyer, Wester Europe, p. 56.
See Brigitte Basdevant Gaudemet, L’islam en France, 173-74.
50
See Joaquín Mantecón, Islam in Spain, 226-27; David García Pardo, Descanso semanal, 184-89 and
198-200.
51
See Alexander Hollerbach-Axel de Frenne, New rights, 135. See also Stefan Muckel, Islam in Germany, 67, who quotes a 1962 court decision upholding the dismissal of a Turkish employee who refused to
work from the second to the fourth day of the sacrificial festival.
49
99
nity that is able to establish a fruitful relationship of cooperation with the political and
social institutions of each European State. In nearly all the countries of Western Europe
the juridical discipline of the religious communities is established at the national level
and, without an institution of this type, the Muslim communities are condemned to remain at the edges of the system of relations between the State and the religious groups52.
But the formation of Muslim representative institutions is not an easy matter. On the one
hand, in many countries Muslim immigration is a recent phenomenon which is numerically considerable and very much in progress. There has not been a sufficiently long period of sedimentation that might allow suitable representative institutions to grow up
within the Muslim communities. On the other hand these communities have shown the
tendency to diversify along a multiplicity of lines (nationality, ethnic origin, theological
differences, ideological divisions, etc.) which have impeded the establishment of a representative body of the Muslim community as such. Finally, the need for structured representation at the national level is alien to the Islamic tradition and it seems unusual for
many Muslims who come from countries where the relationships between State and religion are not organised according to this model53.
For these reasons it would have been advisable not to force the time required to institutionalise Islam in Europe. But in recent years the need to have bodies able to speak in
the name of all Muslims resident in a State has become more pressing. Indeed many governments consider that, in order to prevent the Muslim communities from drifting towards
fundamentalism, it is necessary to consolidate their legal status at the national level and to
put it on a similar plane to the status enjoyed by other religious groups. This involves
greater cooperation between the State and the Islamic communities, which would be considerably facilitated by the prior identification of a sufficiently representative interlocutor.
The problem of the Muslim representative institutions has been dealt with by each
State within the framework of its own system of relations with the religious groups: thus
although the initial requirement is the same, the various States have produced different
solutions. In Austria the Islamic community was recognised by a law of 191254, when a
considerable Muslim population lived within the borders of the Austro-Hungarian Empire: on the basis of this law, in 1979 the Islamic Religious Community in Austria came
into being, which enjoys a statute of corporation of public law similar to those granted to
52
In Germany the absence of a representative institution hindered the appointment of teachers and the
formulation of curricula for teaching Muslim religion in State schools and was an obstacle to obtaining licenses for ritual slaughtering: see Mathias Rohe, The Legal Treatment, 90-91 and 96-97.
53
It should be remembered that this is not a difficulty only for Muslims: the European Jewish communities during the eighteenth and nineteenth centuries went through the same process of institutionalisation, with
similar difficulties.
54
In Austria a law of 1874 provides that the main religious communities of the country are to be recognised by law. Until now, besides the Roman Catholic Church, the religious communities that have obtained
this recognition are: the Protestant Church (1961), the Orthodox Church (1967), the Jewish community
(1890), and the Muslim community. See Richard Potz, State and Church, 396-401.
100
SILVIO FERRARI
the Catholic Church and to the Protestant Churches55. The Austrian solution differs from
that of Spain, where the Muslim presence is quite recent and the creation of a unitary
representative body– the Islamic Commission of Spain – only dates back to 1992. This
body is the result of the union of two pre-existing federations of Muslim communities,
which merged in view of the conclusion of an agreement with the Spanish State56. The
agreement was effectively concluded in the same year (1992), but its application has
highlighted the conflicts that remain between the two federations that constitute the Islamic Commission of Spain: indeed these differences have prevented the implementation
of many parts of the agreement57. In Belgium the Muslim religion obtained State recognition in 197458 but the constitution of a representative body was particularly long and laborious. After tough negotiations between representatives of the State and of the Muslim
communities, in 1998 the first elections were held to create a Constituent Assembly: this
set in motion the procedure to appoint an Executive Committee but a significant number
of the candidates to this body were rejected by the Ministry of Justice which considered
them too extremist59. A new Executive Committee was elected in 2003 but in July 2004
the Belgian Parliament approved (against the will of a significant part of the Muslim
community) a law dissolving both the Assembly and the Committee and calling new elections60, which took place (in the midst of new conflicts) on March 20, 200561. More recently France adopted a similar approach: in 2003 the election of the Conseil français du
culte musulman62 took place, with the organizational support of the State. Representative
bodies at the national level, which operate with State support, also exist in other countries
55
See Wolfgang Wieshaider, The Legal Status, 31-32 ; Susanne Heine, Islam, 28-30.
In Spain the religious communities that have been registered and which have deep roots in the history
of the country can stipulate agreements with the State and in this way obtain advantages that are denied to
those communities that do not have such an agreement. To date the Spanish State has signed agreements with
the Federation of the Evangelical Religious Organizations, the Federation of the Jewish Communities and the
Islamic Commission. The Roman Catholic Church enjoys a particular juridical regime which was established
by means of a series of concordats concluded between 1976 and 1979. See Iván C. Ibán, State and Church,
139-155.
57
See Joaquín Mantecón, Islam, 216-18; Iván Jiménez-Aybar, El Islam en España, 195; Augustin Motilla
(ed.), Los musulmanes, 19-20 e 51-52.
58
On the system of relations between the State and the religious denominations in force in Belgium see
Rik Torfs, Le régime constitutionnel des cultes, 76-80 and Id., State and Church, 9-33. Specifically on Islam
in Belgium see Jean Hallet, The Status of Muslim Minority, 39-58.
59
On these events see Jean Hallet, The Status, 43-48; Marie-Claire Foblets and Adriaan Overbeeke, Islam in Belgium, 3-23; Silvio Ferrari, The Secularity of the State, 17.
60
Ongoing tensions between the state and the representative bodies of the Muslim community, May 24,
2004; Royal decree imposes internal elections on Muslims, June 28, 2004; Law imposing elections on the
Muslim community voted, July 22, 2004; Rulings of the Court of Arbitration about alleged state interference
in internal matters of religions, 10 October 2005, at www.hrwf.net.
61
Muslim Elections: Observation Report, March 24, 2005 and Muslim Elections Results definitively
Confirmed, March 25, 2005, at www.hrwf.net. After the elections new Muslim Executive Committee was
appointed: see Appointment of the new Muslim Executive, 10 October 2005; Negative “screening” of a candidate to the Muslim Executive, 10 October 2005, at www.hrwf.net.
62
See Brigitte Basdevant Gaudemet, Islam in France, 64-68; Vianney Sevaistre, L’islam, 33-48; Yves
Charles Zarka (dir.), L’Islam, 67-106 ; Alexandre Caeiro, Religious Authorities, 72-75.
56
101
such as Sweden63 and Italy64. However they have not yet been set up elsewhere65, although there is little doubt that a similar path will be followed in other States as well,
especially if the French experience is successful.
What lessons can we learn from the Western European experience in this field?
First of all, that it is necessary to proceed with caution. It is not possible artificially to create a unitary representation of the Muslim communities present in a
nation66: they are born when the settlement process of that community is sufficiently mature. The public powers can favour the development of a representative
body (as in Belgium, France and elsewhere) but they must not force the Muslim
communities to produce one as they risk altering some fundamental features of the
system of relations between the State and the religions. Two points are particularly perplexing. In Belgium and in France the public powers intervened in the
choosing process of the Muslim representatives, establishing the criteria according
to which they had to conduct their elections, eliminating the most radical candidates67, applying pressure to predetermine the directors of the new representative
bodies: this behaviour has been defined “Bonapartist”68 and it is scarcely compatible with the autonomy of the religious communities. Moreover the Muslim
candidates have been required to sign declarations whereby they undertake to respect the secular character of the State and the laws of the country in which they
live69. These requirements are understandable in the light of today’s political tensions, but similar declarations are not required of members of other religious
groups, and this may introduce a question of discrimination.
To avoid the dangers which are implicit in this trend, it is necessary to bear in mind
three fundamental principles underlying the relations between States and religions in
Europe –freedom, cooperation, autonomy– and make them the guidelines for the State
initiatives regarding the constitution of Islamic representative institutions.
The rights of freedom, both individual and collective, are guaranteed by international
law and by the constitutional laws of European countries in terms that cannot be condi63
See Jonas Otterbeck, The Legal Status, 238-41; Jonas Alwall, Muslim, 184-87.
In September 2005 a Muslim Council has been appointed by the Ministry of the Interior: see Nicola
Colaianni, Musulmani italiani, 251-57.
65
This is the case, for example, of Germany (see Mathias Rohe, The Legal Treatment, 86-88; Richard
Puza, The Rights of Moslems, 70-72) and of The Netherlands (see Jan Rath, Rinus Penninx, Kees Groenendijk, Astrid Meyer, Western Europe, 93-94).
66
This is what, to a certain extent, happened in Spain: consequently the agreement between the State and
the Islamic Commission has met with considerable difficulties (see Joaquín Mantecón, Islam in Spain, 22931).
67
In Belgium the Constituent Assembly elected in 1998 should in its turn have elected an executive
Committee of 16 members. Over half the candidates to this executive were rejected by the Ministry of Justice
on the basis of information supplied by the secret services. The criteria according to which the latter conducted the “screening” of the candidates have not been made public and this gave rise to the understandable
protests of the candidates who were excluded. See Jean Hallet, The Status, 47.
68
See Brigitte Basdevant Gaudemet, Islam in France, 68.
69
For France, see Brigitte Basdevant Gaudemet, Islam in France, 66-67; for Belgium, see Jean Hallet,
The Status, 46.
64
102
SILVIO FERRARI
tioned by the adoption of a specific legal organisation by a particular religious community. The cooperation of the State with the various religious groups can instead be subordinated to the respecting of certain requirements, such as the acceptance of the democratic and secular rules of the State. However, these requisites only concern the spheres of
political and civil society. They cannot affect the autonomy of religious groups, for example, by requiring that the latter should organise themselves in democratic ways or that,
within their own communities, they should respect equality between men and women in
the same way that this value is respected in civil society.
These three profiles of the relations between States and religions need to be taken into
account and developed together. On the one hand a platform of rights and freedoms
should be recognised and consolidated which are the Muslim’s due, just as they are for
every other religious group. Into this first category falls, for example, the right of associations of believers to obtain legal status, to have their own places of worship, to celebrate religious ceremonies, to prepare and choose freely the religious staff to whom they
wish to entrust the leadership of the community, to teach their own doctrine, to receive
the economic support of their own followers and so on. These rights are due to religious
communities – and therefore also to Muslim communities – without other restrictions
apart from those provided by the laws of general application.
On the other hand, the State’s cooperation with religious groups need not necessarily be
indiscriminate. The public powers’ ‘incompetency’ in matters of religion does not exclude
the capacity to appreciate the external repercussions of a religious doctrine, that is that behaviour which corresponds to the precepts of a religion but also has a direct and significant
impact on civil coexistence. Moreover, even when such behaviour is legitimate and therefore protected by the freedom referred to above, from the State’s point of view it may present a different degree of merit. It is in fact possible that religious behaviour contributes
differently to the development of those values – the dignity of the human being, democratic
coexistence, the freedom of conscience, equality and so on – that are at the foundation of
the political system and of social peace. On the subject of the public financing of a religion,
of the civil recognition of religious acts, of the teaching of a religion in State schools – all of
which are activities that involve State intervention – the public administration can graduate
its support within certain limits and maintaining certain proportions.
Nevertheless, the conditions to which the State subordinates its cooperation with a religious community should be maintained within the defined horizon of civil society and
the organisation of its policies. These conditions cannot affect the internal autonomy of a
religious group by expecting the latter to be structured according to the principles and
values on which coexistence in civil society is modelled. Also the Christian Churches,
with which cooperation with the State is closest, present different structures that are more
or less respectful of the principles of democracy, of the rule of law and of the rights of
their followers. The same autonomy and the same organisational pluralism must be recognised in respect of Muslim associations and institutions. An authentically secular State
103
stops at the threshold of the internal organisation of religions, vigilant only that in the
latter’s internal relations, respect of that hard core of fundamental rights, which may not
be neglected even in religious communities, is guaranteed.
The request for institutionalisation directed at European Muslims does not concern
the rights of freedom but instead those of cooperation. When this aspect is involved the
public administration may legitimately request that Muslim communities provide themselves with a structure in the absence of which it is impossible to conduct effective interaction with the State. However, the public administration should not go so far as to define
the features that this structure should possess ‘on the inside’. The interest of the State is to
have a Muslim counterpart that is willing to operate within civil society in the respect of
the principles of secularity and democracy. This counterpart also needs to possess the
requirements of stability, representativeness and authority that are indispensable for establishing a relationship of cooperation with the public powers. However, these requirements can be guaranteed by different means according to the different national situations:
there is no single recipe for Europe, but rather as many models as there are historical,
social and cultural realities that make up the Old Continent. In some cases it will be preferable to have a single institution that represents all the Muslim communities at the national level, as in France. In others, it will be a federation of several organizations expressing the various theological, ethnic and political currents that comprise Islam, as in
Spain. In others still, it will be a multiplicity of independent institutions recognised by the
State as being on an equal plane, as in Sweden70.
If these fundamental principles are respected, the constitution of Muslim representative institutions may take time but it will not pose any insuperable difficulties. In particular, it can take place within the existing European system of relations between States and
religious organizations, without any need to abandon or overturn it.
5.2. Islamic family law. Muslim family law differs in several places from that in force in
the countries of Western Europe. Two questions, in particular, have given rise to debate
and disagreement: polygamy and repudiation.
a) polygamy. Although the number of polygamous marriages in Europe is relatively low
and although polygamy does not only regard Muslims, the debate on this subject is one of
the hottest questions of Islamic family law, as polygamy is associated with Islam by a
large part of public opinion71 and it is considered to be incompatible with the European
legal tradition.
70
The Swedish State recognizes three Muslim institutions. They work within an “Islamic Co-operation
Council” which is the interlocutor of the State office in charge of the relations with religious communities and
the financing of their activities. See Jonas Otterbeck, The Legal Status, 238-41; Ǻke Sander and Göran Larsson, The Mobilisation, 108-11; Anne Sophie Roald, From “People’s Home”, 108-09; Jonas Alwall, Muslims
Rights, 184-87.
71
In reality polygamy was also practised by the Jews: but in Europe (the situation of the Jewish communities is different in the Muslim countries) this practice has been progressively abandoned since the 11th cen-
104
SILVIO FERRARI
This subject looks deceptively simple at first glance because the rules regarding the
celebration of marriage differ from country to country and they are subject to many variables depending on the nationality of the contracting parties and on the place where the
wedding is celebrated.
In no European country is it possible to celebrate a polygamous wedding72. This prohibition applies both to citizens (even though they are Muslims) and to non citizens. In
some countries Muslims have worked out elaborate strategies in order to get round this
prohibition and polygamous ménages have been created73: but only one woman is recognised by the law as being the wife.
However, as explained above, the Muslim communities in Europe are to a great extent
composed of immigrants who have not yet acquired the citizenship of a European country74. It is therefore possible to find the case of a citizen of a State that permits polygamy
who, after celebrating in his own country a valid polygamous wedding, asks the European
State where he resides for recognition of that marriage. The rules of private international
law that are applied in this case vary from State to State and they cannot be summarised
here75. But, with a good dose of simplification and save for some exceptions76, it is possible to state the general principle which is that of recognising validity to the foreign national law (and therefore to the polygamous wedding celebrated on the basis of that law)
which is common to the husband and wife. On many occasions, however, European
courts have rejected this recognition by applying the clause of public order, which impedes giving efficacy in a State to acts which are contrary to the fundamental principles
of its legal system: as polygamy contrasts with the central elements of the marriage law of
European countries, a polygamous marriage cannot be recognised in Europe even if it is
celebrated, in a State that allows polygamy, by two citizens of that State77. This strict
tury (see Ze’ev Falk, Jewish Matrimonial Lw, 1-34).
72
This is also true in Thrace, where the Muslim minority has a particular legal status: cf. Konstantinos
Tsitselikis, Personal Status, 120-21.
73
Cf. for England David Pearl and Werner Menski, Muslim Family Law, 276-78.
74
And the acquisition of citizenship of a European country does not necessarily exclude the loss of the
citizenship of the country of origin: the cases of dual citizenship complicate the issue.
75
For a concise description of them cf. Marie-Claire Foblets, Family Disputes.
76
One of these is constituted by English and Welsh law, which takes as its foundation the notion of domicile rather than that of nationality. Consequently a polygamous marriage celebrated by two foreigners in their
own country of origin where polygamy is legitimate is not recognised in England and Wales if one of them
(or both) were domiciled in England at the time of the wedding.
77
Cf. for Spain Augustín Motilla – Paloma Lorenzo, Derecho de familia, 145. In Italy court decisions are
scarce but orientated in the same direction: cf. Roberta Aluffi Beck-Peccoz, Islam in the European Union,
190-91. German courts appear to be more inclined to recognise the validity of polygamous marriages celebrated abroad (cf. Mathias Rohe, The Legal Treatment, 94; Stefan Muckel, Islam in Germany, 62; Ulrich
Spellenberg, Les droit religieux devant les Tribunaux allemands, in Ernest Caparros et Louis-Léon Christians
(dir.), La religion en droit comparé à l’aube du 21 siècle, Bruxelles, Bruylant, 2000, p. 409), but it regards the
recognition of some of their particular effects. Also Sweden has adopted a liberal attitude on the subject of
recognition of polygamous marriages celebrated abroad by foreign citizens: cf. Jonas Otterbeck, The Legal
Status, 251. In England and Wales the key notion is not that of citizenship but of domicile: a person domi-
105
position of rejection has been tempered, in case law, by an application in an attenuated
form of the principle of public order, which is aimed at safeguarding some limited effects
of a polygamous marriage (more precisely, those effects that – in themselves – are not in
conflict with public order): thus for example the child born of a polygamous marriage can
obtain the legal status of legitimate child78, the woman who is part of a polygamous union
enjoys the right to be maintained by her “husband”79, and she shares with the other wives
any widow’s pension80, inheritance and payment of damages that her husband may receive in the case of an accident81.
In more recent years the jurisprudence of some countries has appeared to be increasingly reluctant to recognise legal effects to polygamous marriage, attributing progressively greater importance to the law of the State of residence compared to that of the State
of citizenship82. This tendency appears to be confirmed by the developments which have
taken place in other sectors of the legal system. Polygamy has been invoked as a legitimate cause for turning down an application for a residence permit and citizenship: indeed
it indicates that the polygamist has not been sufficiently integrated in the society of the
country of reception83. Also the policy of the family reunion of immigrants has become
stricter: in the case of polygamous marriage only the first wife and her children are allowed to join her husband, but this is not extended to the other wives or to their children84.
The absence of a uniform law and the oscillating jurisprudence of the European courts
reveal a fundamental uncertainty with regard to polygamous marriage. Until just a few
decades ago it was easy to state that polygamy was incompatible with the Christian roots
of European family law85: now, after the legalisation of homosexual marriage and regisciled there, whatever his or her citizenship may be, cannot validly celebrate a polygamous marriage, not even
in a State which allows polygamy (cf. Prakash Shah, Legal Pluralism, 97-99).
78
Cf. for Spain Augustín Motilla – Paloma Lorenzo, Derecho de familia, 146-47; for Germany Stefan
Muckel, Islam in Germany, 62; for Switzerland, Sami A. Aldeeb Abu-Salieh, La Suisse, 85.
79
Cf. for Germany Stefan Muckel, Islam in Germany, 62; for France, Brigitte Basdevant Gaudemet,
L’islam en France, ibid., 169.
80
Thus also in Greece: cf. Konstantinos Tsitselikis, Personal Status, 122; in Spain: cf. Augustín Motilla
(coord.), El matrimonio, 162. Not however in England: cf. Humayun Ansari, The Legal Status, 271-72.
81
Cf. for Switzerland Sami A. Aldeeb Abu-Salieh, La Suisse, 85. The same discipline is applied in
France: cf. Liberté religieuse, p. 666.
82
Marie-Claire Foblets, Muslim Family Laws, 269-270.
83
Cf. for France Brigitte Basdevant Gaudemet, L’islam en France, 169; Id. Islam in France, 78 (more references in Liberté religieuse, 666-673); for Switzerland, Sami A. Aldeeb Abu-Salieh, Les musulmans, 16566; for The Netherlands, A. V. M. Struycken, Le droit religieux, 432-33.
84
This has been the situation in France since 1993 (cf. Brigitte Basdevant Gaudemet, L’islam en France,
169; Id., Islam in France, 78) and in Spain since 2000 (cf. Augustín Motilla (coord.), El matrimonio, 158).
For Germany cf. Mathias Rohe, The Legal Treatment, 94-95; for the United Kingdom cf. Prakash Shah,
Legal Pluralism, 110-18. For Italy cf. Filippo Corbetta, Stranieri e matrimonio, 100-101. Sometimes however
the woman who is a partner of a polygamous marriage is allowed to stay in the country of immigration under
another title: in Italy, for example, the right of a child who is under age to live in his own family group has
led the courts to recognise to a mother (who was the second wife of a Muslim) to remain in the country (cf.
Filippo Corbetta, Stranieri e matrimonio, 103-04).
85
In 1965 Lord Devlin argued in a famous tract that “in England we believe in the Christian idea of mar-
106
SILVIO FERRARI
tered civil partnership, this argument has much less weight as “le mariage de tradition
chrétienne n’est plus la seule institution sur la quelle une famille au sens juridique peut se
baser”86. Post-modern family law is characterised by an increasing individualism which
favours the pluralism of the family and marriage models87: in legal systems where there
coexist on a footing of equal legitimacy radically different forms of marriage, polygamy
appears to be just another of the possible manifestations of marriage, no more extraneous
to European traditional family law than homosexual marriage.
The only objection to polygamous marriage that conserves – indeed increases – its
strength is the one based on equality between the two marriage partners: polygamy is
judged to be intrinsically discriminating as only the husband is allowed to have four
wives. But this criticism, in the light of the orientations today prevalent in European family law, might be more an invitation to open up to polyandrous marriage (to restore a position of equality between man and woman) than to exclude polygamous marriage.
b) repudiation. The question of repudiation – the other great subject of debate raised by
Islamic family law – has been tackled in a similar way. The law of European countries
does not allow repudiation and it is not therefore possible in Europe to validly dissolve a
marriage by means of a declaration of repudiation88. For the same reasons that impede the
full recognition of a polygamous marriage, also the repudiation pronounced in a State
where that form of dissolution of marriage is legitimate between two citizens of that State
can be recognised in a European State only if this is not considered contrary to public
order. With considerable variations in orientation, depending on the places and the times,
the courts of the European countries have considered valid a repudiation pronounced
abroad when it was requested or at least accepted by the wife89, it had been subjected to
some procedural control90, it had respected the rights of the defence91, it presented (in the
concrete case) the conditions which would have been sufficient for obtaining a sentence
of divorce in the European State92, it had provided some form of pecuniary compensation
riage and therefore adopt monogamy as a moral principle. Consequently the Christian institution of marriage
has become the basis of family life and so part of the structure of our society […]. It would be useless for [a
non-Christian] to stage debate designed to prove that polygamy was theologically more correct and socially
more preferable; if he wants to live in the house, he must accept it as built in the way in which it is” (The
Enforcement, 9, quoted by Prakash Shah, Legal Pluralism, 95).
86
Erik Jayme, Ordre public, 226.
87
Cf. Erik Jayme, Ordre public, 222.
88
Some exceptions to this rule have arisen when, applying the laws of the European country, in any case
the marriage would have been dissolved by means of a divorce: cf. Erik Jayme, Ordre public, 222.
89
Cf. for Italy Roberta Aluffi Beck-Peccoz, Islam in the European Union, 191 and Roberta Clerici, Le
norme, 24; for France, Brigitte Basdevant Gaudemet, L’islam en France, 170; for Switzerland, Sami A. Aldeeb Abu-Salieh, Les musulmans, 171-72; for Holland A. V. M. Struycken, Le droit religieux, 432; for Belgium, Louis-Léon Christians, Les droits religieux devant les juridictions belges, in Ernest Caparros et LouisLéon Christians (dir.), La religion, 201 ; for France, Roula el-Husseini Begdache, Le droit international, 234.
90
Cf. for England cf. David Pearl and Werner Menski, Muslim Family Law, 87-106.
91
Cf. Roula el-Husseini Begdache, Le droit international, 157-60.
92
Cf. for Germany Stefan Muckel, Islam in Germany, 63; Ulrich Spellenberg, Les droit religieux.
107
in favour of the woman93. In this way the concrete consequences of the act of repudiation
have been recognised, allowing the woman partner in a polygamous marriage to receive
alimony from the husband or a quota of the widow’s pension94.
If the transformations of the law of Muslim countries are read in a parallel way to
those which have taken place in the law of European countries with regard to divorce, the
question of the recognition in Europe of repudiation is to some extent less important. For
some years the Muslim legal systems have displayed the tendency to subject repudiation
to some form of legal control, limiting its character of private act ascribable to the sole
will of the husband; in their turn the laws and the court decisions of the European States
have been moving in the direction of attributing to each of the partners a “right” to divorce, without the need to advance particular reasons to justify the decision and without
the possibility for the judge to refuse to deliver a sentence of dissolution of the marriage.
As a result, once the interests of the wife and the children have been guaranteed through
the intervention of the judges, the distance between repudiation and divorce is no longer
such that recognition of the former is impeded in the legal system of a European country.
Naturally there remains the fact that repudiation can only be pronounced by the husband
and…
Two observations arise from this examination of the problems regarding the recognition of polygamy and repudiation in European countries. First, the traditional mechanisms
of connection between the legal systems of different States, designed for when they involved a limited number of subjects, are no longer adequate for managing the size and the
characteristics of the immigration phenomenon in contemporary Europe95. Second, the
prevalence which is still recognised to the criteria of nationality (and therefore to the application of the law of the country of origin) indicates a residual uncertainty about the
legal status to be recognised to immigrants: there is a certain reluctance to consider them
in the perspective of potential European citizens (which would lead towards the application of other laws, in the first place that of residence)96. But neither of these two observations imply that the European legal systems are not structurally able to tackle the questions of polygamy and repudiation.
6. Conclusions. From the observations made in the previous chapters, it is possible to
draw some conclusions.
In the first place, the presence of the Muslim communities does not pose legally unsolvable problems or, on close examination, particularly new ones. On the grounds of
experience matured with other religions, the legal systems of the European countries have
93
Cf. Roula el-Husseini Begdache, Le droit international, 160-65.
Cf. for Germany Mathias Rohe, The Legal Treatment, 94; for France, Liberté religieuse et régimes des
cultes, 683. For a case solved in the opposite sense in England cf. David Pearl, Islamic family, 114.
95
See Marie-Claire Foblets, Family Disputes, 13.
96
See Marie-Claire Foblets, Family Disputes, 20 ff.
94
108
SILVIO FERRARI
the necessary instruments to deal with and solve many of the questions that have been
discussed in the previous pages. The novelty and the complexity of the “Muslim question” does not depend primarily on legal problems but on other factors: on the number of
Muslims (much higher than that of the members of any other non-Christian religion), the
rapidity with which the Muslim communities have grown up, the absence of stable organisational structures with a wide representation or (to mention elements which are not exclusive to the Muslim community) the radicalism with which a part of Muslims experience their religious faith, applying the precepts to areas which Western culture is used to
considering extraneous to the religious dimension.
The fact that the challenges posed by the Muslim presence in Europe can be met without discarding the European legal systems does not mean these systems are not bound to
change under the pressure of the Islamic demands. This adjustment is not an easy task,
because it alters a long-standing balance of rights and privileges recognised to different
religious denominations: but it is far better to make a few gradual changes now than to
risk the breakdown of the whole system in a few years’ time.
This is the reason why a few reforms should be introduced as soon as possible. Muslims should be given those fundamental freedoms without which the inequality between
the various religious communities inherent in the European system of relations between
State and religions becomes oppressive. In actual fact, it is not a case of innovating but
rather of applying rules that already exist. On the subject of building places of worship,
spiritual assistance and other matters (freedom of dress, for example), the legislation of
European countries does not have to be modified (except in particular points) but instead
to be applied with equanimity and farsightedness. In some other cases (ritual slaughtering, religious holidays and also the availability of separate sections in cemeteries or the
supply of religiously admitted food in the canteens of schools, prisons, etc.), a little more
caution is required: enlarging the area of exceptions to the general law is always a delicate affair and it requires a careful analysis in which general interest and particular needs
have to be balanced. But the European States do not lack guidelines, which derive from
their experiences with other religious communities on those same issues.
The need to guarantee those freedoms from now on is all the more pressing as there
are other sectors where accepting the demands coming from the Muslim community is
more problematic, as the questions regarding personal status and family law have shown.
In these sectors the phase of experimentation and research has not yet come to an end: it
is opportune to encourage the attempts that are being made in some European countries in
order to build up a stock of knowledge and experience that would allow more pondered
decisions to be taken.
This dynamic appears to be consistent with the European system of State-religion relations, which is distinguished by a base of rights and freedoms immediately available for
all and by progressively more important facilitations available in correspondence with the
process of integration of the religious communities into the system of fundamental values
109
of the West. However, this dynamic is not neutral. It presupposes the capacity and the
will of the European Muslim communities to adapt to the model of religious institutions
accepted in the West. In particular this implies the construction of national centralised
structures (for example, the forming of national federations of local Muslim communities) and the acceptance of the distinction between spiritual and temporal, religion and
politics introduced into the West by Christianity and revived by liberal thought in the past
two centuries. This is a long and complex process of transformation but not devoid of
precedents in the European history of the last two centuries.
These conclusions, and the strategy that derives from them, should be considered in
the light of the post-September 11 developments. September 11 considerably affected the
life of Muslim communities in Europe. The governments' attitude towards radical Islamic
groups became much tougher: imams suspected of being in collusion with radical movements have been investigated and expelled, mosques have been searched and closed
down. The vast media exposure of these events induced a part of public opinion to identify Muslims with terrorists, nurtured a growing feeling of “Islamophobia” and contributed to the electoral success of the political parties that centred their programs on stopping immigration. In this context, resistance to giving Muslims a wider and more solid
legal status is increasing in many European countries. But, at the same time, many governments realized that this polarization of European society was dangerous, that demonizing Islam would increase the number of followers of the radical groups and that fighting
radical Islam would be easier and more productive if it were accompanied by some
friendly measures towards moderate Islam, which represents the large majority of Muslims living in Europe. This persuasion encouraged governments to take positive steps
towards the organization of Islamic representative bodies at the national level97, the introduction of the teaching of the Islamic religion in State schools98, and so on.
This latter trend is not without its dangers. Concerned by security problems and worried about the role religious radicalism can play in endangering national security, governments are increasingly tempted to interfere with internal religious dynamics and to
orient them in favour of the moderate groups. It is easy to go too far along this path and to
limit excessively the autonomy of religious groups, which is a central feature of the
Western European system of Church-State relations. Nevertheless, governments that want
to start a dialogue with moderate Muslim groups are unlikely to support extremist proposals coming from political parties that oppose Islam: they are aware that dialogue implies concessions and compromises on both sides and realize that attaining social stability
and security passes through a better integration of Muslim communities in European societies. The formation of an isolated Islam, that can become an easy prey to radicalism, is
the main fear of European governments after September 11: giving Islam a solid status in
97
98
33 ff.
See supra, p. ....
On this topic see Brigitte Maréchal, Stefano Allievi, Felice Dassetto, Jørgen Nielsen (eds.), Muslims,
110
SILVIO FERRARI
the European legal system may be the best strategy to encourage the development of an
Islam oriented towards European society. Contrary to many predictions, post-September
11 could still result in an increase of religious pluralism in Europe, provided Europeans
and Muslims are able to grasp this chance and turn that tragic event to their mutual advantage.
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ALAIN GARAY
Universidad de Aix-Marseille III
1. OBSERVACIONES INTRODUCTORIAS
E
n un régimen de libertades democráticas, plantear la cuestión del ejercicio de un
culto supone también interrogarse sobre los mecanismos de su representación
institucional. Se trata de describir y de analizar las normas jurídicas en términos
de derechos y obligaciones que aseguran la regulación de las actividades religiosas de los
creyentes y no de discutir sobre el estado de la opinión pública, ni los condicionantes
históricos y sociológicos que pueden legitimar, para algunos, restricciones al ejercicio de
dichas actividades1. Desde este punto de vista, y a priori, la cuestión de las modalidades
de la representación – y no de la representatividad, lo que no corresponde a la misma
realidad– del culto musulmán no parece de ninguna manera determinante. Esta interrogación se deduce de la tradición estatal francesa, fundada sobre el “modelo consistorial” y
centralizado de la gestión pública de los cultos desde la época concordataria, y por una
fuerte voluntad política, de traducción ministerial (disponer de interlocutores representativos sobre el modelo de mecanismos de la democracia representativa: parlamento y sindicato, por ejemplo).
Por «culto musulmán» no entendemos «religión musulmana». Desde la Ley de 9 de
diciembre de 1905 referente a la separación de las Iglesias y el Estado por «régimen legal
•
Traducido por Isidoro Martín Sánchez, Universidad Autónoma de Madrid.
En Francia, el año 2005 ha visto aparecer una serie de trabajos sobre la “Ley de 1905” y la “laicidad”,
objeto de toda clase de atenciones, a menudo aproximativos desde el punto de vista de la exposición técnica
del derecho de los cultos. Los trabajos de básicos, técnicos, son los de Francis Messner, Pierre-Henri Prélot et
Jean-Marie Woerling (sous la direction de), Traité de droit français des religions (Paris, Litec, 2003), et de
Xavier Delsol, Alain Garay et Emmanuel Tawil, Droit des cultes (Paris, Jurisassociations-Dalloz, 2005).
Véase también la colección comentada por los textos jurídicos aplicables « entreprise de documentation
juridique », titulada Liberté religieuse et régime des cultes en droit français (Paris, Cerf, 2006). Respecto del
culto musulmán, véase Droit et religion musulmane, de Chems-eddine Hafiz et Gilles Devers (Paris, Dalloz,
2005).
1
LA REPRESENTACIÓN DEL ISLAM EN FRANCIA: RETOS Y PERSPECTIVAS
117
de los cultos» se designan los regímenes jurídicos que establecen las formas institucionales mediante las cuales la República asegura la libertad de conciencia de los creyentes,
individual o colectivamente. Y el hecho religioso que precede al régimen de cultos desborda ampliamente el marco de la ley de 1905. De modo que, jurídicamente, por «culto
musulmán» entendemos el conjunto de mecanismos y de estructuras jurídicas de ejercicio
de las actividades cultuales, públicas o privadas, individuales o colectivas, de los creyentes musulmanes. Así planteada, esta definición comporta derechos y obligaciones en un
marco legal normativo. Estas modalidades técnicas tienen incidencias prácticas fundamentales desde el punto de vista de los límites del ejercicio de la religión, del régimen
fiscal, social y laboral, de los bienes y las personas (personal religioso, edificios, Seguridad Social de los religiosos, etc.)2.
El artículo 10 de la Declaración de los derechos de hombre y del ciudadano, texto fundador de los derechos y de las obligaciones de los creyentes, proclama: «Ninguno debe
ser inquietado por sus opiniones, incluso religiosas, siempre que su manifestación no sea
contraria al orden público establecido por la ley». Este principio –la libertad es la regla,
la restricción es la excepción– es recordado, esculpido como una medalla, por el artículo
1º de la Ley de 9 de diciembre de 1905: «La República asegura la libertad de conciencia.
Garantiza el libre ejercicio de los cultos con las únicas restricciones establecidas a continuación en interés del orden público». Las restricciones se derivan, por tanto, de la Ley
en cuanto a su contenido y no del estado de opinión y de sus creadores, de los condicionamientos históricos y sociológicos o de la buena voluntad del Príncipe. La mencionada
Ley de 1905, en su título IV Policía de cultos, define un marco preciso, entre otras cuestiones sobre las reuniones cultuales y las manifestaciones de los ministros del culto. El
párrafo 2º del artículo 9 de la Convención europea para la salvaguardia de los derechos
del hombre y de las libertades fundamentales aporta una contribución normativa supranacional al contenido de las restricciones así establecidas respecto de las prácticas o las
manifestaciones, y no sobre la doctrina o las creencias en cuanto tales: « La libertad de
manifestar su religión o sus convicciones no puede ser objeto de más restricciones que
las que, previstas por la ley, constituyen medidas necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad pública, la protección del orden, de la salud o de la moral públicas,
o la protección de los derechos o las libertades de los demás» (cfr. la construcción jurisprudencial por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos de un orden público europeo
en materia de manifestación de la libertad de creencias en relación con el recurso admitido en 2003 sobre la disolución del partido politico-religioso en Turquía. Ver el caso Re-
2
Véanse los trabajos Droits, libertés et obligations du culte musulman en France à l’aube du XXIème
siècle (4 décembre 2004) y Le financement du culte musulman et les fondations pieuses en France et à
l’étranger (3 mars 2005) organizados en Paris (Institut de l’Islam et des Sociétés du Monde Musulman de
l’Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales) por Les Amis de la Médina (www.sezame.info). El enfoque
aquí mantenido no se refiere a los trabajos sobre el derecho islámico ni a los que versan sobre las organizaciones nacionales de ejercicio del culto musulmán en Europa, muy interesantes por otra parte.
118
ALAIN GARAY
fah Partisi contra Turquía)3. Así planteada, la cuestión de la institucionalización y de los
límites normativos del ejercicio del culto musulmán en Francia sugiere una pregunta suplementaria. ¿Existe una especificidad en esta materia?4. A priori ninguna. El régimen
legal del ejercicio de los derechos y de las obligaciones de los creyentes no conlleva distinciones fundadas en las convicciones religiosas, lo que sería contrario al principio jurídico de libertad de conciencia (art. 1º de la Ley de 1905), de neutralidad del Estado y de
la justicia (aconfesionalidad e incompetencia religiosa del Estado: artículo 1º de la Constitución de 1958) y de igualdad de los ciudadanos ante de la ley: artículo 1º de la Constitución de 1958). Por tanto, existe una gran tentación de conferir a determinados grupos de
la población de los creyentes status o derechos particulares. El Derecho francés que admite regímenes particulares mediante al recurso del sistema de derogación jurídica [cfr. La
reglamentación en materia de sacrificio ritual de animales (decreto de 1 de octubre de
1997), recintos confesionales en los cementerios (circular ministerial del 28 de noviembre
de 1975, etc.)] – ha establecido progresivamente unos puntos de equilibrio entre el respeto a la ley republicana y la consideración de normas religiosas en el espacio público (hospitales, escuelas, fuerzas armadas, prisiones)5.
En la práctica, el régimen jurídico de la libertad de conciencia de los creyentes y de
sus instituciones opera por tanto en Francia según el modelo legal del régimen de los
cultos. El régimen histórico y legal de los cultos encarnando en el modelo de regulación
legal de las actividades religiosas en Francia ha impuesto obligaciones restrictivas sobre
todo en materia de recursos y de financiación (régimen fiscal de los donativos y legados)6. Estas limitaciones reflejan una historia de las relaciones entre el Estado y las confesiones marcada por una tradición de “vigilancia”, en sentido figurado, o de primacía de
las modalidades de regulación del primero sobre las segundos (véase, por ejemplo, con
anterioridad a la ordenanza de 23 de julio de 2005, infra, la supervivencia del régimen
legal de autorización administrativa previa y obligatoria para recibir una donación. Antes
de esta ordenanza, el artículo 910 del Código Civil se aplicaba a las asociaciones cualesquiera que fuera, de derecho común o cultuales: «Las disposiciones inter vivos o por testamento no tendrán efecto sino son autorizadas por una orden real»). El régimen legal e
3
Alain Garay, L’islam et l’ordre public européen vus par la Cour européenne des droits de l’Homme,
Revue de droit international et de droit comparé, 2005, pp. 117-155, Bruxelles, Ed. Bruylant; Aldeeb AbuSahlieh, Les mouvements islamiques et les droits de l’Homme, RTDH, 1998, PP. 251-268.
4
Brigitte Basdevant-Gaudemet, Le statut juridique de l’islam en France, RD publ. 1996, p. 355-376 ;
Alain Boyer, L’islam en France, P.U.F., Paris, 1998, Haut Conseil à l’intégration, L’islam dans la République, La documentation française, 2001; F. Monéger, Les musulmans devant le juge français, JDI 1994, pp.
345-376.
5
Véase el articulo de Pierre-Henri Prélot, Les religions et l’égalité en droit français, Revue du droit public, 2001, p. 737 et s. Estos regímenes se consideran hoy por los “guardianes” de una cierta forma de laicidad como un “torcedura” o una desviación de esta última que no podría admitir derogaciones.
6
Alain Garay, Les régimes fiscaux nationaux et leur influence sur les politiques religieuses, in Quelle
«politique» religieuse en Europe et en Méditerranée – Enjeux et perspectives, Coll. Droit et Religion, PUAM,
2004.
119
institucional señalado no es por tanto exclusivo del culto musulmán7. Pero el marco centralizado establecido, y “acompañado” desde el 2001 en Francia por el Ministerio del
Interior8, evoluciona rápidamente. Tiene como punto de partida la exigencia de la indiferenciación (I) que, progresivamente, se ha transformado, sobre todo debido a la “toma en
consideración” de ciertas especificidades del culto musulmán (II), planteando la cuestión
del interés público de las actividades religiosas (III).
LA EXIGENCIA DE INDIFERENCIA JURÍDICA, DE LAS CONDICIONES
DE EJERCICIO DEL CULTO MUSULMÁN EN FRANCIA Y SUS LÍMITES
2. LAS CONDICIONES DE LA “REPRESENTACIÓN” DEL CULTO MUSULMÁN EN
FRANCIA
El marco igualitario del ejercicio de los cultos en Francia, desde un punto de vista jurídico e histórico, deriva de la lógica republicana de la indiferencia. Este marco ya no es
aceptado con satisfacción puesto que los que hoy toman las decisiones ceden a la tentación del “comunitarismo jurídico”, particularmente en el campo penal de tan graves consecuencias. Ha aparecido así la propensión a reforzar y sancionar las circunstancias agravantes en presencia de determinados grupos. Para el profesor Philippe Théry, «¿Cuando
un legislador voluble haya otorgado sucesivamente a cada “grupo social”una tutela
reforzada, podrá darse cuenta de que la persona es la misma detrás de sus características, sociales o personales “reales o supuestas” y que su protección es indivisible?». En
este contexto evolutivo, ¿cómo situar el marco jurídico e institucional del culto musulmán? Las soluciones adoptadas conocidas por los responsables públicos y religiosos,
raramente se someten por el momento al Consejo de Estado, en su función consultiva o
judicial9 (es preciso señalar que el régimen jurídico de los cultos ha sido progresivamente
elaborado en un “consenso de discreción”, siendo estas cuestiones poco conocidas y debatidas, en beneficio de las partes presentes, que han sido así durante largo tiempo protegidas contra el tumulto mediático y de la politización de los trabajos parlamentarios sometidos a las reglas de la representación nacional). En primer lugar, las creencias de los
7
Blandine Chelini-Pont, L’origine de la laïcité française, Revue des Deux Mondes, avril 2002, pp. 25-34;
Du même auteur, lire Variables politiques et gestion juridique du religieux en France 1996-2004, Actes du
colloque La gestion juridique de la diversité religieuse –enjeux et défis, 26-28 septembre 2003, Peter Lang
Ed., Bruxelles, pp. 230-265.
8
Vianney Sevaistre (ex-jefe del Bureau central des cultes), Le Conseil Français du Culte Musulman en
2003 : genèse et enjeux, in Annuaire Droit et Religion, tome I, 2005, pp. 35-46 : « La intervención del Estado
se limita a un apoyo técnico y jurídico para permitir su creacción y así permanecerá con el fin de que el
análisis de los problemas de la comunidad muusulmana se resuelva en las mejores condiciones posibles. Esta
intervención limitada del estado tiene como consecuencia directa que se ofrece a los restantes cultos, en un
deseo de equidad o igualdad, un apoyo de la misma naturaleza ».
9
El derecho de cultos en Francia proviene de una importantísima del Consejo de Estado en materia consultativa (dictámenes) y judicial (una abundante jurisprudencia, continua desde el período entre las dos guerras mundiales).
120
ALAIN GARAY
musulmanes, organizados colectivamente o no, obedecen a imperativos de conciencia, y
como todas las creencias activas, sus actuaciones derivadas de sus convicciones puede
contravenir el orden establecido por la ley. Los tribunales estiman que las cláusulas de
conciencia religiosa no constituyen ni un hecho justificativo ni una excusa absolutoria en
la comisión de una infracción o de una violación de la ley. Desde este punto de vista, no
parece que en Francia la manifestación de las creencias musulmanas constituya en cuanto
tal un hecho que se caracterice por ser contrario a la ley. De hecho, ninguna especificidad
derivada directamente de la práctica del culto musulmán es contraria al orden público.
Esta premisa del respeto a la legalidad republicana ha sido expresamente planteada en
Francia por los diferentes ministros del interior, respecto de los cultos al nivel gubernamental. Tal fue la actuación de Jean Pierre Chévènement, Ministro del Interior, en el curso de su alocución del 28 de enero de 2000 en París en presencia de los miembros del
«Consulta de los representantes de las principales sensibilidades musulmanas sobre la
organización del culto musulmán en Francia», nombre dado al grupo de trabajo constituido por el ministro cuya misión era crear una instancia representativa del culto musulmán
en Francia (este proceso ministerial de organización institucional del culto musulmán,
iniciado en octubre de 1999, ha sido denominado “Consulta” en referencia a la palabra
árabe «Istichâra»)10. El ministro tuvo que subordinar los trabajos de esta “Consulta”,
destinados particularmente a favorecer “la institucionalización” del culto musulmán en
Francia, a la firma de una declaración escrita denominada «Principios y fundamentos
jurídicos que regulan las relaciones entre los poderes públicos y el culto musulmán en
Francia»11. En virtud de este texto, los firmantes han confirmado «Solemnemente su adhesión a los principios fundamentales de la República francesa…»12. Así, el Acuerdomarco de 3 de julio de 2001 sobre la organización futura del culto musulmán en Francia
pudo ser adoptado por los miembros de la mencionada Consulta (acuerdo en trece puntos). Tuvo lugar así el acta de nacimiento de la futura configuración asociativa del culto
musulmán basada sobre: 1) una única Asociación nacional denominada “Consejo francés
del Culto Musulmán” o CFCM–creada el 3 de mayo de 2003, cuyos miembros fueron
elegidos el 6 y 13 de abril de 200313 (Estatutos regulados únicamente por la Ley de 1 de
julio de 1901 relativa al contrato de asociación) que encabeza 2) Los veinticinco Consejos
10
Léase la síntesis de los trabajos de la « Consultation » en Le journal de la Consultation des musulmans
de France (www.intérieur.gouv.fr).
11
Este texto contiene ocho apartados: « Asociaciones cultuales, Mezquitas y lugares de oración, Ministros de culto y otras autoridades religiosas, Capellanías, Establecimientos de enseñanza privados, Prescripciones sobre la vestimenta y alimentación, Sepulturas, Fiesas religiosas».
12
Este texto de inspiración ministerial “elaborado” por los miembros de la « Consultation» no podías ser
objeto de una «negociación». El texto fue redactado bajo la inspiración de los representantes del Ministerio
del Interior. Su firma fue pedida por el Ministerio del Interior (cfr. Liberté religieuse et régimes des cultes en
droit français, précité, pp. 480-489).
13
995 lugares de culto musulmanes sobre los 1316 a los que se solicitó participar en las votaciones electorales del 6 y 13 de abril de 2003 han designado 4023 electores (solamente el 24,6 % de los lugares solicitados de culto a los que se les pidió la participación no respondieron o no cumplían las condiciones requeridas
para participar en las elecciones. El índice de participación de los electores fue superior al 86%.
121
Regionales para el Culto Musulmán o CRCM (formados igualmente bajo la forma de
unión de asociaciones locales según la mencionada Ley citada de «1901»)14. (Para el Ministro del Interior, «El principio de laicidad... “le” otorga la responsabilidad de acompañar a los miembros de la consulta de los musulmanes de Francia en sus trabajos pero
no le permite sustituirlos para definir el contenido de esta cuestión»15). Estas condiciones
de institucionalización del culto musulmán están sin embargo sometidas a fuertes limitaciones.
1. Los musulmanes se enfrentan al problema de la omnipresente ausencia de
una autoridad religiosa centralizada.
Las condiciones del ejercicio colectivo de ciertas prácticas religiosas musulmanas, a
falta de una estructura de autoridad centralizada, plantean concretas a las autoridades y
responsables públicos eventualmente encargados de la puesta en marcha de la policía de
reuniones públicas (por ejemplo, protección y seguridad), del urbanismo y de las modalidades de ayuda a la construcción de edificios del culto (decisión en materia de firma de
arrendamientos enfitéuticos, de garantía de préstamos contratados para financiar legalmente la construcción de edificios de culto), de la legislación y de la reglamentación funerarias (decisión en materia de recintos confesionales en los cementerios municipales),
de la organización de la función pública (autorización para ausentarse por la celebración
una fiesta religiosa, comidas colectivas en los colegios, etc.), de reglamentación hospitalaria. ¿Sobre qué base los poderes pueden los públicos deliberar en ausencia de autoridad
(es) religiosa (s), « legitima » (s) y « representativa » (s) para las partes presentes (en otro
terreno, estas cuestiones se plantean en Derecho laboral: cfr. el régimen legal de los sindicatos representativos en el marco administrativo del “diálogo social”)? Cuestiones de
autoridad que la puesta en marcha institucional en términos de representación no permiten resolver.
Las modalidades de regulación jurídica con carácter público han llevado a la institucionalización de las relaciones de autoridad entre los “representantes” musulmanes y los
poderes públicos, y no sobre la cuestión de la autoridad musulmana interna. Teniendo en
cuenta una tradición calificada por alguno de “bonapartista”, se ha evidenciado claramente para los responsables políticos y públicos que las libertades, los derechos y las obliga14
El nombramiento del conjunto de los miembros del CFCM ha sido organizado en el marco de operaciones electorales con fecha del 6 y 13 de abril de 2003 cuya organización y funcionamiento, sostenidas y
llevadas a cabo materialmente por la administración pública, han estado dirigidos por la Asociación para la
organización de las elecciones del Consejo francés del Culto Musulmán, creada en noviembre de 2001 por los
miembros de la Consultation. Para un examen detallado y minucioso de la gestión público, son interesantes
los trabajos de Hervé Terrel, Le nouveau paysage de l’islam de France à la suite des élections au CFCM
d’avril 2003 (Les Cahiers de l’Orient, 4ème trim. 2004, n°76) et L’Etat et la création du Conseil Français du
Culte Musulman, Cités, PUF, Paris, n° spécial Islam, 2004.
15
Respuesta al diputado Eric Raoult publicada en Journal Officiel de la République Française (JORF),
Assemblée nationale du 19 mai 2003, P. 3928. Véase también la respuesta aparecida en JORF, Assemblée
nationale, 18 août 2003, p. 6533.
122
ALAIN GARAY
ciones de los musulmanes exigían un mínimo de visibilidad y de transparencia jurídica16.
En efecto, el Estado, brazo secular de la República que «Asegura la igualdad ante de la
ley de todos los ciudadanos sin distinción de religión» (art. 1º de la Constitución), «Garantiza el libre ejercicio de los cultos…» (art. 1º de la ley del 9 diciembre 1905), es jurídicamente el garante del libre ejercicio de las actividades religiosas de los creyentes en el
espacio público. En estas condiciones, el poder público, desdibujados los límites políticos, ha intentado acompañar a algunos representantes musulmanes en la búsqueda de
soluciones jurídicas prácticas. ¿En que campos? Señalamos aquí diferentes criterios de
intervención, combinados, vinculados a las convicciones musulmanas:
–El criterio objetivo, fundado sobre las cuestiones examinadas por el Consejo francés
del Culto Musulmán17: representatividad, asociaciones cultuales, mezquitas y lugares de
culto, estatuto y formación de los ministros del culto y otras autoridades religiosos, capellanías, establecimientos de enseñanza privadas alimenticias y de vestimenta, lugares de
sepultura, fiestas religiosas, sacrificios rituales de animales;
– El criterio de seguridad, en términos de la peligrosidad de algunos creyentes o de estructuras «que apelan» o «se identifican» con «el islam». La acción estatal está confiada
principalmente a la Dirección Central de Informaciones Generales18, servicio de policía, y
no a la Misión Interministerial de vigilancia y lucha contra las derivaciones sectarias (ver
también la creación, en 2004-2005, en ciertas prefecturas de «Polos regionales de lucha
contra el Islam radical»). Esta acción está facilitada por el respeto a la ley por la inmensa
mayoría de los musulmanes. El control y la represión de las actuaciones delictivas cometidas en nombre del «islam»19 se ha hecho especialmente posible por la institucionaliza16
Alain Garay, Régulation étatique et groupes religieux en France¸Sous la dir. de Pauline Côté et Jeremy
Gunn, Actes du colloque La gestion juridique de la diversité religieuse : enjeux et défis, 26-28 sept. 2003,
Québec, Université Laval, Peter Lang Ed., Bruxelles, 2006 ; Véase también Blandine Chelini-Pont, L’origine
religieuse de la laïcité française, Revue des Deux Mondes, avril 2002, pp. 25-34 ; Del mismo autor, ver
Variables politiques et gestion publique du religieux en France 1996-2004, Actes du colloque de Québec,
précité, pp. 230-265.
17
Vianney Sevaistre (ex-jefe del Bureau central des cultes), Réussir les objectifs de l’Etat et de la religion
organisée : les limites de la représentation, les relations entre le CFCM et l’Etat : quelle nature ?, coloquio
organizado en Paris el 24 noviembre de 2003 por l’Institut d’Etudes Politiques de Paris sobre el tema Le
nouveau Conseil Français du Culte musulman : quel rôle pour l’Etat et la société civile ? Véase Jonathan
Lawrence (ed.) que ha recopilado las actas de este coloquio en un volumen publicado en 2005 en la serie
Frenchm politicsm Culture and Society.
18
Cfr. los documentos de la DGRG a los ministros del interior, entre ellos el informe remitido el 4 de febrero de 2005 (a Dominique de Villepin) sobre el « mouvement salafiste » (Le Monde, 22 février 2005) y el
informe remitido a fines de junio de 2005 (à Nicolas Sarkozy) sobre el «phénomène des conversion à l’islam
radical » (expresión mantenida por Le Monde, de 13 julio de 2005 bajo el titulo: « Les conversions à l’islam
radical inquiètent la police française »). Léase también el artículo L’antiterrorisme, selon le patron des RG
(Le Monde de 25 de noviembre de 2005) que comprende la entrevista de Pascal Mailhos, director central des
Renseignement généraux, sobre el combate contra « l’islam radical», expression criticada por algunos especialistas.
19
Cfr. la creación en 2004 en dentro de algunas prefecturas de «pôles régionaux de lutte contre l’islam
radical », estructuras de policia que se encuadran en el marco de las clásicas medidas de aislamiento de los
extremistas (Véase las declaraciones a nivel europeo de Franco Fattini, commisario europeo de justicia, liber-
123
ción, por la representatividad y los diálogos y reuniones con los responsables musulmanes. En tanto que los creyentes acepten los términos y las condiciones del Estado de derecho democrático, especialmente participando una instancia tal como el CFCM, se comprometen a respetar el marco republicano y legal.
– El criterio en términos de integración (Alto consejo para la integración) que en realidad se refiere principalmente a las medidas legales y reglamentarias de carácter económico y social (lucha contra la exclusión social, las discriminaciones en el empleo, etc).
2. El ejercicio jurídico de las actividades multiformes musulmanas está
insuficientemente regulado por el hecho de las carencias internas del culto
musulmán.
Las actividades musulmanas religiosas revisten diferentes formas de expresión que derivan de diversos estatutos asociativos: del cultual (mezquita y lugar de culto strictu sensu), al cultural (centro cultural), al social, educativo (escuela coránica), etc. De forma que
las asociaciones gestoras de estas diferentes actividades, aunque sean propietarias o
arrendatarias de un edificio de culto, no pueden pretender los completos beneficios del
estatuto de las asociaciones del título IV de la Ley de 9 de diciembre de 1905 («reconocimiento» social, exención de ciertos impuestos locales, de subrogación a título gratuito,
etc. En efecto, los artículos 18 y 19 de la Ley de 9 de diciembre de 1905 (título IV) dispone que las «asociaciones para el ejercicio del cultos “deben tener” exclusivamente por
objeto el ejercicio de un culto». Por tanto, lo «cultural» no es jurídicamente en Francia lo
mismo que lo «cultual»).
Esta situación no es de hecho satisfactoria debido principalmente, en nuestra opinión,
al muy importante riesgo fiscal que recae sobre las asociaciones materia de donativos
sometidos a un tipo del 60 %, incluso de forma retroactiva, si son descubiertos por la
administración en el marco de una comprobación de contabilidad en el curso de inspección (artículo 757 del Código general de los impuestos). Por lo tanto, la totalidad de los
recursos de las asociaciones cuyos estatutos y funcionamiento derivan únicamente de la
Ley del 1 de julio de 1901 provienen de donativos de los fieles (para la administración
fiscal, el artículo 795-10° del Código general de los impuestos solamente concede el beneficio fiscal a los donativos efectuados a las asociaciones cultuales cuyos estatutos dependen del título IV de Ley de 1905).
3. La ausencia del “carácter profesional” de los representantes musulmanes
El carácter técnico de las exigencias jurídicas, fiscales y sociales, impuestas por el régimen legal de cultos conlleva unas competencias y capacidades de las que los dirigentes
tad y seguridad, « Notre but est d’isoler les extrémistes en travaillant avec les tenants de l’islam modéré »
(Le Monde, 1 de agosto 2005).
124
ALAIN GARAY
religiosos no disponen necesariamente. Decidir, gestionar y administrar una actividad de
culto no se improvisa. Las religiones tradicionales disponen de equipos de juristas y especialistas fiscales (abogados, notarios, banqueros), habituados a las impresionantes y voluminosas legislaciones, reglamentaciones y jurisprudencia en materia de culto, desconocidas para los “especialistas” de las cuestiones religiosas en Francia. ¿Cómo asegurar la
seguridad jurídica, financiera y fiscal de las ayudas financieras procedentes del extranjero?, ¿Quién recibe sus fondos y cómo?, ¿Qué tipo de contabilidad se requiere?, ¿Quién y
cómo debe alquilar, comprar, construir o edificar un edificio del culto?, ¿Cómo asegurar
la asistencia material y social de un imán?, ¿Según las reglas del contrato de trabajo?.
Estas cuestiones suponen para los musulmanes una inversión importante intelectual y
material que no deriva de una visión del espíritu20. Para Vianney Sevaistre (citado anteriormente, nota 7), « El CFCM y los CRCM sólo son están en sus comienzos (…). Las
instancias representativas de otros cultos que disponen desde hace tiempo de hábitos de
trabajo y de medios, también encontrarían, frente a los mismos problemas, verdaderas
dificultades para reaccionar de modo apropiado»). La tarea, pesada, es también compleja. La cuestión de la representatividad, factor de institucionalización, es aquí secundaria.
Carencias observadas y sus razones
El enfoque jurídico, y no solamente sociológico o en términos de ciencia política,
permite examinar y analizar una serie de carencias observadas en el terreno de la práctica
(responsables, elegidos o funcionarios, consejos, abogados o notarios). Estas carencias
son de diferentes clases.
1. En la actualidad pocos trabajos se han interesado en los aspectos técnicos estrictamente jurídicos y profesionales de las actividades musulmanas en el terreno público nacional21.
A día de hoy, estas cuestiones están monopolizadas por sociólogos, politólogos y filósofos que ofrecen retazos de lecturas sociales y culturales que, por desconocimiento, descartan muy a menudo las perspectivas técnicas, jurídicas y profesionales que, sin embargo, son básicas (regímenes de los bienes, de las personas y las estructuras jerárquicas).
20
La memoria titulada Le conseil juridique auprès du Comité de coordination des musulmans turcs de
France, realizada por Cyril Muller en el marco de la formación practica del Master profesional Laïcité et
droit des cultes (facultad de derecho, Universidad de Aix-Marseille III), llevado a cabo el 13 de septiembre de
2005, pone de maniesto la técnica jurídica, fiscal y social de los retos de la organización del culto musulman.
21
Véase las exposiciones contenidas en el Traité de droit français des religions (Litec, Editions du JurisClasseur, 2003) o también el Annuaire de l’Afrique du Nord de 1988 (Islam en France, islam, état et société)
asicomo algunas contribuciones de los universitarios Franck Frégosi, Francis Messner, o del funcionario
Alain Boyer. Véase la publicación en inglés del volumen The new conseil français du culte musulman: what
roles for State and Society ?, in French Politics, Culture and Society, Jonathan Lawrence Ed., 2005. Véase
también, Hervé Terrel, Le nouveau paysage de l’islam de France à la suite des élections au CFCM d’avril
2003 (Les Cahiers de l’Orient, 4ème trim. 2004, n°76) y L’Etat et la création du Conseil Français du Culte
Musulman, Cités, PUF, Paris, n° spécial Islam, 2004.
125
Así existen perspectivas sociológicas (cfr. L’Islam à l’épreuve de l’occident de Jocelyne
Césari, 2004, que estudia la transformación de la autoridad islámica vinculada a la condición minoritaria que emerge de una nueva elite intelectual y religiosa), análisis de politólogos (cfr. Fitna – Guerre au cœur de l’Islam de Gilles Keppel, 2004, en terminos de
lucha contra Europa), ensayos de periodistas (cf. cf. L’Islam, la République et le monde
de Alain Gresh, 2004, desmontando el fantasma de la “amenaza” islámica) que aportan
retazos de lecturas raramente normativas (ver también la cuestión en término de “reconocimiento” que a menudo obvia la dimensión de los aspectos práctico –estatutos asociativos, soluciones fiscales y sociales-: cfr. Malika Zeghal, La constitution du Conseil Français du Culté Musulman : reconnaissance politique d’un islam français? in Archives de
sciences sociales des religions, 129, janv-mars 2005, pp. 97-113).
2. Es preciso una doctrina jurídica y soluciones profesionales, y no únicamente el estudio de las relaciones de autoridad o de poder, ni de una sociología del conocimiento o
de una exposición conceptual (Al tratarse de doctrina jurídica, sus reglas de elaboración y
su construcción no pueden depender únicamente del conocimiento universitario ni de las
decisiones reglamentarias y administrativas. Es precisa también la experiencia y el conocimiento de los profesionales del derecho).
La perspectiva jurídica y normativa, jurisprudencial y práctica, presenta varias ventajas:
•
Sobrepasa las discusiones en términos de integración o de comunitarismo,
•
Ofrece puntos de referencia concretos sobre el estado de las libertades públicas y
privadas, colectivas o individuales, en término de derechos y obligaciones de los creyentes y de las instituciones musulmanas,
•
Determina el grado de compatibilidad del derecho religioso coránico con el derecho
estatal (ver por ejemplo la argumentación del Tribunal europeo de derechos humanos
en 1993 en caso turco de la disolución del partido político-religioso Refah Partisi que
se refiete la cuestión de la compatibilidad entre el Estado teocrático y los mecanismos
de la integración jurídica europea desde la perspectiva del respeto del Convenio europeo de derechos humanos22),
•
Conduce a “soluciones” prácticas, en términos de expresión material de las actividades cultuales y de las repercusiones correspondientes en Derecho fiscal, laboral, de
cultos, etc.
22
L’incompatibilité entre l’Etat théocrtaique et la Convention européenne des droits de l’Homme – A
propos de l’arrêt rendu le 13 février 2003 par la Cour de Strasbourg dans l’affaire Refah Partisi et autres
contre Turquie, Revue Française de droit constitutionnel, 2004, 57, pp. 207-221; Alain Garay, L’Islam et
l’ordre public européen, vue par la Cour européenne des droits de l’Homme, précité.
126
ALAIN GARAY
Una exposición y un balance provisional del régimen jurídico de las actividades religiosas de los creyentes musulmanes, en torno a la renovación en 2005 de la composición
de CFCM y del CRCM resulta muy útil. De forma que esta puesta en marcha es innovadora al interrogar a los creyentes desde el punto de vista del respeto de las normas democráticas en un Estado de derecho desde la perspectiva de las incidencias jurídicas y jurisprudencial de sus prácticas. En efecto, desde 2003, el marco jurídico de las actividades
del culto musulmán en Francia se singulariza por la institucionalización de la representación de los fieles y por la regulación desde el poder de las modalidades de organización y
funcionamiento de las estructuras asociativas, conjunto marcado por un fuerte voluntarismo político. En relación con las regulaciones jurídicas tradicionales del “derecho de
cultos” (derecho aplicable, doctrina administrativa, jurisprudencia referentes al culto musulmán), la intervención de los poderes públicos, realizada en términos de “acompañamiento” y no de injerencia-intromisión, plantea numerosas interrogaciones en el seno
mismo de la comunidad musulmana pero igualmente para aquellos que definen la “laicidad” desde la única óptica de la neutralidad interpretada como abstención total del Estado. Esta secuencia histórica inédita debe otorgar preferencia en primer lugar a la perspectiva técnica y jurídica a partir de la cual los debates pueden enriquecer y prolongar las
perspectivas en términos de integración jurídica de las actividades cultuales de los musulmanes en Francia. De aquí que este esfuerzo sobrepase los debates en términos de
valoración de las creencias y de legitimidad política e institucional del culto musulmán,
infravalorando el fundamento constitucional y los marcos jurídicos del ejercicio público y
privado de todos los cultos en Francia. Para realizar esta tarea es preciso examinar las
decisiones y las sanciones que el derecho estatal ha llevado a cabo, y realizar un inventario para plantear perspectivas prácticas en una lógica de institucionalización y de emancipación de los derechos y de las obligaciones de los musulmanes. Para realizar este trabajo
hay que elegir la tecnicidad, la pluridisciplinaridad de los juristas, universitarios y profesionales del derecho, docentes, investigadores, altos funcionarios y abogados para que el
derecho no sea una concha vacía ni una abstracción. La tarea es densa e interactiva debiendo también concederse la palabra a los actores implicados en la representación de las
creencias en cuestión, las autoridades religiosas. La propuesta práctica de una investigación jurídica sobre las prácticas de los creyentes musulmanes interesa no sólo a la sociedad de los “responsables”, representantes de las comunidades musulmanas y de los poderes públicos, sino también a los actores y creadores de opinión de la sociedad civil, ciudadanos y periodistas. El conjunto de estos actores se encuentra frente a un verdadero déficit de información y de conocimiento del régimen jurídico, fiscal y social de las actividades religiosas musulmanas y de su personal, a una mediatización y a una constante y notoria personalización de un puñado de responsables musulmanes a través de sus posturas
públicas (piénsese en las “posiciones de puestas en escena” de Dalil Boubakeur, de Fouad
Allaoui, de Mohamed Béchari, de Tariq Ramadan, etc), a una tradición de sospecha de un
Islam mezclado con los fenómenos de inmigración, de exclusión social, de violencia polí-
127
tica a través de la perspectiva deformante de una uma, al mejor “extranjero”, al peor “terrorista”, de una islamización de las reivindicaciones de identidad.
Numerosos escollos surgen en este camino. Es grande la tentación de plantear la cuestión de saber si 1) “el Islam” es “soluble” en la República laica, 2) si la toma en consideración de “reivindicaciones categoriales o comunitarias” es aceptable, en un sistema jurídico que no reconoce tales derechos a un grupo determinado por sus creencias. Hacer la
apuesta de la inteligencia y de la búsqueda constante de puntos de equilibrio conduce a
evitar las desviaciones y los escollos de una lógica religiosa o categórica. Los debates y
los intercambios son en efecto fuentes de comprensión. Permiten también proponer las
condiciones de apreciación y análisis, fuera de los caminos trillados de «la actualidad» a
los que estamos acostumbrados desde hace algunos años, desde el Informe de 2001 del
Alto Consejo para la integración (El Islam en la República) al libro de Nicolás Sarkozy de
octubre de 2004 titulado La República, las religiones, la esperanza. El derecho del culto
musulmán se construye, progresivamente, en Francia con referencia a las tensiones, a un
importante caso del Tribunal Europeo de derechos humanos, marcado por el sello de la
voluntad política de los ministros de la República, y observado por numerosas capitales
europeas, desde Madrid a Berlín.
Las elecciones jurídicas sobre el estatuto de las instituciones religiosas, el régimen de
los bienes y del personal religioso, el estado de las libertades y de las obligaciones de los
creyentes musulmanes, no se improvisan. Dependen de un trabajo de expertos y del análisis jurídico exigentes y protectores, en unas palabras fundamentales en un Estado de derecho sometido a los impulsos y a las tensiones democráticas. Dichas elecciones apelan a
un esfuerzo muy particular fundado sobre la voluntad y la capacidad de los musulmanes
para organizar y para hacer funcionar sus instituciones en el marco de la legalidad republicana, compleja, técnica y exigente en cuanto que los regímenes asociativos, fiscales y
sociales dependen del orden de los imperativos legales y no del orden simbólico o sagrado. Desde el punto de vista de estas exigencias jurídicas, la «religión» musulmana sometida a las ingerencias legales del marco del «culto» musulmán se institucionaliza en relación con los imperativos respecto de los cuales se han enfrentado las religiones tradicionales: estatuto asociativo cultual, reglamentación del ejercicio de los cultos («policía de
los cultos», «edificios de culto», etc). Estas exigencias permanecen así subordinadas a la
profesionalización de las competencias y capacidades requeridas en tanto que esta complejidad y tecnicidad son antinómicas en relación las aproximaciones, el diletantismo o el
abandono (este marco exigente no deriva de una visión de un espíritu ni de una suerte
particular que estarían reservados a los musulmanes. Todos los grupos de creyentes han
tenido o tienen estas experiencias de estas exigencias en la concordia o en la crisis). Cabe
pensar aquí en las tensiones que marcaron la lenta normalización de las relaciones de la
Iglesia católica romana con Estado francés desde 1906 a 1923 (marcadas por ejemplo por
el exilio de los miembros de las congregaciones de Francia, el rechazo a adoptar el estatuto de asociación cultual), pero también a los efectos recientes de las medidas públicas de
128
ALAIN GARAY
represión de ciertos grupos calificados por ciertos parlamentarios como de «sectas» (por
ejemplo, la imposición retroactiva de las donaciones aceptadas por los Testigos de Jehovah, calificados por el solo hecho de su contabilidad como donativos). Hay que tener en
cuenta el interés respetado y bien entendido de los actores de la vida pública y civil en un
Estado de derecho, en relación con el cual Nicolás Sarkozy se asombra que «se exija más
a los musulmanes que a otros. ¡Los musulmanes no están por encima de las leyes, es
cierto, pero tengamos cuidado de que no estén por debajo!» (citado anteriormente, p. 61.
Romain Rolland ha defendido la actuación ministerial explicando que «actuando, uno se
equivoca a veces. No actuando, se equivoca siempre»).
II. ¿TOMAR EN CONSIDERACIÓN LAS CARACTERÍSTICAS
ESPECIFICAS DE LA FINANCIACIÓN DEL CULTO MUSULMÁN ES UNA
APLICACIÓN O UNA DEROGACIÓN DE LA LEGALIDAD
REPUBLICANA?
Estudiar y exponer la cuestión de la « financiación» del «culto musulmán» en Francia
supone preguntarse sobre los términos escogidos23. En primer lugar, en Derecho financiero, «culto» no es sinónimo de «religión » (el primero implica al segundo, sin circunscribirlo). Por financiación, puede entenderse la financiación privada (por ejemplo, liberalidades de los fieles o el mecenazgo de empresa o particulares) o pública –de ámbito estatal
o territorial, directa o indirecta (por ejemplo, por los rodeos de la denominada fiscalidad
derogatoria24). Pero, es sobre todo una cuestión de generosidad y de obligación de los
mismos musulmanes («fondos propios»). Es, en fin, una cuestión de Derecho coránico y
musulmán.
Generalmente, esta cuestión versa sobre las condiciones de la construcción o la instalación de lugares de culto en cuanto que, para el Ministro actual del Interior, «los musulmanes de Francia no gozan de las mismas condiciones para practicar su culto que otras
religiones implantadas desde hace tiempo… Es preciso remediar esta situación»25. En
realidad, las «condiciones» citadas sobrepasan las de los edificios de culto26 y afectan
23
Emile Poulat recuerda que « el lenguaje nunca es inocente : singular o plural, la elección oculta una
serie de graves consecuencias…La situación ha comenzado a complicarse cuando las religiones han entrado
en el mecanismo de las ayudas públicas y de los beneficios fiscales ya que éstos presuponen unos requisitos y
un control. La ayuda nunca va dirigida a las iglesias sino a sus actvidades particulares relacionadas con la
utilidad pública y el interé general » (Pour une véritable culture laïque, Contribution au Rapport 2004 du
Conseil d’Etat dedicado a las Réflexions sur la laïcité, p. 449).
24
Alain Garay, Les régimes fiscaux nationaux et leur influence sur les politiques religieuses, en Quelle
« politique » religieuse en Europe et en Méditerranée ? Enjeux et perspectives, P.U.A.M. 2004. Del mismo
autor, véase Laïcité et pouvoir fiscal, Actes du colloque du 14 juin 2002, Pluralisme religieux, Institut
d’Etudes Politiques d’Aix-en-Provence.
25
République et religion in Etat et religion, Administration, n°203, sept. 2004, p. 23.
26
En Francia, asistimos a un enfoque sobre la cuestión de la construcción de las mezquitas, tema que no
se reduce sólo a la cuestión de la financiación . Véanse los titulares de prensa : Comment les élus financent les
129
también en su complejidad a la situación financiera del personal religioso musulmanes,
cuestiones financieras de los sacrificios rituales de animales (comercio «ritual»), a los
recursos regulares de las estructuras asociativas (elecciones jurídicas, incidencias fiscales
y sociales entre ellas las referentes a materia de donativos, legados y liberalidades).
Se trata también de una cuestión de actualidad en relación con la reciente movilización
política de los sucesivos ministros del interior (ver, por ejemplo el artículo de Daniel Vaillant titulado «Les enjeux de la Consultation des musulmans de France»27 y de las posiciones de Nicolás Sarkozy28. Este último, Ministro del Interior, no ha dudado en plantear
la cuestión de la financiación pública de los cultos, en general, y de las actividades musulmanas en particular29).
La cuestión, muy técnica en términos de Derecho financiero público y privado, desvela, por tanto, los límites del consenso de discreción que existían antes. Desborda el marco
del culto musulmán desde el momento en que, tratándose del Islam de Francia, como lo
señala muy acertadamente Pierre-Enrique Prélot, «es todo un mundo de garantía y de
regulación pública de las prácticas religiosas al que es preciso responder en profundidad, y no solamente al Islam»30. Emile Poulat apela en este punto a «debate público, si es
posible sereno, pero sobre todo con información y reflexión», desde el momento en que,
como se ha manifestado, «el principio de la laicidad de la República establecido en el
artículo 1º de la Constitución... no se opone a que una colectividad pública aporte, para
satisfacer un objetivo de interés general, una contribución financiera para el funcionamiento de un culto»31. Este especialista subraya oportunamente que «sería demasiado
largo de enumerar lo que la República reconoce, subvenciona y paga en el vasto terreno
de las actividades religiosas, lo cual sobrepasa ampliamente lo que, tradicionalmente,
concierne «al ejercicio del culto». Es un catálogo asombroso (…)»32.
Ha llegado por tanto el momento de plantear la cuestión en términos de déficit de aplicación del régimen legal de los cultos ya propuesto por Franck Frégosi en estos términos:
lieux de cultes (Le Nouvel Obs, 20-25 janvier 2005), Mosquées : le soutien vigilant des maires (Les Echos,
16 juin 2004). Véase también, Stéphane Papi, L’insertion des mosquées dans le tissu religieux local en France : approche juridique et politique, RD Publ., n° 5, 2004.
27
Le Monde, 29 de diciembre de 2001.
28
Véase el título omnicomprensivo Les représentants religieux n’adhèrent pas aux propositions de M.
Sarkozy sur la laïcité, en Le Monde, 28 de octubre de 2004.
29
« Admitamos sin hipocresía que existe una contradicción entre la voluntad de reconocer a las religiones como un factor positivo en la sociedad y la de sustraerlas a las influencias extranjeras prohibiéndolas
toda forma de financiación pública y pretendiendo tratarlas con igualdad» en La République, les religions,
l’espérance, Cerf, Paris, nov. 2004, p. 122
30
Islam, un Conseil pour rien, en Le Monde, 23 de abril de 2003.
31
Tribunal administrativo de apelación de Paris, de 31 de diciembre de 2003, Haut commissaire de la
République en Polynésie Française c/ Territoire de la Polynésie Française, con las esclarecedoras conclusiones del comisario del gobierno Bénédicte Folscheid, AJDA 2004, p.774; Léase también la nota de Emmanuel
Tawil, JCP Administrations et Collectivités territoriales, de 14 de junio de 2004, pp 844-845 (asunto sobre la
subvención pública concedida a la Iglesia evangélica de la Polinesia francesa para financiar la reconstrucción
del presbiterio de la iglesia de Fetuna, destruida por el paso de un ciclón).
32
La République laîque peut-elle financer les religions ?, Le Monde, 30 de noviembre de 2004.
130
ALAIN GARAY
« La legislación cultual francesa no es en su conjunto especialmente discriminatoria en
relación con el Islam en general, es quizás su no aplicación la que puede por el contrario
revestir un carácter discriminatorio (construcción de mezquitas)»33. Nos corresponde no
describir, como si fuera un catálogo técnico, los regímenes financieros de las actividades
cultuales musulmanas en Francia, sino más bien comprobar si tiene un estatuto derogatorio o no con el fin de medir, en términos de política pública, si el criterio del interés público constituye, contra cualquier previsión, una de sus características.
A. Una política pública con motivos diferenciados
El régimen financiero y fiscal de las actividades cultuales está marcado por una fuerte
tradición regalista encarnada en una lógica de acompañamiento y de «compensación»
públicas. La toma en consideración institucional de las actividades musulmanas, que no
deriva únicamente de las políticas de integración34, ni del principio legal de separación
entre las Iglesias y el Estado adoptado en 1905, se apoya hoy en una lógica de «compensación».
Nicolás Sarkozy, Ministro del Interior, ha manifestado a este respecto que «se exige
más a los musulmanes que los demás» subrayando que «¡Los musulmanes no están por
encima de las leyes, es cierto, pero tengamos cuidado de que no estén por debajo!»35. El
ministro ha explicado además que «....el Estado no debe mezclarse en los dogmas, pero
no puede ignorar los asuntos religiosos…. Todos los días pagamos nuestra incapacidad
pasada para acoger a los musulmanes de Francia con los mismos derechos, deberes y
dignidad que nuestros demás compatriotas… Lo que sería contrario a la laicidad, sería
hacer en relación con los fieles de una religión algo que se les negara a las otras religiones »36. No dudando de hacer, según sus propios términos, de «abogado de los musulmanes en la República»37, el antiguo Ministro añade que «... que no hay peligro más grande
para nuestra sociedad que dejar creer a una parte de sus miembros que es extranjera
debido que los derechos que se les conceden a otros le son negados a ellos… En una
República, los derechos de los ciudadanos no deberían variar en función de su antigüedad de llegada. Durante el período de acomodación puede haber adaptaciones»38. El
recurso a los mecanismos denominados de “discriminación positiva” encarna por tanto la
lógica intervencionista y voluntarista en términos de reducción de las separaciones histó33
En Les musulmans de France sont les acteurs de leur propre sécularisation, en Le Monde, 11 de septiembre de 2004.
34
Sobre el método de « toma en consideración » institucional y jurídica de las actividades musulmanas en
Francia, véase el informe del Haut Conseil à l’intégration titulado L’islam dans la République, nov. 2003.
35
cit., p. 61. El Ministro repite que « …los musulmanes no deben tener más derechos que los demás. Cuidemos, sin embargo, para que no tengan menos » (p. 89). Léase el artículo La religion, la politique et Sarkozy de Dominique Moïsi en Les Echos, 30 de noviembre de 2004, p. 19.
36
cit., p. 65.
37
cit., p. 77.
38
cit., pp. 80-81.
131
ricas y de la búsqueda de equilibrios en el acceso por igual a los derechos financieros y
fiscales. Estos mecanismos derivan jurídicamente de la puesta en práctica efectiva del
principio de igualdad que, para Consejo de Estado, puede «conllevar por una diferenciación de los derechos» y «una discriminación justificada»39.
Es igualmente posible explicar el régimen financiero y fiscal de las actividades musulmanas en cuanto medidas de confianza respecto a los musulmanes de Francia. Evocando el proyecto de ley sobre «la ostentación de signos religiosos en la escuela », el
antiguo primer ministro Laurent Fabius deseaba que este texto «fuera acompañado de
medidas de confianza respecto de los musulmanes de Francia » (su artículo La laicité en
actes, Le Monde, 25 de noviembre de 2003).
Algunos pueden ver aquí la tentación de un regateo político presentado por el antiguo
primer ministro Laurent Fabius: «¿No existe una tentación en el ámbito de un sector de la
derecha de adoptar un modelo de sociedad más cercano a la tradición americana que a
la de nuestra República? Es decir el mercado para el dinero, el Estado para la seguridad, y las comunidades religiosas para la fraternidad, incluso la solidaridad… Advierto
contra todo pacto, aunque sea implícito, entre una parte de la derecha y ciertos movimientos religiosos: «Ustedes nos sostienen políticamente y nosotros les legitimamos simbólicamente»40.
De hecho, en Francia, el régimen financiero y fiscal de las actividades cultuales está
marcado por una fuerte tradición fuerte y un «intercambio» con los dirigentes religiosos41.
Así, puede ponerse de manifiesto el «nuevo método de trabajo» (La Croix, 13 de febrero
de 2002), destinado a reforzar el dialogo, instituido entre el Estado y los representantes de
la Iglesia católica en el curso de la reunión organizada en el Hotel Matignon por el primer
ministro, Lionel Jospin, el 12 de febrero de 2002. Estos intercambios tienen como objetivo, según el Consejero del primer ministro de la época, Alain Christnacht, «oficializar un
dispositivo pragmático» para regular especialmente las cuestiones fiscales42. Para el car39
Informe público de 1996, Sur le principe d’égalité, EDCE n°48, 1997. Léase la sección Le principe
d’égalité en Traité de droit français des religions, Sous la dir. de Francis Messner, Pierre-Henri Prélot, JeanMaris Woerling, Edition Litec, mayo de 2003, pp. 53-57 : «…la concepción de la igualda en materia religiosa es esencialmente negativa ; se trata de un principio de no discriminación que no impone positivamente la
igualdad como un objetivo en cuanto tal ». VéaseLire Les religions et l’égalité en droit français, RD publ.
2001, p. 738 et s.
40
Para Laurent Fabius, « Al mismo tiempo que algunos ministros escriben que únicamente las religiones
pueden responder a la necesidad de esperanza de los individuos y que multiplican sus discursos políticos
desde los lugares de culto el gobierno cercena los créditos de las asociaciones -laicas- que se movilizan cada
día ». Se vislumbra aquí el trabajo de Nicolas Sarkozy La République, les religions, l’espérance (Cerf, Paris,
nov. 2004) pero igualmente la posición de la administración americana que estimula la financiación pública
de las obras sociales confesionales (« faith-based and community intiatives ») según lo dispuesto en la Charitable Choice Act de 1996. Véase la obra en curso de publicación Dieu en France et aux Etats-Unis – quand
les mythes font la loi de Blandine Chelini-Pont et Jeremy Gunn, Editions Berg International, Paris, 2005.
41
Véase también la Note pour le Président du Conseil de 2 de febrero de 1924 relativa a la « Histoire de
la négociation des Diocésaines » (Ministerio de Asuntos Exteriores).
42
La Croix de 21 de mayo de 2003 señala, por ejemplo, que una reunión de 21 de mayo de 2003 ha permitido abordar la situación fiscal en Francia de las obras misioneras pontificias en relación con una nota entre
el Gobierno francés y la Santa Sede de julio de 2001 (derecho a percibir fondos destinados al culto).
132
ALAIN GARAY
denal Lustiger, se trata de «resolver los asuntos que estaban hasta entonces dispersos,
con respuestas carentes de coherencia porque dependían de uno u otro ministerio, o porque no fueron presentados en el lugar adecuado». (Emile Poulat, por su parte, ha puesto
de manifiesto desde el punto de vista técnico las cuestiones financieras y fiscales que
plantean las actividades cultuales y religiosas de los católicos a Francia43).
B. Una voluntad política y ministerial de apoyar ciertas actividades
musulmanas financiadas en Francia por franceses.
Nicolás Sarkozy, Ministro del Interior, ha defendido públicamente el principio según
el cual era preciso “ayudar a los musulmanes de Francia a revisar los vínculos que mantienen con el extranjero. Desde este punto de vista, hay una contradicción flagrante en
denunciar los vínculos, particularmente financieros, entre los países extranjeros y el
Islam de Francia, silenciando al respecto la existencia de una nueva institución francesa»44. Evocando la creación del Consejo francés del Culto Musulmán, institución representativa, el citado Ministro que apela al «proceso virtuoso de la responsabilidad»45 precisa al mismo tiempo que éste «permitirá a los musulmanes de Francia implicarse en este
tema»46. La creación por Decreto de 25 de julio de 2005 por el que se reconoce el carácter
de establecimiento de utilidad pública a la «Fundación para las obras del Islam de Francia» responde también a los deseos de neutralizar el recurso a las fuentes de financiación
extranjeras47.
De modo que actual el Ministro del Interior ha deseado crear una fundación para las
obras del Islam de Francia que, neutralizando los recurso a las fuentes de financiación
extranjeras, se convertirías así en «el marco apropiado de la financiación para la construcción de los lugares de cultos musulmanes y su rehabilitación»48. Esta iniciativa anunciada en noviembre de 2004 tenía lugar mientras que los obstáculos para la construcción
de lugares del culto musulmán eran principalmente de orden financiero pero sobre todo
43
Véanse sus dos contribuciones muy interesantes : La laïcité qui nous gouverne y La catholicité d’où
nous venons, en Documents épiscopats, numéros 8-9 et 11, juin et août 2001. Para Jean-Arnold de Clermont,
presidente de la Federación Protestante de Francia « Existe un trato diferente y desiquilibrado de los diversos
responsables de los cultos en Francia... tenemos problemas comunes que el gobierno quiere tratarlos en
común » (La Croix, 13 de febrero de 2002, p. 4).
44
cit., p. 94.
45
cit., p. 98.
46
cit., p. 94.
47
Es preciso poner de relieve el alto nivel de implicación estatal en la organización y el funcionamiento
de la Fundación cuyo objeto social es « religieoso » (tiene « como fin contribuir a la organización y al desarrollo en Francia ») : un « comisario del gobierno » asiste a las sesiones del Consejo de administración con
voto consultuvo, vigila el respeto de los estatutos y el carácter de utilidad pública de la actividad de la fundación; las deliberaciones del Consejo de administración sólo son válidas despuñés de la aprobación del Gobierno (J.O. du 26 juillet 2005, p. 12111).
48
Declaración de Dominique de Villepin en Le Monde, 11 de deciembre de 2004, p. 8. Commentando esta iniciativa, Jean-Arnold de Clermont, presidente de la Federación Protestante de Francia, ha declarado que
« Los poderes públicos no tienen que decidir sobre lo que es «religiosamente correcto», es decir sobre si un
culto es admisible o no » (Le Monde, 11 décembre 2004, p. 8).
133
de naturaleza comunal o municipal (derecho de preferencia ejercido por ciudades o municipios, denegación de los permisos de construcción)49 o de naturaleza interna (falta de
organización asociativa y contable de las estructuras y la carencia de dirigentes religiosos
por falta de formación y/o por el hecho del desinterés hacia las cuestiones jurídicas y
financieras).
La cuestión de la financiación del culto musulmán está por tanto profundamente influenciada y determinada no tanto por los musulmanes como por el Estado y sus ministros50. Ello se debe a la consideración de este asunto como si fuese de «orden público» en
el sentido amplio del término, «cosa pública», desde el momento en que el Estado es garante del ejercicio público de los cultos. Ahora bien, a falta de un servicio público de los
cultos (la República no reconoce, ni paga, ni subvenciona ningún culto), ha derogado en
1905, a priori la financiación, convertida en asunto privado corresponde únicamente a los
creyentes y a sus estructuras. Algunos insisten en la obligación que incumbe únicamente
a los creyentes de asegurar la puesta en marcha de sus actividades cultuales. Para Henri
Pena-Ruiz, «La invocación de la desigualdad de los distintos creyentes no podría, según
una convicción laica, servir de pretexto para tal planteamiento: si el problema es real,
requiere sin duda una solución de tipo social, respetuosa de la separación laica. Así, por
ejemplo, las condiciones de vida, sobre el plano económico, deben permitir a todos a los
que lo desean contribuir a la edificación de lugares de culto. Al mismo tiempo, toda discriminación en la venta de terrenos a los musulmanes que desean edificar mezquitas en
ellos debería combatirse de manera apropiada, pero la financiación de éstos debe correr
a su cargo»51. Esta interpretación, por muy rigurosa que sea, «legalista» y a la vez «filosófica» –en términos de «convicción laica» y de «separación laica»52– ateniéndose vo-
49
En una Circular del Ministro del Interior a los prefectos de 14 de febrero de 2005, relativa a la construcción de edificios de culto, se recuerda que «El juez administrativo vela para que el derecho urbanístico
no sea desviado de su objeto para impedir la construcción de un edificio de culto y el juez judicial califica de
vía de hecho la utilización inapropiada por una actividad municipal de su derecho de preferencia para impedir la edificación de un lugar de culto » (véase, además, en relación con la instrumentalización del derecho
urbanístico el articulo de Isabelle Rouvière-Perrier Le droit de l’urbanisme, une arme contre les sectes?, Les
Petites Affiches, 1994, n°77). Esta circular precisa que « la neutralidad no significa (…) la indiferencia respecto del hecho religioso puesto que según la Ley de 9 de diciembre de 1905, la Républica garantiza el libre
ejericio del culto… » (véase el artículo Une circulaire recommande la souplesse face à l’édification des lieux
de cultes en Le Monde, 22 de fbrero de 2004, p.11).
50
Franck Frégosi, France : le culte musulman et la République, la régulation publique de l’islam dans un
cadre laïque, in L’Islam en France et en Allemagne – Identités et citoyenneté, Sous la dir. de Rémy Leveau,
Khadija Mohsen-Finan et Catherine Withol de Wenden, La Documentation Française, Paris. Del mismo
autor, L’Islam en Europe, entre dynamiques d’institutionnalisation, de reconnaissance et difficultés objectives d’organisation, in Religions, droit et sociétés dans l’Europe communautaire, Coll. Droit et religion dirigée par B. Chelini-Pont, PUAM, 2003 ; Les problèmes d’organisation de la religion musulmane en France,
Esprit, n°239, janv. 1998.
51
Contre la révision de la loi de 1905, en Regards sur l’actualité, n° 298, 2004, p. 63.
52
El recurso a la noción de laicidad, palabra talisman, es aquí de orden filosófico y no jurídico. La Constitución y la ley disponen que sólo es laica la Républica y no el Estado, los ciudadanos, los billetes de banco,
las cuentas bancarias… A menudo, en el debate público nacional la noción de laicidad amplia, se utiliza en
nombre de una cierta visión ideológica de las relaciones y las informaciones sociales.
134
ALAIN GARAY
luntaria o inconscientemente a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas
que se han sucedido desde 1905, principalmente en provecho de los «antiguos cultos reconocidos»– no es la de las autoridades ministeriales ni la del Consejo de Estado, consejo
y juez de la administración en materia cultual. Del espíritu de la ley de separación a su
puesta en ejecución diferenciada según la historia religiosa de Francia, hay lugar para
ciertas acomodaciones. El derecho financiero de los cultos refleja hoy en día estas adaptaciones incluso aunque la responsabilidad primaria y principal incumba a los musulmanes respecto de la elección y organización de sus actividades financieras. Actualmente, la
voluntad ministerial tiene primacía apoyándose en tres exigencias:
«En primer lugar una exigencia de responsabilidad, para reafirmar la norma
común a todas las religiones: la financiación de los lugares de culto debe ser asegurada por los donativos y los legados de los fieles… El sistema fiscal prevé por
otra parte reducciones de los impuestos para los particulares y las empresas que
contribuyen a esta financiación.
En segundo lugar una exigencia de eficacia, para facilitar la construcción de
nuevos lugares de culto musulmán. Para ello, debemos aprovechar mejor las posibilidades previstas por la Ley de 1905 y el derecho francés... arrendamientos enfitéuticos de muy larga duración… garantías de préstamos para las construcciones
de edificios de culto…
Finalmente una exigencia de transparencia para que todos estos instrumentos
pongan en juego los medios y el dinero público. Los ciudadanos deben poder ser
informados sobre su utilización. Esta exigencia debe aplicarse también para las financiaciones extranjeras que reciban los diferentes cultos, para su funcionamiento
o sus inversiones. La creación de una «fundación para las obras del Islam de
Francia» constituye el marco jurídico más apropiado, ya que otros cultos ya lo utilizan para sostener económicamente algunas de sus actividades. Esta fundación
podrá recibir los donativos de los fieles o de otro donante si ofrece las garantías
de que este dinero será utilizado respetando las reglas de la República»53.
Evidentemente, la urgencia y la prioridad otorgadas a la creación de la mencionada
fundación –presentada por el Ministerio del Interior como un «instrumento puesto a la
disposición de los donantes y de los gestores musulmanes»– traducen imperativos políticos y financieros en términos de «transparencia y precisión», imperativos cuyo origen
preciso y cuyas causas financieras54 permanecen imprecisas55. Su primera misión consisti53
cit., p. 23.
Cabe pensar aquí en las cuestiones sobre el origen de los fondos, los circuitos bancarios, la identidad de
los beneficiarios –¿personas morales, personas físicas? -, el empleo de los fondos ( ¿por quién? ¿cómo ) y la
fiscalidad de sus operaciones….Es preciso señalar que el culto musulmán no monopoliza este tipo de interrogantes.
55
El Presidente de la Federación Protestante de Francia no duda en subrayar que « Deseamos presevar el caracter específico de las asociaciones de la Ley de 1905 y, en primer lugar, su transparencia : para beneficiarse
de la ausencia de gravamen de los donativos y los legados a la que tienen derecho, están obligadas a depositar
sus cuentas en la prefectura cada tres año... cada uno puede saber de donde viene el dinero. Si dicha transparencia se aplicase a las asociaciones de la Ley de 1901, los poderes públicos verían con más claridad las cuentas de la Cienciología o de ciertas asociaciones musulmanas. » (Le Monde, 24 de septiembre de 2004, p. 12).
Las modalidades del « control financiero » ejercitado a priori sobre las asociaciones cultuales, confiadas a la
« administración del registro y a la inspección general de finanzas » (artículo 21 de la Ley de 1905), están
54
135
rá en recolectar y en gestionar de forma óptima los fondos destinados a la construcción de
mezquitas56 y a la organización de la enseñanza de los «imanes». Asimismo se trata de
mutualizar los recursos basándose en las reglas de distribución, siendo la fundación una
especie de «Cámara de compensación»57. Al ser miembros de su consejo de administración, los representantes del Estado podrán ejercer misiones de vigilancia y control del
origen y del destino de los «fondos musulmanes», cuestión hoy en día nebulosa en Francia58. Como contrapartida, esta estructura jurídica nacional, sujeta al régimen de autorización por un decreto del Consejo de Estado, se beneficiaría de subvenciones públicas,
préstamos y donativos. Esta iniciativa ministerial no conlleva el acuerdo de todos los
miembros del C.F.C.M.59, como es el caso de Fouad Alaoui –Secretario General del
U.O.I.F.– para quien: «Plantear la cuestión del dinero en la organización del culto musulmán, es aumentar la confusión existente. Por otra parte, no comprendemos por qué el
Islam debería tener una fundación cuando no sucede lo mismo en otros cultos…. Querer
que el culto musulmán se dote de una fundación consiste en nacionalizar el Islam de
Francia… Ya existen unas estructuras para recolectar los donativos de los musulmanes…. Incluso en el mundo musulmán, son los particulares y las fundaciones los que
financian las mezquitas… Tenemos capacidad para autofinanciarnos. Existe un mito
alrededor de la financiación extranjera. Estamos comprometidos en una lógica de financiación francesa al 100 %. Por eso henos puesto en marcha un fondo de solidaridad
abierto a todas las mezquitas… Actualmente, están incluidas en él todas las mezquitas de
la UOIF, lo que representa un centenar de lugares de culto»60. En este punto, la confu-
desfasadas (véase también el capítulo III, Control financiero, del decreto de 16 de marzo de 1906 referente al
reglamento del administración pública para la ejecución de la Ley de 9 de diciembre de 1905.) El criterio de
« transparencia » ha sido igulamente tenido en cuenta por los poderes público para controlar las condiciones de
producción de la emisión televisada Conocer el Islan, difundida en el canal France 2 entre 1993 y 1998 (cfr. la
respuesta ministerial publicada en J.O.A.N. de 20 de enero de 2003, p. 349).
56
Evidentemente, además de la asistencia a la construcción de la obra, la intervención de la fundación en
el marco de la operaciones de edificación o de instalación de los lugares de culto musulmán supondrá, según
una expresión consagrada en el mercado de los símbolos políticos pero cuya definición jurídica es inexistente,
« un marchamo » (una clase de « certificado de buena conduite»).
57
A este respecto, es interesante el marco jurídico e institucional actualmente puesto en marcha en España por la Dirección de Asuntos Religiosos del Ministerio de justicia respecto de la creacción de una fundación
para las « obras musulmanas ».
58
L’Etat lancera une fondation pour aider à l’édification de mosquée, en Le Figaro, 9 de novembre de
2004, p. 10 ; M. de Villepin veut créer une fondation pour gérer le financement des mosquées, en Le Monde,
18 de noviembre de 2004, p. 9.
59
Le Monde afrma que « Dalil Boubakeur, presidenet del CFCM, desconfía de todo lo que se parezca a
una especie de « discriminación positiva » en favor de los fieles musulmanes… « los inconvenientes de una
finaciación pública para la financiación de mezquitas y la formación de los imanes serían superiores a las
ventajas ». ¿Qué inconvenientes ? El de una « politización acrecentada » de la comunidad arrastrada por
una competición política (para beneficiarse de subvenciones) …El otro riesgo para M. Boubakeur es el
« derecho de observación » el cual no dejarían de adjudicarse las administraciones públicas respecto del
funcionamiento de las mezquitas y de las asociaciones musulmanas … « … ¿qué islam financiar? ¿En base a
qué criterios se dará dinero a una asociación política y no a otra » (28 de octubre de 2004, p. 9).
60
« Nous ne comprenons pas pourquoi l’islam devrait se doter d’une fondation», Le Monde, 2 de diciembre de 2004, p. 12.
136
ALAIN GARAY
sión resulta importante desde el punto de vista de la técnica jurídica y financiera en términos de propiedad, de uso y de fiscalidad de los flujos monetarios, en relación con la
apelación a los términos de «fundaciones, fondos, estructuras »61.
III. LOS PRINCIPIOS DE REPRESENTACIÓN Y DE FINANCIACIÓN
PÚBLICA PLANTEAN LA CUESTIÓN DEL “INTERÉS PÚBLICO” DE LAS
ACTIVIDADES MUSULMANAS
A. Actualidad del debate: del “orden público verificado” al interés público de
las actividades cultuales musulmanas
Abandonando la sola lógica de tener en cuenta las actividades públicas de culto –
dominada por el respeto a las prescripciones del orden público (artículo 1º de la Ley del 9
de diciembre de 1905)–, los poderes públicos nacionales al desear crear una fundación
quieren consagrar su interés público. El interés general es así puesto de manifiesto, siempre con relación a las finalidades de la acción pública. Este imperativo de las finalidades
de la acción pública, como se sabe, se percibe en las opiniones dadas por el Consejo de
Estado en materia de procedimiento del reconocimiento de utilidad pública de las fundaciones. En esta materia, la noción de utilidad pública se define como la prosecución de un
fin de interés general de modo que excluye naturalmente el reconocimiento de estructuras
jurídicas cuyo objeto o cuyas actividades sean contrarias al orden público62. La creación
anunciada en noviembre de 2004 por un ministro de la República laica –y no por los
mismos musulmanes– de una « fundación para las obras del Islam de Francia» constituye una evolución considerable en cuanto que confirma el «estatuto político» del Islam, en
términos de política pública de cultos y anticipa la organización misma del marco jurídico
actualmente deficiente de las actividades cultuales musulmanas (suborganizadas debido a
factores internos y externos de estas comunidades de creyentes).
Por tanto, la cuestión de la financiación del culto musulmán plantea la cuestión del
principio de la contribución nacional al mantenimiento de las actividades cultuales y por
lo tanto religiosas. Algunos se han irritado63, alegando una concepción reductora de la
«laicidad», mientras que otros por el contrario han puesto de relieve que ni la Ley de 9 de
diciembre de 1905 ni, sobre todo, la decena de textos subsiguientes que la han modificado, han prohibido la financiación por el Estado –directa o indirecta– de las agrupaciones
61
En realidad, existe en Francia un centenar de fundaciones con «vocación religiosa», como la « Fundación de los monasterios », la « Fundación para el protestantismo francés », etc. En este punto, habría que ser
preciso respecto del « estatuto » jurídico de estas estructuras respecto de su «vocación religiosa»…No se
trata de una « fundación religiosa » o de una « fundación cultual o para el culto».
62
L’intérêt général, finalité et limite de l’action publique, en Informe anual 1999 del Consejo de Estado.
63
Véanse las tesis del filósofo Henri Pena-Ruiz especialmente en Contre la révision de la loi de 1905 en
Regards sur l’actualité, 2004, n°298.
137
de creyentes64. Para algunos, es aceptable que el Estado aporte ayuda financiera a las
actividades cultuales al concurrir éstas a la formación del interés general («según el Consejo de Estado, un plan de ocupación de los suelos puede reservar un emplazamiento
para la edificación de un lugar de culto porque un edificio cultual puede presentar, en
relación con las características de la operación urbanística proyectada, «El carácter de
una instalación de interés general según el apartado 8 ° del artículo L. 123-1 del Código
del urbanismo (ESTE 25 de septiembre 12996, n ° 109754) »: Circular de 14 de febrero
de 2005, citada). La jurisprudencia del Tribunal de Apelación administrativo de París ha
entendido que «el principio de la laicidad de la República no se opone a que una colectividad pública aporte, en razón de la satisfacción de un objetivo de interés general, una
contribución financiera para el funcionamiento de un culto»65.
Bénédicte Folscheid, comisario del gobierno, ha puesto de relieve también en relación con a la neutralidad del Estado que «de ella no se deriva que la neutralidad religiosa implique la prohibición de toda subvención a todos los cultos… del hecho que la
prohibición de subvenciones a los cultos esté fundada en el principio constitucional de
laicidad, no se deduce que éste la implique o la incluya necesariamente»66. Así entendido, el derecho francés aplicable no opone, en principio, el interés religioso al interés
general. En el asunto sobre la subvención pública para la reconstrucción del presbiterio
evangélico en Fetuna, el comisario del gobierno en el Tribunal de París ha puesto de
relieve que «en virtud del principio de especialidad, una colectividad territorial (…)
sólo puede conceder una subvención a un particular si está justificada por un interés
público local (CE 11 de octubre de 1929, Sieur Berton, Lebon p. 894; CE 17 de octubre
de 1980, Mme Braesch; CE 21 de junio de 1993, Commune de Chauriat, Lebon p. 650).
Un presbiterio es, al menos, en la Francia metropolitana la casa privada de un ministro de culto. ¿Puede, al menos, responder a un interés público? En nuestro opinión, no
64
Así cabe citar la derogación prevista en la la Ley de 9 diciembre de 1905, en su artículo 2, relativo a los
gastos referentes a los servicios de capellanía, el recurso al arrendamiento hasta 99 años de un terreno comunal, mediante un alquiler módico (arrendamiento enfitéutico regulado en los artículos L 1311-2 y siguientes
del Código general de las colectividades territoriales) ; la garantia de un préstamo suscrito por las asociaciones para la constructión de edificios de culto en los barrios en vía de expansión, dispositivo previsto por el
artículo 11 de Ley de finanzas de 29 de julio de 1961 e incluido en el artículo L 2252-4 del Código general
de las colectividades territoriales) ; la disponibilidad de locales comunale para el jercicio del culto, mediante
una contribución libremente decidida por el consejo municipal (artículo L 2143-3 del Código general de las
collectividades territoriales ; véase en este punto la respuesta ministerial, JO Sénat Q, 4 décembre 1997, p.
3394.), sobre el régimen fiscal del mecenazgo que permite el beneficio de una exención fiscal limitada para
los donativos de los particulares o de las empresa a las asociaciones « religiosas » (artículo 200 y 238 Código
general de los impuestos) ; la posible asunción pública de los gastos de reparación de los edificios de culto
pertenencientes a las personas públicas (artículo 13 de la Ley de 9 de diciembre de 1905) y a las «asociaciones … que entran dentro de las disposiciones del título IV de la Ley de 9 deciembre de 1905 y se les ha otorgado debido a ello por decisión del prefectos el beneficio de lasdisposiciones del decreto de 13 de junio de
1966 relativo a la tutela administrativa de las asociaciones…» (Circular del Ministro del Interior de 15 de
octubre de 2003 a los prefectos).
65
cit.
66
Conclusion del Tribunal administrativo de Paris, de 31 de diciembre de 2003, Haut-commissaire de la
République en Polynésie Française, cit.
138
ALAIN GARAY
hay objeción de principio para admitirlo, teniendo en cuenta por ejemplo las especificidades locales, particularmente las necesidades de la población, siempre que en todo
caso se haya establecido un el interés público (…) Un centro cultural islámico puede
así tener el carácter de un equipamiento público y ser construido por una ciudad,
siempre que respete el plan urbanístico (CE 12 de febrero de 1988, Assoticiacion des
résidents des quartiers Portugal-Italie)».
Dado que «el Estado y las colectividades públicas no tienen el monopolio del bien
público … Los principios fijados por la Ley de 1901 permiten en efecto a una asociación participar en una misión de interés general y eventualmente gestionar un servicio
público, práctica confirmada por la jurisprudencia» (Nota de Jacques Chirac, primer
ministro, del 27 de enero de 1975 relativa a los relaciones entre las colectividades públicas y las asociaciones que realizan actividades de interés general). Esta precisión
autoriza al antiguo Ministro del Interior, Nicolás Sarkozy, a sostener que «En materia
de financiación pública de los lugares de culto, estoy convencido que a partir del momento en que la Ley de 1905 y la concepción francesa de la laicidad reconocen la religión como un elemento importante y estructural de la sociedad (…) el Estado debe
plantearse la cuestión de un modo más ambicioso que hasta hoy. Así, parece natural
que el Estado financie un campo de fútbol, una biblioteca, un teatro, una guardería
infantil; pero no lo parece desde el momento en que las necesidades son cultuales, en
este caso el Estado no debería gastar un céntimo!»67 Esta manifestación refleja, a su
manera, la concepción voluntarista del interés general, tal como se ha entendido en la
tradición jurídica francesa, el cual es considerado «como la piedra angular de la acción
pública el cual ha suplantado progresivamente la noción del bien común, de fuertes
connotaciones morales o religiosas»68.
B. El criterio del interés general, como factor de ayuda y de protección
públicas
Las actividades musulmanas, circunscritas al objeto social y a las actividades materiales de la exclusiva fundación para las obras del Islam de Francia, pues son, por tanto,
mantenidas y protegidas de un cierta manera y protegida por los poderes públicos. Pero el
objeto y las actividades de la fundación no se confunden con la totalidad de todas las
estructuras asociativas musulmanas en Francia que son independientes y autónomas. Algunas de ellas, al no estar «vinculadas» a la fundación, son económicamente vulnerables.
Fouad Alaoui, secretario general del U.O.I.F., ha explicado que « Mi temor, es que, mañana, las colectividades locales no concedan terrenos más que a las asociaciones que
sean financiadas por la fundación. Se corre el peligro de crear una división entre las
67
Cit., p. 123.
cf. Introduction, Considérations générales sur l’intérêt général, Rapport public du Conseil d’Etat 1999,
EDCE n°50, La Documentation Française.
68
139
ayudas económicas «honorables» y las que serán «dudosas»69. Es necesario precisar dos
situaciones en relación con al alcance de la noción protectora del interés general.
1. La elección de la estructura asociativa que derivada únicamente de la Ley
de 1 de julio de 1901 y sus incidencias económicas
Adoptando la interpretación de la administración fiscal, el Tribunal de Casación en
una sentencia de 5 de octubre de 2004 (Asociación de los Testigos de Jehovah contra la
Dirección general de los impuestos) ha confirmado que la existencia de donativos comprobada en una inspección fiscal, contabilizados por una asociación de La ley de 1901,
comportaba su gravamen (artículo 757 del Código general de los impuestos). Los donativos son gravados, por su descubrimiento, al 60%. A pesar de la modificación del texto
fiscal adoptado a partir del 1 de agosto de 2003 – según el cual «estas disposiciones no se
aplican los donativos aceptados por las entidades de interés general mencionadas en el
artículo 200» del Código general de los impuestos– los donativos aceptados por las asociaciones que no sean de interés general son susceptibles de ser gravados. Esta “brecha
peligrosa”, dado que la noción fiscal de interés general es restrictiva, es considerada por
una minoría de asociaciones simplemente constituidas como un gran riesgo al crear inestabilidad jurídica puesto que la administración se reserva el derecho de establecer a posteriori un hecho imponible susceptible de ser gravado70… Sin embargo, de esta manera, el
legislador al consagrar esta noción del interés general restrictiva está protegiendo la utilidad social del hecho religioso71.
Los musulmanes de Francia se enfrenta a la conflictiva cuestión de la elección de su
estructura asociativa –la asociación de derecho común de la Ley del 1 de julio de 1901 o
la asociación cultual del título IV de la Ley de 9 de diciembre de 1905–, cuestión que
implica importantes consecuencias económicas72. Por una parte, la elección de la asociación de la Ley de 1901, cuya organización es muy simple en términos de composición de
la junta general, y cuyas actividades pueden ser amplias (culturales, benéficas, educativas
69
cit., p. 14.
Daniel Guizard, Dons manuels : vers un nouveau risque de taxation ?, Juris assocations, n°309, 1 de
diciembre de 2004, pp. 33-36. Véase Alain Garay, Daniel Guizard, Les dons manuels aux associations –
Régime juridique et fiscal, Editions Juris services, 2002.
71
El riesgo fiscal del gravamen retroactivo del producto de las colectas de las mezquitas debe ser valorado. La relación de diversos hechos muestra los abusos cometidos a título de actividades religiosas consistentes en desviar la zakat, los donativos de los fieles, lo que demuestra por otra parte la dificultad del régimen
fiscal de la colecta de los donativos de los fieles musulmanes (Le Monde de 25 de junio de 2004 revela el
hecho de que personas cercanas a la asociación Iqra, que gestiona una mezquita en Levallois-Perret (92),
controlan sociedades mercantiles a las cuales ha ido a parar el producto de la zakat).
72
Subventions ou exonérations ? Le dilemme des associations musulmanes, Le Monde, 24 septembre
2002. En realidad este titular de prensa no debe ocultar las dificultades « estructurales » para organizarse …
La cuestión es menos de orden financiero que organizativo : véase la nota Analyse des raisons pour lesquelles
les associations gestionnaires de lieux de culte musulman ne sont pas constituées sous le régime des associations cultuelles (Documento del Bureau Central des Cultes destinado a la Commission Nationale Consultative
des Droits de l’Homme, de 17 de noviembre de 2003).
70
140
ALAIN GARAY
etc.) bien sea no lucrativa o lucrativa (la diferencia legal reside en la imposibilidad de
repartir los beneficios entre sus miembros), comporta la posibilidad de recibir subvenciones públicas. En práctica, las subvenciones públicas a las asociaciones musulmanas de la
Ley 1901 son excepcionales. Por otra parte, las asociaciones cultuales de la Ley de 1905,
cuyo objeto está legalmente precisado –«tener exclusivamente por objeto el ejercicio de
un culto»: artículo 19 de Ley del 9 de diciembre de 1905– pueden disfrutar de beneficios
fiscales especialmente en materia de impuestos locales (impuesto sobre bienes inmuebles,
artículo 1382-4° del Código general de los impuestos) o de donativos y legados (artículo
795-10 ° del Código general de los impuestos).
2. El discutible «candado» legal del carácter exclusivamente cultual de las
asociaciones de culto y el retorno al criterio del interés general
El régimen financiero de las asociaciones cultuales, basado especialmente en su posibilidad de ser autorizadas par recibir donativos y legados, y en obtener su desgravación,
está reservado a un número restringido de asociaciones que se dedican a actividades religiosas. Los criterios administrativos y jurisprudenciales han reservaron en efecto este
régimen a las estructuras asociativas cuyo objeto y sus actividades sean exclusivamente
cultuales73. De aquí la necesidad del antiguo mecanismo legal de concesión de la autorización administrativa para recibir donativos y legados lo que suponía la necesidad de que
los funcionarios estatales verificasen, del punto de vista contable, por ejemplo, la naturaleza, la afectación y el destino de los recursos y de los gastos de estas asociaciones (articulo 19, § 4 de la Ley del 9 diciembre de 1905, según la redacción dada por el artículo 1º
73
CE, Ass., Dictamen de 24 de octubre de 1997, n° 187122, Association locale pour les culte des Témoins de Jéhovah de Riom, Conclusion de Jacques Arrighi de Casanova, RFD adm. 1998, pp. 69-73. Sobre el
debate dirigido a candado legal de carácter «exclusivamente» cultual del objeto de las «asociaciones para el
ejercicio del culto» (título IV de la Ley de 1905), véanse las propuestas del Presidente de la Federación Protestante de Francia o FPF (Le pasteur souhaite relancer le débat sur le financement ders cultes, en Le Monde,
de 24 de septiembre de 2002). Según este autor, «Un de los aspectos de la legislación que causa problemas
es « el objeto cultual » : una asociación de la Ley de 1905 debe tener por objeto exclusivo el ejercicio del
culto. Según la jursiprudencia, esta noción ha sido ampliada a actividades como la catequeisis o la formación de los ministros de culto. Pero, en principio, siempre está prohibido vender libros en un lugar de culto o
recaudar en él dienro para una asociación caritativa. Hoy en día el objeto de las asociaciones de la Ley de
1905 es demasiado restrictivo de acuerdo, por ejemplo, con las necesidades de una mezquita. Para salvar
estas dificultates las autoridades religiosas han seguido la costumbre decrear una asociación de la Ley de
1901, paralela a la asociación cultual. Así pueden beneficiarse de las ventajas de los dos regímenes. !Creo
que es preciso salir de esta situación potencialmente explosiva! Para ello bastaría establecer en los textos
legales que las asociaciones de la Ley de 1905 tienen un objeto « principalemente cultual». Léase el artículo
de Jean-Arnold de Clermont, 1905-2005: l’Etat face aux Eglises que recuerda las proposiciones de la FPF
Cultes, équité, laïcité de décembre 2002 (Le Monde, 16 de febrero de 2005, p.13). Sobre la jurisprudencia
relativa a la prohibición de subvenciones a los cultos, véase Rémi Rouquette, La commune et les élus, Editions Le Moniteur, Les guides juridique de la Gazette, Paris, 2004, pp. 128 a 140 (el panorama descrito aquí
es de los más interesantes). Véase también Benoît Jorion, L’intervention des collectivités territoriales dans le
champ religieux, JCP-Administrations et Collectivités territoriales, 5-12 janvier 2004, PP. 43-46 ; y Emanuel
Tawil, Note sous TA Orléans, 16 de marzo de 2004, Fédération d’Indre-e-Loire de la libre pensée, JCP
Administrations et collectivités territoriales, n°21, 17 de mayo de 2004.
141
de la Ley del 25 de diciembre de 1942. Veáse también los decretos n° 66-388 del 16 de
junio de 1966 relativos a la tutela administrativa de las asociaciones, fundaciones y congregaciones y n° 94-1119 del 20 de noviembre de 1994, n ° 2002-449 del 2 de abril de
2002). Antes de la ordenanza de 23 de julio de 2005 que ha derogado el sistema de la
autorización previa estableciendo el de una simple declaración unida a la posibilidad de
impugnación a posteriori por la administración, el ejercicio de la «tutela administrativa»
en la materia podía tener graves consecuencias teniendo en cuenta: 1) la rigidez del control realizado por la administración, 2) poder confirmado por la alta jurisdicción administrativa74. De aquí las instrucciones administrativas que otorgan a la Administración la
potestad de distinguir entre «asociaciones de los cultos tradicionales» y las «asociaciones
cultuales representativas de sectas» (Circular n ° 82-115 de 27 de julio de 1982 del Ministerio del Interior, texto que se basa en el dictamen n ° 331-651 del Consejo de Estado
de 29 de junio de 1982 relativo a las liberalidades en favor de las asociaciones cultuales).
Según el texto citado de 27 de julio de 1982, el Ministro afirma que «En caso de duda
bien sobre la realidad de las actividades supuestamente cultuales de la asociación o bien
sobre la conformidad con el interés público de las actuaciones de sus administradores,
miembros o adeptos, será preciso proceder a una inspección sobre estas actividades o
actuaciones». El control administrativo sobre la vulneración del orden público ha llevado
a la Administración a negar el estatuto de asociación cultual a las agrupaciones de creyentes. Más recientemente ha manifestado que se trata del «culto aumiste» con referencia a
«procedimientos penales... abiertos respecto de hechos que no eran independientes del
ejercicio de (sus) actividades cultuales... (que) la asociación demandante ejerce sus actividades en estrecho contacto con otras dos asociaciones que fueron objeto de distintas
condenas por infracciones graves y deliberadas de la legislación del urbanismo»75. El
Estado por tanto controla la naturaleza de actividades reivindicadas incluso cultuales o
religiosas desde el momento en que están vinculadas a cuestiones financieras76. Algunos
consideran, sin embargo, que esta lógica de «etiquetado» negativo es un factor de exclusión. Fuera del Derecho penal, más que querer definir lo que es negativo, es mejor promover lo que es positivo, instaurando un mecanismo de aprobación de los grupos de
creyentes que cumplan unas condiciones claramente definidas…»77.
74
Pierre-Yves Moreau, Le Conseil d’Etat et les exonérations fiscales des associations cultuelles, R.R.J.
2001-2, vol. II, pp. 943-957.
75
CE 28 avril 2004, Association cultuelle Vajra triomphant, sous Concl. De Sylvie Boissard, AJDA 5 de
julio de 2004, Nota de Emmanuel Tawil, JCP-Administrations et Collectivités territoriales, n° 25, 14 de junio
de 2004.
76
Cfr. la decisión de inadmisibilidad de 5 de diciembre de 2002 del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos en el asunto Islamische Religionsgemeinschaft e. V. contre Allemagne (legalidad de la décision de
colocación bajo la administración de un establecimiento fiduciario de un donativo de 75 millones de marcos
dado por un partido político a una asociación religiosa musulmana. En este punto, para el Tribunal Europeo,
« dado que no existe el proposito deliberado de dificultar la actividad religiosa de la parte demandante es
dudoso que esta decisión constituya una ingerencia en el ejercicio de la libertad religiosa »).
77
Jean-Maris Woerling, Une définition juridique des sectes ? en Les « sectes » et le droit en France, Sous
la dir. de Francis Messner, Politique d’Aujourd’hui, PUF ; 1999. Este autor, refiriéndose a « una distinción de
142
ALAIN GARAY
Teniendo en cuenta que la reciente polémica sobre la laicidad no ha terminado, debido
en primer lugar a la cuestión de las «sectas» (1995-1998), después a la del «Islam institucionalizado» (2000-2003) y del «velo islámico» (2004) y, por último, a causa de las manifestaciones sobre el centenario de la Ley de 1905, hoy en día asistimos al retorno del principio según el cual «la utilidad religiosa» es una noción derivada de la de interés general78.
Esto comporta importantes consecuencias prácticas en el Derecho financiero francés, incluidas la fiscalidad y las finanzas. La materia, técnica y compleja, es evolutiva. Los principios en juego son importantes dado que la lógica ministerial de control79, camino largo y
escarpado, parece hoy en día chocar sobre la dura piedra de las finanzas religiosas80. ¿Es un
camino imposible de recorrer para los franceses de confesión musulmana, aunque tengan un
saber histórico en materia de «técnicas de financiación islámica», disciplina poco conocida
en Francia ?81. ¿O es un nuevo desafío del derecho financiero de los cultos? Al elegir de
forma privilegiada el marco cultual, y no la dimensión cultural, los responsables religiosos
musulmanes, apoyados en la «Consultation des musulmans de France», deben ahora mantener un difícil equilibrio para conjugar los pilares del Islam y el derecho financiero de cultos, complejo y hasta la fecha de hoy marcado por un consenso de discreción.
CONCLUSIÓN
La historia de las iniciativas ministeriales –desde el Consejo de Reflexión del Islam de
Francia o CORIF, órgano consultativo instituido en 1989 por Pierre Joxe, al Consejo
francés representativo de los musulmanes en Francia, propuesto en enero de 1995 por
Charles Pasqua, y al sistema CFCM-CRCM impulsado en octubre de 1999 por JeanPierre Chevènement y después por Nicolas Sarkozy– está marcada por un espíritu de
desconfianza y de competencia de ciertos dirigentes musulmanes, la sempiterna cuestión
de las modalidades de legitimación y de legitimidad de una instancia nacional representalas creencias útiles », en relación con los organismos religiosos que solicitan un régimen más favorable que
el de derecho común, aboga en favor de un «reconocimiento de su utilidad social sobre la base de criterios
extraños al conteido de las convicciones religiosas».
78
En este punto es necesario releer los trabajos parlamentarios que precedieron a la Ley de 9 diciembre
de 1905 para convencerse de ello. La doctrina fiscal de las « obras » vuelve aquí a resuirgir, tras la huella de
la doctrina de las obras de interés general de carácter católico…Desde otra perspectiva, y desde un punto de
vista fiscal, véase el artículo L’utilité sociale, une notion dérivée de celle d’intérêt général, publié par
Alexandra Euillet in RD sanit. Soc., 38, avr.-juin 2002.
79
Desde 2003, mucho antes de la política pública del Ministro del Interior Nicolas Sarkozy, el Haut Conseil à l’Intégration apelaba al «deseo de control» (cit., p. 66).
80
A la hora del « vals de los principios » - de la «precaución», etc. – no es seguro que, según Geneviève
Koubi, « Progresivamente, el « principio de realidad » sobre el cual parecería necesario apoyarse frecuentemente conduzaca, a demontar el sentido del interés general, a desacreditar la noción de servicio público y
a descalificar los mecanismos de garantía de los derechos y libertades... », en Le juge administratif et la
liberté de religion, RFDA, nov.-déc. 2003, p. 1061.
81
Michel Galloux, Finance islamique et pouvoir politique – le cas de l’Egypte moderne, PUF, Collections Islamiques, Paris, 1997 ; Michèle El Khoury, Techniques de financement islamique, une discipline peu
connue en France, Banque et Droit, n° 92, nov.-déc. 2003. Véase también la página dedicada a estas cuestiones por Le Monde, Les banques islamiques veulent séduire les clients européens (18 août 2004, p. 8).
143
tiva musulmana y la extrema diversidad de las posturas musulmanas en el espacio público. Los intentos de institucionalización afrontan crisis permanentes, tensiones continuas,
«golpes de Estado» y constantes «juegos de azar»82. Sólo una fuerte voluntad política ha
hecho que los musulmanes de Francia intenten organizarse 83. Los primeros pasos no son
los más fáciles, y entre ellos la etapa de movilización y el comienzo de la «laicidad del
Islam institucional», para así acomodarse a los cambios sociales en un contexto de alarma
mediática vinculado a la actualidad del Oriente Próximo. Algunos debido a esto consideran una obligación de los poderes públicos franceses la construcción de una «estrategia de
gestión de la diversidad religiosa»84.
Superar la expresión institucional de los musulmanes de Francia que comporta la triple
lógica histórica de «seguridad-identidad-integración», «la protección-intervención de las
embajadas», la desconfianza y competencia de las «autoridades religiosas musulmanes»,
la notoriedad de algunos dirigentes y del grupo de gerentes de los lugares de cultos (fundamento de la legitimidad derivada de operaciones electorales basadas en 2003, y luego
en 2005, sobre el criterio de la superficie de los lugares de cultos) constituye un desafío
permanente. Para Hervé Terrel, « La interacción entre los intelectuales musulmanes franceses y un CFCM que podría caer en la tentación de traspasar un horizonte “cultual”
muchas veces limitado definirá el nuevo espacio musulmán»85. La experiencia francesa de
la “representación” del culto musulmán en un contexto de “reactivación del debate sobre
la laicidad” refleja hoy en día las apuestas de poder y de autoridad, a la medida de los
desafíos democráticos a los que también están sometidos los dirigentes religiosos, entre lo
local, lo nacional y lo transnacional86. La institucionalización del culto musulmán experimenta de esta forma los cambios que recorren la sociedad francesa, dirigidos a la preservación del interés general y la indiferenciación republicana.
82
El episodio más reciente se refiere a la contestación de las modalidades de designación y de elección
referentes a la renovación de los cuadros dirigentes de los CRCM en junio de 2005 que ha dado lugar a diversos juicios ante la jurisdicción civil francesa, competente en los litigios derivados del contrato de asociación
constitutivo de los CRCM (artículo 1134 del Código civil). Véase también el comunicado de prensa de 6 de
marzo de 2006 del bureau de « Rassemblement des élus du CFCM » el cual se reserva « …el derecho de
llevar a cabo todas las pesquisas necesarias y de usar todos los medios legales para hacer respetar los estatutos del CFCM… » que apela al Ministro del Interior « para que los poderes públicos realicen plenamente
su papel de « facilitador».
83
Léase la precisa relación cronológica que Vianney Sevaistre, en la época Jefe del Bureau central de cultos, hace de las gestiones de la « Consultation » entre ellas la del seminario « épico » de los miembros de la
« Consultation » en los días 19 y 20 diciembre de 2002 en Nainville-les-Roches, en una residencia del Ministro del Interior, en la que Nicolas Sarkozy asistió a dos sesiones en el curso de un conflictivo fin de semana
…(cit., Annuaire Droit et Religion).
84
Driss El Yazami, Musulmans et pouvoirs publics en France : vers une approche libérale?, en Croyances religieuses, morales et éthiques dans le processus de construction européenne, Commissariat général du
Plan, Institut universitaire de Florence, Paris, La Documentation française, mai 2002, pp. 127-130.
85
Cit., p. 33.
86
Moussa Khedimellah, Nikola Tietze, Les dynamiques européennes de l’Islam – du local au transnationnal, in Croyances religieuses, morales et éthiques dans le processus de construction européenne, cit., pp.
131-144.
The Legal Status of Islam in Great Britain
JULIAN RIVERS
Universidad de Bristol
INTRODUCTION: BRITISH ISLAM
T
here have been Muslims in Britain since at least mediaeval times1. However the
first Muslim communities only became established towards the end of the 19th
century. These typically formed around seaports on the basis of an influx of Arab
sailors, whose recruitment had increased substantially after the opening of the Suez Canal
in 18692. The first mosques opened in Woking in 1889 and Liverpool shortly afterwards.
Growth in the first half of the 20th century was small. The 1951 Census recorded only
5,000 people of Pakistani origin3. However, the 1950s saw a substantial increase of South
Asian men, to be followed, after immigration restrictions were imposed in 1962, by their
families. The decade from 1951 saw the Pakistani population increase by a factor of 5;
the decade from 1961 by a factor of 7. Although the majority of Muslims are of Pakistani
origin, policies of Africanization in East Africa also produced a substantial number of
Muslim refugees. Other significant sources of Muslim immigration included India, Bangladesh, Malaysia, Nigeria, Turkey, Cyprus and Iran. The growth in registration of places
of worship followed: in 1965 there were still only 13 registered mosques, many of which
had clearly existed for decades. However, from then until 1974 about 8 new mosques
were registered each year, with the late 1970s seeing a rate of 20 new registrations a
year4.
Until very recently, accurate information on the numbers and distribution of Muslims
had to be reconstructed out of ethnic data and other small-scale surveys. However, for the
first time since 1851, the 2001 National Census contained a question on the religion of
1
Sebastian Poulter notes that the first recorded English case occurred in 1764, in which the court decided
that a Muslim could swear his oath on the Qu’ran: R v Morgan (1764) 1 Leach 54, in Sebastian Poulter, Ethnicity, Law and Human Rights: the English Experience, Clarendon Press, 1998, pp. 195-6.
2
See Richard I. Lawless, From Ta’izz to Tyneside, University of Exeter Press, 1995.
3
Jørgen Nielsen, Muslims in Western Europe, Edinburgh University Press, 1992, chapter 4. In the absence of religious statistics, Nielsen takes these ethnic data as the basis for his reconstruction of the growth of
Islam in Britain.
4
Ibid.
THE LEGAL STATUS OF ISLAM IN GREAT BRITAIN
145
respondents5. In 2004 the Office for National Statistics published a comprehensive summary of the main information relating to religions to arise from the Census and other
Government surveys6. It found that there were about 1.6 million Muslims living in Britain
in 2001, a little under 3% of the population, and making up just over half of the nonChristian religious population. Muslims had the youngest age profile of all religious
groupings, and were the only religious group in which men outnumbered women. There
were high levels of geographical concentration. 38% of Muslims lived in London, with
West Midlands, North-West England and Yorkshire and the Humber accounting for the
same number again. Even within these areas there were districts of high concentration.
For example, a third of the population of the Tower Hamlets district of London is Muslim.
Three-quarters of Muslims were from an Asian ethnic background, while 11% were
White (4% White British). Just under half of all Muslims were born in the UK, and 93%
of these self-identified as British. As a proportion of the entire Muslim population, 65%
identified themselves as British, English, Scottish or Welsh.
Muslims had the highest (age-adjusted) levels of ill-health and disability. Young Muslim adults were more likely to be married than any other group7. Muslims had the largest
households, with both the largest proportion containing children and the largest average
number of children. They were the most likely of all groups to be living in social rented
accommodation, as opposed to private rented or owner-occupied accommodation. They
also scored highest on other factors of social deprivation such as overcrowding and lack
of centrally heated accommodation. Muslims were the most likely of all religious groups
to have no educational qualifications at all (31%) and the least likely to have a degree or
equivalent qualification. They had the highest male unemployment rate (14%, and 22% of
Muslim men aged 16-24, compared with national average figure of 5%) and Muslim
women were considerably more likely than other women to be economically inactive.
There was a concentration of Muslims in the distribution, transport, hotel and restaurant
industries, and an underrepresentation in managerial or professional occupations.
In terms of religious institutions, in 2005 there were 640 registered mosques and 3750
imams, although there are a substantial number of groups meeting informally as well.8
Although about one-third of state-maintained primary schools in England are faith-based,
in 2003 there were four schools with a Muslim ethos in the state system catering for
around 1,000 of 371,000 school-aged Muslim children9. Unlike Christianity, Islam does
not tend to be hierarchically organised, but there are a number of national and regional
5
Unlike the majority of questions, it was optional, to satisfy human rights concerns around the obligation
to reveal one’s faith. However, only a little less than 8% of the population gave no answer to the question.
6
Office for National Statistics, Focus on Religion, 11 October 2004.
7
22% of 16-24 year olds as compared with 3% of similar age Christians.
8
1020 groups noted in 1990. For these data, see Peter Brierley (ed.), UK Christian Handbook, Religious
Trends 4, 2003/2004, Table 10.7.
9
Focus on Religion, p. 12.
146
JULIAN RIVERS
federations and councils to represent Muslim interests. The most significant of these is
the Muslim Council of Britain, founded in 1997 to represent the whole Muslim community to the Government and the media10.
The creation of the Muslim Council of Britain was a considerable achievement, since
British Islam is remarkably diverse. This is hardly surprising, given its global origins. The
largest Muslim communities are the Barelwis, Deobandis and Tablighi Jamaat. One can
also note the Ahl-e-Hadith and Pervaizi sects, various Sufi orders and a small Shi’ite
community11. The differences between these different Islamic traditions, for example in
their diverse responses to critical portrayals of Muhammad, is barely understood within
the population at large.
Instead, modern political debate about Islam in Britain is dominated by two events,
which seem to have become iconic, in the sense that they have become the organising
categories for subsequent similar events. First, there is the controversy and violence
that erupted after the publication of Salman Rushdie’s The Satanic Verses in 1988,
culminating in acts of public book burning in Bradford and the fatwa issued by
Khomeini12. The recent disturbances created by the publication of cartoons in Denmark
are seen as more instances of the same phenomenon. Secondly, there are the terrorist
attacks of ‘9/11’ of which the bombings in Madrid on 11 March 2004 and then London
on 7 July 2005 are also seen as aftershocks. These two events contribute to a widespread sense that Islam is a ‘problem’, and are hardly conducive to the creation of a
tolerant political and legal order.
For there can be little doubt that Muslims in Britain often feel themselves to be unjustly treated. Mohammad S. Raza suggests that there are four structural reasons for
this13. (1) Racism, the treatment of non-Whites as inferior, disproportionately affects
Muslims. (2) Secularism, the assumption that religion is a personal matter, precludes
sensitivity to Muslim ethical values in public life. (3) Anti-Islam can be seen in the
toleration of the hatred of Islam which stretches back to the Crusades. (4) Internal colonialism seeks to make immigrants ‘English in taste, in opinions, in morals and intellect’
(Macaulay). Quite apart from the controversial and highly complex question of the extent to which Islam is fully compatible with Western European approaches to the proper
spheres of politics and religion,14 the pressing question for present purposes is whether
the law contributes to, or fails unjustifiably to remedy, this perceived inequality and
oppression.
10
Paul Weller (ed.), Religions in the UK 2001-2003, The Multi-Faith Centre at the University of Derby
and the Interfaith Network for the United Kingdom, p. 444.
11
Mohammad S. Raza, Islam in Britain, Volcano Press, 1991, chapter 3.
12
See the discussion in David Herbert, Religion and Civil Society: Rethinking Public Religion in the Contemporary World, Ashgate, 2003, chapter 6.
13
Op. cit., note 11, pp. 102-4.
14
The European Court of Human Rights is remarkably critical of Islamic law in the Refah Party Case, Refah Partisi v Turkey (2001) 35 EHRR 5 at para. 72.
147
GENERAL PRINCIPLES OF LAW
The British Constitution is dominated by the principle of parliamentary supremacy.
Under this principle, the latest expression of the will of Parliament expressed in an Act is
the highest form of law. There is therefore no constitution in the formal, hierarchical
sense; substantive values are secreted in the interstices of the law, and vulnerable to
change by the current political majority. Nevertheless, as a matter of political and legal
tradition, the values of religious liberty and equality have found expression in varying
ways from at least the mid-19th century.
The model of religious liberty adopted after the constitutional settlement of 1689 was
one of establishment and limited toleration. Trinitarian Protestants who did not conform
to the established Church of England could meet for religious worship without legal penalty so long as they registered. But public functions and public offices were limited to the
established Church and its members. The first part of the 19th century saw the extension
of toleration to Unitarianism, Roman Catholicism and Judaism. The repeal of the Test and
Corporation Acts in 1828 opened up public office to non-conformists, but many instances
of inequality remained. In 1833, the Dissenting Deputies listed their outstanding grievances as follows: the necessity of getting married in the established Church, the lack of
legal registration of births and deaths outside the Church, local taxation on dissenting
places of worship, the inability of dissenters to bury their own dead with their own ministers officiating, and religious tests excluding them from the ancient universities15. However, by the middle years of the 19th century, many of these grievances had been addressed, and the direction of travel was clear: the legal privileges accorded to the Church
of England would either be abolished or extended to all religious groups.
Thus by the time that Islam began to have a significant presence in the United Kingdom, the legal system had long since abandoned an approach which accorded a defined
legal position to specific religions. Already by 1855, the Places of Worship Registration
Act of that year did not require the place of worship to belong to any identified religious
denomination. It is thus only possible to talk of the legal status of Islam in a strictly qualified sense. While Islam does inhabit a certain legal environment, and while the rules and
principles structuring that environment impact on Islam in a specific way, they are not
directed at Islam. Nevertheless, it must be recognised that the general legal environment
within which religions exist in the United Kingdom is one that has been dominated by
Christianity and by Christian conceptions and requirements of religious practice. There is
no guarantee that a legal system built on assumptions about the nature and scope of religion derived from one (albeit broad) tradition will prove equally compatible with other
religions.
In 1993, the UK Action Committee on Islamic Affairs published a Memorandum enti15
Timothy Larsen, Friends of Religious Equality: Non-conformist politics in mid-Victorian England, The
Boydell Press, 1999, chapter 2.
148
JULIAN RIVERS
tled, ‘Muslims and the Law in multi-faith Britain: Need for Reform’. It identified three
areas of legal regulation as problematic: education, employment and the criminal law. In
respect of education it drew attention to the lack of approval for any state-funded Muslim
schools in the face of large numbers of Anglican and Roman Catholic schools, difficulties
faced by children seeking to wear religious dress, the lack of single-sex provision and the
dominance of Christianity in the religious education syllabus. In the workplace, it highlighted the lack of protected time off for prayer, the lack of extended leave for pilgrimage,
and constraints on dress. In the criminal law it drew attention to the lack of any penalty
for vilification or hate speech against Islam. Its proposed remedy was to include Islam
within the protection of the Race Relations legislation (which had already been interpreted to cover Judaism and Sikhism), to implement fully international standards of religious freedom and non-discrimination, and to outlaw vilification, incitement to religious
hatred and religious discrimination.
After the Labour Government was elected in 1997, it embarked on an ambitious programme of constitutional reform. The most significant aspect of this for current purpose
was the Human Rights Act 1998, which gives further effect to the rights under the European Convention on Human Rights (1950). It creates a strong interpretative obligation to
interpret law compatibly with Convention rights, and makes it unlawful for public authorities to contravene human rights. Convention rights include the freedom of thought,
conscience and religion in article 9 and a limited equality right in article 14. Furthermore,
there has since been substantial equalities legislation, both in response to European Union
legislation in employment and occupation, and more generally in the provision of goods
and services. There has also been limited protection in the criminal law from religious
hate speech.
Thus the last decade has seen substantial legal redress for the Muslim grievances just
identified. The rest of this article will consider these changes in their immediate legal
context16.
ISSUES OF WORSHIP AND RITUAL
The Places of Worship Registration Act 1855 was part of a series of laws taking the
responsibility for various matters of registration such as births, marriages and deaths
away from Church bodies and vesting it in a new secular Government body, the Registrar-General. Although at the time, it was still the case that religious worship was unlawful unless it took place in a registered building, criminal prosecution was already rare and
had soon died out completely. Registration now simply confers privileges, principally
16
It should be noted that the United Kingdom contains three legal systems: England and Wales, Scotland
and Northern Ireland. The distinction between ‘British Constitution’ and ‘English Law’ is therefore deliberate. Although the other two systems are often similar, they depart in certain matters of detail. This article
focuses on English law in the British context.
149
freedom from local taxation and the ability to solemnize marriages with civil effect.
However, the religious worship that takes place to gain these privileges must be ‘public’17. Conditions which can easily be complied with (e.g. removing of shoes) clearly do
not jeopardise this status, but mosques vary in the extent to which they admit of public
access18. It has been questioned whether the registration of mosques which restrict entry
to male Muslims is strictly within the law19. Nevertheless, registration is widespread and
it would seem that the rule is generously applied20.
A greater hurdle to the establishment of places of worship is represented by the requirement to seek planning permission from the local authority. Nielsen notes a change of
attitude from the late 1970s on the part of local government authorities led by Birmingham. This local authority issued new Guidelines in 1981 making it easier to convert
houses into mosques, and it even permitted the Central Mosque to play the call to noon
prayer on Fridays over an external loudspeaker21.
Trusts for the advancement of religion are charitable if they also confer a public bene22
fit . The definition of religion in charities law has largely kept pace with the expanding
scope of legal toleration, and although there are doubts about whether it is broad enough to
satisfy modern requirements of non-discrimination, there is no doubt that Islam falls foursquare within the legal definition. Even on the narrower view, which defines religion in
terms of the worship of a supreme being23, Islam is included. Although there is no English
case directly in point, many Islamic trusts, most obviously for the maintenance of mosques,
Islamic schools and the promotion of Islam, are assumed by the Charity Commissioners to
be charitable and registered as such. Of course, a mosque may be established in such a way
as to amount only to a private trust, but like other religious bodies, the trustees have to
weigh up the costs and benefits of public registration and accountability as a charity24. The
most significant benefit of charitable status is freedom from taxation.
Public benefit is presumed to be present in trusts for the advancement of religion
unless shown otherwise. A number of aspects of Islamic religious practice may not themselves be charitable. The English case law is limited, but it has been suggested on the
basis of case law from other Commonwealth jurisdictions that gifts for individuals to go
on pilgrimage to Mecca25, or to read the Qu’ran at the graveside of the departed26 are not
17
Church of Jesus Christ of Latter-Day Saints v Henning [1964] AC 420 HL.
Raza, op. cit., note 11, p. 39.
19
A. Bradney, ‘The Legal Status of Islam within the United Kingdom’ in Silvio Ferrari and Anthony
Bradney (eds.) Islam and European Legal Systems, Ashgate, 2000, p. 184.
20
See, e.g., Ludkin (Valuation Officer) v Trustees of Anjuman-E-Islhahul Muslimeen of UK [1988] RA
209 Lands Tribunal.
21
Nielsen, op. cit., note 3, p. 51.
22
See, generally, Hubert Picarda, The Law and Practice relating to Charities, 3rd edn., Butterworths,
1999, chapter 4.
23
Re South Place Ethical Society [1980] 1 WLR 1565.
24
See, e.g., Mohammed v Khan [2005] EWHC 599 (Ch).
25
Re Hadjee Esmail bin Kessim (1911) 12 SSLR 74 (Singapore).
26
Re Alsagoff’s Trusts (1955) 22 MLJ 244 (Singapore).
18
150
JULIAN RIVERS
charitable since they confer only a private benefit. However, gifts to establish general
provision for pilgrimages to Mecca would be charitable. There is nothing specific to Islam in these precedents: private Christian devotions also fall foul of the requirement that
charity should confer a public benefit27.
The Muslim practice of cicumcision takes place not at birth, but when the boy is of a
young age, perhaps around 7. Although there is no statute regulating the practice, and
precious little case-law, it is generally accepted that male circumcision is lawful when
carried out with the consent of both parents28. Technically it could be treated as an assault, but it is often cited as an exception to the general rule29. Obviously, the Jewish
practice is less likely to give rise to litigation, in that parents stand a much higher chance
of being in agreement 8 days after birth than after 7 years. In Re J (child’s religious upbringing and circumcision)30, the court had to consider a request by a non-practising
Muslim father to have his son circumcised. He had separated from the boy’s mother, who
was a non-practising Christian, and she opposed the request. In these circumstances the
court refused to order circumcision, since the child’s religious upbringing would not be
Muslim but essentially secular with no defined faith. Re S (Change of name: cultural
factors) concerned a dispute about the name of a boy of mixed Muslim and Sikh parentage, who was to be brought up by his mother as essentially Muslim31. The court’s order
approving the use of Muslim names also included provision for his circumcision in due
course, although his father did not want this. However, each case turns on its facts. In Re
S (Specific Issue Order: Religion: Circumcision) the court refused to order circumcision
of an 8 ½ year old boy of mixed Muslim and Hindu parentage, but living with his Muslim
mother32. The boy was already aware of his mixed religious origins, and was coming of
an age where he would have to make his own choices. The purpose of the order was
really to enable the mother to integrate more fully into her own community, from whom
she had tried in various ways to keep her relationship secret.
Although the law thus admits of Muslim male circumcision, two general features of
the judicial discussions should be noted. The first is that there is a tendency to stress the
irreversible nature of the operation, and the fact that Islam accepts the practice up to the
age of puberty and on conversion. There is therefore a slight preference for not ordering
circumcision if there is any doubt as to the religious heritage of the child. The second
feature is that the court does not accept an Islamic conception of religious identity
whereby the boy of a Muslim father simply is Muslim. Instead, they consider the child’s
emerging perception of his own religious environment and upbringing:
27
See the discussion in Picarda, op. cit., note 22, pp. 100-101.
Discussion in Re J (Child’s religious upbringing and circumcision) [1999] 2 FCR 345 FamD.
29
R v Brown (Anthony) [1994] 1 AC 212 at 231 per Lord Templeman.
30
[1999] 2 FCR 345 FamD; [2000] 1 FCR 307 CA.
31
Re S (change of name: cultural factors) [2001] 2 FLR 2005 FamD.
32
Re S (Specific Issue Order: Religion: Circumcision) [2005] 1 FLR 236 FamD.
28
151
‘A child's perception of his or her religion generally depends on involvement
in worship and teaching within the family. From this develops the emotional, intellectual, psychological and spiritual sense of belonging to a religious faith. So far,
for all practical purposes, the courts have been right to focus upon religious upbringing …’33.
Modern considerations of animal welfare require the stunning of animals before
slaughter, which is incompatible with traditional Jewish and Muslim practices.
Ritual slaughter for the production of kosher and halal meat is governed by the
Welfare of Animals (Slaughter or Killing) Regulations 199534, which is in turn based
on European Union legislation35. Regulation 22 removes the requirement to stun an
animal before slaughter in the case of slaughter by a religious method in accordance
with Schedule 12. Schedule 12 covers slaughter ‘without the infliction of unnecessary
suffering’ by Jews or Muslims licensed in the normal way as slaughtermen. Part II of
the Schedule sets out in some detail the implications of this requirement: slaughtering
may only take place in a licensed slaughterhouse; cattle must be restrained in an approved pen designed to prevent avoidable pain or injury; the animal must immediately
be killed by rapid uninterrupted movements of a knife of sufficient size and sharpness; a captive bolt instrument must be kept close at hand for immediate use should
the animal suffer any avoidable pain or injury; and the animal must not be moved
until it is unconscious. Part IV of the Schedule sets out the composition of the
Rabinnical Commission for the licensing of Shochetim, but there is no equivalent
institutional arrangment for Muslims.
The permission granted to Jews and Muslim to produce meat in accordance with traditional modes of slaughter is at times criticised for allowing religious precepts to override considerations of animal welfare. But the approach of the law has been to require
kosher and halal methods to be applied in as strict and careful a fashion as possible,
thus reducing the suffering experienced by the animal to a minimum. The difference
between these methods and pre-slaughter stunning is a matter of seconds.
Institutional contexts such as prisons obviously pose greater challenges to devout
believers wishing to continue their religious practices. Under the Prison Act 1952, the
Home Secretary may appoint to a prison and pay a minister of religion if the number of
prisoners of the religious denomination in question is sufficient to warrant such an appointment36. The Governor is obliged to record any declared denomination, and an appointed minister is permitted to visit all prisoners who have declared their denomina-
33
Re J [2000] 1 FCR 2005 per Thorpe LJ at para. 15.
SI 1995, 731, as amended.
35
Directive 93/119/EEC; European Convention for the Protection of Animals for Slaughter 1979. See Julian Rivers, ‘In pursuit of pluralism: the ecclesiastical policy of the European Union,’ (2004) 7 Ecc L J 267 at
281-282.
36
Section 10(1).
34
152
JULIAN RIVERS
tional affiliation37. The Prison Rules 1999 require the minister to visit prisoners who are
sick, restrained or confined to their cell daily, and other prisoners regularly38. Where
there is no minister, the Governor must do what he reasonably can to enable the prisoner to be visited by a minster of his denomination39. Thus prisons with Muslim inmates will generally have an imam attached to the prison, or if not, a local imam will be
invited to visit prisoners who request that.
In practice, there is still a significant distinction between Anglican chaplains, appointed and paid by the Prison Service, and visiting ministers of other faiths. Although
the chaplains see it as part of their role to see that the religious needs of all prisoners are
accommodated – indeed, this is a part of their legal responsibility – they are unwilling
to share this role with those of other faiths. In a recent and comprehensive study of religion in prisons, Beckford and Gilliat question whether the claim and practice of the
Anglican chaplaincy to protect the religious needs of all prisoners can be sustained in
the increasingly multi-faith context of modern prisons40.
The Prison Rules do not expressly require the accommodation of special religious
needs such as diets, although in practice halal food is served where the number of Muslim prisoners warrants it. Beckford and Gilliat record a high number of complaints
about diet (e.g. questioning the authenticity of food served as ‘halal’), but very few
explicit claims that prisoners had been deprived of the diet they required41. More generally, they reported a desire for a full-time trained imam attached to each prison, equal in
status to the Anglican chaplain, and better provision for meeting rooms, diet, literature
and acess to prisoners42. An attempt to prevent the routine strip-seaching of a prisoner
on the grounds that exposure of the genitals was contrary to Islamic law was (not surprisingly) ineffective43. But the problem is not perhaps so much the need to insist on
minimum requirements of security and good order, but the adoption of practices and
procedures which are culturally insensitive44.
English Law has thus proved generally accommodating to matters of distinctive
worship and ritual within Islam. However this accommodation has taken place within
the framework of its own values and concepts, and is not fully neutral.
37
Section 10(5).
Prison Rules 1999, SI 728, Rules 14, 15.
39
Rule 16.
40
James A. Beckford and Sophie Gilliat, Religion in Prison: Equal Rites in a Multi-faith Society, Cambridge University Press, 1998.
41
Ibid., p. 148.
42
Ibid., pp. 150-152.
43
R v The Secretary of State for the Home Department, ex parte Mohammed Zulfika, The Times 26 July
1995, QBD.
44
Beckford and Gilliat cite an instance in which an imam was subjected to a search using a sniffer dog,
which left him defiled and unable to conduct prayers, op. cit., p. 125.
38
153
EDUCATION
Parents are under an obligation to ensure that their children receive an efficient fulltime education45. This obligation can be fulfilled by individual tuition, through an independent (private) provider or by the publicly-funded state school system. Independent
schools are free to adopt a religious ethos. The Association of Muslim Schools states that
there are 120 full-time Muslim schools in the UK46; the vast majority of these are independent. Independent schools are subject to a Government inspection regime, the reports
of which indicate considerable variation in the quality of education provided by Islamic
schools47.
The major reforms brought about by the Education Act 1944 broadly divided schools
into what are now called community schools and voluntary schools. Community schools
were to be broadly Christian but non-denominational in character. Voluntary schools
were for the most part primary schools which had previously been established and funded
by religious bodies, but which were to be henceforth state-maintained.
Every school must include religious education in its curriculum, and this religious
education is required to reflect the historic dominance of Christianity while taking account of other principal religious traditions48. Pupils are supposed to take part in a daily
act of collective worship which must be wholly or mainly of a broadly Christian character49. However, the default position in favour of Christianity can be varied to take account
of the local context50. Each local education authority is required to have a standing advisory council on religious education (SACRE) containing representatives of the principal
religious traditions of the area. This body approves the content of the religious education
curriculum and can dispense with the requirement that collective worship be broadly
Christian.51 As a final safeguard, parents have the right to withdraw children from the
religious education or worship that is provided52.
In allocating places at schools, local education authorities are under an obligation to
take account of the preferences of parents. Furthermore, if the parents have a specifically
religious reason for perferring a particular school, that must be taken into account. In
R(K) v London Borough of Newham, Muslim parents were granted judicial review of a
refusal to place their daughter in a single-sex school, because they had been given no
opportunity to express the the religious motivation behind their choice53.
45
Education Act 1996, section 7.
http://www.ams-uk.org/ accessed on 18 July 2006.
47
Bradney, op. cit., note 19, pp. 190-1.
48
Education Act 1996, sections 352(1)(a) and 375(3).
49
Education Act 1996, sections 385(1) and 386(2); School Standards and Framework Act 1998, section
70 and Schedule 20, section 3.
50
Education Act 1996, sections 390-393.
51
Education Act 1996, sections 394-396.
52
Education Act 1996, section 389; School Standards and Framework Act 1998, section 71.
53
[2002] ELR 390 QBD.
46
154
JULIAN RIVERS
The difficulties facing schools in accommodating religious diversity was highlighted
by the recent case of R(Begum) v Governors of Denbigh High School54. Begum had attended a mixed-sex, multi-community school in Luton for two years, when she adopted a
form of Islamic dress incompatible with the school’s uniform policy. The school’s policy
(which had been negotiated with local mosques) was to permit girls to wear the shalwar
kameeze with a headscarf. Begum wished to wear the jilbab, providing more complete
covering from head to toe. Her refusal to abandon this form of dress led to her exclusion
and her ultimately missing the best part of two years’ education.
She sought judicial review of the school’s uniform policy on the grounds that it infringed her religious rights under the Human Rights Act 1998. She lost in the High Court,
but won in the Court of Appeal on the grounds that the school’s uniform policy had been
adopted on the basis of partial consultation with representatives of a more liberal Islam,
not including the minority within British Islam espousing stricter forms of dress for
women55. While Begum did not have a right to wear what she pleaed, she did have a right
to have her views taken into account in setting the policy.
However this decision was overturned by the House of Lords. A majority of the court
found that although the wearing of dress was a manifestation of Begum’s religious beliefs, there had been no interference with her right. Begum’s family had chosen the school
from outside its catchment area, in knowledge of the uniform policy. There were other
schools within a similar distance at which she would have been permitted to wear the
jilbab. The minority, by contrast, were not sure that there had been no intereference and
prefered to decide the case on the grounds that the school’s policy was justified. Baroness
Hale, in particular, drew attention to the complex tension between respect for individual
choice and promotion of social cohesion56.
Voluntary schools have a more defined religious ethos, which is expressed practically
not only in the provision made for religious education and worship, but in the selection of
the head-teacher, teachers and pupils57. During the 1990s, the Government came under
increasing pressure to admit private Muslim schools to publicly-funded voluntary status.
Previous requests had been resisted on pragmatic grounds that there was no need for extra
school places within the state system58. The School Standards and Framework Act 1998
clarified the implications of voluntary status and established a new process for faith-based
schools to apply59. In the same year, the first two Muslim schools were successful in their
applications for this status. The first Muslim secondary school became state-funded in
2001 and now heads the Government’s value-added tables60. While not uncontroversial,
54
[2006] 2 WLR 719 HL.
[2005] 1 WLR 3372 CA.
56
[2006] 2 WLR 719 at 749-750.
57
See in particular, School Standards and Framework Act 1998, sections 59, 60, 69, 70 and 91.
58
See, e.g., R v Secretary of State for Education ex parte Yusuf Islam, The Times, 22 May 1992.
59
Section 28 and Schedule 6.
60
The Times, 13 January 2005.
55
155
the current Government has enthusiastically espoused the cause of faith-based schools
and encouraged the entry of independent Islamic schools into the state sector. Of course,
public funding brings with it a greater degree of public accountability and control. While
Muslim parents seem generally to welcome this, not all sponsors of Muslim schools are
equally enthusiastic61.
EMPLOYMENT AND OCCUPATION
Until recently, English law contained no provision preventing religious discrimination
in the workplace. Any accommodation of religious practice was therefore left to individual negotiation and the discretion of employers. At the same time, this absence of regulation meant that there were no restrictions on religious employers imposing a religious test
on employees to preserve their ethos. This freedom applied not only to obviously religious organisations such as churches and mosques, but to any commercial organisation
that wished to preserve a religious ethos.
Longstanding Race Relations legislation rendered it unlawful to engage in direct or
indirect discrimination on grounds of race or ethnicity62. The category of ethnicity extended to Sikhs and Jews63, but not to Muslims or other non-racially aligned religious
groups64. However, there were some indications in the 1990s that courts and tribunals
were prepared to find indirect race discrimination in employment conditions that Muslims
would find hard to comply with. The reasoning behind this was that since there was a
substantial correlation between ethnic minority membership and Muslim faith, a condition of employment excessively onerous on Muslims would indirectly be harder for
Asians generally to comply with. Thus in J.H.Walker v Hussain65, the dismissal of workers who wished to have time off to celebrate Eid, but who were prepared to catch up under circumstances in which there was no particular adverse impact on the employer, was
found disproportionate and indirectly discriminatory. Likewise in Hussain v Midland
Cosmetic Sales plc66, the requirement to wear a headcovering in factory which was incompatible with a Muslim woman’s headdress, was found to be potentially discriminatory on racial grounds. However, as that latter case showed, complex questions could
arise about the proportion of women from different ethnic groups who could or could not
comply with the employment condition.
The Equal Treatment Directive 2000/78/EC creates obligations on Member States to
outlaw direct and indirect discrimination and harassment on grounds, inter alia, of relig61
See the recent change of mind underlying R (Brent London Borough Council) v FED2000 [2006] ELR
169 QBD.
62
Race Relations Act 1976, section 1.
63
Mandla v Dowell Lee [1983] 2 AC 548.
64
Dawkins v Crown Suppliers (PSA) Ltd. [1993] IRLR 284.
65
[1996] ICR 291 EAT. See also Farooqi v South Wiltshire NHS Trust, unreported 5 April 2000, EAT.
66
Unreported, 9 May 2002, EAT.
156
JULIAN RIVERS
ion67. The United Kingdom has implemented this Directive in the Employment Equality
(Religion and Belief) Regulations 200368. In the context of general employment, difficulties are likely to arise on account of employment conditions relating to dress, diet and
holidays which are excessively onerous on Muslims. In other words, the matter will be
legally treated as one of indirect discrimination. The imposition of a rule or condition can
be justified if it is in proportionate pursuit of a legitimate aim69. The question is how rigorous the courts will be in requiring employers to accommodate diverse religious practices even at the cost of commercial objectives.
The record hitherto suggests that the courts may not be that prepared to require employers to be particularly accommodating. Existing cases have upheld the right of employers to insist on clothing incompatible with religious beliefs where reasonably required for health reasons70. Arguments from religious freedom that an employee should
have time off work have usually been met by the response that the contract of employment is freely chosen and may be changed71. The European Court of Human Rights has
shown no sign of undermining this stance72. Thus although an employer is prevented from
imposing unreasonable conditions, and required to make reasonable alternative arrangements within the context of the work, there is as yet no clear indication that the courts
will require employers to bear any commercial cost related to religious diversity. In the
most recent case, the Court of Appeal found no constructive dismissal where a contract
had been unilaterally changed by the employer to require Sunday working of a Christian
who objected. The growth of the business required Sunday working, and the offer of alternatives with a reduced chance of Sunday working was found to be reasonable73.
The Regulations apply also to religious employers, but create an exception for genuine
occupational requirements. Under section 7 employers may require an employee to be of
a particular religion or belief if this is a genuine, determining and proportionate requirement having regard to the nature of the employment or the context in which it is carried
out. Furthermore, employers with an ethos based on religion or belief may require an
employee to be of a particular religion or belief if that is a genuine and proportionate
occupational requirement having regard to the ethos, the nature of employment or the
context in which it is carried out. It should be noted that the Regulations apply to office-
67
For a general discussion, see Peter Cumper, ‘Religious Discrimination in Britain: new opportunities
and fresh challenges within employment’ in Nazila Ghanea (ed.), The Challenge of Relgious Discrimination
at the Dawn of the New Millenium, Martinyus Nijhoff Publishers, 2004.
68
SI 1660, 2003.
69
Section 3.
70
Nestlé v Panesar [1980] IRLR 60; Singh v Rowntree Mackintosh [1979] ICR 554 EAT.
71
Janaway v Salford AHA [1989] 1 AC 537 CA, HL; Ahmad v Inner London Education Authority [1978]
QB 36 CA; Gilhooley v Serco-Lal Ltd, unreported, 21 March 1997, EAT.
72
Ahmad v UK (1982) 4 EHRR 126; Stedman v UK (1997) 23 EHRR CD 168; Kosteski v Macedonia, 13
April 2006; but see Thlimmenos v Greece (2001) 31 EHRR 15.
73
Copsey v WBB Devon Clays Ltd [2004] All ER (D) 219.
157
holders as well as persons under a contract of service, and thus ministers of religion such
as imams are covered74.
While the provision for genuine occupational requirements covers the obvious cases
of religious leadership and those exercising teaching or ritual functions, it makes it harder
for religious associations to require ancillary workers to be co-religionists and very difficult indeed for an employer engaged in commercial activity to have a religious ethos. To
the extent that religious associations wish to continue preferring all workers who share
the faith of the association, they are advised to build religious devotions into the structure
of the employment. Obviously this can then have a certain ghettoising tendency, in removing from employers any discretion to balance religious and non-religious factors in
the appointment of a person.
Perhaps the biggest challenge to religious believers, whether Muslim or otherwise,
comes not from the new law on religious discrimination, but the expanding requirements
of non-discrimination on grounds of sex and sexual orientation, and the conflict between
this and traditional views of gender and sexual activity. The Sexual Orientation Regulations permit employers to discriminate on grounds of sexual orientation if the employment is for the purposes of an organised religion and the requirement is imposed so as to
comply with the doctrines of the religion or to avoid conflict with the strongly held religious convictions of a significant number of the religion’s followers75. Although the exception for religious groups in the Sexual Orientation Regulations survived legal challenge76, a recent judgment of the House of Lords found sex discrimination in the dismissal of a Church of Scotland woman minister on grounds of sexual impropriety77. Her
argument was that a male minister would not have been disciplined in the same way.
There seems to be an increasing tendency to trump what are characterised as ‘merely
religious’ opinions with modern conceptions of gender and sexual orientation equality.
Ironically, therefore, the impact of the recent equalities legislation in the field of employment and occupation may be to limit the liberty of religious groups without significantly enhancing the protection of individual religious workers in non-religious contexts.
It is not clear that the Muslim community will benefit from these changes.
Part II of the Equality Act 200678 contains a more general prohibition of discrimination on grounds of religion or belief. A full discussion of this legislation cannot be included here, but in outline it renders unlawful direct and indirect religious discrimination
in the disposal of premises and the provision of goods, facilities and services, whether
voluntary or for a fee, to the public or a section of the public. It also makes it unlawful for
74
See Birmingham Mosque Trust Ltd. v Alavi, unreported 5 March 1992; Subhan v Enfield Mosque Society, unreported 7 February 1995; Khan v Oxford City Mosque Society, unreported 23 July 1998. Employment Equality (Religion or Belief) Regulations, section 10.
75
Employment Equality (Sexual Orientation) Regulations 2003, SI 2003, 1661, section 7(3).
76
R (Amicus) v Secretary of State for Trade and Industry [2004] IRLR 430.
77
Percy v Church of Scotland Board of National Mission [2006] 2 WLR 353.
78
At the time of writing (July 2006), the Act is not yet in force.
158
JULIAN RIVERS
a public authority to discriminate on grounds of religion in any of its acts. There are exceptions for organisations and charities relating to religion or belief and for faith schools.
These exceptions do not extend to organisations whose sole or main purpose is commercial.
The approach adopted by the Equality Act 2006 is therefore very similar to that of the
Employment Equality Regulations. Once again, it remains to be seen whether this new
legislation succeeds in protecting religious individuals without inappropriately restricting
the liberty of religious organisations.
INCITEMENT TO RELIGIOUS HATRED
The definition of ‘ethnicity’ adopted by the courts under the Race Relations legislation
came once again into focus in the debate about religious hate speech. The offence of incitement to racial hatred could be extended to cover hate speech against Jews and Sikhs79.
Muslims were, however, ethnically too diverse to benefit from the protection this law
offered. At the same time, the old common law offence of blasphemy was specifically
related to the established church and the Christian religion80. The practical effect was that
the law provided special protection for most major faiths except Islam.
This gap came into particular relief in the wake of the publication of The Satanic
Verses by Salman Rushdie. The attempt to seek judicial review of the Chief Stipendiary
magistrate’s refusal to issue criminal proceedings agains the author and publisher of that
book on grounds of blasphemy was unsuccessful81. The court recognised that since the
rationale of the common law of blasphemy had been reworked by the House of Lords to
be the protection of Christians from offence, there was inequality in failing to extend the
same protection to Muslims. However, such a major development of the law would be
inappropriate without Parliamentary approval. Somewhat surprisingly, the law has managed to survive challenge before the European Commission and Court of Human Rights,
not least on account of their unwillingness to rule in the abstract on the compatibility of
Englsh law with the Convention82.
Expert opinion was divided on the appropriateness of creating a more general offence.
In 1985, a majority of the Law Commission had preferred abolition to extension83. But
the Government were finally persuaded to include to include a provision widening the
existing offence of incitement to racial hatred to encompass racial or religious hatred in
the anti-terrorist legislation passed after 9/11. This proved controversial and was withdrawn as part of a deal to get the bulk of the legislation passed. The Government tried
79
Public Order Act 1986, Part III.
R v Lemon [1979] AC 617 HL.
81
R v Chief Metropolitan Stipendiary Magistrate ex parte Choudhury [1991] 1 All ER 306 QBD.
82
X & Y v UK, 28 DR 77; Choudhury v UK, 12 HRLJ 172; Wingrove v UK 24 EHRR 1.
83
Law Commission Report No. 145, pp. 20-23.
80
159
again in 2005, this time unleashing a huge public campaign to oppose the legislation, led
by a coalition of media interests concerned about free expression and Christian groups
concerned that the law could be used to close down evangelism where that was perceived
to be hostile to other faiths. Even some Muslim representatives began to express concern
that the new law might be used to silence more outspoken members of their own community. In the end, the legislation that passed was radically watered-down84.
The Racial and Religious Hatred Act 2006 amends the Public Order Act 1986 to make
provision for offences involving stirring up hatred against persons on racial or religious
grounds. The basic offence is defined as using threatening words or behaviour, or displaying any written material which is threatening, intending thereby to stir up religious hatred85. There are related offences concerned with different modes of possession and publication of offending material. The offence is narrower than the equivalent public order
offences involving racial hatred, in that in the latter, words can be ‘threatening, abusive or
insulting’86, and the mental element is broader. Furthermore section 29J contains an express protection for freedom of expression and religion:
‘Nothing in this Part shall be read or given effect in a way which prohibits or
restricts discussion, criticism or expressions of antipathy, dislike, ridicule, insult or
abuse of particular religions or the beliefs or practices of their adherents, or of any
other belief system or the beliefs or practices of its adherents, or proselytising or
urging adherents of a different religion or belief system to cease practising their religion or belief system.’
It should be noted that the reference to ‘Part’ extends to all the racial and religious
hate speech offences set out in Part III of the Public Order Act 1986.
The common law of blasphemy was not abolished alongside this new offence.
It is at this point that the clash between Islam and secular British law has been at its
most intense. The intractable problem is that some Muslim groups will not be content
unless texts such as Salman Rushdie’s The Satanic Verses are criminalised, and criminalising works of literature, however critical of any religion, would be simply unacceptable
to the vast majority of those with political influence in the United Kingdom. The recent
legislation is to be seen as a symbolic move in the direction of equality in the complex
context of varying levels of sensitivity. It is hard to believe that it will do anything to
assuage Muslim outrage.
84
For background, see Ivan Hare, ‘Crosses, Crescents and Sacred Cows: Criminalising Incitement to Religious Hatred’, [2006] Public Law 521.
85
Public Order Act 1986 section 29B, as amended by the Racial and Religious Hatred Act 2006 section 1
and Schedule 1.
86
See section 18 et seq.
160
JULIAN RIVERS
PERSONAL LAW
The assumptions of English law in respect of family and inheritance law are to some
extent at odds with those of Shariah. This has led on occasions to calls for the legal recognition of a system of Islamic personal law for parties who are Muslims, most notably
by the Union of Muslim Organisations of UK and Eire in 198387. This section will consider first the limited provision that is made for diversity in this area. However, it should
also be noted that even where the law is based on certain assumptions that do not match
the Islamic tradition, a distinction should be drawn between those cases in which parties
are free to order their own affairs as they see fit, and cases in which the law is in direct
conflict with their ethic.
Sebastian Poulter identifies four major tensions between Islamic law and the ethical
assumptions underlying international human rights law and English law in this area. First,
the prohibition on Muslim women marrying non-Muslim men infringes individual freedom of choice in marriage, and is discriminatory, given the freedom of Muslim men to
marry outside the faith. Secondly, the acceptability of polygamy is discriminatory, in that
it allows men to change the nature of the marriage relationship without the consent of the
existing wife. Thirdly, the Islamic form of divorce know as talaq is also discriminatory in
allowing to men the right to repudiate a mariage unilaterally without cause, judicial oversight or financial provision. Fourthly, the marriage of minors under the age of puberty
and without their consent is not in the best interests of the child88.
There is also a general problem arising not merely from the different schools of Islamic law, but also from the process of internal revision that takes place. Some Islamic
scholars argue that the ethical precepts of Islam are to some extent in tension with the
historically derived position in Islamic law, giving rise to the need for reinterpretation,
often in a direction more compatible with modern Western ethical assumptions. Others
argue that the practice of Islamic law has (paradoxically) been corrupted through past
Western caricature and is in reality more liberal. Islamic states have themselves intervened to codify and change Shariah law as it became incorporated into modern civil
codes. There is thus no single agreed system of Islamic personal law. Rather, one must
speak of systems that share a common origin and certain typical approaches.
The law governing the formalities of marriage is one area in which some measure of
diversity is permitted. Under the Marriage Acts, religious marriages may have civil effect
under certain conditions of notification and registration. This obviously allows for religious diversity in the conduct of the ceremony, so long as that ceremony includes a basic
minimum of expressions of mutual consent to marriage and pronouncement of legal effect.89 These general conditions for religious marriages with civil effect are more restric87
Sebastian Poulter, Ethnicity, Law and Human Rights: the English Experience, Clarendon Press, 1998,
pp. 201-204.
88
Ibid., pp. 213-21.
89
Marriage Act 1949, section 44.
161
tive than those established in the first moves towards religious toleration. Marriages between Quakers and Jews are still given a special status in law, and take place according to
their customary practices. By contrast, the general regulations are premised on the principle that marriage is a public matter, and should take place during specified hours and
admit of public access. There is some evidence that Muslims do not always find this requirement of publicity easy to satisfy.
It is not a criminal offence to conduct or undergo a religious ceremony of marriage, so
long as it does not purport to create a civil marriage binding in English law. Such a ceremony is completely without legal effect90. Thus Muslims have two options for marrying:
either through a licensed religious ceremony in a registered place of worship, or by secular legal ceremony preceded or followed by a religious ceremony of no legal effect.
Apart from the regulation of formalities, English law makes no other concessions to
religious diversity in the law of marriage and family. Parties must be at least 16 years of
age, lack of consent of the parties makes the marriage voidable, divorce is available to
either party if the marriage has irretrievably broken down91, the courts have a wide discretion in the allocation of financial provision (under a general presumption of equality of
distribution), and the custody of children is determined according to their welfare. In all
these respects the law differs to some extent from Islamic law.
Islamic law permits the man to marry more than one wife. However, a marriage conducted under English law can only be monogamous. Attempts to marry again while an
existing marriage subsists are ineffective and criminal. However, the matter is complicated where there is a private international law dimension92. The old common law rule
against polygamous marriages was very strict: even if such a marriage were lawful in the
place of celebration, and even if it were in fact the only marriage for both parties (i.e.
only potentially and not actually polygamous) the marriage would nonetheless not be
recognised in England for purposes of matrimonial relief93. This was increasingly considered unacceptably harsh, and was eventually modified by the Matrimonial Proceedings
(Polygamous Marriages) Act 1972 and subsequent legislation. The position now is extremely complex, but can be summed up in the general proposition that a polygamous
marriage will be recognised as valid for most practical purposes so long is it was validly
conducted accourding to the law of the place of celebration, and so long as the parties
were not prevented by the law of their domicile from entering into such a marriage. Parties domiciled in England and Wales may enter into a valid marriage abroad so long as it
is not actually polygamous in their case.
90
Qureshi v Qureshi [1972] Fam. 173.
The courts have the power to refuse to issue an absolute decree of divorce if the parties were married in
a religious ceremony and have to cooperate to secure a religious divorce: Matrimonial Causes Act 1973,
section 10A.
92
See generally, Dicey and Morris on the Conflict of Laws, 13th edn., Sweet & Maxwell, 2000, pp. 693714; Cheshire and North’s Private International Law, 13th edn., Butterworths, 1999, pp. 742-764.
93
Hyde v Hyde (1866) LR 1 P&D 130.
91
162
JULIAN RIVERS
Islamic law also permits a man to divorce his wife by unilateral repudiation (talaq).
While completely without effect under English law, it can also be effective under certain
circumstances if obtained overseas. The law on overseas divorces follows a distinction
between those obtained through ‘judicial or other proceedings’ and those obtained otherwise. The Islamic talaq falls into the latter category and will only be recognised if (a) it is
valid under the law of the country in which it was obtained; (b) both parties are domiciled
in that country, or one is domiciled there and the other domiciled in another country under the law of which such a divorce is permitted; (c) neither party has been habitually
resident in the United Kingdom for the year preceding the divorce94.
The net effect of these provisions on marriage and divorce is broadly that although Islamic family law may be effective for immigrant Muslims prior to settling in the United
Kingdom, it is not possible for Muslims resident or domiciled in the United Kingdom to
evade British public conceptions of appropriate marriage and divorce by travelling to
countries in which Islamic law has had a greater impact on the civil law.
Some areas of law admit of personal disposition, even though the assumptions of English and Islamic law are at odds. The law of inheritance represents a good example. The
laws of intestate succession are substantially different, in that English law gives substantial
preference to any surviving spouse, and then the immediate family. Islamic law distributes
to a much wider range of more distant family members. However, since English law allows
substantial liberty of testamentary disposition, Muslims could specify inheritance rights
(subject to satisfactory provision for dependants) in line with their religion. However, it has
been pointed out that Muslims generally have not been quick to adopt a standard form of
will which would ensure distribution of property according to Shariah principles95.
Discussions of Islamic personal law tend to focus on matters of family law and inheritance. However, it should also be noted that in 2004, the Financial Services Authority
approved the establishment of the Islamic Bank of Britain96. This offers services based on
Shariah principles, most notably the ban on lending money for interest. Savings accounts
are operated on the basis of investment and profit-sharing, while mortgage equivalents are
operated in conjunction with a well-known building society by way of part-purchase over
time and tenancy. This represents a good example of creative and informal accommodation of religious principles within the law.
COMBATTING ISLAMIC EXTREMISM
Events in recent years have led to increased concern about the potential impact of Islamic extremism and violence. This has issued in more intrusive anti-terrorist legislation,
94
Dicey and Morris, para. 18-097.
Bradney, op. cit., note 19, p. 187.
96
See http://www.islamic-bank.com/islamicbanklive/GuestHome/1/Home/1/Home.jsp accessed 18 July
2006.
95
163
which although religiously-neutral in formal respects, could be used to target Islamic
minorities unjustly. Discussion of these recent general legislative changes is beyond the
scope of this article.
However, there are two principal legal means for the government to contain religious
leaders they suspect of fomenting violence. The first is to use powers under immigration
law to refuse entry to those whose presence in the country would not be conducive to the
public good. Such a decision must satisfy human rights standards, but the Home Secretary
enjoys a considerable discretion in assessing the extent to which harm may be caused.
This was applied to refuse entry to Louis Farrakhan, the Nation of Islam leader97. Apart
from this, the general criminal law has been used to convict radical clerics. In February
2006, Abu Hamza Al-Masri, who preached at the Finsbury Park Mosque was sentenced
to several years in prison for soliciting murder and inciting racial hatred98.
CONCLUSION
Muslims enjoy the legal right to practise their religion in the United Kingdom under
conditions of freedom and equality. Although the law is cast in general terms, it does not
follow that all religions are equally accommodated within the law. Even general laws
make certain assumptions about the nature and place of religion in public and private life.
Indeed, given the diversity of religious phenomena, complete religious neutrality is unachievable. By focusing on Islam, we see that the conceptions of freedom and equality
built into English law are not religiously neutral. Freedom and equality are constructed
first around a specific understanding of the religious domain which is largely ‘private’
and not in need of legal regulation, and secondly around associated matters of ‘conscience’ in which the individual is to be granted concessions. Matters which from a Muslim perspective might be seen as ‘religious’ but which are treated within English law as
public and subject to a public ethos, are not part of this private domain of liberty.
English law thus betrays, not surprisingly, a tendency to understand religion within the
social forms of Christianity, and so the extent to which religions are accommodated by
the law depends on their essential character. Islam is by no means the most different, but
displays some features which mean that the legal environment within which British Muslims live is not without points of tension.
Tariq Modood, one of the foremost commentators on the sociology of British Islam,
has recently suggested that ‘the emergence of Muslim political agency has thrown British
multiculturalism into theoretical and practical disarray’99. He notes how the discovery of
Muslim political agency in the wake of the Rushdie Affair has undermined left-liberal
97
R (Farrakhan) v Secretary of State for the Home Department [2002] QB 1391 CA.
http://news.bbc.co.uk/1/hi/uk/4690224.stm accessed on 18 July 2006.
99
Tariq Modood, ‘The Place of Muslims in British Secular Multiculturalism’ in N. Ghanea (ed.) The
Challenge of Religious Discrimination at the Dawn of the New Millenium, Martinus Nijhoff Publishers, 2004.
98
164
JULIAN RIVERS
multiculturalism, which was comfortable with racial but not religious categories. To some
extent this has resulted in a ‘panicky retreat’ to a liberal public-private distinction. It has
also exposed a new fault-line in British politics, not between Muslims and Christians, or
even between Muslims and right-wing nationalists, but between Muslims and the secular
liberal intelligentsia.
While this is a fair analysis of the political discourse, recent years have nevertheless
also seen an attempt to redress the outstanding legal grievances of Muslims where this is
compatible with underlying fundamental political values. The key component of this has
been the enactment of formal obligations to avoid religious discrimination in education,
employment and the provision of goods and services. It has also seen the introduction of
new hate speech legislation. These changes have come about primarily because of perceived injustice within the existing law towards the Muslim minority.
Unless one is prepared to criticise the remaining symbolic pre-eminence of the established church, there are now few areas in which the law would not seem, from a purely
formal perspective, to make adequate provision for Muslims. The focus must now shift to
questions of discrimination in the interpretation and implementation of the law. But even
here, the patterns of justifiable difference ‘in proportionate pursuit of a legitimate aim’
will continue to raise difficult questions about the possibility of complete religious neutrality in the law.
El status legal del Islam en España
JOAQUÍN MANTECÓN
Universidad de Cantabria
1. PRESENTACIÓN
C
uando el año 2001 publiqué un artículo titulado El Islam en España, acerca del
estatuto jurídico del Islam en nuestro país1, la bibliografía específica al respecto
era mínima2, si exceptuamos los correspondientes comentarios al Acuerdo de
cooperación con la Comisión Islámica de España (CIE) en las monografías dedicadas a
los tres Acuerdos vigentes3. Pero, a partir de entonces se han multiplicado los trabajos
sobre los aspectos jurídicamente relevantes del Islam en España4. Este artículo se inserta
en esta serie de trabajos, que intentan seguir reflexionando sobre la variada problemática
que suscita el encaje de la libertad religiosa de los musulmanes en nuestro ordenamiento.
1
Vid. J. MANTECÓN, El Islam en España, en «Conciencia y Libertad», 13 (2001), pp. 57-88. La versión
inglesa, Islam in Spain, está publicada en VV.AA. (ed. R. ALUFFI-G. ZINCONE), «The Legal Treatment of
Islamic Minorities in Europe», Lovaina, 2004, pp. 213-231; la version francesa, L’Islam en Espagne, en
VV.AA. (ed. R. POTZ-W. WIESHAIDER), «Islam and the European Union», Lovaina, 2004, 109-142.
2
Vid. J. MARTÍNEZ-TORRÓN, Lo statuto giuridico dell’Islam in Spagna, en «Quaderni di Diritto e Politica
Ecclesiastica», (1996/1), pp. 53-80; M.L. JORDÁN, Reflexiones en torno a la justicia islámica y al Acuerdo de
cooperación del Estado con la Comisión Islámica de España, en VV.AA. «Acuerdos del Estado español con
Confesiones religiosas minoritarias», Barcelona, 1996, pp. 695-706; A. MOTILLA, L’Accordo di cooperazione
tra la Spagna e la Commissione islamica: bilancio e prospettive, en VV.AA. (a cura di S. FERRARI), «Musulmani in Italia. La condizione giuridica delle comunità islamiche», Bolonia, 2000, pp. 245-263.
3
Vid. VV.AA., Acuerdos del Estado español con los judíos, musulmanes y protestantes, Salamanca,
1994; J. MARTÍNEZ-TORRÓN, Separatismo y cooperación en los Acuerdos del Estado con las minorías religiosas, Granada, 1994; A. FERNÁNDEZ CORONADO, Estado y confesiones religiosas: un nuevo modelo de
relación (Los pactos con las confesiones), Madrid, 1995; J. MANTECÓN, Los Acuerdos del Estado con las
confesiones acatólicas, Jaén, 1995; VV.AA., Acuerdos del Estado Español con Confesiones…, cit.
4
Vid. A. MOTILLA-P. LORENZO (coord. M.J. CIÁURRIZ), Derecho de Familia Islámico. Los problemas de
adaptación al Derecho español, Madrid, 2002; VV.AA. (coord. A. MOTILLA), El matrimonio islámico y su
eficacia en el Derecho español, Córdoba, 2003; VV.AA. (ed. A. MOTILLA), Los musulmanes en España.
Libertad religiosa e identidad cultural, Madrid, 2004; I. JIMÉNEZ-AYBAR, El Islam en España. Aspectos
institucionales de su estatuto jurídico, Pamplona, 2004; VV.AA., La enseñanza islámica en la Comunidad de
Madrid, Madrid, 2004. Entre los artículos con carácter general vid. L. RUANO, Derecho e Islam en España, en
«Ius Canonicum» 86 (2003), pp. 465-543; M.J. ROCA, Las minorías islámicas. Aspectos jurídicos de su diversidad e integración desde una perspectiva comparada, en «Anuario de la Facultad de Derecho de Ourense» (2003), pp. 309-323; J.M. MARTÍ, El Islam en España: implicaciones culturales y jurídicas, en «Anuario
de Derecho Eclesiástico del Estado» 21 (2005), pp. 189-215.
166
JOAQUÍN MANTECÓN
Intentaré, exponer y comentar la normativa en vigor de manera que el lector pueda hacerse una ideal cabal de la situación.
El Islam tiene España la condición jurídica de confesión de notorio arraigo, y como
tal, ha firmado un Acuerdo de cooperación con el Estado, aprobado por la ley 26/1992, de
10 de noviembre. Su estatuto jurídico en nuestra nación está determinado por las normas
de Derecho aplicables a todas las Confesiones, y por el Derecho específico contenido en
el mencionado Acuerdo y las normas que lo han desarrollado.
Entre las primeras, descuella la Ley Orgánica de Libertad Religiosa (LOLR) y sus
normas de desarrollo, como el Real Decreto de organización y funcionamiento del Registro de Entidades Religiosas (RER), y todas aquellas normas que, sectorialmente, pueden
referirse a las Confesiones en algún punto concreto. Entre las segundas, destacan el Convenio sobre designación y régimen económico de los profesores de enseñanza religiosa
islámica5, el Real Decreto sobre términos y condiciones de inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social de los dirigentes religiosos islámicos e imanes6, así como
aquellas otras normas que se refieren a las Confesiones con Acuerdos de cooperación, en
cuanto constituyen una categoría a se, como por ejemplo, el Real Decreto sobre asistencia
religiosa penitenciaria7, o la Orden por la que se aclara el alcance de la extensión del IBI8.
Corrientemente, las normas españolas que afectan a las Confesiones religiosas suelen
referirse al ente que asume su representación institucional, o a las entidades religiosas
autónomas –iglesias o comunidades– que se identifican con una Confesión. Y, con el
mero enunciado de la cuestión, surge el primer y no pequeño problema que suscita el
estudio del estatuto jurídico del Islam en España: su representación institucional.
Aunque el Islam es una de las religiones numéricamente más importantes del planeta,
carece de una organización unitaria y de órganos que la representen en cuanto confesión.
Carece incluso de algo tan característico en las religiones como son los denominados
vulgarmente ministros de culto; es decir, de una clase sacerdotal, que asuma la dirección
y gobierno de los fieles en materia religiosa.
En los países islámicos, en los que toda la sociedad está organizada según criterios islámicos, el problema de su representación no se plantea. No es infrecuente que la autoridad política asuma pacíficamente el control y dirección de los asuntos religiosos. De
hecho, teóricamente, hasta la abolición del Califato otomano, el Sultán era al mismo
tiempo Califa y, en cuanto tal, asumía la condición de guía del Islam, es decir, de la Umma o conjunto de los creyentes, con una autoridad moral y un prestigio que iba mucho
más allá de su soberanía política. Tras el exilio del último Sultán, Kemal Ataturk experi5
Resolución de 23 de abril de 1996, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia por la que se dispone la publicación del Convenio (BOE de 3 de mayo).
6
Real Decreto 176/2006, de 10 de febrero (BOE de 18 de febrero).
7
Real Decreto 710/2006, de 9 de junio, de desarrollo de los Acuerdos de Cooperación firmados por el Estado con la FEREDE, la FCJE y la CIE, en el ámbito de la asistencia religiosa penitenciaria (BOE de 10 de
junio).
8
BOE de 5 de marzo de 1994.
EL STATUS LEGAL DEL ISLAM EN ESPAÑA
167
mentó en 1922, si bien por poco tiempo –unos meses–, la solución de mantener un Califa
con competencia exclusiva en asuntos religiosos, elegido entre los miembros de la antigua
familia imperial de los Osmán9. Ataturk, finalmente, optó por configurar a Turquía como
una república absolutamente laica, aboliendo también este peculiar califato religioso.
Quién sabe si, de haber perdurado la solución de separación entre Estado e Islam, manteniendo una cabeza religiosa, no hubiera cambiado la evolución del mundo islámico. Aunque, quizás, no perduró porque, sencillamente, no era posible.
El problema en España (al igual que en el resto del mundo occidental) estriba en que
la minoría musulmana se encuentra con un marco político-social ajeno a los parámetros
islámicos y carece, por tanto, de referencias organizativas para su vida. ¿Qué significa ser
musulmán en tierra no islámica? ¿Cómo plantear lo que consideran exigencias sociales
derivadas de su fe ante las instancias políticas de los países de acogida o de residencia? O,
mejor dicho, ¿quién las plantea en su nombre? ¿Quién les representa? Estas cuestiones,
que pueden parecer ajenas al título y enfoque de este artículo, por parecer excesivamente
generales o ajenas a lo jurídico, resultan, sin embargo, necesarias para abordar la cuestión
previa por excelencia: ¿a qué nos referimos cuando hablamos del Islam en España?
2. UN POCO DE HISTORIA
Con la conquista del Reino nazarí de Granada por los Reyes católicos en 1942, terminó la presencia política del Islam en España. Sin embargo, la presencia de musulmanes en
la península no desapareció inmediatamente. Los moriscos, musulmanes sometidos, permanecieron en suelo hispano –si bien en números decrecientes– hasta su última expulsión, que tuvo lugar en 1611, en tiempos de Felipe III. Ahora bien, desde esta fecha hasta
la Ley de Libertad Religiosa de 1967, en tiempos de Franco, oficial y legalmente no hubo
musulmanes en España –no existieron físicamente– salvo, obviamente, en la zona del
Protectorado Norte de Marruecos y de Tarfaya, Ifni y el Sáhara español. La única excepción la constituyeron los musulmanes residentes en Ceuta y Melilla10, las tropas de Regulares durante la Guerra Civil y, posteriormente, la Guardia Mora de Franco, el cuerpo
diplomático de países musulmanes y algunos estudiantes procedentes de esos países. Es
decir, personal transeúnte. Existe, pues, un vacío total de tres siglos y medio.
9
Cfr. G. REDONDO, Las libertades y las democracias, en VV.AA. «Historia Universal», vol. XIII, Pamplona, 1984, pp. 132-133.
10
Ceuta y Melilla son dos ciudades de soberanía española, situadas en la costa norte de Marruecos. Ceuta
(19 km2), portuguesa desde 1415, es española desde 1578; en el año 2005 contaba con 76.100 habitantes, de
los que el 30%, aproximadamente, son musulmanes. Melilla (12'3 km2) pertenece a España desde 1495, y
tiene 65.488 habitantes, con un 35% de musulmanes. Hasta 1987 el número de residentes musulmanes con
nacionalidad española era más bien bajo –rondando el 12%–. Con ocasión de los disturbios ocasionados por
la promulgación de la Ley de Extranjería de 1985, el gobierno de la época concedió en Melilla, entre 1986 y
1988 más del doble de nacionalidades –5212– que en los veinticinco años anteriores –2435– (cfr. A. PLANET,
Melilla y Ceuta, espacios frontera hispano-marroquíes, Melilla, 1998, pp. 99-101).
168
JOAQUÍN MANTECÓN
El 26 de noviembre de 1968, como fruto de la Ley de Libertad Religiosa promulgada
el año anterior, se inscribió en el correspondiente Registro del Ministerio de Justicia la
Asociación Musulmana de Melilla, primera entidad islámica con existencia legal en España desde 1611. Se trataba de una entidad formada por musulmanes nativos de esa ciudad de soberanía española, en la que, desde principios del siglo XX, siempre hubo una
cierta presencia islámica. La segunda, constituida tres años más tarde, fue la Asociación
Musulmana en España. Esta asociación estaba integrada mayoritariamente por estudiantes mediorientales (sirios, libaneses, palestinos, etc.), que acudieron a nuestro país a realizar estudios universitarios. En ambos casos se trataba de asociaciones confesionales no
católicas, creadas de acuerdo con las exigencias de la Ley de Libertad Religiosa entonces
vigente. Sin embargo, el movimiento asociativo islámico fue lento, por no decir inexistente, hasta los años 80, con la entrada en vigor de la LOLR11. De hecho, en el ínterin sólo se
inscribió una nueva asociación, denominada Comunidad Musulmana de España, con sede
en Madrid, en diciembre de 1979.
En esta época comenzaron a producirse algunas conversiones de jóvenes españoles al
Islam que, a su vez, fundaron Comunidades islámicas12, y empezaron a arribar a nuestro
país los primeros emigrantes norteafricanos en busca de trabajo. Durante esta época nos
encontramos con pequeños núcleos de musulmanes que buscan en el asociacionismo religioso la satisfacción de sus necesidades religiosas, sin plantearse otras metas. La legislación española de libertad religiosa les reconocía un marco suficiente para satisfacer dichas necesidades. No obstante, el crecimiento exponencial de inmigrantes musulmanes
determinó un cambio radical en el modo de percibir y vivir en nuestro país su condición
de musulmanes.
La inmigración de mano de obra procedente, sobre todo, de Marruecos comenzó a
aumentar paulatinamente durante los años ochenta hasta el gran boom de los noventa, que
parece continuar de manera imparable. El número de residentes procedentes de países
musulmanes pasó de apenas 50.000 en 1990, a casi 750.000 en el 2005 (de los que
557.219 procedían de Marruecos)13. Sin embargo, conviene tener presente que no todos
los inmigrantes procedentes de países islámicos pueden ser considerados como musulmanes creyentes y practicantes. En enero de 2006 el periódico ABC se hacía eco de un estudio realizado por la Fundación de las Cajas de Ahorro según el cual sólo un 27% de los
musulmanes que viven en España consideran que la religión tiene «mucha influencia» en
11
Un estudio comparado entre la antigua Ley y la vigente en I.C. IBÁN, Dos regulaciones de la libertad
religiosa en España, en VV.AA., «Tratado de Derecho Eclesiástico», Pamplona, 1994, pp. 379-427.
12
El número de 25.000 conversos (cfr. T. BÁRBULO, Moderados y fundamentalistas se enfrentan por el
control del Islam en España, «El País», 30 de septiembre de 2000), es manifiestamente exagerado; M. HERNANDO DE LARRAMENDI, buen conocedor del tema, habla de 6.000 para ese mismo año (Imágenes del Islam
en la España de hoy, en VV.AA., «El Islam en España», Cuenca, 2001, p. 65).
13
Datos del Padrón ofrecidos por el Instituto Nacional de Estadística (cfr. www.ine.es). Hay que tener en
cuenta que no todos los empadronados tienen residencia legal, y que no todos los ilegales están empadronados.
169
su modo de vivir, mientras que para el 37 % tiene «poca o ninguna influencia»; y el 73 %
no acude «nunca» a la mezquita o lo hace rara vez14.
3. DIMENSIÓN INSTITUCIONAL DEL ISLAM
Los musulmanes, de cara a la práctica de su religión, suelen constituir Comunidades
que se inscriben en el Registro de Entidades Religiosas (RER) como entidades de carácter
local (aunque hay algunas de ámbito nacional), con una estructura asociativa muy sencilla. Tampoco suelen contar con demasiados asociados (en este caso fieles) en el momento
de su constitución –pocas decenas–, que pueden ir aumentando con el paso del tiempo
hasta alcanzar algunos centenares.
De 1980 a 1989, como puede verse en la tabla que se ofrece infra, se inscribieron 11
nuevas Comunidades. El primer incremento significativo tiene lugar en 1990, con 14. En
1997 se superan por primera vez la veintena de inscripciones, con una punta máxima de
31 el año 2000, que se repite el 2005, y que ya ha sido superada durante el primer semestre de 2006, en que se inscribieron 32.
1980
1982
1983
1984
1985
1
2
3
1
0
1986
1987
1988
1989
1990
1
0
0
3
14
1991
1992
1993
1994
1995
6
2
5
3
7
1996
1997
1998
1999
2000
5
22
24
20
31
2001
2002
2003
2004
2005
14
13
16
25
31
De otro lado, se calcula que sólo un tercio de las asociaciones de musulmanes está inscrita en el RER. El resto suele inscribirse como asociaciones culturales en el Registro
Nacional de Asociaciones del Ministerio del Interior, o en los Registros de las Comunidades Autónomas o de los Ayuntamientos15.
Pero ¿qué entendemos por Comunidad islámica? En la práctica, lo que se inscribe,
como se ha dicho, son vulgares asociaciones pero con fines religiosos de carácter islámico. Y, sin embargo, para nuestro ordenamiento se trata de lo que la doctrina ha denominado «entidades mayores», es decir, entidades equiparadas a las Iglesias o Confesiones
según la terminología de la LOLR. ¿En qué se diferencia una de estas «entidades mayores» de las «entidades menores» que, según la LOLR, pueden crear aquéllas para el cumplimiento de sus fines? En nada, salvo en que estas últimas, para inscribirse, necesitan un
certificado de fines religiosos extendido por la entidad mayor en cuyo seno se crean16.
14
Cfr. www.abc.es/abc/pg060114/prensa/noticias/Sociedad/Religion/200601/14/NAC-SOC-120.asp.
Cfr. J. MANTECÓN, El Islam…, cit., pp. 60-61.
16
Aunque el Real Decreto de organización y funcionamiento del RER, en su artículo 2.c, al enumerar las
entidades inscribibles, se refiere a «las entidades asociativas religiosas constituidas como tales en el ordenamiento de las Iglesias y Confesiones», se entiende que también las Comunidades religiosas pueden crearlas,
15
170
JOAQUÍN MANTECÓN
En la praxis registral, las Comunidades islámicas, en cuanto «entidades mayores», son
denominadas «entidades religiosas» y a su número de inscripción se le añade la letra A,
que las identifica como tales, mientras a las «entidades menores» se les denomina «entidades asociativas», y la letra que las identifica es la C17. Con frecuencia, ante solicitudes
de inscripción de Comunidades que contaban con pocos fieles constituyentes, y no acreditaban disponer de un lugar de culto (mezquita u oratorio), se les aconsejaba que se inscribieran como «entidad asociativa», indicándoles la necesidad de que obtuvieran antes un
certificado de fines religiosos por parte de alguna Comunidad debidamente registrada
como tal. ¿Por qué razón, o con qué criterio? Quizás por la querencia a considerar que
una Comunidad, en cuanto «entidad mayor» debía de gozar de una presencia social de
una cierta consistencia y debía poder ofrecer a sus fieles un servicio tan básico en las
entidades religiosas como un lugar de culto. Entramos aquí en la discusión doctrinal acerca de lo que ha de considerarse como «entidad mayor», discusión que, de alguna forma,
ha sido zanjada por la doctrina del Tribunal Constitucional y por la jurisprudencia que la
ha seguido, al disponer que ninguno de estos requisitos –contar con un suficiente número
de miembros y un lugar de culto– tenía fundamento legal (doctrina discutible o, al menos,
interpretable en otro sentido, como he tenido ocasión de exponer en otra sede18).
Ahora bien, ¿qué sentido tienen estas categorías jurídicas en el ámbito musulmán?
¿Existe en el Islam algún tipo de categoría organizativa que pueda identificarse con el de
«Comunidad islámica», tal como es contemplada por nuestro ordenamiento? Considero
que en el Islam no existe más Comunidad que la propia Umma, o Comunidad formada
por el conjunto de los creyentes. Allí donde la sociedad es islámica, no tiene sentido
hablar de distintas Comunidades. El Islam no se organiza en circunscripciones territoriales, ni en circunscripciones constituidas con base en criterios personales, porque no hay
diferencias entre musulmanes en cuanto tales. Tampoco existe una jerarquía religiosa
establecida con base en la revelación coránica. Existe una praxis según la cual, quien
ostenta la autoridad social –política– ostenta también la dirección de los asuntos religiosos, ya que la única soberanía corresponde a Dios.
Pero ¿qué sucede cuando los musulmanes se encuentran en tierra no islámica? Como
la sociedad no está organizada de acuerdo con los criterios islámicos, son ellos mismos
quienes tienen que organizarse. Parece lógico que esa organización pase por la formación
ya que el propio Acuerdo de cooperación se refiere a las «entidades asociativas religiosas que se constituyan
como tales, de acuerdo al ordenamiento de las Comunidades Islámicas» con referencia expresa al artículo 2
del Real Decreto de organización y funcionamiento del RER (cfr. art. 1.3). Cuestión distinta es cómo interpretar la exigencia de creación «de acuerdo al ordenamiento de las Comunidades islámicas» (cfr. J. MANTECÓN, El Registro de Entidades Religiosas del Ministerio de Justicia y la inscripción de las denominadas
entidades menores, en «Revista General de Legislación y Jurisprudencia» [2002] Núm. 1 enero-marzo, pp.
45-46).
17
La letra B se reserva para los institutos de vida de consagrada, y la D para las entidades federativas.
18
Vid. J. MANTECÓN, Praxis administrativa y jurisprudencia en torno a la inscripción de las confesiones
y entidades confesionales en el Registro de Entidades Religiosas, en VV.AA., «Pluralismo religioso y Estado
de Derecho», Madrid, 2004, págs. 251-291.
171
de grupos que les permita vivir en común las prácticas básicas de su religión y sentirse
como una porción local de la Umma. Al no existir un modelo universal preestablecido
adoptan los modelos que se les ofrecen en las sociedades de acogida.
Teóricamente, allí donde existe libertad religiosa plena, no deberían existir particulares dificultades, salvo en aspectos muy concretos que podrían entrar en contradicción con
el orden público. ¿Por qué, pues, el Islam suscita tantos quebraderos jurídicos de cabeza
en los países occidentales? Básicamente, en mi opinión, por dos razones. En primer lugar,
porque los Poderes públicos intentan encontrar un interlocutor representativo de los musulmanes y no es fácil que lo encuentren, entre otras razones porque no suele existir. En
la realidad social de los musulmanes residentes en Occidente conviven distintos contextos
asociativos por razón de escuelas jurídicas, origen nacional, étnico, lingüístico, o incluso
de diversa sensibilidad religiosa.
En el primer caso existe una tendencia natural a la búsqueda de referencias en los países de origen (tendencia que dichos países asumen encantados), mientras en el último
caso, las referencias son más bien trasnacionales (Hermanos Musulmanes, Tablighs, etc.).
Nadie puede asumir la representación general porque nadie ha recibido un mandato representativo en tal sentido. Y, en segundo lugar, por la tendencia, ínsita en la tradición islámica, de que la condición religiosa sea fuente de derechos civiles, que choca grandemente
contra el principio básico en el moderno Estado de Derecho de la igualdad ante la ley, y
que, en el fondo, lleva a los musulmanes a reclamar un estatuto personal por razón de su
religión.
En efecto, en la medida en que los musulmanes viven su fe en el marco de la normativa general sobre libertad religiosa no se plantea el problema de identificar un órgano representativo. La cuestión se suscita cuando solicitan que, con carácter general se les aplique un derecho más favorable o de carácter excepcional. Así, en España, desde 1967 a
1989, los musulmanes pudieron vivir su religión en un marco de libertad religiosa, más
cabal –preciso es reconocerlo– a partir de 1980.
En efecto, aparte de los derechos reconocidos en la LOLR, las normas generales garantizaban la asistencia religiosa en las Fuerzas Armadas19, en los centros escolares20, en
los hospitales públicos21 y en los centros penitenciarios22; sus ministros de culto no estaban obligados a declarar en el proceso penal23; los ministros de culto extranjeros estaban
19
Vid. capítulo «Asistencia religiosa» en las Reales Ordenanzas del Ejército de Tierra (Real Decreto
2945/1983, BOE de 12 de marzo); del Ejército del Aire (Real Decreto 494/1984, BOE de 22 de febrero); y de
la Armada (Real Decreto 1024/1984, BOE de 23 de mayo).
20
Vid. Orden de 4 de agosto de 1980, sobre asistencia religiosa y actos de culto en centros escolares
(BOE de 6 de agosto).
21
Cfr. art. 13.j del Real Decreto 2082/1978, de aprobación de normas provisionales de gobierno y administración de los servicios hospitalarios y garantías de los usuarios (BOE de 1 de septiembre).
22
Cfr. arts. 180 y 181 del Real Decreto 1201/1981, del Reglamento Penitenciario (BOE de 23-25 de junio).
23
Cfr. art. 417 de la Ley Enjuiciamiento Criminal de 1882.
172
JOAQUÍN MANTECÓN
eximidos de la necesidad de obtener el permiso de trabajo24; los beneficios que se reconocían a la Iglesia católica en las normas de carácter fiscal y tributario se hacían extensivas
a las asociaciones confesionales no católicas25; también el sistema educativo público se
abrió a la enseñanza religiosa de las confesiones minoritarias26; la Ley Orgánica General
Penitenciaria de 1979 contemplaba en su artículo 21 la posibilidad de ofrecer alimentación especial por razones religiosas; y probablemente me dejo en el tintero algún otro
aspecto.
Por supuesto que toda esta normativa era manifiestamente perfectible, pero en ningún
modo era necesario un Acuerdo como única forma de resolver los problemas que, ciertamente, existían.
Las dificultades comienzan con la petición de reconocer al Islam la condición de su
«notorio arraigo», como paso previo a la consecución de un Acuerdo de cooperación
como los que se estaban negociando con evangélicos y judíos.
4. EL ISLAM, CONFESIÓN DE «NOTORIO ARRAIGO»
El artículo 7 de la LOLR preveía la posibilidad de que el Estado firmara Acuerdos de
cooperación con las Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas, inscritas en el RER
que por su ámbito y número de creyentes hubieran alcanzado notorio arraigo en España.
Pese al exiguo número de Comunidades inscritas y a su irregular implantación, el sentido
dado por la Comisión Asesora de Libertad Religiosa (CALR) al concepto ámbito (interpretado en sentido histórico temporal)27, facilitó que la propia CALR reconociera en julio
de 1989 su notorio arraigo. Sin embargo, el argumento del arraigo histórico me parece
falaz. Que durante nueve siglos el Islam tuviera un notorio arraigo en la península (o en
partes de ella) no quiere decir que lo tuviera en 1992, cuando se le reconoció dicho estatus: entre 1611, fecha de la última expulsión de moriscos de España, y la Ley de Libertad
Religiosa de 1967, que permitió la constitución de la primera Asociación confesional
musulmana, como ya se ha señalado, existe un vacío total de más de tres siglos.
Una vez, reconocido el notorio arraigo, la Administración pidió a las Comunidades islámicas existentes entonces –quince– que se federaran, de manera que la negociación y
firma del Acuerdo se realizara por un ente representativo de todos los musulmanes. El
resultado fue la constitución, dos meses más tarde, de FEERI.
24
Cfr. art. 16.g de la Ley Orgánica 7/1985, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España
(BOE de 3 de julio).
25
Cfr. J.M. GONZÁLEZ DEL VALLE, Derecho eclesiástico español, 6ª ed., Pamplona, 2005, p. 80.
26
Vid. Órdenes de 16 de julio de 1980 sobre enseñanza religiosa de diversas Iglesias, Confesiones y Comunidades en Educación Preescolar y EGB, Bachillerato y Formación Profesional (BOE de 19 de julio).
27
Cfr. al respecto las atinadas observaciones de J.M. VÁZQUEZ GARCÍA-PEÑUELA, El futuro de los Acuerdos y otros ámbitos de cooperación entre el Estado y las Confesiones, en «Los Acuerdos con las Confesiones
minoritarias…» cit., pp. 170-174.
173
En enero de 1991 comenzaron formalmente las negociaciones con FEERI. Pero pocos
meses más tarde, el 8 de abril, una de las Comunidades miembros de FEERI, la Asociación Musulmana en España, promovió la creación de una nueva Federación, la Unión de
Comunidades Islámicas de España (UCIDE), mediante la transformación de sus secciones locales en Comunidades inscritas28. La Administración abrió una negociación paralela
con la nueva Federación. Pero en octubre de ese mismo año se unificaron las negociaciones29. A finales de enero de 1992 la CALR emitió el preceptivo dictamen sobre la propuesta de Acuerdo, que fue positivo. Sin embargo, existía el problema de que la parte
confesional del Acuerdo estaba constituida por dos entidades distintas y el Estado había
puesto como condición sine qua non la firma con un único interlocutor.
Dado que se pretendía firmar el Acuerdo al mismo tiempo que los concluidos con la
Federación evangélica y con la judía, preparados ya desde hacía tiempo, y que esto se
quería realizar dentro del emblemático año 1992, el tiempo urgía. Así, en menos de un
mes, el 18 de febrero de 1992 se constituyó la Comisión Islámica de España (CIE), entidad en la que se integraron FEERI y UCIDE. El 28 de abril los representantes del Gobierno y de la CIE firmaron el Acuerdo que fue aprobado por las Cortes el 10 de noviembre mediante la Ley 26/1992.
5. LA COMISIÓN ISLÁMICA DE ESPAÑA 30
Según el artículo 1 de sus Estatutos, la CIE es una entidad islámica, con personalidad
jurídica propia constituida por FEERI y UCIDE para la negociación, firma y seguimiento
del Acuerdo de cooperación con el Estado. Sin embargo, se trata de una entidad abierta,
ya que prevé la posibilidad de que puedan integrarse en ella las Comunidades islámicas
que lo deseen, con tal de que estén inscritas en el RER, acepten los contenidos del Acuerdo «y sean admitidas por la Comisión Permanente que podrá denegar la admisión por
motivos de índole religiosa». La adhesión a la CIE puede hacerse directamente, o a través
de alguna de las dos Federaciones constituyentes. Se trata pues de una entidad representativa de la confesión islámica con una finalidad instrumental –la negociación, firma y seguimiento del Acuerdo–, si bien los Estatutos reconocen que se propone también impulsar
y facilitar la práctica del Islam en España, de acuerdo con los preceptos del Corán y de la
Sunna. Pero esta entidad integrada por dos Federaciones –y que no es una Federación–
carece de órganos capitales unitarios.
28
Cfr. J.M. COCA, Musulmanes en España. Crónica de una Federación, en «Verde Islam» 2, 1995,
(www.verdeislam.com/vi_02/VI_210.htm#01).
29
Sobre el proceso de negociación del Acuerdo vid. A. FERNÁNDEZ CORONADO, Estado y Confesiones…,
cit. pp. 79-105, IDEM, Los Acuerdos con Confesiones minoritarias desde una perspectiva histórica. El iter de
las negociaciones, en «Acuerdos del Estado español con Confesiones…» cit., pp. 146-151.
30
Vid. J. BONET-M. VENTO, El Islamismo, en «Acuerdos del Estado español con los judíos…» cit., pp.8794; J. MANTECÓN, El Islam…, cit., pp. 63-68; L. RUANO, Derecho..., cit., pp. 481-487; I. JIMÉNEZ-AYBAR, El
Islam en España…, cit., pp. 93-102.
174
JOAQUÍN MANTECÓN
Lo primero que llama la atención es la brevedad de sus Estatutos, que constan de 7 artículos31. En el primero se expresa quiénes la integran y quiénes podrán incorporarse; en
el segundo el nombre de la entidad; en el tercero el domicilio social; en el cuarto los fines; en el quinto se enumeran los órganos rectores; el sexto, el más extenso, dispone la
organización y facultades de la Comisión Permanente; y en el séptimo y último, la organización y funciones de la Secretaría General. Esto es todo.
Sus órganos rectores son la Comisión Permanente y la Secretaría General. No existe,
pues, la figura del Presidente, ni la de Secretario General o Ejecutivo. La Secretaría General está compuesta por dos Secretarios Generales, designados por cada una de las Federaciones que, hasta hace relativamente poco tiempo, han coincidido con sus respectivos
Presidentes. Se prevé también que, por cada diez Comunidades adheridas directamente a
la CIE (no integradas en las dos Federaciones constituyentes), pueda nombrarse otro Secretario General que las represente. Esta hipótesis no se ha verificado todavía, si bien ha
habido peticiones en este sentido que, o han sido denegadas o no se han contestado, quizás por el miedo de las Federaciones constituyentes a perder peso específico.
El otro órgano colegiado es la Comisión Permanente compuesto de forma paritaria por
seis miembros, tres por cada Federación. Por cada diez Comunidades adheridas directamente a la CIE, se puede nombrar una representación común formada por tres personas32.
Sus principales competencias son el nombramiento de los Secretarios Generales, la admisión de nuevas Comunidades y la modificación de Estatutos. La Comisión Permanente
debe reunirse, al menos, una vez al año y toma sus decisiones por mayoría absoluta de sus
miembros, previo el acuerdo también mayoritario de los representantes de cada Federación (y, en su caso, el de los representantes de las agrupaciones de 10 Comunidades). Es
decir, o existe acuerdo entre las dos Federaciones o no hay decisión posible. Por lo que se
refiere a los Secretarios Generales, sus principales competencias son ostentar la representación legal de la CIE, convocar la reunión de la Comisión Permanente y refrendar mancomunadamente las certificaciones y acreditaciones necesarias.
6. EL CONTENIDO DEL ACUERDO
Así como la LOLR establece lo que pudiéramos llamar –simplificando mucho– el «derecho común» en materia religiosa33, el Acuerdo de cooperación constituiría el «derecho
especial» aplicable al Islam. Como afirma la Exposición de Motivos, en este Acuerdo se
31
Vid. J. MANTECÓN, Los Acuerdos… cit. pp. 143-144.
Si las más de 70 Comunidades inscritas en el RER que no pertenecen a la CIE solicitaran su adhesión y
fueran aceptadas: tendríamos una CIE con ¡9 Secretarios Generales, y una Comisión Permanente con 30
miembros!
33
MARTÍNEZ-TORRÓN considera equívoco este término y prefiere utilizar la expresión «normas generales»
(cfr. Diez años después. Sugerencias sobre una posible revisión de los Acuerdos de 1992 con las Federaciones evangélica, israelita e islámica, en «Los Acuerdos con las Confesiones minoritarias…» cit., p. 92); IDEM,
Lo statuto giuridico…, cit., p. 55.
32
175
abordan cuestiones tan relevantes como «el estatuto de los Dirigentes Religiosos Islámicos e Imanes […] protección jurídica de las mezquitas y lugares de culto, atribución de
efectos civiles al matrimonio celebrado según el rito religioso islámico, asistencia religiosa en centros o establecimientos públicos, enseñanza religiosa islámica en los centros
docentes, beneficios fiscales aplicables a determinados bienes y actividades de las comunidades […] conmemoración de festividades religiosas islámicas y, finalmente, colaboración del Estado con la expresada Comisión en orden a la conservación y fomento del
Patrimonio Histórico y Artístico islámico». Sin embargo, como ya ha comentado ampliamente la doctrina, el Acuerdo no aporta demasiadas novedades sobre el derecho común en materia de libertad religiosa34. Su principal valor, me parece, radica en el hecho
del específico reconocimiento del Islam. Y en esto sí que se trató una novedad casi absoluta.
El contenido del Acuerdo ha sido suficientemente estudiado por la doctrina, tanto en
artículos de carácter general35, como en otros específicos (que se citarán al tratar los temas correspondientes), así como en capítulos de obras de carácter colectivo dedicadas a
los Acuerdos de cooperación en general36, o al Acuerdo con la CIE en particular37; o incluso a aspectos concretos del mismo38 que, lógicamente lo tratan con una profundidad y
un detalle inabarcables en un simple artículo como éste. Me limitaré a una somera exposición glosada del contenido en los distintos artículos.
A) Lugares de culto39
El Acuerdo contempla en su artículo 2 cuanto se refiere a los lugares de culto, institución típica y exclusiva de las confesiones religiosas, cuyo establecimiento es un derecho
reconocido en la LOLR. En este artículo se habla de lugares de culto, genéricamente considerados, de mezquitas, de cementerios islámicos, y de los archivos pertenecientes a las
Comunidades musulmanas.
1) Mezquitas y oratorios
¿Qué es una mezquita? No es propiamente un templo; es decir, un lugar donde se rinde culto a Dios a través de sacrificios, oblaciones o ceremonias cultuales o litúrgicas. Una
34
Cfr., pro omnibus, A. MOTILLA, L’Accordo…, cit., pp. 253-254.
Vid. J. MARTÍNEZ-TORRÓN, Lo statuto giuridico…, cit.; A. MOTILLA, L’Accordo…, cit.; J. MANTECÓN,
El Islam…, cit., y L. RUANO, Derecho..., cit.
36
Vid. las obras indicadas en la Nota 3.
37
Vid. VV.AA. (A. MOTILLA ed.), Los musulmanes en España…, cit., e I. JIMÉNEZ-AYBAR, El Islam en
España…, cit.
38
Vid. A. MOTILLA-P. LORENZO, Derecho de Familia Islámico…, cit; VV.AA., El matrimonio islámico…, cit; VV.AA., La enseñanza islámica…, cit.
39
Vid. A. MOTILLA, La protección de los lugares de culto islámicos, en «Los musulmanes en España…»
cit., pp. 79-98; L. RUANO, Derecho..., cit., pp. 488-492; R.M. RAMÍREZ NAVALÓN, Los lugares de culto y los
cementerios, en «Los Acuerdos del Estado español…», pp. 119-134.
35
176
JOAQUÍN MANTECÓN
mezquita es el lugar donde los creyentes se reúnen para orar colectivamente; pero es también el lugar propio de reunión de la comunidad para tratar de los temas que le afectan. Es
un lugar de socialización de la comunidad. En nuestro país, sólo existen mezquitas en uso
dignas de ese nombre en Madrid, Valencia, Córdoba, Granada, Ceuta, Melilla, Fuengirola, Marbella y Málaga. La mayor parte de las mezquitas son más bien oratorios, instalados
de modo precario en bajos comerciales, garajes, o incluso en pisos particulares.
En Madrid existen dos grandes mezquitas. La primera que se construyó fue la de Abu
Bakr (también llamada, en ocasiones Mezquita Central), en el barrio de Tetuán. Fue construida en los años setenta bajo los auspicios de la Asociación Musulmana en España, y es
el buque insignia de UCIDE. Dispone de un amplio patio, locales para clases y actividades, salón de actos, carnicería halal, etc. También en Madrid, se alza la denominada
«mezquita de la M-30», complejo cultural-religioso de 16.000 metros cuadrados, construido con la financiación de Arabia Saudita (de cuya Embajada depende). Es, además, la
sede de la delegación de la Liga del Mundo Islámico.
También han sido financiadas por Arabia Saudita40 las mezquitas de Fuengirola, y
Marbella, así como la recién inaugurada mezquita de Málaga, un gran complejo que cuenta con guardería, auditorio para 200 personas, dos salas de rezos (una para hombres y otra
para mujeres, con entrada independiente ambas), salón de actos, restaurante, aulas y baños, entre otros servicios (en total, 4000 m2). La nueva mezquita de Granada, construida
en el emblemático «mirador de San Nicolás», en lo alto del típico barrio del Albaicín ha
sido subvencionada por diversos países islámicos, y señaladamente por el emirato de
Sharjah.
Sólo en la Comunidad Autónoma de Madrid existe un compromiso por parte de las autoridades para subvenir a la construcción de mezquitas o cementerios islámicos, mediante
la oferta de terreno público, allí donde así lo aconseje la concentración de población musulmana41. En el resto del país, las Comunidades, generalmente pobres, hacen frente a su
necesidad mediante el alquiler de locales, que se acondicionan como oratorios.
El artículo 2 ofrece el concepto y régimen de los lugares de culto. Su identificación, a
efectos jurídicos, se determina con criterios finalísticos. Así, se consideran mezquitas los
locales que habitualmente estén destinados a funciones de culto, oración, formación o
asistencia religiosa, y cuando esta finalidad sea expresamente acreditada por la respectiva
Comunidad, con la conformidad de la CIE.
La referencia a la formación religiosa, a mi entender, habrá de referirse a una formación de tipo catequético. En otro caso estaríamos en presencia de un local de carácter
religioso que, además, desarrollaría la actividad propia de una escuela confesional, o de
un seminario o centro de formación para el ministerio religioso. En cuanto a la asistencia
40
La embajada de este país reconocía que subvenciona el funcionamiento de 12 mezquitas españolas, entre las que se cuenta la Abu Bakr, de UCIDE (cfr. «El País», 1 de octubre de 2000).
41
Cfr. cláusula 3ª, b) y c) del Convenio de colaboración entre la Comunidad de Madrid y la Unión de
Comunidades Islámicas de España, en «Anuario de Derecho Eclesiástico del Estado» 14 (1998), pp. 895-897.
177
religiosa pienso que debe entenderse como asistencia de tipo pastoral (y no, asistencialbenéfica).
Tales finalidades no han de entenderse como alternativas entre sí, sino como cumulativas, aunque no tengan que darse conjuntamente todas de modo necesario. En cualquier
caso, considero que la actividad principalmente identificadora, y que, por así decir, sirve
de base a las demás, es la de culto y oración. Un local en el que sólo se impartiera formación o asistencia religiosa no constituiría en puridad un lugar de culto42. Creo que el sentido de la ley es afirmar que en un lugar de culto se puede, además, impartir catequesis o
atender pastoralmente a los fieles (aunque de hecho diga otra cosa).
Los lugares de culto gozan de inviolabilidad, lo que conlleva que no pueden ser demolidos si no son privados antes de su carácter sagrado (salvo en los casos previstos por la ley
para supuestos de peligro o urgencia). Igualmente se prevé que, en caso de expropiación
forzosa, haya de ser oída, de modo preceptivo, la autoridad religiosa competente (salvo en
el caso de urgencia o peligro)43. Además, se prohíbe expresamente la ocupación temporal y
la imposición de servidumbres en los términos previstos en la Ley de Expropiación Forzosa. Por último se declara la posibilidad de que los lugares de culto puedan ser objeto de
anotación en el RER, lo cual tiene su importancia de cara a la seguridad jurídica44.
A mi modo de ver, las pequeñas mezquitas u oratorios, instaladas de modo precario en
locales pequeños, no suscitan demasiados problema jurídicos. Pero sí pueden plantearlos las
grandes mezquitas, emblemáticas, como pueden ser la de la M-30, o la de Abú Bakr. En
efecto, en la de la M-30, además de la mezquita propiamente dicha, existe una escuela dependiente de la Embajada de Arabia Saudita, una biblioteca, un restaurante abierto al público, salas para exposiciones y congresos, y un gimnasio, sin contar los locales de la Liga del
Mundo Islámico. En la de Abú Bakr existe una carnicería halal. Evidentemente, sobre todo
a efectos fiscales y tributarios, este abigarrado conjunto de servicios, que sólo tangencialmente tienen que ver con lo religioso, puede plantear problemas para delimitar lo que, según el Acuerdo, puede ser considerado como lugar de culto propiamente hablando45.
2) Cementerios islámicos 46
El Acuerdo los equipara a los lugares de culto. Como excepción al Derecho común en
la materia, se reconoce a las Comunidades islámicas pertenecientes a la CIE el derecho a
que se les concedan en los cementerios municipales parcelas para enterramiento de sus
42
En el mismo sentido cfr. M. RODRÍGUEZ BLANCO, Libertad religiosa y Confesiones: el régimen jurídico
de los lugares de culto, Madrid, 2000, p. 42.
43
Cfr. art. 16 de la Ley de Expropiación Forzosa (BOE de 17 de diciembre de 1954).
44
La anotación de lugares de culto en el RER es una práctica que tenía carácter obligatorio según la Ley
de Libertad Religiosa de 1967, pero que no aparece contemplada ni en la LOLR, ni en el Reglamento del
RER.
45
Cfr. D. LLAMAZARES, Los Acuerdos y el principio de igualdad, en «Acuerdos del Estado español…», p.
180.
46
Vid. A. MOTILLA, La protección…, cit., pp. 99-106; L. RUANO, Derecho..., cit., pp. 492-496.
178
JOAQUÍN MANTECÓN
fieles, según los ritos islámicos tradicionales; ritos que habrán de practicarse con la intervención oficial de la Comunidad islámica local. El Acuerdo habla de «la Comunidad islámica local», dando a entender que se consideraba que en cada localidad habría una sola
Comunidad islámica. Es evidente que las cosas no son así, y hay ciudades en las que existen varias Comunidades. ¿A qué Comunidad habrá que ceder las parcelas de que se habla
en este artículo? Llama la atención que la CIE no tenga arte ni parte en la cuestión. De
hecho, ya han comenzado a originarse problemas entre las Comunidades, a causa de la
lucha por controlar los cementerios.
También se contempla la posibilidad de que estas Comunidades posean cementerios
propios (independientes de los cementerios municipales), y que puedan trasladar a éstos a
los fieles musulmanes difuntos enterrados en cementerios municipales, o que fallezcan en
lugares donde no existan cementerios islámicos, sujetándose a la legislación de régimen
local y de sanidad sobre transporte y traslado de cadáveres.
La práctica musulmana de enterrar los cadáveres sin féretro plantea una excepción que
va contra lo establecido en el Reglamento de Policía Mortuoria, que exige que los difuntos
sean enterrados en cajas o féretros por razones de higiene y salud pública. Teniendo en
cuenta que la LOLR en su artículo 3 establece como límite al ejercicio del derecho de libertad religiosa la salvaguardia de la salud pública, cabría cuestionarse hasta qué punto esta
cláusula podría alegarse para eximirse del uso de las cajas mortuorias. De hecho, en los
pocos cementerios islámicos existentes los enterramientos se realizan con sencillos féretros.
Que las Comunidades musulmanas puedan obtener parcelas propias dentro de los cementerios municipales no deja de ser una excepción que entra en conflicto con el derecho
común en la materia, puesto que la Ley sobre cementerios municipales invirtiendo la
regulación tradicional, desconfesionalizaba los cementerios, haciendo desaparecer la separación entre la zona católica y la destinada a enterramientos civiles, para evitar «discriminación alguna por razones de religión»47. Como bien afirma Motilla, lo lógico sería
que estas parcelas no estuvieran separadas por tapias del resto del cementerio, para no
incurrir en la misma situación de discriminación de los antiguos cementerios civiles48.
Una solución podría ser la adoptada en los carrés de los cementerios franceses, en los que
la separación se realiza a base de setos de arbustos que, por así decir, marcan el territorio,
pero no lo segregan del ambiente circunstante49.
3) Los archivos
Aunque no se trate en puridad de lugares de culto, el párrafo 3 de este artículo dispone
que el Estado «respeta y protege la inviolabilidad de los archivos y demás documentos
47
Cfr. Disposición Transitoria Primera de la Ley 49/1987, de 3 de noviembre, sobre Cementerios Municipales (BOE de 7 de noviembre).
48
Cfr. A. MOTILLA, La protección…, cit. p. 101.
49
Cfr. B. BASDEVANT-GAUDEMET, L’Islam en France, en «Islam and the European…», cit., p. 167.
179
pertenecientes a la Comisión Islámica de España, así como a sus Comunidades miembros». Esta disposición, similar a la establecida en el artículo I.6 del Acuerdo sobre Asuntos Jurídicos con la Santa sede, es privativa del Acuerdo con la CIE, no apareciendo en
los respectivos Acuerdos con la FEREDE y la FCJE50. Entiendo que sólo los archivos y
documentos localizados en lugares de culto –mezquitas y locales anejos– son merecedores de la protección que brinda esta norma.
B) Los ministros de culto51
Como es sabido, el Islam carece de clero. No existen intermediarios entre Dios y los
musulmanes. Cualquier musulmán, si es elegido para ello, puede dirigir la oración colectiva; cualquiera, con el suficiente prestigio personal, puede emitir una fatua. No obstante,
en los países islámicos existen personas cuya actividad o profesión está estrechamente
vinculada con la religión, como es el caso de los imanes, que dirigen la oración, los ulemas, o doctores de la ley, y los muftíes, o jurisconsultos. Ninguno de ellos se corresponde
exactamente con la tradicional figura del «ministro de culto», perfectamente encarnada
por los sacerdotes, monjes, pastores o rabinos. Sin embargo, eso no ha impedido que en la
mayor parte de los países europeos –entre ellos España– se equiparen algunas figuras
islámicas –sobre todo, los imanes– con los tradicionales ministros de culto.
El Acuerdo establece en su artículo 3 los criterios que identifican a los imanes y a los
denominados dirigentes religiosos islámicos. A ambos les acomuna dedicarse con carácter estable a la dirección de las Comunidades, la dirección de la oración, la formación y la
asistencia religiosa islámica. Ambos extremos –dedicación y estabilidad– han de ser
acreditados por la respectiva Comunidad, con la conformidad de la CIE.
Mientras los imanes son las personas encargadas de dirigir la oración, el concepto de
«dirigentes religiosos islámicos» comprende a los cargos representativos de cada Comunidad, es decir, a los Presidentes, Vicepresidentes, Secretarios o Tesoreros, etc. El adjetivo de religiosos lo pediría el carácter religioso de la Comunidad, aunque se trate de personas laicas, en el sentido vulgar y común del término. De hecho, la mayor parte de estos
dirigentes, suele ejercer una profesión civil y dedica sólo una parte de su tiempo a las
funciones de dirección de la Comunidad.
A mi entender, dado que en el Islam no existen los ministros de culto, hubiera sido deseable definir con mayor claridad las categorías islámicas más tradicionales en este ámbito, como podrían ser los imanes, los ulemas, o los muftíes. No me parece que los cargos
sociales de una Comunidad puedan ser considerados como verdaderos «ministros de culto», ni siquiera por aproximación. De hecho, en casi todas las entidades religiosas consti50
La Federación de Comunidades Israelitas (FCI) ha pasado a denominarse, recientemente, Federación de
Comunidades Judías de España (FCJE).
51
Vid. D. GARCÍA-PARDO, Los ministros de culto musulmanes, en «Los musulmanes en España…» cit.,
pp. 65-77; L. RUANO, Derecho..., cit., pp. 497-501.
180
JOAQUÍN MANTECÓN
tuidas como tales en nuestro ordenamiento, se distingue entre dichos cargos y los «ministros de culto». Por ejemplo, el Presidente o el Secretario General de la Federación judía
no son rabinos y, por tanto, no tienen la consideración de «ministro de culto».
Tampoco el artículo 6 ayuda a establecer qué debe entenderse por «funciones islámicas de culto, formación y asistencia religiosa», parámetros que ayudarían a dar un perfil
más claro al ministro de culto musulmán, ya que se limita a explicar que tendrán la consideración de tales «las que lo sean de acuerdo con la Ley y la tradición islámica, emanadas
del Corán y de la Sunna y protegidas por la LOLR». Me parece que esta fórmula de remisión al propio ordenamiento confesional, resulta inadecuada, sobre todo teniendo en cuenta las peculiaridades del Islam. Si en el Acuerdo con los evangélicos se ha tenido por
conveniente especificar cuáles son las funciones que se consideran propias del pastor (a
pesar de su parecido y semejanza con las de los católicos), hubiera sido conveniente enumerar concretamente dichas actividades, pues es conocida la propensión del Islam a integrar en el ámbito de lo religioso cualquier actividad. Aunque la cláusula «protegidas por
la LOLR», parece tener una intencionalidad de prevenir los posibles excesos apuntados52,
no podemos olvidar que la definición de lo religioso en la LOLR es puramente negativa
y, además, genérica.
Los ministros de culto islámicos (en el sentido del Acuerdo) están exonerados de la
obligación de declarar sobre lo que conozcan por razón de su ministerio –trabajo, diríamos mejor– «en los términos legalmente establecidos para el secreto profesional». Y parece razonable que se especifique que se trata de un secreto profesional y no de un verdadero secreto religioso, comparable, por ejemplo, al sigilo sacramental propio de la confesión cristiana.
Los imanes y dirigentes religiosos pueden integrarse en el Régimen General de la Seguridad Social, asimilados a los trabajadores por cuenta ajena. Son las correspondientes
Comunidades quienes deben asumir los derechos y obligaciones propios de los empresarios. La inclusión de la categoría en dicho Régimen, ha tenido lugar mediante el Real
Decreto 176/2006, de 10 de febrero53, que establece los términos y condiciones de su
integración y se determina el alcance de la protección que se otorga, en atención a las
características del colectivo. En el momento de la elaboración de esta norma se calculaba
que podrían quedar amparados por la misma unas 190 personas.
La identificación de los imanes y dirigentes religiosos islámicos se realiza con los
mismos criterios establecidos en el artículo 3 del Acuerdo, con la única exigencia de que
no desempeñen sus funciones a título gratuito. La acreditación de dichos extremos ha de
efectuarse mediante certificación de la Comunidad respectiva, «acompañada –dice textualmente la norma– de la conformidad del secretario general de la Comisión Islámica de
52
Cfr. D. LLAMAZARES, Los Acuerdos…cit., p. 179.
Vid. Real Decreto 176/2006, de 10 de febrero, sobre términos y condiciones de inclusión en el Régimen
General de la Seguridad Social de los dirigentes religiosos e imames de las comunidades integradas en la
Comisión Islámica de España (BOE de 18 de febrero).
53
181
España». ¿Se trata de un despiste de los redactores? ¿o es una redacción intencionada? Si
lo que se pretendía era facilitar el funcionamiento de la CIE –evitando la necesidad de la
firma conjunta de los dos Secretarios Generales– hubiera sido más correcto exigir la conformidad «de uno de los secretarios generales de la CIE».
Por lo que se refiere a la acción protectora, es la correspondiente al Régimen General,
con la única exclusión de la protección por desempleo. De otro lado, se especifica que las
contingencias de enfermedad y accidente, cualquiera que sea su origen, se considerarán, en
todo caso, como común y no laboral, respectivamente, aplicándoles el régimen previsto
para éstos supuestos en el Régimen General. La cotización se realiza de acuerdo con las
normas establecidas con carácter general para los clérigos católicos y ministros de culto de
las demás confesiones en el artículo 29 del Real Decreto 2064/1995, de 22 de diciembre.
De otro lado, según el Reglamento de la Ley de Extranjería, los extranjeros que sean
«ministros religiosos y miembros de la jerarquía de las diferentes iglesias, confesiones y
comunidades religiosas» están exonerados de la obligación de obtener autorización de trabajo que se exige a todos los extranjeros que deseen obtener la residencia legal en España54.
Los requisitos que deben de cumplir dichas personas son: que la confesión a que pertenezcan esté inscrita en el RER; que tengan, efectiva y actualmente, la condición de ministro de
culto, o de miembro de la jerarquía según los requisitos establecidos en sus normas estatutarias; que las actividades que vayan a desarrollar en España sean estrictamente religiosas
(con prohibición de desempeñar actividades retribuidas); y que la entidad de la que dependan se comprometa a hacerse cargo de los gastos ocasionados por su manutención.
El primer problema que se plantea es el de saber si los imanes y dirigentes religiosos
islámicos entran dentro de la categoría de «ministros religiosos» o de «miembros de la
jerarquía» de la correspondiente Comunidad islámica. Considero que los imanes podrían
ser equiparados a dichos ministros, pero tengo dudas acerca de la consideración de los
dirigentes religiosos islámicos como miembros de la jerarquía, ya que, como se ha dicho
–y así lo repiten los propios dirigentes musulmanes– en el Islam no existe jerarquía religiosa propiamente dicha.
C) El matrimonio 55
El único aspecto del derecho de familia islámico que tiene un reconocimiento en nuestro ordenamiento es el del matrimonio. El Acuerdo reconoce en su artículo 7 los efectos
54
Cfr. art. 68 del Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la
Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (BOE de 7 de enero de 2005).
55
Vid. A. MOTILLA-P. LORENZO, Derecho de Familia Islámico…, cit.; VV.AA., El matrimonio islámico…, cit.; L. RUANO, Derecho…, cit., pp. 501-515; A. MARTÍNEZ RUBIO, La inscripción del matrimonio
islámico en el Registro Civil, en «Anuario de Derecho Eclesiástico del Estado» 19 (2003), pp. 263-288. Existen, además, numerosos artículos sobre el matrimonio religioso en los Acuerdos con la FEREDE, FCJE y
CIE. Vid. pro omnibus el excelente trabajo de R. RODRÍGUEZ CHACÓN, El matrimonio religioso no católico en
el Derecho español, en «Anuario de Derecho Eclesiástico del Estado» 19 (1994), pp. 369-425.
182
JOAQUÍN MANTECÓN
civiles del matrimonio celebrado según la forma religiosa establecida en la ley islámica –
desde el momento de la celebración– ante un imán o dirigente religioso musulmán y dos
testigos mayores de edad, si los contrayentes reúnen los requisitos de capacidad exigidos
por el Código Civil. Para el pleno reconocimiento de sus efectos se exige la inscripción
en el Registro Civil.
Conviene resaltar, en primer lugar, que, propiamente hablando, el matrimonio entre
musulmanes no es un acto religioso, sino un contrato civil al que los contrayentes, si son
creyentes, pueden dar también una trascendencia religiosa56. Entiendo que, si los musulmanes han aceptado esta solución, ha sido por concederles un tratamiento específico y
diferenciado.
Del texto del artículo 7 se desprende que quienes pretenden contraer matrimonio en
forma religiosa islámica, pueden hacerlo sin necesidad de acudir previamente al Registro
Civil para obtención del certificado de capacidad matrimonial57, tal como se establece en
los otros dos Acuerdos, aunque lo normal y aconsejable será solicitarlo58. Lógicamente,
las personas que pueden contraer dicho matrimonio son los musulmanes españoles y extranjeros que residan en España, desde la entrada en vigor del Acuerdo.
En el caso de no haber solicitado la certificación, basta con que, en el momento de celebrar el matrimonio, los contrayentes reúnan las condiciones de capacidad exigidas por
el Código Civil. Ahora bien, en este caso, la certificación de la celebración del matrimonio (que habrá de expresar todos los datos previstos, y deberá contener los requisitos formales exigidos), no será inscrita automáticamente en el Registro, sino que la inscripción
habrá de superar el filtro atento del Encargado del Registro, que tendrá que comprobar
con especial cuidado la capacidad de los contrayentes según el Código Civil –para evitar,
por ejemplo, casos de poligamia–, a través de los medios previstos en el artículo 256 del
Reglamento del Registro Civil. En el caso de que se hubiera solicitado y el certificado de
capacidad matrimonial, para poder inscribir el matrimonio se exige que éste no se haya
celebrado pasados los seis meses desde la expedición de aquél.
Frente a lo estipulado en los otros dos Acuerdos, la persona encargada de enviar al
Registro Civil la certificación que acredita la celebración del matrimonio no es el ministro
de culto ante quién se prestó el consentimiento, sino el representante legal de la Comunidad, que puede coincidir, o no, con el ministro celebrante59.
No existe en la actualidad ningún ministro religioso islámico que pueda acreditar for56
Cfr. S. ACUÑA-R. DOMÍNGUEZ, Capítulo II, en «El matrimonio islámico y su eficacia…» cit., p. 32.
Para MARTÍNEZ-TORRÓN se trata de una velada aceptación de la poliginia, bien entendido que los posibles matrimonios polígamos no podrán ser inscritos en el Registro Civil (cfr. Diez años…, cit., pp. 113-114.
58
Es lo que aconseja el punto IV y la Declaración Sexta de la Instrucción de 10 de febrero de 1993, de la
Dirección General de los Registros y del Notariado, sobre la inscripción en el Registro Civil de determinados
matrimonios celebrados en forma religiosa (BOE de 24 de febrero).
59
En el impreso aprobado posteriormente para comunicar al registro Civil la celebración de un matrimonio religioso no católico, se dispone que sean los representantes de las Iglesias o Comunidades quienes deben
enviarlo y firmarlo.
57
183
malmente su condición en los términos establecidos legalmente. El hecho de que en la
normativa relativa a la inscripción registral de estos matrimonios no se exija la acreditación de que la persona ante quien se expresa el consentimiento matrimonial reúne los
requisitos establecidos en el número 1 del artículo 3 del Acuerdo, puede dar pie a, que si
efectivamente éstos no se cumplen, puedan producirse nulidades por defecto de forma (si
bien no cabría declarar la nulidad siempre que hubiera existido buena fe en, al menos, uno
de los contrayentes60).
D) La asistencia religiosa61
Tengo la impresión de que el concepto de asistencia religiosa construido por los eclesiasticistas europeos, es un concepto basado en las clásicas capellanías, ajeno a la tradición islámica. Entre otras razones porque el Islam sunní carece de clero, y porque en los
países islámicos no existen servicios de asistencia religiosa. Sin embargo, ha sido aprovechado por los musulmanes europeos como una instancia más para hacer visible su presencia institucional.
1) Fuerzas Armadas
El Acuerdo reconoce el derecho a recibir asistencia religiosa y a participar en los actos
de culto propios de la religión islámica a todos los militares musulmanes, y a cuantos
musulmanes presten servicio en las Fuerzas Armadas, previa la oportuna autorización del
Mando.
Las autoridades militares han de procurar que la asistencia a los actos de culto se realice de manera compatible con las necesidades del servicio; y deben facilitar los lugares y
medios adecuados para su desarrollo. Concretamente, el Mando puede autorizar la salida
de militares musulmanes para que cumplan sus obligaciones religiosas en una mezquita
de otra ciudad, cuando no exista en el lugar de destino. La autorización está limitada por
las necesidades del servicio, que actúa siempre como límite objetivo.
La formula utilizada no es clara. Parece que allí donde los militares musulmanes sean
pocos, podrán ser autorizados a ausentarse de la unidad para cumplir con sus deberes
religiosos; en cambio, donde sean más numerosos los actos de culto podrán celebrarse en
el interior de la unidad, debiendo los mando proporcionar el local y los medios adecuados
para recibir la asistencia (despacho, aula, etc.).
La prestación de la asistencia religiosa corre a cargo de los asistentes religiosos designados por las diversas Comunidades islámicas (en este caso no se requiere que la persona
designada obtenga la conformidad de la CIE). La persona encargada ha de dedicarse a
dicha misión con carácter estable (exigencia que no aparece, en cambio, en los Acuerdos
60
Cfr. art. 78 del Código Civil.
Vid. J. MANTECÓN, El Islam…,, cit. pp. 70-72; M.J. CIÁURRIZ, La asistencia religiosa islámica en los
centros públicos, en «Los musulmanes en España…» cit., pp. 137-165.
61
184
JOAQUÍN MANTECÓN
con evangélicos y judíos). Sin embargo, para que los asistentes religiosos puedan llevar a
cabo su misión, deben, además, recibir la correspondiente autorización por parte del mando militar.
No parece que, en la práctica, exista una gran demanda de asistencia religiosa en este
ámbito. De hecho, fue noticia que en un acuartelamiento de Ceuta tuviera lugar el 26 de
Julio del 2000, un acto presidido por el Comandante General de Ceuta, al que asistieron
los imanes de diversas Mezquitas de la ciudad, para la inauguración de un pequeño oratorio para su utilización por los soldados musulmanes del acuartelamiento62. Sin embargo,
podría ser útil establecer, mediante Orden Ministerial, un procedimiento de acreditación y
autorización de las personas encargadas de proporcionar la asistencia religiosa. Dicho
procedimiento podría concretar los requisitos para poder ser nombrado asistente religioso
castrense (y recuerdo que ésta es un figura inexistente en los países musulmanes) y garantizar la debida coordinación entre el Ministerio de Defensa, la CIE, las Comunidades y las
unidades militares donde exista demanda de asistencia religiosa.
2) Hospitales públicos y Centros penitenciarios
El Acuerdo regula también la asistencia religiosa a los musulmanes internados en los
hospitales públicos y en los centros penitenciarios. Al igual que en el caso anterior los
asistentes religiosos son designados por las distintas Comunidades islámicas, y debidamente autorizados por la dirección de los Centros. Según la literalidad del precepto no se
requiere ninguna intervención de la CIE63.
La asistencia religiosa «se prestará con pleno respeto al principio de libertad religiosa», y respetando las normas de régimen interno de los distintos establecimientos. En
concreto, y por lo que se refiere a la asistencia penitenciaria, se establece expresamente
que ésta «se realizará de acuerdo con lo dispuesto en la legislación penitenciaria»64. En
todo caso, el acceso de los asistentes religiosos en estos Centros para el desarrollo de su
labor, es libre y sin limitación de horario. No se ve muy claro cómo puede hacerse compatible esa libertad de acceso sin limitación de horario, con la sujeción a las normas de
régimen interno, que suelen establecer ciertas limitaciones de horarios, especialmente en
el ámbito penitenciario.
En 1993, a los pocos meses de la aprobación del Acuerdo, los representantes de FEERI, en nombre de la CIE, solicitaron ya el desarrollo del mismo. En concreto, proponían
el establecimiento de servicios permanentes de asistencia religiosa islámica con cargo al
Estado, cambiando el sistema establecido en el Acuerdo, que es claramente un sistema de
62
Cfr. Islam Hispania 4, 1-IX-2000.
En los Acuerdos con la FEREDE y la FCJE, los asistentes designados por las Iglesias o Comunidades
necesitan, además, la conformidad de la respectiva Federación.
64
Cfr. arts. 25 y 51.3 de la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria (BOE de 5
de octubre), y arts. 4, 11-15, 55-61, 73, 226, 230, y 233-239 del Real Decreto 190/1996, de 9 de febrero, de
aprobación del Reglamento Penitenciario (BOE de 15 de febrero).
63
185
libre acceso, por otro, prácticamente de concertación, y sin tener para nada en cuenta la
realidad sociológica a la que habría de aplicarse.
La demanda de asistencia religiosa islámica en los hospitales públicos no parece justificar el establecimiento en cada uno de ellos del servicio propuesto. Partiendo de una cifra
estimada de alrededor de 750.000 musulmanes en España y de 315 hospitales públicos
existentes65, resultaría una media de 2.381 pacientes islámicos hospitalizables por centro.
Del número de pacientes hospitalizables habría que pasar al de enfermos efectivamente
hospitalizados a lo largo de un año, para lo que habría que aplicar al número de enfermos
hospitalizables el porcentaje de «frecuentación hospitalaria» (7%), resultando así la cifra
estimada de musulmanes hospitalizados anualmente por hospital público (166’6). Por
último habría que aplicar a esta última cifra el índice de «estancia media hospitalaria»
(unos 9 días) ya que los enfermos hospitalizados no coinciden necesariamente en su estancia en el hospital: este cálculo nos proporcionaría el número de pacientes musulmanes
hospitalizados por día y hospital público (4.1). Aún siendo muy baja esta cifra, todavía
habría que tener en cuenta que no todos los pacientes internados demandan asistencia
religiosa (máxime dada la corta estancia media hospitalaria). Parece pues que el sistema
establecido, de «libre acceso», resulta adecuado a la realidad sociológica.
Con respecto a la financiación de la asistencia religiosa lo único que dispone el
Acuerdo es que «los gastos que origine el desarrollo de la asistencia religiosa serán sufragados en la forma que acuerden los representantes de la CIE, con la dirección de los centros […] sin perjuicio de la utilización de los locales que, a tal fin, existan en dichos centros o establecimientos». Se trata pues, de aspectos que han de discutirse, caso a caso. Y
conviene tener en cuenta que, al carecer los centros de personalidad jurídica autónoma, la
propuesta de aprobación de partidas presupuestarias para cubrir los sueldos de asistentes
religiosos corresponde a los órganos administrativos centrales del propio ámbito y no a
los Centros, como indica el Acuerdo.
3) El Real Decreto sobre asistencia religiosa penitenciaria
El 9 de junio de 2006 se publicó un Real Decreto para desarrollar los Acuerdos de cooperación con FEREDE, FCJE y CIE en lo que se refiere a la asistencia religiosa penitenciaria66. La nueva norma, que tiene el carácter de norma básica y es, por tanto, de aplicación directa en todo el territorio del Estado, confirma lo establecido sobre la propuesta y
autorización de las personas que han de prestar la asistencia religiosa. Tal como se establece en el Acuerdo, se prevé que la asistencia sea impartida por los «ministros de culto»
65
En España existen 118 hospitales dependientes de la Seguridad Social, 2 de la Administración central,
8 del Ministerio de Defensa, 101 de las Comunidades Autónomas, 30 de las Diputaciones y Cabildos insulares, 19 municipales, y 37 dependientes de otras entidades públicas.
66
Real Decreto 710/2006, de 9 de junio, de desarrollo de los Acuerdos de Cooperación firmados por el
Estado con la FEREDE, la FCJE y la CIE, en el ámbito de la asistencia religiosa penitenciaria (BOE de 10 de
junio).
186
JOAQUÍN MANTECÓN
designados por las Comunidades con la autorización de la Dirección General de Instituciones Penitenciarias y el correspondiente órgano autonómico67. Sin embargo, el Real
Decreto, al especificar las personas que podrán ser propuestas, además del certificado de
la Comunidad proponente, exige también la conformidad de la CIE, cosa que no hacía el
Acuerdo.
De otro lado, esta norma especifica lo que ha de entenderse por asistencia religiosa: el
culto, la prestación de servicios rituales, la instrucción y el asesoramiento moral y religioso, así como las honras fúnebres del propio rito. No deja de ser un avance con respecto al
artículo 6 del Acuerdo.
El Real Decreto determina los requisitos y documentación exigibles para poder recibir
la autorización. Básicamente, consisten en la aportación de datos que garanticen la estancia legal en el país del asistente religioso (en caso de que sean extranjeros) y, dadas las
especiales características del ámbito penitenciario en relación con la seguridad, la ausencia de antecedentes penales. En la solicitud se debe indicar el Centro penitenciario para el
que se solicita la autorización (no se prevén autorizaciones generales). Por último, interesa destacar que la solicitud de autorización corresponde a la Comunidad y no al ministro
de culto, ya que es la Comunidad –con el visto bueno de la CIE– quien garantiza la idoneidad religiosa del ministro de culto (por eso se prevé también que éste pueda cesar a
instancias la autoridad religiosa de la que dependa).
En el artículo 5 se establece que la autorización se concederá siempre que se verifiquen los requisitos exigidos y –siguiendo las sugerencias del informe preceptivo del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ)– siempre que la persona propuesta reúna las garantías de seguridad exigibles en el ámbito penitenciario68. En este mismo artículo se
especifica que no se concederán autorizaciones cuando exista ya un número adecuado de
ministros de culto para atender la demanda de asistencia religiosa. Quizá convenga señalar que la autorización que debe dar la Administración penitenciaria no es una autorización típica de las contempladas en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Se trata más bien de un permiso de
acceso que no engendra ningún tipo de vinculación, ni jurídica ni laboral, ni de ningún
otro tipo, entre el Centro penitenciario y la persona autorizada.
El Real Decreto prevé también la posibilidad del cese de los ministros de culto, y la
revocación o suspensión de la autorización. Las únicas hipótesis de cese que se contemplan son por voluntad del propio ministro, o por iniciativa de la autoridad religiosa de la
67
Cataluña tiene trasferidas competencias en este ámbito (vid. Real Decreto 3482/1983, de 28 de diciembre, BOE de 20 de febrero de 1984).
68
Cfr. Instrucción de la Dirección General de Instituciones Penitenciarias 4/1997, de 17 de marzo, sobre
asistencia religiosa, núm. 5: «se verificará que los ministros [de culto] reúnen las garantías de seguridad
exigidas. Para ello se solicitará a la Unidad de Coordinación de Seguridad de la Dirección General el preceptivo informe»; Instrucción 21/1996, de 16 de diciembre, sobre régimen y seguridad, núm. 2.2.1: «Se confirmará por parte de la Subdirección de Seguridad (o Subdirección de Régimen en su defecto) con Coordinación
de Seguridad, si dichas personas ofrecen garantías suficientes».
187
que dependa. Por lo que se refiere a la revocación, se contempla que la Administración
penitenciaria pueda revocarla, mediante resolución motivada, en los casos en que el ministro de culto realice actividades que excedan a las de su propio cometido, sean contrarias al régimen del Centro o a la normativa penitenciaria. Igualmente, y siguiendo las
sugerencias del informe del CGPJ, se prevé que en casos de actuaciones gravemente atentatorias contra el régimen o la seguridad del Centro (o contrarias al ordenamiento jurídico) el Director pueda suspender provisionalmente la autorización, mediante resolución
motivada, dando parte a la Autoridad competente para que ésta adopte la decisión pertinente.
En cuanto al régimen de la asistencia religiosa se establece una remisión tanto al respectivo Acuerdo como, reafirmando lo establecido en el Acuerdo, a la normativa penitenciaria, dadas las especiales condiciones de seguridad que deben imperar en este tipo de
Centros y que, en determinados casos, pueden limitar el libre acceso de los ministros de
culto que, en principio, se les reconoce. En el artículo 10 se prevé la habilitación de locales adecuados para celebrar el culto e impartir asistencia religiosa «en función de las solicitudes recibidas». Aunque la celebración del culto tendrá lugar en los días y horas «de
precepto» de cada Confesión –y, en todo caso, en los días y horas previstos en los Acuerdos– también se contempla la posibilidad de celebraciones fuera de dichas fechas con
causa justificada.
En cuanto al régimen económico, el Real Decreto se remite a los Acuerdos y a «la legislación aplicable en cada caso»; es decir, no resuelve nada. Bien entendido que, si
hubiera voluntad política, nada impediría que, por ejemplo, en la Ley de Presupuestos del
Estado se incluyera una partida destinada a financiar, total o parcialmente, la asistencia
religiosa; una ley, como es la de Presupuestos, puede modificar otra ley, como es la que
aprobó el Acuerdo.
E) La enseñanza religiosa islámica69
Según la disposición adicional segunda, número dos, de la nueva Ley Orgánica de
Educación70, la enseñanza religiosa islámica en el sistema educativo público se realizará
según lo que establecido en el Acuerdo firmado con la CIE.
El Acuerdo establece en su artículo 10 que «se garantiza a los alumnos musulmanes, a
sus padres y a los órganos escolares de gobierno que lo soliciten, el ejercicio del derecho
de los primeros a recibir enseñanza religiosa islámica en los centros docentes públicos y
69
Vid. P. LORENZO-M.T. PEÑA, La enseñanza religiosa islámica, en «Los musulmanes en España…» cit.,
pp. 249-279; J. MANTECON, L'enseignement de la religion dans le système éducatif espagnol: réference spéciale à l'enseignement religieux évangélique et islamique, en VV.AA. (coord. F. MESSNER, A. VIERLING)
«L'enseignement religieux à l'école publique», Estrasburgo 1998, pp. 119-128; J.M. MARTÍ, La enseñanza de
la religión islámica en los centros públicos docentes, en VV.AA. «El Islam en España…» cit., pp. 135-161;
L. RUANO, Derecho..., cit., pp. 529-535; VV.AA., La enseñanza islámica…, cit.
70
Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo (BOE de 4 de mayo).
188
JOAQUÍN MANTECÓN
privados concertados, siempre que, en cuanto a estos últimos, el ejercicio de aquél derecho no entre en contradicción con el carácter propio del Centro, en los niveles de educación infantil, educación primaria y educación secundaria». La forma concreta de satisfacer este derecho consiste en que: «los centros docentes públicos y privados concertados
[…] deberán facilitar los locales adecuados para el ejercicio del derecho que en este artículo se regula, sin que pueda perjudicar el desenvolvimiento de las actividades lectivas».
El sistema establecido es el que suele denominarse de libre acceso. Es decir, el Estado
se comprometía a facilitar el acceso de los profesores designados por las Comunidades, a
ceder los locales precisos para impartir las clases, y a nada más. El gasto ocasionado se
entendía que corría a cargo de la Confesión. Además, se especificaba que el ejercicio de
la actividad docente religiosa no podría interferir en el desenvolvimiento de la normal
actividad lectiva, por lo que se dedujo que la enseñanza religiosa islámica debería impartirse fuera del horario lectivo. Los profesores tenían que ser designados por las Comunidades integradas en la CIE, con la conformidad de la Federación a que pertenecieran71.
Nada se especificaba sobre el estatuto jurídico-laboral de los profesores. Lógicamente, el
contenido de la enseñanza lo debían establecer las respectivas Comunidades, con la conformidad de la CIE.
El 12 de marzo de 1996 los Ministros de Justicia y Educación y los representantes de
la CIE firmaron un Convenio sobre designación y régimen económico de los profesores
de enseñanza religiosa islámica72. El Convenio se refiere únicamente a los centros públicos de Educación Primaria y Secundaria, y no a los concertados, como hacía el Acuerdo.
En primer lugar se recoge un principio ya previsto en otras normas de carácter general73:
los padres o tutores (o los propios hijos, si fueran mayores de edad) pueden manifestar al
Director del Centro, al principio de cada etapa o nivel educativo, su deseo de cursar la
enseñanza religiosa islámica, sin perjuicio de que esta elección pueda modificarse al principio de cada curso escolar.
Corresponde a los Centros docentes recabar esta información al principio de cada curso y, una vez recogida, transmitirla a las Comunidades islámicas locales. Son éstas quienes proponen los profesores, que han de recibir previamente la conformidad de la CIE. La
CIE ha de comunicar, a las Administraciones educativas competentes las personas que
considere idóneas para impartir la enseñanza religiosa islámica. La designación de los
profesores, debe recaer, necesariamente, en personas propuestas por las Comunidades
islámicas locales. Como puede observarse, este Convenio cambia el sistema de designación de profesores establecido en el Acuerdo. En aquél se disponía que los profesores
eran designados por las Comunidades, con la conformidad de las respectivas Federacio71
Nada se establecía para el caso de que la Comunidad estuviera directamente integrada en la CIE.
Resolución de 23 de abril de 1996, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia por la que se
dispone la publicación del Convenio (BOE de 3 de mayo).
73
Cfr. Real Decreto 2438/1994, de 16 de diciembre, sobre la enseñanza de la religión (BOE de 26 de enero de 1995).
72
189
nes. En éste, en cambio, desaparece la mención a las Federaciones y se traslada la necesidad de la conformidad a la CIE.
Dada la débil e irregular presencia social de esta Confesión, las Administraciones educativas y la CIE se comprometen a adoptar una serie de medidas para conseguir dos objetivos: que cualquiera que sea su número, los alumnos que la pidan puedan recibir la enseñanza solicitada; y, que cada profesor pueda atender el mayor número posible de alumnos
en los centros docentes de un mismo ámbito territorial. Para optimizar las condiciones de
impartición de dicha enseñanza, la Administración permite agrupar los alumnos del mismo nivel educativo que, en un mismo centro, soliciten la enseñanza religiosa islámica. En
el caso de que el grupo formado fuera inferior a diez, se prevé la posibilidad de agrupar a
los alumnos de los diferentes niveles de una misma etapa educativa. El Estado se comprometía a correr con los gastos de profesorado cuando el número de alumnos que reciban esta enseñanza, fuera igual o superior a diez en cada clase (una vez aplicados los
criterios enunciados). Sin embargo el pago de las cantidades adeudadas no se hacía directamente a los profesores, sino a la CIE.
La falta de entendimiento entre las dos Federaciones, ha impedido durante años la
aplicación del Convenio en sus propios términos. En efecto, cada Federación presentaba
listas distintas de profesores, y la CIE fue incapaz de presentar una lista unitaria que contara con el aval de los dos Secretarios Generales. Como es lógico la Administración se
negó a decantarse por ninguna de las dos listas por considerar que se trataba de un problema estrictamente intraconfesional. Desde el año 2000 se consiguió un acuerdo para el
nombramiento de 20 profesores en las ciudades de Ceuta y Melilla, y desde el curso 2005
de otros 20 para las principales ciudades con población islámica en el ámbito del denominado «territorio MEC», es decir, de las Comunidades autónomas que todavía no tienen
transferidos los profesores de religión.
La nueva Ley de Educación, en su disposición adicional tercera regula el estatuto de
los profesores de religión. Ya en la Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden
Social, de 30 de diciembre de 199874, se determinó que los profesores de religión no funcionarios, debían ser contratados por la Administración educativa mediante contratos de
duración de un año escolar, recibiendo un salario igual al que corresponde a los profesores funcionarios interinos del mismo nivel. Es decir, a partir de entonces, la Administración educativa competente contrataba y pagaba directamente a los profesores. Estos profesores debían cumplir los requisitos de titulación establecidos para las distintas enseñanzas reguladas en la LOGSE.
La nueva Ley especifica que la contratación se realizará de conformidad con el Estatuto de los Trabajadores. La novedad más llamativa consiste en establecer que la propuesta
para la docencia (que corresponde a la autoridad confesional) se renovará automáticamente cada año y que la remoción, en su caso, se ajustará a derecho. Como puede observarse,
74
Cfr. art. 93 de la Ley 50/1998 (BOE de 31 de diciembre).
190
JOAQUÍN MANTECÓN
esta formulación resulta menos clara que la utilizada por la LOGSE de cara a reconocer la
competencia que tiene la autoridad confesional para no volver a proponer a profesores por
razones de naturaleza religiosa.
El Acuerdo prevé la posibilidad de que, la CIE y sus Comunidades miembros, puedan
organizar cursos de enseñanza religiosa en los centros universitarios públicos, pudiendo
utilizar los locales y los medios de los mismos, de acuerdo con las correspondientes autoridades académicas. Por último, se prevé también que la CIE o sus Comunidades puedan
crear y dirigir centros docentes de cualquier nivel, así como Universidades y centros de
formación islámica, con sometimiento a la legislación general vigente en la materia. Ni la
CIE ni ninguna Comunidad ha hecho uso de su derecho a crear escuelas. Existen varias
escuelas islámicas dependientes de países islámicos (Irak, Arabia Saudí, Marruecos75), y
alguna escuela que imparte enseñanza no reglada, como la denominada Maestranza de
Granada, fundada y dirigida por la Comunidad Islámica en España (que no forma parte de
la CIE).
F) Cooperación económica
Durante las negociaciones del Acuerdo, FEERI no sólo reclamó la asignación tributaria, sino que solicitó una dotación presupuestaria, aludiendo a las exigencias del principio
de igualdad en relación con la situación reconocida a la Iglesia católica en esta materia.
Ambas solicitudes fueron rechazadas por la parte estatal, arguyendo que la solución prevista para la Iglesia católica tenía carácter transitorio76. En cambio, las exenciones y ventajas fiscales y tributarias son prácticamente iguales.
1) Régimen fiscal y tributario 77
No están sujetas a impuesto alguno, por ejemplo, la difusión gratuita de publicaciones
religiosas, realizada directamente a sus miembros por las Comunidades, o la enseñanza
religiosa destinada a la formación de imanes y de dirigentes religiosos.
Están exentas del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) y de Contribuciones Especiales las mezquitas y sus dependencias anejas destinadas a asistencia religiosa; las residencias de imanes; los locales destinados a oficinas de las comunidades pertenecientes a
la CIE; y los centros destinados únicamente a la formación de imanes.
Igualmente, la CIE y sus Comunidades están exentas del Impuesto sobre Sociedades
en algunos casos, por ejemplo, en los incrementos de patrimonio obtenidos a título gratuito, siempre que los bienes y derechos adquiridos se destinen a actividades religiosas islámicas o asistenciales; del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos
75
Cfr. A. MOTILLA, Centros de enseñanza privados de ideario islámico, en VV.AA., La enseñanza islámica…cit, pp. 55-59.
76
Cfr. A. FERNÁNDEZ CORONADO, Estado…cit., pp. 92-93.
77
Vid. J. MANTECÓN, El Islam…,, cit., pp. 73-74; L. RUANO, Derecho..., cit., pp. 535-541.
191
Documentados, siempre que los respectivos bienes o derechos adquiridos se destinen a
actividades religiosas o asistenciales.
Además de lo previsto anteriormente, la CIE y sus Comunidades, así como las asociaciones y entidades creadas y gestionadas por éstas, siempre que se dediquen a actividades
religiosas, benéfico-docentes, médicas u hospitalarias o de asistencia social, tienen derecho a los beneficios fiscales que el ordenamiento jurídico-tributario del Estado español
prevea en cada momento para las entidades sin fin de lucro y, en todo, caso, a los que se
concedan a las entidades benéficas privadas. En este sentido, la Ley 49/2002, de 23 de
diciembre, de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo, en su Disposición adicional 9ª, extiende dicho régimen a las Confesiones con Acuerdo y a sus entidades.
Por último la Ley sobre el Impuesto de la Renta de las Personas Físicas reguló las deducciones por donativos a la Iglesia católica y a las Confesiones no católicas con Acuerdos de cooperación con el Estado78. La nueva Ley de régimen fiscal de las entidades sin
fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo elevó la cantidad deducible de
la cuota íntegra al 25% de la base de deducción79.
2) Financiación directa: la Fundación «Convivencia y Pluralismo»
El 15 de octubre de 2004, el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Justicia
aprobó la creación de una Fundación del sector público, denominada «Pluralismo y Convivencia», cuyo fin es contribuir a la ejecución de programas y proyectos de carácter cultural, educativo y de integración social de las confesiones religiosas minoritarias que tengan Acuerdo de cooperación con el Estado o hayan sido declaradas de «notorio arraigo».
La Fundación pretende contribuir a la promoción de la libertad religiosa, apoyando a
los órganos representativos de las confesiones minoritarias y favoreciendo las actividades
que desarrollen en el ámbito educativo, cultural y de integración social. Concretamente,
se plantea apoyar a las Federaciones confesionales para que refuercen su papel de interlocutor ante la Administración y la sociedad (lo que, siendo legítimo, no deja de tener un
cierto regusto regalista).
En la Convocatoria del 2005 de ayudas para programas destinados al fortalecimiento
institucional y mantenimiento de infraestructuras y equipamientos de las Federaciones se
adjudicaron 160.147 € a FEERI y 469.440 € a UCIDE80. Concretamente, UCIDE presentó
proyectos encaminados a la mejora de sus sedes en diversas Comunidades Autónomas; a
la impartición de cursos de castellano y árabe; a la organización de cursos de animación
78
Cfr. art. 78.6.9 de la Ley 18/1991, de 6 de junio, del Impuesto sobre las Personas Físicas (BOE de 7 de
junio).
79
Cfr. Disposición Adicional 9ª, Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de Régimen fiscal de las Entidades sin
fines lucrativos y de los Incentivos fiscales al Mecenazgo (BOE de 24 de diciembre).
80
La FEREDE obtuvo 631.963 € y la FCJE 306.044 € (cfr. FUNDACIÓN PLURALISMO Y CONVIVENCIA,
Memoria de actividades 2005, Madrid, 2006, p. 23).
192
JOAQUÍN MANTECÓN
sociocultural para mujeres; a la edición de libros de texto para la asignatura de religión; a
la mejora de la web de la Federación, www.islamhispania.org; y a la elaboración de un
video educativo para divulgar la cultura y vida cotidiana de los musulmanes que viven en
España. Los proyectos de FEERI pretendían el fortalecimiento institucional de la federación en las sedes de Andalucía y Cataluña; la creación del portal web de información
Servislam; la elaboración del mapa de comunidades musulmanas en Andalucía; y la creación de becas para el curso de «Experto profesional en cultura, civilización y religión
islámica» impartido por la UNED. En la Convocatoria para proyectos presentados por las
distintas entidades, 82 Comunidades integradas en la CIE o avaladas por ella, presentaron
88 proyectos, para cuya ejecución se les concedieron 448.186 €81.
G) Tiempo de oración y fiestas religiosas 82
Como es sabido, el descanso semanal entre los musulmanes suele ser el viernes, aunque no se trate de una práctica general en los países islámicos. En la doctrina islámica el
reposo semanal no posee un valor específicamente religioso. Pero, dado que los estándares internacionales en materia de trabajo prevén un día de reposo semanal, muchos estados musulmanes han elegido el viernes porque ese día está prevista la oración comunitaria (como es el caso de Argelia, Egipto e Irán). Otros han preferido el domingo (Senegal,
Túnez, Turquía y Líbano), mientras que Marruecos deja libertad de elección entre viernes, sábado, domingo o el día de mercado.
La solución adoptada en el Derecho español trata de conciliar los derechos de los musulmanes con los intereses, más generales, de las empresas, y en definitiva, con la organización social del trabajo. En lugar de establecer soluciones generales, se ha optado por
dirimir la cuestión dejándola a la libre determinación de las partes implicadas; es decir,
trabajadores y empresarios.
El Acuerdo prevé que el descanso semanal de los miembros de las Comunidades Islámicas integradas en la CIE podrán solicitar la interrupción de su trabajo los viernes, desde
las 13'30 hasta las 16'30, así como la conclusión de la jornada laboral una hora antes de la
puesta del sol, durante el mes del Ramadán. En ambos casos resulta necesario el previo
acuerdo entre las partes. Lógicamente, las horas dejadas de trabajar deben ser recuperadas, sin compensación económica, pues se entiende que los musulmanes necesitan estas
tres horas del viernes –y todos los días, durante el Ramadán– para poder cumplir sus deberes religiosos, pero sin renunciar al descanso semanal previsto en el Estatuto de los
Trabajadores. El Acuerdo recoge las fiestas islámicas que, para los musulmanes, pueden
81
Las Comunidades judías obtuvieron 124.760 €, y las Iglesias y entidades evangélicas 465.000 € (cfr.
ibidem, p. 31).
82
Vid. D. GARCÍA-PARDO, Descanso semanal y festividades religiosas islámicas, en «Los musulmanes en
España…», cit., pp. 167-204; G.L. BARRIOS-I. JIMÉNEZ-AYBAR, La conciliación entre la vida laboral y la
práctica de la religión musulmana en España, en «Trabajo y Seguridad Social», 274 (enero 2006), pp. 3-42;
L. RUANO, Derecho..., cit., pp. 515-519.
193
sustituir a las establecidas con carácter general en el estatuto de los Trabajadores83. Dichas festividades poseen el carácter de retribuidas y no recuperables, a petición de las
personas interesadas y siempre que, al igual que en el caso anterior, medie acuerdo entre
las partes. Curiosamente, el Acuerdo reconoce como festivos algunos días que no lo son
en muchos países islámicos, como Al Hiyra (no es festivo en Arabia Saudita, Irán, Mauritania, Qatar, Senegal y Turquía); Idi Al-Maulid (no es fiesta en Arabia Saudita, Emiratos
Árabes Unidos, Libia, Qatar y Turquía); y Al Isra Wa Al-Mi’ray (sólo es fiesta en Emiratos Árabes Unidos, Jordania, Irán y Omán); y Achura (sólo es festivo en Irán, Líbano y
Bahrain)84. Así pues, España el país del mundo que reconoce un mayor número de festividades religiosas islámicas.
Este derecho, tal como es regulado, ofrece muy pocas garantías en cuanto a su ejercicio por parte de trabajadores individualmente considerados. Solamente será eficaz en los
casos en que el grupo de interesados sea relativamente numeroso y se negocie con la patronal o con la empresa, a través de convenios colectivos en los que intervengan los correspondientes sindicatos. De hecho así se ha hecho ya en algunos casos, pero las festividades que se recogen no son todas las contempladas en el Acuerdo. Este derecho se reserva «a los miembros de las Comunidades islámicas pertenecientes a la CIE». Tengo la
sensación de que la patronal o la empresa, cuando se presenten solicitudes en este sentido,
no se fijará tanto en el cumplimiento de este requisito, cuanto en el hecho de que los trabajadores sean efectivamente musulmanes.
El Acuerdo prevé también que los alumnos musulmanes que cursen estudios en centros
de enseñanza públicos (o privados concertados) estén exentos de asistir a clase y de realizar
exámenes los viernes durante las tres horas dedicadas a la oración solemne y en las festividades señaladas en el Acuerdo. La única condición es que haya una solicitud expresa por
parte de los propios alumnos o de sus padres o tutores. A diferencia de lo que sucedía en el
caso de los trabajadores, tiene derecho a solicitar la exención cualquier alumno musulmán,
con independencia de que pertenezca a una Comunidad islámica integrada en la CIE. Además, la concesión de la exención solicitada no es potestativa, sino obligatoria para la autoridad académica, pues el Acuerdo dice claramente «estarán dispensados».
También se contempla la hipótesis de cambio de la celebración de exámenes, oposiciones o pruebas selectivas convocadas para el ingreso en la Administración pública, cuando la
fecha para su celebración coincida con alguna de las que resultan festivas según el Acuerdo,
que deberán celebrarse para los musulmanes que lo soliciten, en una fecha alternativa
«cuando no haya causa motivada que lo impida». Al igual que sucedía en el caso anterior,
para poder solicitar el correspondiente cambio sólo se necesita ser musulmán.
83
Dichas fiestas son: Al Hiyra (1º de Muharram, Año Nuevo Islámico); Achura (10 de Muharraq); Idi
Al-Maulid (12 de Rabiu Al Awwal, nacimiento del Profeta); Al Isra Wa Al-Mi’ray, (27 de Rayab, Viaje Nocturno y la Ascensión del Profeta); Idu Al-Fitr, (1, 2 y 3 de Shawwal, fin del Ramadán); Idu Al-Adha, (10, 11 y
12 de Du Al Hyyah (sacrificio de Abraham).
84
Vid. R. ALUFFI, Tempo, lavoro e culto nei paesi musulmani, Turín, 2000, p. 69.
194
JOAQUÍN MANTECÓN
H) Alimentación ‘halal’85
Sobre esta cuestión podemos distinguir varios aspectos: matanza ritual; registro de la
marca Halal; y alimentación islámica en centros públicos. El Acuerdo prevé que el sacrificio ritual de las carnes sacrificadas en mataderos se realice de acuerdo con la normativa
sanitaria vigente (lo que incluye la normativa europea). En la medida en que comienzan a
aparecer núcleos significativos de población musulmana estable, no es infrecuente que en
los mataderos públicos se permita a matarifes musulmanes el sacrificio ritual de reses (o
en su caso, de aves).
Para la protección legal de la denominación Halal, el Acuerdo prevé que la CIE solicite y obtenga del Registro de la Propiedad Industrial el registro de la marca Halal, de conformidad con la normativa vigente. Una vez realizado el correspondiente registro, los
productos que llevaran la denominación Halal, se hubieran debido entender como comercializados con la garantía de la CIE, en cuanto al proceso de elaboración según las exigencias rituales islámicas.
En la práctica, no ha sido la CIE quien ha registrado la marca Halal en el Registro de
la Propiedad Industrial, sino la Junta Islámica, una de las Comunidades integradas en
FEERI. Junta Islámica ha creado un «Instituto Halal», encargado de gestionar cuanto se
refiere a dicha marca de calidad86. En la página web de dicho Instituto se dice que «Para
el desarrollo del Artículo 14, referido a la alimentación de los musulmanes españoles
[…], la Comisión Islámica de España ha creado El Instituto Halal [la cursiva es mía],
con el objetivo de regular y certificar los alimentos y productos que son aptos para el
consumo de los musulmanes en nuestro país, en el ámbito de la U.E. y para la exportación
de productos andaluces y españoles a países de prácticas islámicas […] El Instituto Halal
es un departamento de Junta Islámica de España. La Marca de Garantía se denomina
‘Marca de Garantía Halal de Junta Islámica’»87.
No parece, como señala Rosell88, que el registro de esta marca por Junta Islámica sea
ilegal, dado que UCIDE –que podría tener un interés legítimo– no la ha recurrido. Lo que
está al borde de la ilegalidad es el uso equívoco que Junta Islámica hace del nombre de la
CIE como cobertura a su iniciativa. De otro lado, la pretensión de Junta Islámica de pre-
85
Vid. J. ROSELL, Prescripciones alimentarias en el Islam: sacrificio ritual y alimentación Halal, en «Los
musulmanes en España…» cit., pp. 205-227; I. JIMÉNEZ-AYBAR, La alimentación ‘halāl’ de los musulmanes
en España, aspectos jurídicos, económicos y sociales, en «Ius Canonicum» 90 (2005), pp. 631-666; L. RUANO, Derecho..., cit., pp. 520-525; M.C. MUSOLES, Los alimentos, en «Los Acuerdos del Estado español…»
cit., pp. 259-264.
86
Junta Islámica es la Comunidad a que pertenece Mansur Escudero, que ha puesto al frente del citado
Instituto a su hijo Hanif, y como especialista en dietética, a su hija Latifa. Inicialmente, Junta Islámica pensó
en inscribir dicho Instituto como entidad religiosa en el RER.
87
La marca cubre los productos de la clase 29 del Tratado de Viena: carne, aves y caza, extractos de carne, frutas y legumbres en conserva, secas y cocidas, pescado, gelatinas, mermeladas, compotas, huevos, leche
y productos lácteos, aceites y grasas comestibles.
88
Cfr. J. ROSELL, Prescripciones…, cit., pp. 215-216.
195
sentarse como única entidad que garantiza la calidad halal en nuestro país89, no deja de
ser pretenciosa y no veraz, puesto que en el Registro de la Propiedad Industrial aparecen
hasta 12 marcas que llevan la denominación halal y que se refieren a la misma clase de
productos90 (sin contar con marcas internacionales halal con efecto en España91).
Por lo que se refiere a la alimentación de musulmanes en centros públicos, el Acuerdo
prevé que «la alimentación de los internados en centros o establecimientos públicos y
dependencias militares, y la de los alumnos musulmanes de los centros docentes públicos
y privados concertados que lo soliciten, se procurará adecuar a los preceptos religiosos
islámicos, así como el horario de comidas durante el mes de ayuno (Ramadán)». Como se
ve, el precepto resulta más exhortativo que compulsivo, ya que la alimentación halal sólo
se ofrecerá previa solicitud del interesado y siempre que resulte posible sin grave incomodo para la Administración92. Si bien la alimentación no suele ser motivo de problemas,
la implantación de un horario especial de comidas con ocasión del Ramadán resulta más
complicada, sobre todo en establecimientos militares y penitenciarios, sometidos a una
estricta disciplina.
7. APLICACIÓN DEL ACUERDO Y FUNCIONAMIENTO DE LA CIE
Son conocidas las quejas sobre la inaplicación de determinados aspectos del Acuerdo.
Los directivos de las dos Federaciones islámicas –más los de FEERI que los de UCIDE–,
han venido acusando a los sucesivos Gobiernos –más a los del Partido Popular que a los
del Partido Socialista– de falta de voluntad política. Y los representantes de la Administración se han venido quejando de la inoperancia de la CIE, que sería, en su opinión, la
verdadera causa de los problemas.
Como es sabido, el Acuerdo firmado con la CIE no difiere sustancialmente de los
otros dos. ¿Por qué los firmados con evangélicos y judíos funcionan razonablemente bien,
89
En agosto de 2004 presentó una denuncia contra Repsol porque vendía productos halal en las tiendas
de sus gasolineras, sin la marca de garantía de Junta Islámica. En declaraciones a Europa Press, la directora
del Instituto Halal afirmaba que «el Instituto Halal, con sede en Córdoba, es la única entidad certificadora en
España y Europa avalada por la Administración pública que puede acreditar si un producto es halal, otorgándole el sello de la 'Marca de Garantía Halal', mientras que Repsol ofreció como halal productos que no tenían
dicho sello» (cfr. www.webislam.com/default.asp?idn=745&kw=repsol#)
90
Se transcriben los nombres de las marcas tal como figuran en la página web de la Oficina Española de
Patentes y Marcas (OEPM, cfr. www.oepm.es/Localizador/LocNacSin). Entre paréntesis se ofrece el número
que indica la clase de productos según la clave del Tratado de Viena de 1973: Pafres Halal El Motlak (29), Al
Rawda Halal (29), Souck Halal (29), Albert Piliç Salam Fiambre de Pollo Mortadelle de Poulet Garantía
Halal (29), Cárnicas J. Chica S.L. Halal Jaén (29), Cárnicas J. Chica S.L. José Chica Cazadilla Cabrito y
Cordero Jaén Halal (29), Halal Monts (29), CKM Central Kebab Halal (39, 43), Carnicería Halal Tetuán, y
Halal de Al Andalus (29, 30, 31 y 32). Esta última se encuentra en tramitación y su solicitud ha recibido
oposición.
91
Según la base de datos de la OEPM (cfr. http://www.oepm.es/Localizador/LocIntSin): Halal (5, 29 y
30), Produit Halal Halal Product (31), Halal Feed and Food Inspection Authority (1, 3, 32, 40 y 42) y Zahra
Rif Anoual Produit Halal (29).
92
Cfr. el art. 21.2 de la Ley Orgánica 1/1979, General Penitenciaria.
196
JOAQUÍN MANTECÓN
y el firmado con la CIE no? En mi opinión la respuesta hay que buscarla en las prisas con
que se pretendió solucionar el problema de la duplicidad de Federaciones mediante la
artificiosa creación de la CIE. Se pensó haber cerrado un capítulo importante para resolver el problema de la representatividad institucional del Islam, pero se cerró en falso. Es
decir, el Acuerdo –con independencia de que su contenido nos parezca mejor o peor– no
puede aplicarse en sus propios términos por los problemas de funcionamiento de la CIE.
Veámoslo
Dado que hasta el momento no se ha verificado la hipótesis de vinculación directa de
ninguna Comunidad, la organización resulta perfectamente paritaria entre las dos Federaciones. Hasta el domicilio social es doble93. Hasta aquí el asunto no resulta especialmente
llamativo (aunque, ciertamente, resulte curioso). El problema estriba en que si el entendimiento entre las partes no es bueno, su funcionamiento puede resultar francamente
complicado. Las dos Federaciones, responden a dos proyectos islámicos distintos y siempre –al menos hasta ahora– ha existido un notorio desencuentro entre los Presidentes de
ambas (que, no lo olvidemos, han sido durante años los Secretarios Generales de la CIE).
Sin el mutuo acuerdo el funcionamiento de la CIE resulta bloqueado (con todo lo que eso
conlleva de cara a la aplicación del Acuerdo). Y eso es lo que ha sucedido hasta ahora94.
A) El problema de las certificaciones
En el Acuerdo, por ejemplo, se enumeran una serie de hechos y circunstancias que han
de ser acreditadas mediante certificación por la propia Comunidad, con la conformidad de
la CIE. Por ejemplo, se requiere la conformidad de la CIE para expedir las certificaciones
que acreditan el carácter de lugar de culto de las mezquitas y oratorios; la certificación de
fines religiosos que se exige para la inscripción en el RER de entidades asociativas; las
certificaciones acreditativas de la condición de imán o de dirigente islámico; y, finalmente, para la determinación de los contenidos de la enseñanza religiosa islámica y de sus
libros de texto.
El problema estriba en determinar a qué órgano de la CIE se refieren estos artículos. Si
buscamos los lugares paralelos de los Acuerdos con la Federación evangélica y la Federación judía, nos encontramos con que la conformidad se atribuye a la Comisión Permanente
de la FEREDE y a la Secretaría General de la FCJE en el caso de acreditación de ministros
y lugares de culto, y, genéricamente a la FEREDE o la FCJE, en el resto de los supuestos.
Según los Estatutos de la CIE corresponde a la Secretaría General «Certificar de forma
93
Las direcciones, ambas en Madrid, son: Anastasio Herrero 5-7 (UCIDE), y Salvador de Madariaga 3
(FEERI). En Salvador de Madariaga tiene también su sede el Centro Cultural Islámico y la Liga del Mundo
Islámico, así como la mezquita de la M-30. Sin embargo, la sede real de FEERI se encontraba, hasta el último
cambio de directiva de la Federación, en Almodóvar del Río (Córdoba), en el mismo domicilio que Junta
Islámica, una de las Comunidades de esta Federación.
94
Cfr. A. MOTILLA, L’Accordo…, cit., pp. 251 y 262; J. MANTECÓN, El Islam…, cit., pp. ; I. JIMÉNEZAYBAR, El Islam en España…, cit., p. 196.
197
mancomunada los necesarios certificados y acreditaciones» (cfr. art. 7). Parece claro, pues,
que esta conformidad debería expresarse en forma de firma conjunta de los dos Secretarios
Generales. Pero no existe, que me conste, ni una sola conformidad firmada por ambos. Eso
significa que no hay ni una mezquita u oratorio, ni un ministro de culto que puedan acreditar su condición, según lo dispuesto en el Acuerdo. Particular relevancia podría tener esta
circunstancia en el caso –como hemos visto– de las personas habilitadas para asistir a matrimonios celebrados en forma religiosa islámica con efectos civiles.
B) Incorporación de Comunidades a las Federaciones y a la Comisión
Islámica
El artículo 1 del Acuerdo prevé que, además de las Comunidades integradas en las Federaciones fundadoras, FEERI y UCIDE95, puedan incorporarse nuevas Comunidades, bien a
través de su adhesión a dichas Federaciones, o bien a la propia CIE directamente. El único
requisito es la previa inscripción en el RER y la aceptación de los contenidos del Acuerdo.
Sin embargo, la incorporación no es automática. El Acuerdo establece que «La incorporación de las Comunidades y Federaciones Islámicas a la CIE96, a los efectos de su constancia
en el RER, se acreditará mediante certificación expedida por los representantes legales correspondientes, con la conformidad de la referida Comisión. La anotación en el Registro de
su baja o exclusión se practicará a instancia de la entidad interesada o de la CIE» (art. 1.2).
Los Estatutos de la CIE concretan que corresponde a su Comisión Permanente la admisión
de nuevas Comunidades que lo soliciten. Pero si tenemos en cuenta que la Comisión Permanente no se ha reunido nunca con este objeto, hay que concluir que la inscripción de
todas las Comunidades adheridas a la CIE, con posterioridad a la firma del Acuerdo, ha
tenido lugar sin respetar la letra del propio Acuerdo ni los Estatutos de la CIE97.
1) La praxis de las dos Federaciones
También resulta interesante recordar que durante muchos años, cuando una Comunidad solicitaba la inscripción, solía acompañar la solicitud del correspondiente documento
de admisión en una de las dos Federaciones, lo que suscitaba la duda razonable de si se
estaba actuando de conformidad con lo establecido en el Acuerdo y en los Estatutos, que
establecen con claridad la necesidad de la previa inscripción en el RER. Es decir, que se
95
En el momento de la firma del Acuerdo formaban parte de la CIE 17 Comunidades (cfr. J. MANTECÓN,
Los Acuerdos… cit., p. 177.
96
No parece que estas hipotéticas Federaciones pudieran considerarse en la misma posición institucional
que FEERI y UCIDE, entidades constituyentes de la CIE. Sí que cabría, en cambio, que los grupos de diez o
más Comunidades adheridas directamente a la CIE pudieran darse una forma federativa.
97
A fecha de 1 de junio de 2006, pertenecen a la CIE 209 Comunidades: 58 integradas en FEERI y 151
en UCIDE. Existen 73 Comunidades inscritas en el RER fuera de la CIE, que aglutina, pues, al 75% de las
282 Comunidades islámicas inscritas.
198
JOAQUÍN MANTECÓN
admitía en las Federaciones –y, por tanto, en la CIE– a entidades todavía no inscritas en
el RER, sin la seguridad de que fueran a ser efectivamente inscritas.
a) El caso de FEERI
El proceso de incorporación de Comunidades a FEERI comenzó a ser confuso a raíz
del cambio de Estatutos de esta Federación, en noviembre de 1995. El nuevo texto permitía que una Comunidad pudiera adherirse a la Federación por decisión de su Presidente,
aunque se especificaba que dicha decisión debía de ser posteriormente ratificada por la
Asamblea. El problema no radicaba tanto en la posibilidad de que la Asamblea no ratificara lo decidido por el Presidente (cosa impensable), como en la absoluta falta de responsabilidad en las decisiones de ambos órganos. Así, por ejemplo, en la Asamblea General
de 11 de noviembre de 1995 se aceptó la adhesión, como miembros de pleno derecho, de
diversas Comunidades, algunas de las cuáles no estaban inscritas, o porque no habían
solicitado la inscripción98, o porque, habiéndola solicitado, se encontraban todavía en
proceso de tramitación99. Incluso se dio el caso de admitir a una Comunidad cuya inscripción ya había sido denegada por el RER100 o que todavía no había cursado la solicitud de
admisión a la Federación101.
En la Asamblea General Extraordinaria de 15 de febrero de 1997 se ratificó la adhesión de otras Comunidades en situación irregular, por no estar inscritas102, por pertenecer a UCIDE sin haberse dado de baja de esta Federación103, por estar en tramitación la
solicitud de inscripción104 –alguna fue denegada105–, o incluso por no tener carácter de
Comunidad106.
b) El caso de UCIDE
Por su parte UCIDE, seguía la praxis de adjuntar un certificado de admisión en la
Unión a las solicitudes de inscripción que se recibían en el RER, con lo que también se
incumplía la normativa vigente, que sólo contempla la adhesión a una Federación de las
Comunidades previamente inscritas. Según esta práctica, resultaban admitidas Comunidades que solamente habían iniciado los trámites de inscripción. Cuando se les hizo ver lo
98
Centro Islámico de Barcelona; Centro Islámico Internacional de Control de Barcelona, Centro Islámico
de Granada, Comunidad de la Mezquita Taqwa de Granada, Asociación Cultural Islámica de las Islas Canarias, y Asociación Cultural Musulmana As Salam, de Valencia.
99
Centro Cultural Islámico de Valencia, de la Comunidad de la Mezquita del Temor de Alláh de Granada,
y Comunidad Mezquita An Nur de Benalmádena.
100
Comunidad de la Mezquita Al Ándalus de Marbella.
101
Centro Cultural Islámico Suhail, de Fuengirola.
102
Asociación Unidad de Musulmanes de Bañolas.
103
Comunidad Islámica de Ceuta, y Asociación Religiosa Badr, de Melilla.
104
Centro Cultural Islámico de Valencia, Comunidad Musulmana Al Hégira de Granada, Comunidad
Musulmana Camino de la Paz de Barcelona, y Comunidad Musulmana de Rubí.
105
Comunidad Islámica Andalusí Ceutí, y Comunidad Religiosa Islámica Al Ijáa de Roquetas de Mar.
106
Asociación Musulmana de Getafe.
199
improcedente de dicha forma de actuar, cambiaron el tenor del certificado, incluyendo
una apostilla que condicionaba la eficacia de la adhesión a UCIDE a la efectiva inscripción en el RER de la Comunidad en cuestión.
Por otra parte, cabe reseñar que dichos certificados solían especificar que la vinculación de una Comunidad a la Unión se había realizado «de acuerdo con sus normas estatutarias» (de UCIDE). Ahora bien, según los Estatutos de esta Federación, la admisión de
nuevas Comunidades corresponde al Consejo Directivo, que se debe de reunir, al menos,
una vez al año (cfr. art. 7). El único problema estriba en que los certificados de admisión
llegaban al RER siempre que se presentaba una solicitud de inscripción, lo que exigía
necesariamente que se hubiera reunido previamente el Consejo Consultivo, siendo público que dicho Consejo se reunía, efectivamente, una sola vez al año.
2) Garantías para la incorporación de Comunidades a la CIE y a las
Federaciones
El Acuerdo reconoce a las Comunidades miembros de la CIE una serie de derechos
con importante relevancia jurídica, como es la posibilidad de que sus dirigentes reciban el
consentimiento matrimonial con efectos civiles, o un tratamiento fiscal y tributario particularmente favorable. ¿Resulta lógico que el proceso que da origen a dichos derechos
ofrezca tan pocas garantías? Sería, por tanto, muy deseable que la adhesión a una Federación (o a la CIE, directamente) y su aceptación, hubiera de tener alguna constancia en el
RER, de manera que no se otorgara número especial107 si antes no consta en debida forma
dicha vinculación. La Comunidad concernida –si ya está inscrita– debería advertir al RER
que ha solicitado el ingreso en alguna de las Federaciones. O bien, en el propio expediente de solicitud de inscripción debería hacer constar su voluntad de adhesión. Y en cuanto
fuera aceptada por alguna Federación, ésta debería comunicar al RER dicha aceptación.
8. DESARROLLO DEL ACUERDO
Con independencia de los problemas apuntados, que en el fondo se originan por un
mal funcionamiento de la CIE, o por imprevisiones del Acuerdo, es razonable defender
que éste podría ser desarrollado en algunos puntos –sin modificarlo–, precisamente, para
subsanar algunas de esas imprevisiones, carencias o faltas de precisión. La propia Disposición Final del Acuerdo prevé que el Gobierno pueda dictar las disposiciones necesarias
para se desarrollo o ejecución. Tanto FEERI como UCIDE, no obstante esta previsión,
han solicitado en numerosas ocasiones la conclusión de convenios para desarrollar determinados artículos, sobre todo, el 8, el 9 y el 11. Personalmente, considero preferible la vía
107
Las entidades pertenecientes a Federaciones con Acuerdo de cooperación se inscriben en la Sección
Especial del RER, identificada por las siglas SE, más la letra A, reservada a las «entidades religiosas» (entidades mayores: Iglesias, Confesiones y Comunidades).
200
JOAQUÍN MANTECÓN
unilateral –la prevista en la Disposición final–, sin perjuicio de que la solución fuera previamente consensuada. En concreto, considero que sería conveniente desarrollar, como ya
se ha hecho para el ámbito penitenciario, cuanto se refiere al nombramiento de asistentes
religiosos y a las condiciones –también económicas– de prestación de dicha asistencia en
el seno de las Fuerzas Armadas, y el sistema hospitalario público.
Igualmente, parece existir una opinión bastante extendida acerca de la conveniencia de
anotar en el RER los nombres y demás datos de identificación de los «ministros de culto»108. Los problemas de certificación de la condición de imán o dirigente religioso musulmán hacen esta anotación especialmente aconsejable, sobre todo, de cara al cumplimiento de los aspectos formales de la celebración del matrimonio en forma religiosa.
Quizás fuera suficiente exigir la anotación sólo de aquellas personas que las Comunidades, con la conformidad de la CIE, autorizaran a recibir el consentimiento matrimonial,
en la hipótesis de que no todos los imanes o dirigentes religiosos estuvieran habilitados
para ello. También parece razonable que la exhortación de la Dirección General de los
Registros y del Notariado a los contrayentes, de obtener la previa certificación de capacidad matrimonial, se transformara en un requisito109. Considero que ambas reformas serían
factibles mediante una norma de carácter reglamentario.
Por lo que respecta a la cooperación económica contemplada en el artículo 11, además
de actualizar las referencias a las nuevas leyes de naturaleza fiscal o tributaria, sería partidario de extender a la CIE la denominada «asignación tributaria». No me parece razón
suficiente para negársela –como se sostuvo durante la negociación del Acuerdo– la pretendida temporalidad de su aplicación a la Iglesia católica (hasta la consecución de su
autofinanciación)110. Lógicamente, esta modificación requeriría el correspondiente trámite parlamentario
De igual forma parece deseable que el derecho a disfrutar de las horas previstas para la
oración de los viernes y de los días festivos islámicos, salvaguardando siempre la organización social del trabajo y los legítimos intereses del empresario o de la Administración,
se dote de un mínimo de garantías. En último extremo, como sugiere Jiménez-Aybar,
siempre cabría formular algunos principios al respecto en el próximo Acuerdo Interconfederal para la Negociación Colectiva111.
Teniendo en cuenta que la alimentación halal en ámbitos dependientes de la Administración pública no suele suscitar particulares problemas112, no creo necesario modificar el
artículo 14. En todo caso, si la CIE estuviera conforme, se podría suprimir el párrafo relativo a la marca de garantía halal, ya que en la práctica se está funcionando al margen de
108
Cfr. A. MOTILLA, La reforma de los Acuerdos de cooperación con las Federaciones evangélica, judía
musulmana, en VV.AA. (coord. J. MANTECÓN) «Los Acuerdos con las Confesiones minoritarias. Diez años
de vigencia», Madrid, 2003, p. 37.
109
Cfr. ibidem, p. 39; J. MARTÍNEZ-TORRÓN, Diez años…, cit., p. 114.
110
Cfr. A. FERNÁNDEZ CORONADO, Estado…, cit., pp. 93-94 y 119-120.
111
Cfr. I. JIMÉNEZ-AYBAR, La conciliación…, cit. p. 42.
112
Cfr. IDEM, La alimentación…, cit., p. 662.
201
lo previsto, y se trata de materia que parece responder más a planteamientos mercantiles,
comerciales e industriales, que religiosos.
9. LAS COMUNIDADES COMO ELEMENTO BÁSICO DE LA ORGANIZACIÓN DEL ISLAM
EN ESPAÑA
Pero además de los temas que pueden ser objeto de ulterior desarrollo, existen otros
que suscitan problemas más de fondo, que responden a una falta de conocimiento de la
forma en que el Islam se organizaría en España (aunque quizá fuera mejor decir ‘la forma
en que el Islam se haría presente en España’). De la lectura de algunos artículos del
Acuerdo se recaba la impresión de que se pensaba que dicha organización respondería a
unos ciertos criterios territoriales.
Por ejemplo, en el artículo 2.5 se reconoce a las Comunidades miembros el derecho a
la concesión de parcelas para enterramientos islámicos en los cementerios municipales.
Esta disposición parece contemplar la hipótesis de la existencia de una única comunidad
en cada localidad, como de hecho, confirma el párrafo siguiente cuando afirma que la
observancia de las reglas de inhumación tradicionales «se realizarán con intervención de
la Comunidad Islámica local». Pero ¿qué sucede cuando existen varias, y pertenecen,
además, a diferentes Federaciones?
Dígase lo mismo en el caso de la enseñanza religiosa. La previsión del Acuerdo es que
ésta sea impartida por profesores designados por las Comunidades. ¿Qué sucedería si en
un Centro educativo los padres de los alumnos que solicitan enseñanza religiosa pertenecen a diversas Comunidades de las dos Federaciones?113 ¿Habrá que nombrar tantos profesores como Comunidades estén representadas entre los padres o alumnos de dicho Centro? Piénsese que esta situación es real en ciudades como Ceuta, Melilla, Granada, Barcelona, Valencia o Madrid. Hay que tener en cuenta, además, que, en este caso, la intervención de la CIE (que podría coordinar y decidir en caso de conflicto) se traspasa directamente a las Federaciones114.
En otros casos, la propuesta de las personas que impartirán asistencia religiosa, según
el tenor de los artículos 8 y 9, corresponde «a las Comunidades», sin mayores especificaciones. No obstante, el deber que el artículo 9 impone a la Dirección de los centros sanitarios o penitenciarios de «transmitir a la Comunidad islámica correspondiente» la solicitud
de asistencia religiosa hay que interpretarla también en sentido local, es decir, a la Comunidad más cercana al establecimiento en cuestión. Respetando el tenor del Acuerdo, quizás sería oportuno que esta cuestión fuera tenida en cuenta en una posible revisión de los
Estatutos de la CIE, a través de una definición de lo que puede entenderse por Comunidad
113
Todavía podría darse otra hipótesis: que se tratara de una Comunidad adherida directamente a la CIE,
y que, al no pertenecer a ninguna Federación, no requiriera ningún visto bueno.
114
En cambio, en el Convenio de 1996 la conformidad es responsabilidad de la CIE.
202
JOAQUÍN MANTECÓN
islámica y precisando a qué realidad se está refiriendo el Acuerdo cuando menciona a «la
Comunidad islámica local».
10. LOS DERECHOS PERSONALES RECONOCIDOS EN EL ACUERDO
Otras disfunciones que se detectan responden también, en mi opinión, a que no se han
planteado bien los verdaderos objetivos y el alcance del Acuerdo. Así, en ocasiones se
reconocen derechos a los musulmanes en general, en otras, sólo a los musulmanes miembros de una Comunidad integrada en la CIE.
Por ejemplo, en el caso de la asistencia religiosa castrense se reconoce el derecho a recibirla «a los militares españoles musulmanes [...] y a cuantas personas de dicha religión presten servicio en las Fuerzas Armadas» (cfr. art. 8.1); en cambio, por lo que se refiere a la
asistencia religiosa en centros penitenciarios y sanitarios, se garantiza el derecho «a los
internados», sin mayores especificaciones (cfr. art. 9.1); la enseñanza religiosa en centros
educativos se garantiza «a los alumnos musulmanes, a sus padres y a los órganos escolares
de gobierno que lo soliciten» (cfr. art. 10.1). Lo mismo sucede con la posibilidad de concesión de un régimen de comida especial en centros públicos, o de exención de exámenes u
oposiciones en determinadas fechas, que se extiende a los musulmanes, en general (cfr. art.
12.3 y 4 y art. 14.4). En cambio, la posibilidad de solicitar la interrupción del trabajo con
ocasión de las fiestas islámicas o de la oración solemne del viernes sólo se reconoce «a los
miembros de las Comunidades islámicas pertenecientes a la CIE» (cfr. art. 12.1).
Así pues, teóricamente, cualquier persona –incluso no musulmana– podría solicitar
asistencia religiosa islámica en centros penitenciarios y hospitales, aunque sólo los musulmanes, genéricamente considerados, podrían solicitar comida halal, enseñanza religiosa, asistencia religiosa en la Fuerzas Armadas, o exención de exámenes en fiestas religiosas islámicas. En cambio, para solicitar la exención del trabajo en fiestas musulmanas o
durante la oración del viernes no es suficiente ser musulmán: hay que pertenecer a una de
las Comunidades miembros de la CIE; ¿deberá exigirse en este caso un certificado de
pertenencia a una Comunidad integrada en la CIE?
11. SISTEMATIZACIÓN DE LOS PROBLEMAS PLANTEADOS
En los epígrafes precedentes se han abordado algunos de los problemas que suscita el
reconocimiento del Islam como confesión religiosa en nuestro ordenamiento. Como puede deducirse de lo expuesto, se pueden identificar, al menos, tres tipos de problemas que
yo enunciaría de la siguiente manera.
En primer lugar los que proceden de una defectuosa captación por nuestro sistema
jurídico de la realidad confesional típica del Islam: ¿qué es una Comunidad islámica?
¿son equiparables los imanes a un ministro de culto? Y, en caso afirmativo, ¿cómo
203
identificarlos, y qué legislación específica requieren? ¿Se puede hablar de asistencia
religiosa islámica?, etc.
En segundo lugar, cabría identificar los problemas derivados de la inadecuada redacción
del Acuerdo, en buena parte dependientes del cierre en falso de la problemática apuntada en
primer lugar. Pero no sólo. Se detectan también carencias e imprecisiones ocasionadas, en
muchos casos, por lo que constituye el tercer aspecto problemático, y origen de la mayor
parte de los males: la defectuosa constitución de la entidad institucional representativa del
Islam en España, es decir, la CIE, una entidad que funciona con unos estatutos de 7 artículos, absolutamente insuficientes para garantizar una eficaz actuación.
Quizás el orden lógico de búsqueda de las soluciones sea el inverso a las de su planteamiento. Es decir, si se consiguiera identificar un interlocutor realmente representativo,
se podrían buscar conjuntamente, entre los poderes públicos y los representantes confesionales, las respuestas adecuadas a los dos bloques de preguntas precedentes.
12. INTENTOS DE REFORMA DE LA CIE
Ya se han puesto en puesto en evidencia los problemas de funcionamiento de la CIE y
las imprecisiones y carencias detectadas en el Acuerdo. De esto son conscientes todas las
partes implicadas. No puede extrañar, por tanto, que haya habido intentos de solucionar
los problemas, comenzando por lo que, aparentemente hubiera debido ser más sencillo:
procediendo a la reforma de los Estatutos de la CIE.
La primera experiencia corresponde a la reforma unilateral intentada por FEERI a
primeros de 1997. El Secretario General representante de esta Federación, Mansur Escudero, convocó en diversas ocasiones –si bien de forma unilateral– la Comisión Permanente de la CIE, sin que la otra Federación respondiera. Ante la imposibilidad de reunir la
Comisión Permanente, procedió a una reforma unilateral de los Estatutos de la CIE con
los representantes de la Permanente correspondientes a su propia Federación. Su idea era
dotar a la CIE de unos órganos decisorios nuevos que garantizaran su efectivo funcionamiento, con un Presidente al que se otorgaban importantes competencias, un Consejo de
Gobierno emanado de la Presidencia, y una Asamblea General de Comunidades, encargada de elegir al Presidente. Lógicamente, el nuevo Presidente de la CIE era el Presidente
de FEERI. Dicho cambio estatutario, suponía en la práctica la destitución del Secretario
General correspondiente a la otra Federación y la subsunción de UCIDE en FEERI, que
venía a constituirse, de hecho, en Comisión Islámica de España. Obviamente, la Dirección General de Asuntos Religiosos (DGAR) no aceptó esta reforma y denegó la inscripción de los nuevos estatutos.
Durante más de un año, Escudero se presentó a sí mismo como Presidente de la CIE, y
actúo como si realmente lo fuera en los más diversos foros115. Además, en esta época,
115
Véanse los titulares de Webislam: «Entrevista del embajador de Arabia Saudí en Madrid con el presi-
204
JOAQUÍN MANTECÓN
FEERI ha intentado siempre presentarse en organismos islámicos internacionales como el
representante del Islam en España, y hay que reconocer que, en cierto sentido lo logró116,
puesto que fue admitida como observadora en la ISESCO117, como miembro de la Comisión de Coordinación y Actividades Islámicas de la Organización de la Conferencia Islámica (OCI) y como miembro observador en su Asamblea General118.
El segundo intento fue realizado por la propia DGAR. El 14 de enero de 1998 el Director General invitó a los representantes de las dos Federaciones a una reunión para estudiar
de modo conjunto la reforma de los estatutos. Lo que la DGAR sugería era una refundación
de la CIE, que, por un lado, dotara al Islam en España de un mínimo organizativoinstitucional realmente representativo, y por otro, favoreciera unas relaciones fluidas y seguras con la Administración. A dicha reunión asistieron Tatary y Escudero, como presidentes de UCIDE y FEERI acompañados de sus respectivas delegaciones119. Tratándose de un
problema intraconfesional, la DGAR carecía de competencias, y sólo podía sugerir y proponer. La propuesta que manejaba la DGAR sugería una organización territorial de las Comunidades islámicas, y una CIE dotada de una estructura unitaria y representativa de todos
los musulmanes, con independencia de tendencias, corrientes o escuelas120.
FEERI se mostró bastante receptiva a la propuesta. No así UCIDE, que se limitó a
presentar una propuesta de estatutos que reproducía prácticamente los antiguos. Los únicos cambios se reducían a establecer la firma solidaria de los Secretarios Generales, y a
suprimir la posibilidad de adhesión directa de Comunidades. Tras varias reuniones, se
constató la falta de voluntad de UCIDE para proceder a un cambio estatutario que respondiera a las expectativas planteadas. La pretendida reforma de la CIE duerme el sueño
de los justos.
13. CRISIS Y DIVISIÓN DE FEERI
El problema del funcionamiento de la CIE se complicó ulteriormente, con la división
de FEERI, tras la dimisión de Mansur Escudero como Presidente en septiembre del año
dente de la Comisión Islámica de España» (nº 5, 1999); «Entrevista del presidente de la CIE, Mansur Escudero, con Gaspar Zarrías, consejero de la presidencia de la Junta de Andalucía» (nº 7, 1997); «El Parlamento
Europeo cursa una invitación a Mansur Escudero, Presidente de la Comisión Islámica de España» (nº 10,
1998).
116
Y en foros internacionales no islámicos: en julio de 1997, Escudero intervino ante el Intergrupo del
Mediterráneo del Parlamento Europeo en calidad de «presidente de la CIE» (cargo inexistente). También
UCIDE tiende a presentarse como representante de los musulmanes, al margen de FEERI, por ejemplo, en la
firma de acuerdos con la Comunidad Autónoma de Madrid.
117
La Organización Islámica para la Educación, la Ciencia y la Cultura (ISESCO) y FEERI firmaron en
Rabat un acuerdo de colaboración el 23 de febrero de 1998.
118
Fue admitida en la reunión celebrada en Madrid en diciembre de 1998 por la Comisión de Minorías de
la OCI.
119
Cfr. Webislam 14, 4-II-98.
120
En la página web www.geocities.com/Athens/Academy/4261/est-cie.htm, se ofrece el texto de la propuesta de estatutos atribuida a la DGAR.
205
2000, tras nueve años al frente de la Federación. No obstante, Escudero siguió ostentando
el cargo de Secretario General de la CIE en representación de FEERI. La elección del
nuevo presidente estaba prevista para la asamblea extraordinaria que debía reunirse en
enero de 2001, según el procedimiento y los plazos acordados por unanimidad en la primera asamblea celebrada en Barcelona tras la dimisión de Escudero, el 30 de septiembre.
Sin embargo, el 11 de noviembre fue convocada en la sede del Centro Islámico de la M30 en Madrid una asamblea irregular, que suponía una violación de los acuerdos adoptados en Barcelona y que fue interpretada como un golpe de mano de los saudíes para
hacerse con el control de la Federación. Cuatro de las Comunidades miembros presentaron un escrito en el RER en el que denunciaron estas irregularidades121.
Tras múltiples gestiones y propuestas con la finalidad de encontrar una solución a la crisis abierta en el seno de FEERI, el 16 de diciembre una asamblea extraordinaria, en la que
no participaron las Comunidades rebeldes, adoptó la decisión de expulsar de la Federación
al Centro Cultural Islámico de la M-30, junto con otras diecinueve comunidades, por violación de los estatutos y atentar contra los fines de la asociación122. Conviene advertir que
estas expulsiones no fueron formalizadas nunca ante el RER. Quizás sea interesante señalar
que, a partir de este momento, dejaron de incorporarse nuevas Comunidades a la Federación (mientras las incorporaciones a UCIDE continuaron a un ritmo sostenido).
En la última semana de diciembre de 2000, tuvo lugar la elección del nuevo presidente
de FEERI por las Comunidades oficialistas. El elegido fue Antonio Carrasco (Abdelkarim), hombre de confianza de Escudero. No obstante, su situación era de extrema debilidad pues, en una Asamblea en la que participaran todas las Comunidades, era previsible
que pudiera quedar en minoría. Por dicha razón, la Asamblea General no volvió a ser
convocada hasta el 21 de diciembre de 2005. En esta ocasión participaron todas las Comunidades (58) y se produjo un cambio total de los cargos directivos. Una vez confirmado el cambio, Escudero presentó su dimisión como Secretario General de la CIE.
Por primera vez desde su constitución en 1998, FEERI incluyó en sus órganos de gobierno a miembros procedentes de países islámicos (Argelia, Egipto, Marruecos) y por
primera vez también eligió a un chií para su junta directiva123. Según ha declarado el nuevo Presidente, uno de sus primeros objetivos será la constitución de «consejo de ulemas»,
encargado de dictar fatuas. Casi todo el mundo parece estar de acuerdo en que la nueva
ejecutiva resulta fuertemente condicionada por los intereses saudíes y marroquíes124. Los
121
Asamblea Islámica de Madrid, la Comunidad Islámica Bushara, el Centro Musulmán Andaluz y el
Consejo Continental de Mezquitas.
122
Cfr. Webislam 108, 19-XII-00.
123
La nueva directiva está formada por Félix Herrero, Presidente (imán de la Mezquita La Unión de Málaga); Mohamed Alí, Vicepresidente (Comunidad Musulmana de Ceuta); Mohamed Jarchis, Secretario General (responsable de temas religiosos en la mezquita de la M-30); Ángel Luís Encina, Tesorero (Asamblea
Islámica de Madrid); Munir Amessery, Vocal (imán de la M-30); Haider Souilem, Vocal (Comunidad islámica Suhail) y Emilio Quílez, Vocal (Presidente de una Comunidad islámica Umma de Almería).
124
Por problemas internos de funcionamiento, uno de los nuevos vocales elegidos, Emilio Quílez, conocido como Bilal, ya ha sido destituido .
206
JOAQUÍN MANTECÓN
antiguos dirigentes de FEERI han manifestado su intención de abandonar la Federación y
de crear otra nueva «de carácter moderado y progresista». Obviamente, esta hipotética
nueva Federación, dada la falta de sintonía con FEERI y UCIDE sólo podría existir fuera
de la CIE, engrosando así el número de entidades islámicas al margen de la organización
institucional oficial125.
La situación que resulta no deja de ser preocupante. En efecto, parece detectarse, cada
vez con mayor extensión y fuerza, una absoluta divergencia entre el Islam oficial y el Islam
real en nuestro país, de tal manera que el Islam oficial es cada vez menos representativo.
Por eso, no creo que, a estas alturas, sea suficiente con retocar los estatutos vigentes de la
CIE, con ánimo de solucionar el problema de unos órganos ejecutivos inoperantes. El desprestigio de la CIE ha minado la confianza de las bases y la única solución, a mi entender,
pasa por una refundación de la CIE. Pero, evidentemente, se trata de una cuestión que
habrían de decidir los propios musulmanes. Los demás sólo podemos sugerir.
14. ¿REFUNDAR LA CIE?
A mi modo de ver, aunque resulte algo extraño a la tradición islámica, los musulmanes
que se encuentran fuere de tierra de Islam necesitan adoptar formas organizativas que
garanticen esa interlocución y representatividad. Concretamente, en España, considero
que la mejor forma de conseguirlo es dotarse de una organización de base territorial, que
permita identificar con claridad a las distintas Comunidades y a sus representantes en
todos los niveles (local, provincial, autonómico y nacional), respetando, al mismo tiempo,
la autonomía religiosa y organizativa de cada Comunidad. No creo que esto vaya contra
los principios esenciales de la religión islámica.
No se trata de reformar el Islam, creando exigencias no contempladas en el Corán o en
la Sunna, sino de establecer mecanismos de conexión entre las autoridades civiles y la
porción de la Umma que reside en un país no islámico, para el reconocimiento civil de sus
legítimas aspiraciones y derechos de origen religioso, en la medida en que tengan relevancia social. Se trataría, en definitiva, de crear un organismo que garantizara el mínimo
de unidad de la comunidad islámica en España, salvaguardando al mismo tiempo la necesaria autonomía de cada Comunidad, y ofreciendo una interlocución clara a la Administración.
La unidad básica de carácter religioso podría ser la Mezquita, entendida como Comunidad de fieles, más que como lugar de culto. Sus fundadores podrían constituirla con
base en los criterios que prefirieran (nacionales, lingüísticos, de escuela jurídica, o, simplemente, de vecindad). La Mezquita, lógicamente, tendría su sede en un lugar de culto –
mezquita u oratorio–, y contaría con el dirigente o dirigentes religiosos que estimaran más
125
Por poner algunos ejemplos, el Consell Islàmic de Catalanuya, la Comisión Islámica de Ceuta, el
Consejo Cultural Islámico de Imanes y Mezquitas de Canarias, o el Consejo Islámico de Granada.
207
conveniente. De esta manera, se respetaría el carácter autónomo que nuestra LOLR reconoce a las Comunidades religiosas, como entidades religiosas mayores.
Todas las Mezquitas (en el sentido visto) establecidas en una misma localidad constituirían la Comunidad islámica local, que debería de contar con un órgano representativo.
Los sucesivos niveles serían el Consejo islámico provincial y el autonómico. Dichos órganos representarían a la Comunidad islámica y al Consejo correspondiente ante las autoridades locales, provinciales o autonómicas, y ante la propia CIE. Su competencia sería
únicamente la de asegurar la comunicación y propuesta en ambos sentidos (Comunidad o
Consejos-CIE y Comunidad o Consejos-Administración) y las que dimanaran del texto
del Acuerdo. La forma de elección para los representantes en los diversos Consejos debería establecerla la nueva CIE.
La Asamblea islámica nacional sería el órgano con capacidad decisoria, en el que estarían representadas todas las Comunidades islámicas locales. La Asamblea –órgano soberano– elegiría un Presidente y un Consejo de Gobierno –órgano ejecutivo–, en el que
habría miembros elegidos por el Presidente y otros directamente por la Asamblea, renovables por mitades en cada mandato. Podría crearse también un Consejo consultivo o de
notables con la capacidad de dictar fatuas que dieran soluciones a los problemas concretos de los musulmanes en España.
¿Serán capaces las actuales Federaciones de renunciar a su estéril protagonismo, para
iniciar una nueva etapa en la estructuración del Islam en España, y en sus relaciones con la
Administración? A la luz de la experiencia parece razonable que, al menos, se produzca una
honda reflexión –en la que todos los musulmanes pueden y deben de participar– con ánimo
de encontrar soluciones prácticas que, necesariamente, habrán de ser consensuadas.
15. A MODO DE CONCLUSIÓN
El Islam es más que una religión: es un sistema de vida que abarca todas las dimensiones de la vida humana. Sin embargo, su esencia radica en una creencia religiosa126. Por
eso, en ocasiones, es difícil distinguir lo específicamente religioso de lo cultural, ya que
se encuentran íntimamente imbricados. A mayor abundamiento, la solicitud de reconocimiento de algunas de sus normas jurídico-religiosas, como es el caso de la poligamia, el
repudio, las reglas hereditarias, la prohibición de abandonar el Islam, etc., chocan frontalmente con el orden público protegido por la ley, o se resuelven en excepciones a la
norma general, como sucede con la alimentación, las festividades y tiempos sagrados, los
cementerios y ritos funerarios, el vestuario de las niñas en relación con algunas clases en
la escuela, o las fotografías de las mujeres para el DNI, etc.
La normativa española –creo– reconoce con bastante amplitud los derechos personales y
colectivos de libertad religiosa, aunque existen todavía aspectos en los que, como se ha
126
Cfr. J. MORALES, Una mirada actual al Islam, en «Nuestro Tiempo», 622 (2006), p. 18-19.
208
JOAQUÍN MANTECÓN
visto a lo largo de la exposición, es posible mejorar. El problema estriba en que si no se
accede a sus pretensiones, los musulmanes afirman sentirse injustamente discriminados. No
podemos olvidar que en los países musulmanes suele regir el estatuto personal por razón de
religión y cuando los musulmanes se encuentran en minoría y fuera de tierra de Islam, de
manera refleja lo que suelen solicitar, en definitiva, es que se les reconozca ese estatuto.
Por eso, parte importante del proceso de integración de los emigrantes musulmanes es
una clara comprensión de los principios básicos de nuestro Estado, entre los que se cuenta
el principio de igualdad ante la ley: sólo existe una ley para todos, y todos son iguales
ante la ley. Precisamente porque en Occidente existe una gran sensibilidad hacia los derechos de las minorías –étnicas, religiosas, culturales–, al derecho a la diferencia, etc., es
importante superar la fácil tentación de ceder a todas sus pretensiones justificando las
excepciones en un cómodo multiculturalismo acrítico, que nos pondría en trance de regresar a la sociedad estamental de la Edad Media. Y no está de más recordar en esta sede que
el multiculturalismo, cuando se lleva a sus últimos extremos, al vincular cultura, etnia y
religión, puede suponer en ocasiones una perversa y sutil trampa al ejercicio del derecho
de libertad religiosa127 que, como afirma la Declaración Universal y el Convenio europeo
para la defensa de los derechos y libertades fundamentales, incluye también el derecho a
cambiar de religión (además de proclamar la igualdad jurídica entre hombre y mujer, y de
todos ante la ley)128.
Considero que el Islam necesita replantearse la situación de los musulmanes fuera de
la tierra de Islam, al margen de las conocidas tensiones históricas y de los principios jurídico-teológicos tradicionales. Occidente está realizando un esfuerzo de comprensión y un
ejercicio práctico de tolerancia. Pero es necesario que los musulmanes hagan también un
esfuerzo de aproximación. Dado que el Derecho islámico es un derecho de matriz religiosa, la solución podría encontrarse en esa especie de nuevo derecho natural que encontramos en la teoría de los derechos humanos, considerados como derechos que, en último
extremo, provienen de la voluntad divina, en cuanto que Dios es el autor de la naturaleza
humana. Respetar los derechos humanos es una forma de obedecer y honrar a Dios. Quizás, lo único que se les exige para facilitar ese encuentro entre culturas y ordenamientos
jurídicos, aparentemente incompatibles, sea renunciar a su formal sacralización y esforzarse por subrayar los valores comunes que –en mi opinión– son más numerosos de lo
que, a primera vista, pudiera parecer.
127
Cfr. J.A. IBÁÑEZ MARTÍN, Objeciones a la segunda versión del proyecto de documento final, en
VV.AA. (coords. A. de la HERA-R.M. MARTÍNEZ DE CODES), «La libertad religiosa en la educación escolar»,
Madrid, 2002, pp. 395-396.
128
Sobre la oposición de los Estados musulmanes a la inclusión de esta cláusula en el Pacto de los Derechos Civiles y Políticos y en la Declaración de 1981 sobre la eliminación de la intolerancia en materia religiosa, cfr. Z. COMBALÍA, El derecho de libertad religiosa en el mundo islámico, Pamplona 2001, pp. 172-189.
III. EL DERECHO DE FAMILIA ISLÁMICO Y SU
RECONOCIMIENTO EN EL DERECHO EUROPEO
Polygamy in Europe
ROBERTA ALUFFI BECK-PECCOZ
Universidad de Turín
INTRODUCTION
D
uring the recent uprising in the banlieue of Paris, some authoritative statements
pointed at polygamy as one of the main causes1. Apparently, the young casseurs
were out in the streets and not at school because their polygamous families are
not able to take care of them. Obviously this assumption has raised a very lively debate
which hit the headlines in France.
It is unobjectionable that in Europe polygamy, or better polyginy – the practice of a
man taking more than one wife at the same time –causes an instinctive negative reaction.
Polygamy is rejected outright. It is however difficult to accurately define the reasons for
this rejection. Polygamy is clearly perceived as being diametrically opposed to European
monogamy. To various extents, and depending on the country, monogamous marriage is
felt as being intimately associated with Christian religious tradition. In England, Lord
Penzance, in delivering his opinion in Hyde v. Hyde (1866), whose rule would be abolished by statute only in 1972, had squarely set polygamy against “marriage as understood
in Christendom”. In the countries in which wedlock has maintained for a longer time the
feature of indissolubility, peculiar to Catholic marriage, there is likely to be a stronger
perception of the opposition between monogamy and polygamy: on the one hand there is
the exclusive and stable monogamous marriage, on the other the polygamous marriage
with opposite characteristics. Europeans do not consider polygamy as a prestigious family
model. In the past, it was part of the personal law of indigenous people in colonial territories, nowadays it is seen as a marginal practice spread among small groups of socially
deprived immigrants. To this, we may add that polygamy is associated with Islam: such
1
See declarations by Hélène Carrère d’Encausse published in Le Monde on 17th November and by Minister Gérard Larcher, in Le Monde, 16th November.
210
an exclusive link is not well grounded, given that polygamy is practiced in non Islamised
African and Asian societies, not to say about fundamentalist groups of Mormons in the
USA and Canada. However, this connection does place the issue within the wider framework of the clash of civilizations.
This negative reaction to polygamy is based on some representations of reality which
are not always accurate. In actual fact, the opposition between monogamy and polygamy
is not all that dramatic. As to polygamy, the states allowing it, and Islamic states in particular, have submitted it to such constraints and restrictions as to make it “légalement
quasi-impossible”2. They have been just as rigorous in regulating repudiation. On the
other hand, in Europe divorce has become common, hence leading to so-called “successive polygamy”: it may be that the law takes into account the interests of successive
spouses at the same time, as in the case in which the widow and the former wife share the
widow’s pension. However, what counts most is that the family is no longer exclusively
based on marriage, and that the latter loses the strong protection it enjoyed in the past.
Adultery is no longer a crime, nor is concubinage3. Relations between parents no longer
affect their relations with the children; legitimate children born in wedlock do not benefit
of preferential treatment, compared with children born out of wedlock: it is immaterial
whether the latter are born from a stable relationship or not, or even from adultery. Cohabitation is gradually coming close to marriage; the cohabitant is likened to the spouse
as to social security matters; he/she is paid damages by the person that has caused the
death of her/his partner; both cohabitants exercise parental authority; they may ask for
artificial insemination4. Courts have been the first to acknowledge the relevance of cohabitation and in their wake legislators intervened, passing acts which apply both to heterosexual couples and same sex couples5; eventually, specific pieces of legislation are
introduced establishing different forms of partnership for same sex couples6. In Spain, a
recent reform extended to homosexuals access to marriage, as regulated by the Civil
Code.7 Generally speaking, there tends to be growing indifference, on the part of the
European laws, to the kind of structure people decide to give their family life. Given these
developments, one could puzzle over the question: “why should we reject polygamy,
while accepting same-sex marriages?” In actual fact, homosexual unions seem to be just
as eccentric as polygamy, if compared to the family model based on traditional monoga2
This is he wording used in the preamble of the Moroccan Family Code (2004), n. 4.
No longer a crime in France since 1975, adultery is still a cause for divorce. In Italy art. 559 e 560 of the
Criminal Code, relating to the adultery of the wife and the concubinage of the husband respectively, have
been declared illegitimate by the Corte Costituzionale, because they violate the principle of equality of the
spouses (decision n. 147, 3rd December 1969).
4
R. SACCO, Il fatto, l’atto, il negozio, UTET, Torino, 2005, 192.
5
In France, art. 515-1 of the Civil Code (loi n. 99-944, 15th November 1999) regulates the Pacte civil de
solidarité.
6
For the UK, see the Civil Partnership Act (2004); for Sweden, see the Registered Partnership Act
(1994); for Germany, the Registrierte Lebenspartnerschaft (2001).
7
Ley 13/2005.
3
POLYGAMY IN EUROPE
211
mous marriage, necessarily uniting a man and a woman8. However, arguments against
polygamy can not be successfully used to object to same-sex marriages.
If one considers the evolution of family law in Europe over the past fifty years, the
most significant innovation is the assertion of the principle of equality, and in particular
equality between men and women in marriage9. Polygamy is unacceptable because it
clashes with this very principle, newly adopted by European laws, and not because of its
incompatibility with traditional concepts of marriage and the family. Neither, it appears,
would the contrast with the principle of equality be eliminated, if polyandry were allowed
together with polygamy. It is true that this would allow both the married man and the
married woman to enter into a new marriage on an equal footing, but what would one say
to the second wife of a polygamous husband wanting to marry a second man? It is not
surprising that no society simultaneously practices polygyny and polyandry, which correspond to incompatible social strategies. Anyway, this solution would not guarantee equality of spouses during the marriage.
Since it is incompatible with the principle of equality10, that cannot be renounced11,
polygamy is not a viable option in the European legal environment, where it is destined to
stumble over ordre public.
European laws will oppose to polygamous marriages being entered into in their territories, and will oppose to European citizens being involved in polygamous unions. They
will try to reduce the presence of polygamous foreigners in their territories. They will
however not be able to ignore the presence of people who experience polygamy in conformity with other national or religious laws that allow it: thus, they will have to decide to
what extent a family founded on a polygamous marriage deserves the protection of the
law. These issues are discussed in the following pages, with special attention paid to Islamic polygamy, which raises additional problems, since it involves the question of religious freedom.
POLYGAMY IN ISLAMIC LAW
Islamic law admits polygamy, or more specifically tetragyny: fiqh treatises, in the
chapter on impediments to marriage, state that a man can have up to four wives at the
same time, and cannot marry a fifth woman. The rule is derived from Qur’an (sura IV,
verse 3):
8
It is difficult to reconstruct the original position of Christian doctrine on polygamy: see S. POULTER,
English Law and Ethnic Minority Customs, Butterworth, London, 1986, 45.
9
The principle of equality between man and woman in the marriage is specifically mentioned by the
constitution in Italy (art. 29), Portugal (art. 36) and Spain (art. 32).
10
See in particular S.POULTER, Ethnicity, Law and Human Rights, Clarendon Press, Oxford, 1998, 217.
11
As clearly stated by M.C. FOBLETS (Le Code Marocain de la famille. Incidences au regard du droit international privé en Europe, Bruxelles, Bruylant, 2005, 38), in Europe the woman cannot renounce her right
to equality since her renunciation would affect the entire society.
212
“If ye fear that ye shall not be able to deal justly with the orphans, marry the
women of your choice, two, or three or four; but if ye fear that ye shall not be able
to deal justly (with them), then one only, or (a captive) that your right hands possess. That will be more suitable, to prevent you from doing injustice”.
Islamic polygamy requires equality of treatment for all wives. The principle derives
from the verse above urging the husband to deal fairly with his wives. Each spouse is
entitled to equal maintenance and a separate living accommodation; so the wives do not
live together unless they all agree to and renounce heir right. The law compels the husband to care for all his wives and spend time with each of them in turn. Now, if the relation between the husband and his spouses is strictly ruled, the same cannot be said as to
relations between the wives: the latter have no legal relevance.
Contemporary scholars12 connect man’s obligation to treat his wives justly with the
contents of another verse, according to which
“Ye shall not be able to deal in fairness and justice between women however
much ye wish” (sura IV, verse 129)13.
Thus, they argue that the practice of polygamy is submitted to a condition which God
himself deems to be unattainable. Hence, ordinarily polygamous marriage is virtually
prohibited14.
Legislators in various states make use of this new interpretation (iğtihād) of the
Qur’an in order to introduce, to a greater or lesser extent, measures of dissuasion and
control over the practice of polygamy. Judicial authorisation is required in order to celebrate a polygamous marriage contract and the court may grant authorisation only in exceptional cases. The first wife must be informed of the new marriage and the new wife is
to be informed of the existence of earlier marriages. The first wife may add a monogamy
clause to her marriage contract, therefore restricting the husband to one woman: if the
man does not keep up with his promise, the wife may ask for divorce. According to some
national laws, polygamy may be considered as grounds for divorce even without the
drafting of a specific clause. However, only few Islamic countries – as in the case of Turkey and Tunisia - have abolished polygamy, and qualified it as a crime.
There is however always a gap between and actual practice. In Turkey, despite prohibition dating back to 1926, there are still many people involved in polygamous marriages,
especially in the Eastern and South-Eastern part of the country. In countries where polyg12
This is the interpretation proposed by Muḥammad ‘Abduh (1842-1905) and Qāsim Amīn (1863-1908).
Traditional commentators did not actually miss the recurrence of the same verb in both verses “deal
fairly” (‘adala). However they claimed that in IV, 3 it refers to fairness in the material treatment of the wives,
something which man can actually achieve, whilst in IV,129 fairness refers to affection, and that is really
impossible to attain.
14
The modern interpretation of verses on polygamy exactly corresponds to that attributed to al-Mu‘izz liDīn Allāh (935-975 a.D.), on which Druze law has traditionally based the ban of polygamy: cfr. Layish,
Marriage, Divorce and Succession in the Druze Family, Brill, Leiden, 1982, page 98.
13
POLYGAMY IN EUROPE
213
amy is admitted it is practiced in quite different ways. Despite the scarceness of homogeneous statistical data, it is possible to state that in Africa it is more widely practiced in the
South rather than North of the Sahara.
POLYGAMY IN PRIVATE INTERNATIONAL LAW
The laws of European states strongly oppose celebrating polygamous marriages inside
Europe and try to dissuade citizens from being involved in this kind of wedlock.
In European countries, foreigners can usually marry in accordance with lex loci: the
marriage will be recognised in their country of origin15. It is however excluded that a
married foreigner may enter into a polygamous marriage in Europe, even if his national
law permits him to16. This even if one intends to marry a fellow citizen or a woman
whose national law allows polygamy17. In Europe this kind of marriage violates ordre
public and contravenes criminal laws on bigamy18. The marriage is void. However, in
case of good faith, it can be considered a putative marriage, and may produce limited
effects, in particular in favour of the child19.
The possibility of celebrating a polygamous marriage in Europe in front of the consular authority is disputed20, and solutions vary from one country to another. In Germany, a
marriage performed in front of diplomatic or consular authorities is considered as having
been entered into abroad, hence it is valid21. In Switzerland, a polygamous consular marriage is to be totally excluded. In France too it is believed that consular authorities must
15
Until 2004, the only Arab country that would in no case recognise a marriage celebrated by one of its
citizens abroad was Morocco. Article 14 of the new Family Code (2004) gives Moroccan citizens residing
abroad the possibility to contract a marriage according to the administrative rules of the country of residence,
albeit abiding by the principles guaranteeing conformity of the marriage with Islamic law.
16
Baindail v. Baindail (1946) I All E.R. 342: a man domiciled in India marries a woman according to local rites and then marries an English woman in the UK. The latter, having been informed of the first marriage,
asks for a decree of nullity on grounds of bigamy. The Court upholds the request on the consideration that a
polygamous marriage performed abroad by a man in accordance with the law of his domicile is recognised in
the UK and constitutes a bar to a subsequent monogamous marriage.
17
In Italy art.116 of the Civil Code states that art. 86 of the same code - prohibiting a married person to
enter marriage - applies to the foreigner wanting to marry in the country: the prohibition of bigamy is therefore loi d’application immédiate. In France, the prohibition to enter a second marriage before the first has
been dissolved is applied by courts to foreigners whose national law allows polygamy (Cour d’appel de Dijon, 1ère chambre, 23th May 1995, in Juris-Classeur Périodique, 1996, IV, 176). A similar prohibition is
provided for by art. 46 para. II of the Spanish Civil Code.
18
Spanish Criminal Code (1995), art. 217; Swiss Criminal Code art. 215; Italian Criminal Code, art. 556;
Offences Against the Person Act (1861), s. 57 (L. COLLINS (ed.), Dicey and Morris on the Conflict of Laws,
Sweet and Mxwell, London, 2000, 13^ ed., vol. 2, 708).
19
In Italy, putative marriage is governed by articles 128 and ff. of the Civil Code. About the case of a
French woman who entered a marriage with a foreigner ignoring his former marriage, see Tr. gr. inst. de la
Seine, 21st June 1967, in Revue critique de droit international privé, 1968, 294.
20
As far as Spain is concerned, see the diverging opinions reported by S. ALDEEB and A. BONOMI, Le
droit musulman de la famille et des successions à l’épreuve des ordres juridiques occidentaux, SchultessPolygraphischer Verlag, Zurich, 1999, 104, notes 230 and 231.
21
LG Frankfurt, 12th January 1976, in Zeitschrift für das gesamte Familienrecht, 1976, p. 217.
214
abide by local ordre public and abstain from performing polygamous marriage ceremonies22.
Foreigners may obviously perform polygamous marriages in their own country of origin or in a third country where polygamy is allowed23. Polygamous marriages however,
albeit entered into abroad, cannot involve European citizens24. The effects of a valid polygamous marriage performed abroad according to lex loci by foreigners whose personal
law allows polygamy25 are recognised in the European country unless the very effects of
the marriage are to be considered unacceptable26.
The willingness of European laws to recognise these effects varies depending on a
number of considerations. The weaker the links between the case and the law of the
European state, the stronger the recognition: it is the so-called effet atténué de l’ordre
public. In Germany ordre public comes into play only when the case presents sufficient
connections with domestic law (Inlandsbeziehung).
The nationality of the first wife in not irrelevant: the Cour de Cassation has ruled that
the French conception of ordre public goes against the idea that a polygamous marriage
contracted abroad by he who is still the husband of a French woman may produce effects
against the latter27, effects which would be recognised had the wife had a different na22
Tr. gr. inst. de Paris, 8th April 1987, in Revue critique de droit international privé, 1988, 73. J. DEPREZ
(“Droit international privé et conflits de civilisations. Aspects méthodologiques”, in Recueil des cours de
l’Académie de droit international de La Haye, 1988, IV, 160) criticises this rather abstract conception of
ordre public which is safeguarded merely because “l’époux (a du) se rendre dans son pays d’origine ou plus
généralement dans un pays d’Islam pour y conclure un second mariage”.
23
In Italy, however, according to an opinion delivered by the Consiglio di Stato in 1988, a polygamous
marriage performed by a foreigner abroad shall not be registered.
24
See art. 9.1 of the Spanish Civil Code. According to Italian law, the impediment based on existing marriage (civil code, art. 86) goes both ways: it not only opposes the marriage of an Italian who is already married, but also the marriage of an Italian with a foreigner who is already married. In Switzerland, art. 45 paragraph II of LDIP (Swiss Private International Law Act) forbids the recognition of a marriage celebrated
abroad by a Swiss citizen or a person domiciled in Switzerland with the manifest intent to elude Swiss legal
provisions governing the nullity of marriage. Lastly, according to sect. 11 (d) of the Matrimonial Causes Act
1973, modified by subsection 2(2) of Private International Law (Miscellaneous Provisions) Act 1995, a polygamous marriage entered into outside England would be void if either party was at the time of the marriage
domiciled in England.
25
Cour d’appel de Paris, 2ème chambre, 14th June 1995, in Revue critique de droit international privé,
1997, 41.
26
In reality in the UK, according to the rule set in the decision of the famous Hyde v. Hyde case (1866,
L.R. 1 P. & D. 130), concerning Mormon polygamy, for a long time it was held that the parties to a polygamous marriage, whether actually or potentially polygamous, were “not entitled to the remedies, the adjudication, or the relief of the matrimonial law of England”. At present, marriages entered into abroad by people
whose personal law permits polygamy, are considered as valid marriages, unless there is some strong reason
to the contrary, and are recognised for most purposes under Matrimonial Proceeding (Polygamous Marriages) Act 1972, now sect. 47 del Matrimonial Causes Act 1973, as amended by Private International Law
(Miscellaneous Provision) Act 1995.
In the words of the Cour de Cassation in the famous Rivière case (17th April 1953, in Revue critique de
droit international privé, 1953, 412), “the reaction to a provision going against ordre public is not the same
depending on whether it is a matter of hindering the acquisition of a right in France or of allowing for the
effects of a right acquired sans fraude abroad to take place in France”.
27
Cour de cassation, 6th July 1988, in Revue critique de droit international privé, 1989, 374. Previously,
POLYGAMY IN EUROPE
215
tionality. There is great hostility against marriages celebrated abroad in order to evade the
law of the European state: the marriage performed in Algeria between two Algerian citizens, man and woman, the former already married with a fellow citizen, is considered a
fraude, given that all the parties involved were resident in France and were aware of the
fact that the marriage could not be performed in the country28.
The issue of a valid polygamous marriage are considered legitimate29. The succession rights arising from the polygamous marriage are usually recognised in
European countries30, just as financial rights connected to the marriage, and in
particular maintenance31. All the various wives are awarded damages in the case
their husband is victim of a mortal accident32. A valid polygamous marriage entered into abroad may be considered grounds for divorce for the first wife33.
The solutions in the field of social security are more varied. UK law is particularly restrictive: all the wives involved in a polygamous marriage are excluded
from entitlement to Social Security benefits34, with the exception of benefits not
the Court of Cassation would adopt a more open attitude, declaring the second marriage valid under these
circumstances and that it may be mentioned alongside the first marriage with a French citizen, in the margin
of the Death Deed (Cour de cassation, 17th Ferbruary 1982, in Revue critique de droit international privé,
1983, 275).
28
Cour de cassation, 1ère chambre, 9th November 1993, in Revue critique de droit international privé,
1994, 644.
29
Trib. de Liège, 26th June 1975, in Jurispr. Liège, 1975-1976, p. 163; Cour d’appel de Bruxelles, 26th
October 1983, in Clunet, 1989, 743; Hashmi v. Hashmi (1972) Fam. 36.
30
The Tr. gr. inst. de Paris, 17th June 1972 (in Revue critique de droit international privé, 1975, 62), assessing the different effects of a polygamous marriage entered into abroad in the light of ordre public, denies succession rights to the second wife, but not to her children. However, less than ten years later, the Cour de Cassation
on 3rd January 1980 (in Revue critique de droit international privé, 1980, 331) declares that French ordre public
does not preclude the two wives and their children succeeding to their respective polygamous husband/father’s
property. Liberalisation peaks when the Cour d’appel de Paris, on 8th November 1983 (in Revue critique de
droit international privé, 1984, 476), notwithstanding the involvenment of a French wife, recognises the succession rights arising in France from a valid polygamous marriage celebrated abroad according to the national law
of the spouses. For succession rights of children in the UK see The Sinha Peerage Claim (1939) 171 Lord’s
Journal 350: “so long as the marriages are valid by the lex loci celebrationis and by the personal laws of the
parties, it is immaterial that the husband married more than one wife or that the succession is governed by English law” (L. COLLINS (ed.), Dicey and Morris on the Conflict of Laws, London, Sweet and Maxwell, 2000, 13^
ed., vol. 2, 709); for the wives’ succession see Re Sehota (1978) 1 W.L.R. 1506.
31
The Cour de Cassation, on 28th January 1958 (in Revue critique de droit international privé, 1958,
110), deciding the famous Chemouni case, ruled in favour of the second wife of a Jewish polygamous man
and recognised her alimony rights, deriving from her status of legitimate spouse acquired sans fraude in
Tunisia in conformity with relevant national law.
32
Cour d’appel de Liège, 23th April 1970, in Revue critique de droit international privé, 1975, 54; Coleman v. Shang (1961) A.C. 481 (P.C.).
33
Trib. gr. inst. de Versailles, 31st March 1965, in Revue critique de droit international privé , 1966, 697.
In an isolated decision, reached on 17th May 1984 (in Revue critique de droit international privé,1986, 307),
the Trib. gr. inst. d’Orléans declared that divorce on grounds of polygamy may be petitioned for also by the
foreign wife. According to art. 3 n.2 lett. e of the Italian Divorce Act, the court may be applied to for the
dissolution of marriage by one of the spouses if the other, a foreign citizen, has contracted a new marriage
abroad.
34
Bibi v. Chief Adjudication Officer (1998) 1 F.L.R. 375 (C.A.): in actually polygamous marriage none of
the wives is entitled to widowed mother’s allowance, even if she is the only one to live in the UK.
216
calculated on the basis of the contributions paid by the husband35. In France, only
the first wife of a polygamous man is entitled to Social Security benefits36. Switzerland follows the French rule. Another possible solution is benefit entitlement
shared among the various wives, as in Germany and Belgium37.
Polygamy may even be relevant in field of taxation: in the UK, the husband can claim
only one married man’s higher personal allowance for income tax purposes, even if the
marriage is actually polygamous.
In France, polygamy is a bar to acquisition of French citizenship, since it is considered
a patent défaut d’assimilation.
POLYGAMY AND IMMIGRATION LAW
With the intent of approximating provisions of the Member States regulating the conditions for admission and residence of third country nationals, in 2003 the Council of the
European Union adopted a directive on the right of family reunification.38 As to polygamous marriages, the directive provides the following: “where the sponsor already has a
spouse living with him in the territory of a Member State, the Member State concerned
shall not authorise the family reunification of a further spouse…. Member States may
limit the family reunification of a further spouse of the sponsor” (art. 4, n. 4). Where a
Member State, in the event of a polygamous marriage, authorises the reunification of
minor children of a further spouse of the sponsor, “this is without prejudice of the possibility, for the Member States which do not recognise the existence of this family tie, of
not granting to the said persons the treatment of family members with regard to the right
to reside in another Member State” (preamble, n. 10).
This solution reflects a trend already established at the national level. According to
immigration rules introduced in the UK in 1988, a polygamously married man can bring
only one wife to the country, even if the second wife has the right of abode. The admission of the children to the country is rejected, when that of their mother is rejected on
grounds of polygamy39. Since 1993, France too does not release residence permits to a
35
Income Support (General) Regulations 1987.
See Cour de cassation (ch.soc.), 1st March 1973, in Revue critique de droit international privé, 1975,
54, ruling the exclusion of the second wife from illness allowance and maternity allowance, already enjoyed
by the first wife. In particular, French ordre public objects to a polygamous marriage entered into abroad by a
person already married with a French woman producing its effects against her: the French wife is entitled to
all social security benefits. (Cour de cassation, 6th July 1988, Revue critique de droit international privé,
1989, 71).
37
SGB, par. 34 sect. 2. In Belgium the Cour d’arbitrage has recently excluded the discriminatory nature
of such a solution (4th May 2005, n. 84/2005, Journal du juriste, 25th May 2005, n. 42).
38
Council Directive 2003/86/EC of 22 September 2003, OJ L 251/12, 3.10.2003.
39
Immigration Act, subsection 2(2), Immigration Rules, HC 395, par. 278-280. Note that, in accordance
with articles 1 and 2 of the protocol annexed to the Treaty on European Union and to the Treaty establishing
the European Community, the United Kingdom did not participate in the adoption of the above-mentioned
Directive and is not bound by or subject to its application.
36
POLYGAMY IN EUROPE
217
polygamous man’s spouses, with the exception of the first one, and their children40. As to
polygamous families which were reunified before 1993, only the first wife can have her
carte de résident renewed upon expiry. The man and the other wives may only get temporary renewal of their carte de séjour, under condition of demonstrating that they are willing/want to loose their polygamous bond41. The exit from polygamy is based on a policy
of décohabitation42, that is to say giving the woman access to a separate home, together
with access to training and a job. In Spain too the reunification of more than one wife is
not permitted43 and in Germany only the first wife is considered as “spouse” for the purpose of residence permits44. In Italy there is no legal impediment to the regular residence
in Italy of the two or more wives of the foreigner already resident in the country45, as long
as their admission is not based on grounds of family reunification46: a Moroccan woman
was allowed to rejoin her son in Italy, where her husband was already resident with another wife47.
It is arguable whether not allowing the reunification of more than one wife and, eventually, of the children not born of the first wife may be prejudicial to fundamental rights
and in particular to the right to respect for private and family life48, but the Directive itself49 asserts that it respects fundamental rights and observes the principles recognised in
particular in art. 8 of the ECHR, specifying that the right to family reunification should be
exercised in proper compliance with the values and principles recognised by the Member
States, in particular with the rights of women and of children: such compliance justifies
the possibility of taking restrictive measures against applications for family reunification
of polygamous households50.
40
Art. 30, loi 24th August 1993, see D. TURPIN, “La réforme de la condition des étrangers par les lois des
24 août et 30 décembre 1993 et par la loi constitutionnelle de 25 novembre 1993”, in Revue critique de droit
international privé, 1994, 1. The new act reversed the previous favourable attitude towards polygamy set by
the decision of the Conseil d’Etat, Ass., 11th July 1980, Montcho, in Revue critique de droit international
privé, 1981, 658.
41
Circulaire du ministre de l’intérieur n° 477, dated 25th April 2000.
42
Circulaire du ministre de l’emploi et de la solidarité (secrétariat d’Etat aux droits des femme et à la
formation professionnelle, secrétariat d’Etat au logément, Commission interministérielle pour le logément des
populations immigrées), n. 358, dated 10th June 2001.
43
Art. 17, ley orgánica 4/2000 dated 11th January 2000.
44
M. ROHE, “Islamic Law in German Courts”, in Hawwa, 1, 2033.
45
A. GALOPPINI, “Ricongiungimento familiare e poligamia”, in Il diritto di famiglia e delle persone,
2000, 739-757.
46
Art. 29 para. 1 lett. a of the Consolidating Statute relating to Immigration and Foreigners’ Status, 25th
July 1998, n. 286 provides for the reunification with “the” spouse and a circolare of the Minister of the Interior (7th October 1988, m. 559/443/186378/5/11/3/1/2/I Div.) specifies that “whatever the norms in other
foreign countries on the matter, only one person is entitled to the right to reunification as spouse, given that
our law bans polygamy”.
47
Ordinance of 12th March 2003 of the Tribunale di Bologna, published in Diritto, immigrazione e cittadinanza, 2003, pp.140-141.
48
The right to the respect for private and family life is recognised by art. 8 of the ECHR, art. 12 of the
Universal Declaration of Human Rights and art. II-8 of the European Constitutional Treaty.
49
Preamble, n. 2.
50
Preamble, n. 11.
218
For its part, the European Commission of Human Rights, considering51 the conformity
with art. 8 ECHR of the Dutch Aliens Act (Vreemdelinenwet), which does not allow for
the reunification of a child with his/her father if born of a wife other than the one resident
in the country, concluded that “the interference with the applicant’s right to respect for
family life is in accordance with the law”, since polygamy is in conflict with Dutch law,
“and justified as being necessary in a democratic society for the economic well-being of
the country”. As to the different treatment reserved for the children of the different wives,
it does not represent discrimination based on birth, since it has an objective and reasonable justification and pursues a legitimate aim (art. 14 ECHR).
And finally, according to the French Conseil Constitutionnel52, the limitations to the
reunification of polygamous families introduced by statute in 1993 are not contrary to the
Constitution. In fact, the normal family life conditions protected by the Constitution are
those prevailing in France, pays d’accueil, which exclude polygamy.
POLYGAMY AND RELIGIOUS MARRIAGES
As we have seen, European States countries have always totally banned contracting
polygamous marriages in their territories. As to marriages contracted abroad, their attitude has drifted over the course of time between overt hostility and mild discomfort.
Lately, there has been a trend towards stricter rules and an attempt to reduce the presence
of polygamous unions, by enforcing appropriate legal provisions on immigration. Is this
hostility and are these restrictions compatible with the respect for the right to religious
freedom?
In the case of Islam, polygamy is clearly linked to the religious tradition. It is not
however considered to be compulsory: a Muslim man may but is not asked to have more
than one wife. A Muslim can be a good Muslim even if monogamous53. The official report presenting the Ottoman Family Act (1917) stated that since “polygamy is permitted,
albeit not compulsory, and since Muslim governing authorities have the power to decide
upon permitted acts, it is conceivable to ban polygamy. If the ban is not imposed (by the
Ottoman Act), this is merely because polygamy continues to be necessary, as at the dawn
of Islam, when the number of women greatly exceeded that of men”54. According to the
51
Application n. 14501/89, A. and A. v./the Netherlands, 6th January 1992, in Decisions and Reports.
Council of Europe – European Commission on Human Rights, 1992, 118-124.
52
Décision n. 93-325 DC.
53
R. ALUFFI BECK-PECCOZ E G. ZINCONE, “About this book”, in ALUFFI BECK-PECCOZ, R. E ZINCONE, G.,
The Legal Treatment of Islamic Minorities in Europe, Leiden, Peeters, 2004, XX.
54
The US Supreme Court (Reynolds v. U.S., 98 U.S. 145 (1878) went so far as to hold the legitimacy of
the criminal ban on polygamy, even when the latter is considered a religious duty, as it was the case with the
original Mormon doctrine. A man cannot excuse his polygamous practices because of his religious belief,
since “to permit this would be to make the professed doctrines of religious belief superior to the law of the
land, and in effect to permit every citizen to become a law unto himself. Government could exist only in
name under such circumstances”.
POLYGAMY IN EUROPE
219
European Commission of Human Rights, marriage no doubt is motivated and influenced
by religious belief, but it cannot be considered a religious practice per se: the national
laws regulating it do not therefore interfere religious freedom55.
Legal restrictions on polygamy cannot therefore be considered prejudicial to the religious freedom of Muslims, but their effectiveness remains questionable. In fact, they do
not seem to succeed in eliminating the phenomenon of polygamy from the European territory. If we exclude the families that reached Europe before immigration law restrictions
were enforced or those that did arrive in Europe on a ground other than family reunification, new polygamous families are created in Europe itself by means of religious marriages, which are of no relevance to the States.
The phenomenon has been observed in Sweden where, despite polygamy not being
lawful, there is news of Muslim men who have entered into a number of Islamic marriage
contracts registering only one of them through Swedish bureaucracy56. In Italy, marriages
contracted in mosques according to Islamic law do not exist nor can they be recognised
by Italian law: the marriage in a mosque normally follows the civil marriage, to add the
religious tie to the civil one; but it appears that there are cases of religious marriages
which do not correspond to civil ones57.
The country where the phenomenon is studied most thoroughly is the UK58. In the UK
there are mosques registered under section 41 of the Marriage Act (1949) as registered
buildings for the purpose of the solemnisation of marriages: a marriage contract celebrated there can be formally registered. In order for the man and the woman to have a
married status not only according to Islamic Law but also in the eyes of English law,
Marriages contracted in other mosques must be preceded or followed by a separate civil
ceremony59. Otherwise, “the contract of the Muslim marriage is simply not perceived and
treated as a legal fact, as far as English law is concerned”60. It may occur that the man,
after concluding a marriage which meets both the requirements of English law and Islamic law, marries another woman with the sole religious ceremony; or, after divorcing
from the first wife under English law alone and keeping his spouse under Islamic law, he
55
Khan v. UK, in Decisions and Reports, 1986, 253.
J. OTTERBECK, “The Legal Status of the Muslim Minority in Italy”, in ALUFFI BECK-PECCOZ, R. E ZINCONE, G., The Legal Treatment of Islamic Minorities in Europe, Leiden, Peeters, 2004, 251. The situation is
similar in Spain, where religious marriages can be registered. Even in the absence of registration, religious
marriages produce part of the civil effects, if they meet the conditions imposed by the Civil Code. This is not
the case of polygamous religious marriages, which are therefore irrelevant for the State.
57
R. ALUFFI BECK-PECCOZ, “The Legal Treatment of Islamic Minorities in Italy”, in ALUFFI BECKPECCOZ, R. E ZINCONE, G., The Legal Treatment of Islamic Minorities in Europe, Leiden, Peeters, 2004, 154.
In France too religious marriage does not produce civil effects and the spouses are simply considered to be
cohabiants (Cour d’Appel de Paris, 8 dicembre 1992, in Dalloz, 1994, J. 272).
58
D. PEARL and W. MENSKI, Muslim Personal Law, London, Sweet and Maxwell, 1998 (3^ ed.); P.A.
SHAH. “Attitudes to Polygamy in English Law”, in ICLQ, 2003, 369-400.
59
L. COLLINS (ed.), Dicey and Morris on the Conflict of Laws, London, Sweet and Maxwell, 2000, 13^
ed., vol. 2, 701.
60
D. PEARL and W. MENSKI, Muslim Personal Law, London, Sweet and Maxwell, 1998 (3^ ed.), 277.
56
220
then marries another woman in a registered mosque or contracts marriage with both the
religious and civil ceremony. In both cases, the man makes a polygamous arrangement
without violating English law.
These practices are in contrast with the official position of the Islamic community. In
2003, the Muslim Parliament61 issued guidelines62 advising against marriages celebrated
through the sole Islamic ceremony: “No Muslim should seek to contract a marriage without the full protection of the law of the land. The persons most likely to be harmed by
avoiding civil registration would be the wives, who in the UK would only have the status
of unmarried ‘partners’ – a status forbidden in Islam… No Muslim man should wish to
put his spouse … in such a dishonourable position”. The Islamic Shariah Council,63 with
the Muslim Parliament, is putting together a marriage contract reminding women that
they are not inferior to their male partner, in the hope of reducing their willingness to
accept polygamy.
In the ’70s, the Law Commission recommended that performing any bogus ceremony
of marriage or issuing a certificate in respect of such a ceremony, should be made a serious offence64. The recommendation was intended to protect she who is involved in a bogus marriage in the conviction that it is valid, but then discovers that it is in no way recognised by English law: at the time, this was often the case with women who entered into
polygamous marriages through religious ceremonies. The Law Commission’s recommendation was not upheld by Parliament, but anyway now the situation appears to have
changed, since people are generally aware of the fact that this kind of arrangement is
invisible to the eyes of English law.
Owing to this awareness, controversies arising from polygamous religious marriages
are not brought to courts: they are driven underground and resolved within the community. Since until now no systematic fieldwork has been conducted to investigate on how
the community deals with these cases, it is unclear whether this unofficial handling can
offer the people involved, and in particular the women and the children, the same degree
of protection provided by law in Islamic countries. In the absence of Islamic courts, how
can the woman react to polygamy seeking divorce? In case the man simply abandons his
wife and his children, how can he be persuaded to meet his duties towards them? How is
it possible to achieve the substantial equality between the wives, which is prescribed by
Islamic law, when one of them has the status and the rights of an “official” wife, while
the other does not?
The conditions exist for such an unofficial law to develop in all European countries,
without exception. On the other hand, with regard to official law, albeit it being unlikely,
61
The Muslim Parliament of Great Britain is an NGO promoting the interests of the Islamic community
through debates, campaigns and lobbying activity.
62
www.muslimparliament.org.uk/marriage_guidelines.htm.
63
The Islamic Shari’a Council is a registered welfare and non-profit-making charity, whose main aims are to
guide the Muslims in the UK in matters related to religious issues and to solve their matrimonial problems.
64
S. POULTER, English Law and Ethnic Minority Customs, London, Butterworths, 1986, 62.
POLYGAMY IN EUROPE
221
we cannot exclude that in the future courts will be called upon to deal with polygamous
families based on religious marriages. Of course, marriage will be irrelevant, but very
likely polygamous cohabitation will not, to the extent in which it can be considered as
fulfilling the typical function of the family65. It has been said that the notion of polygamous cohabitation is certainly not acceptable66, given that in Europe cohabitation itself is
moulded on the model of the legitimate monogamous family: significantly, in the case of
registered partnerships it is requested that neither of the partners be already married. Possibly, it may be more accurate to say that in Europe polygamous cohabitation is unthinkable, or better that it is possible to conceive different situations of polygamous cohabitation, each characterized by a varying degree of “thinkability”67.
Courts, confronted with polygamous cohabitations, would possibly end up distinguishing different situations. The case of a man still formally tied to a woman by marriage – an
empty shell is all that’s left of it – who cohabits steadily with another women he feels
affection for, is not particularly exotic. The situation may be determined by a certain degree of indolence, by the desire to avoid divorce costs or the difficulty in obtaining it. In
this case, treating the cohabitation resulting from religious marriage differently and more
severely than a simple cohabitation would quite frankly appear to be discriminatory68.
The man may, on the other hand, have bonds of affection both with his wife and with
the woman he cohabits with/his cohabitant or, possibly, with the two women he cohabits
with/his two cohabitants. There are strong, though normally unexpressed reasons, to separate out the case in which the women live separately from the case in which they cohabit.
Certain considerations lead to assume that the latter case of polygamy is less acceptable,
or less thinkable, if compared with the first, even if it is easier to detect. It has been observed that, when facing valid polygamous marriages contracted abroad, courts in European countries would refuse to impose cohabitation on the co-spouses and they would not
order the husband to receive the second wife in the home together with the first69. French
65
N. COLAIANNI, Eguaglianza e diversità culturali e religiose. Un percorso costituzionale, Bologna, Il
Mulino, 2006, 178-179.
66
D. PEARL and W. MENSKI, Muslim Personal Law, London, Sweet and Maxwell, 1998 (3^ ed.), 277.
67
On the actual degree of otherness of the Islamic conception of polygamy one may read F. BELVISI,
“Una riflessione normativa per la società multiculturale. L’esempio del matrimonio islamico”, in Diritto,
Immigrazione e Cittadinanza, 2003, 44.
68
Such an ambiguous attitude towards this type of situation is apparent on the part of Turkish public
opinion in the case of Aydin Dumanoğlu. MP from Trebisonda and Head of the Turkey-EU joint parliamentary commission, he has been separated from his wife for many years and is awaiting divorce. He lives with a
woman with whom he has contracted religious marriage. It is not clear whether the scandal resides in their
cohabitation or in their religious marriage. It is possible to read details and comments in the daily paper
Hürriyet (w.hurriyetim.com.tr).
69
The Trib. de gr. Inst. of Versailles, 31st March 1965 (Revue critique de droit international privé, 1966,
somm, 697) ruled that the obligation of husband and wife of living together go against ordre public, since it
tends to impose on the first wife the presence of the second in the family home. It is true that the Conseil
d’Etat, in its decision dated 11th July 1980 (Revue critique de droit international privé , 1981, 658) states that
polygamy per se is not contrary to ordre public, but it gives ordre public the meaning of public order and not
its current meaning in private international law (public policy). German and Swiss doctrine exclude the pos-
222
policies against polygamy are actually décohabitation policies. The discontinuity between
polygamy with the cohabitation of the wives and polygamy without cohabitation, which
may be thought of as a “multiple monogamy”, is very clear in the mind of Muslims who,
however, do not like to emphasize it. It emerges in the amazed contention of a Kuwaiti
citizen who, having being denied his permanent residence permit because of his polygamy that his wives live separately70. It also emerges from recurrent accusations of hypocrisy made by Muslims against Westerners who reject polygamy, “while tolerating extramarital relationships or living together outside the wedlock”71. It is obvious that in these
accusations polygamy is intended as polygamy without cohabitation of the wives72. The
passage from one model of polygamy to another is considered to be quite a significant
datum in the eyes of a sociologist who describes her own country73. For its part, Islamic
doctrine itself avows that cohabitation may be imposed on the wives only if they willingly consent to it, renouncing to their right to a separate dwelling. The distinction between these two kinds of polygamy is reasonable, since polygamy with cohabitation of
the wives is presumably more painful for the woman, because of the rivalry and the loss
of self-esteem it generates74. Polygamy then appears to be a legally unmanageable issue.
Law alone cannot lead to its disappearance: at best it can reduce it, at the risk of transforming it in an underground phenomenon, whose handling by the courts can prove hazardous, even if necessary to afford a basic protection of rights of vulnerable women and
children. The disappearance of polygamy, which is definitely a desirable goal to pursue,
can be achieved only by the combined action of social policies discouraging this practice,
counselling support, education and law.
sibility for courts to impose polygamous cohabitation against the will of one of the spouses: see ALDEEB, S. E
BONOMI, A., Le droit musulman de la famille et des successions à l’épreuve des ordres juridiques occidentaux, Zurich, 1999, 109 e 120.
70
Ali v. Canada (1998) F.C.J. No 1640. In this case, that significantly concerns immigration law, the Supreme Court held that it is immaterial whether the two women live together or not.
71
See PEARL and W. MENSKI, (Muslim Personal Law, London, Sweet and Maxwell, 1998 (3^ ed.), 247)
citing some Indian Muslim writers.
72
Islamic criticism tends to neglect the fact that the European practice is not as discriminatory as Islamic
polygamy, given that it is open not only to husbands but also to wives.
73
“La réunion sous le même toit des coépouses, n’est plus aussi courante qu’autrefois, et ce n’est pas plus
l’apanage des gents riches car même dans les bidonvilles chacune des épouses peut avoir sa proper cabane”
(S. NAAMANE-GUESSOUS, Au delà de toute pudeur, Casablanca, Editions EDDIF, 2001, 11^ ed., 128).
74
Social sciences researches conducted within a European context are needed in order to ascertain the
possible negative effects of polygamy. Unluckily to date they are missing.
Repudio islámico y la modernización del Derecho
en el mundo islámico
ZOILA COMBALÍA
Universidad de Zaragoza
E
n el Derecho islámico el matrimonio se configura como un contrato que puede
disolverse mediante decisión judicial –a solicitud de cualquiera de las partes–,
pero que también admite la disolución extrajudicial por un acto unilateral del
marido (talak) o mediante mutuo acuerdo (khul). Centraremos nuestro trabajo en la figura
del repudio unilateral o talak1 que es la que más interrogantes ha suscitado, fundamentalmente por su carácter privado –sin intervención de la autoridad–, y por ser privilegio
exclusivo del varón.
Después de exponer la regulación del repudio en el Derecho islámico clásico y de valorarlo en el contexto en el que surge de un sistema de inspiración patriarcal, nos ocuparemos de las razones de su pervivencia actual y también de su evolución en el marco de la
modernización del Derecho islámico de familia. En cuanto paradigma de esa modernización, nos detendremos especialmente en la nueva Mudawana marroquí, promulgada en el
2004. Finalmente trataremos de los problemas que, como consecuencia del aumento de la
inmigración y la consiguiente interculturalidad de nuestras sociedades, plantea en occidente la recepción del repudio islámico.
1.– EL REPUDIO EN EL DERECHO ISLÁMICO
a) Régimen jurídico del talak2.
En el Derecho islámico, el marido puede divorciarse de su mujer, a través del denomi1
Sobre la regulación del talak ver, entre otros: Ibn Rushd (Averroes), The Distinguished Jurist’s Primer.
A translation of Bidayat Al-Mujtahid, vol. II (trans. by Imran Ahsan Khan Nyazee, reviewed by Muhammad
Abdul Rauf), Centre for Muslim Contribution to Civilization: Garnet Publishing, 1996, pp. 71-120; Y. Linant
de Bellefonds, Traité de Droit Musulmán Comparé, vol. 2, París-La Haya, 1965, pp. 305-418; Jamal J. Nasir,
The Islamic law of personal status, London-Boston, Graham & Trotman, 1986, pp. 102-111; D. Pearl, A
Textbook in Muslim Personal Law, London 1987, pp. 100-120; El Alami D.S. and Hinchcliffe D., Islamic
Marriage and Divorce Laws of the Arab World, London- The Hague- Boston, 1996, pp. 22-25.
2
De algunas de las cuestiones que abordaré, me ocupé en Z. Combalía, Mujer y matrimonio en el Derecho islámico, en “Conciencia y Libertad”, n. 13, 2001, pp. 51 y ss.
224
ZOILA COMBALÍA
nado talak, sin necesidad de causa alguna, del consentimiento o conocimiento de la mujer
y sin recurrir a un proceso judicial. Todo lo que requiere el Derecho sunní3 para que el
marido pueda pronunciar el talak es que el varón sea adulto, capaz y recurra a la formula
establecida. Si pronuncia el talak sabiendo lo que hace, aunque no tuviera intención de
repudiar a su mujer, el talak es efectivo. La escuela hanafí4 adopta la postura más extrema
pues entiende que el talak es efectivo incluso si el marido está borracho o actúa bajo coacción. Ninguna de las escuelas sunníes exige la presencia de la mujer o de testigos como
esencial para la validez del talak, aunque la presencia de testigos puede ser necesaria para
probarlo si éste se disputa5.
A continuación describiremos las diferentes regulaciones del talak. En cualesquiera de
los supuestos, la extinción del vínculo conyugal conlleva el sometimiento de la mujer a
un período de retiro legal denominado idda6. Durante este tiempo la mujer permanece en
el domicilio conyugal, mantiene el derecho al sostenimiento –nafaqa– y no puede contraer nuevo matrimonio. La finalidad primordial (aunque no exclusiva) del retiro legal es
asegurar la determinación de la paternidad en caso de embarazo.
En el Derecho sunní se reconocen dos tipos de talak : el talak al-sunna (conforme a la
Sunna), que ofrece la posibilidad de revocación, y el talak al-bid’a (irregular), más imperfecto, que es irrevocable. El talak al-sunna, a su vez puede ser ahsan (mejor) o hasan
(bueno).
a) El primero (ahsan) lo pronuncia el marido durante el tuhr (fuera del período menstrual de la mujer). Inmediatamente la mujer entra en la idda. Al término de la idda el matrimonio queda disuelto como consecuencia del talak pronunciado. Esta forma de divorcio ofrece al marido la posibilidad de revocación durante la idda, restableciendo la convivencia conyugal7. La formula del talak solo se ha pronunciado una vez por lo que, aunque
3
La principal división en el Islam se produjo inmediatamente después de la muerte del Profeta, entre shiíes y sunníes por la cuestión de la sucesión en el seno del imperio islámico. Así, el origen de las dos ramas del
Islam existentes hasta la actualidad fue, inicialmente, fruto de un proceso político que, años después, se dotaría de una especificidad religiosa shií. En el seno de la comunidad sunní, existen cuatro escuelas de Derecho:
hanafí, malekí, shafeí y hanbalí. No se oponen entre sí por el debate sobre la legitimación del poder, sino por
el modo de estudiar e interpretar el Derecho, sin que existan entre ellas diferencias dogmáticas relevantes. De
hecho, cada una de las escuelas sunníes reconoce a las demás como ortodoxa, por contraste con lo que ocurre
con los shiíes que son considerados heterodoxos, por no adaptarse al consenso, prefiriendo la autoridad personal de un imam docente.
4
Vid supra la anterior nota a pie de página. La escuela hanafí, fundada por Abu Hanifa (Iraq, 699-765),
se asienta en Turquía, la India, Jordania, Iraq, parte de Egipto, Libia y Sudán, principalmente. Es considerada
como la escuela más abierta a las ideas modernas y la más racionalista, no porque sustituya la razón por la
revelación, sino porque trata de extraer de la revelación todo su potencial a través de la razón; esto es, apela a
la razón (al juicio personal) y a la indagación para llegar a la mejor interpretación de la ley. Aproximadamente el 45% de los musulmanes del mundo son hanafitas, siendo, por tanto, la más seguida del mundo.
5
Ver D.S. El Alami and D. Hinchcliffe, Islamic Marriage and Divorce Laws of the Arab World…, p. 22.
6
La idda se extiende durante tres ciclos menstruales de la mujer; si está embarazada, hasta el nacimiento
del niño; si sus menstruaciones son irregulares, si no ha alcanzado, o si ha sobrepasado la edad de la menstruación, durante tres meses lunares.
7
Por ejemplo el artículo 68 de la anterior Mudawana marroquí establecía que “en caso de repudio revocable
REPUDIO ISLÁMICO Y MODERNZACIÓN DEL DERECHO EN EL MUNDO MUSULMÁN
225
el matrimonio se disuelve tras la idda, las partes estarían legitimadas para volver a contraer nuevo matrimonio entre sí.
En cuanto al fundamento coránico de este modo de repudio suele señalarse el siguiente: “¡Profeta! Cuando divorciéis a las mujeres, hacedlo de manera que estén en disposición de empezar su período de espera (dentro de un período de pureza y no durante la
menstruación, y sin haber mantenido relación sexual con ellas). Guardad el período de
espera y temed a Allah, vuestro Señor. No las hagáis salir de sus casas ni tampoco salgan ellas, a menos que hayan cometido una indecencia evidente (…). Y cuando hayan
alcanzado su período de espera, o bien os quedáis con ellas como os es debido u os separáis de ellas como os es debido…” (El Corán, 65, 1-2)8.
b) En el talak hasan, el marido pronuncia el talak por tres veces durante tres períodos
menstruales seguidos. Hasta la tercera formulación, el repudio es revocable pero en el
momento en que pronuncia el tercero, el talak deviene irrevocable. Tras el tercer e irrevocable talak la mujer debe observar la idda, pero en este período el marido ya no puede
revocar el divorcio. Es más, si quisiera volver a casarse con ella, sólo podría hacerlo después de que la mujer haya celebrado, consumado y disuelto otro matrimonio válidamente9. Así, sostiene el Corán: “Si vuelve a divorciarla (se refiere a una tercera vez), ella ya
no será lícita para él hasta que, habiéndose casado con otro, éste, a su vez, la divorcie;
en cuyo caso no cometen ninguna falta si ambos vuelven (a casarse), siempre que crean
poder cumplir con los límites de Allah” (2, 228).
c) El talak al-bid’a (irregular), si bien se considera moralmente reprobable, disuelve eficazmente el vínculo en la doctrina sunní. Aunque puede adoptar diversas formas, la más
común es la de pronunciar tres veces seguidas la fórmula del talak. El matrimonio se disuelve irrevocablemente y, como ha sido un triple talak, el marido no puede contraer nuevamente con la mujer salvo que esta antes celebre, consume y disuelva otro matrimonio10.
De este modo, en cuanto a la eficacia del talak en la tradición sunní, podríamos concluir que en la forma ahsan se produce al término del período de idda; en la forma hasan,
al tercer pronunciamiento y, en la forma bid’a, inmediatamente.
el marido puede, antes de que termine el retiro legal, retomar a su mujer sin necesidad de pago de un nuevo
sadaq y sin intervención del wali. Este derecho es irrenunciable”. Asimismo se afirmaba que “a la expiración del
retiro legal que sigue a un repudio revocable, la mujer queda libre definitivamente” (articulo 69).
8
Las citas de El Corán que incorporamos al trabajo corresponden a la edición bilingüe publicada en Riyadh y supervisada por la Agencia de Investigación Científica y Publicaciones del Ministerio de Asuntos
Islámicos del Reino de Arabia Saudí.
9
Así lo recoge, por ejemplo, el vigente Código de Argelia en los siguientes términos: “El hombre que se
haya divorciado de su esposa tres veces consecutivas no podrá volver a contraer matrimonio con esa mujer
excepto si ella, tras un matrimonio con otro hombre, ha obtenido de nuevo el divorcio, o en caso de que el
marido muera después de haber cohabitado con ella” (artículo 51).
10
Otras formulas de talak al-bid’a son aquellas en las que se pronuncia un repudio cuya eficacia se sujeta
a una condición (por ejemplo, si te compras otro sombrero, si vas a visitar a tus padres, o, incluso, se admiten
condiciones que no dependan de la voluntad de las partes, si mañana llueve, etc.).
226
ZOILA COMBALÍA
La regulación shií del talak difiere en bastantes aspectos de la sunní. Las diferencias
más destacables radican en que el Derecho shií no reconoce el talak al-bid’a. Además, en
el Derecho shií el talak ha de pronunciarse oralmente ante dos testigos, usando expresamente la palabra talak y debe hacerse con la intención de repudiar.
b) Valoración del talak en el marco de un sistema de inspiración patriarcal
La institución del repudio o talak es claro reflejo de la inspiración patriarcal del sistema matrimonial islámico que atribuye al varón la primacía y el gobierno de la familia y
de la mujer.
La ley islámica parte del reparto de roles entre hombres y mujeres. Teniendo ambos la
misma dignidad no están llamados a desempeñar, sin embargo, la misma función en la
familia y en la sociedad. El varón es el cabeza de familia. Esta primacía se apoya, entre
otros, en el siguiente versículo coránico: “Ellas (las mujeres) tienen derechos equivalentes a sus obligaciones, conforme al uso, pero los hombres están un grado por encima de
ellas. Dios es poderoso, sabio” (2, 228).
Como manifestación de esta primacía, los derechos y deberes del marido y de la mujer
en el matrimonio islámico no son iguales, sino complementarios o equitativos. Al marido
le compete el deber de pagar la dote a la mujer y de sostenerla económicamente (nafaqa).
Como contrapartida, la mujer tiene el deber principal de obedecer al marido y de velar
por la buena marcha del hogar11.
En la actualidad, quienes defienden este planteamiento patriarcal lo hacen sobre la base de que, lo que preserva el vínculo del matrimonio, es el equilibrio entre las partes que
se establece reconociendo a la mujer derechos y responsabilidades, no iguales, sino equivalentes a los de su esposo en un marco de complementariedad pero no de identidad. Así
lo han sostenido algunos Estados islámicos en los foros internacionales. La admisión del
repudio condujo a estos países a introducir reservas a aquellos preceptos de la Convención de Naciones Unidas sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer que se refieren a la igualdad entre el hombre y la mujer en cuanto a los dere11
Resulta ilustrativa al respecto la regulación del Código argelino vigente que sostiene que “la mujer debe obedecer al marido y respetarlo en su calidad de cabeza de familia” (artículo 39,1).
El Derecho islámico clásico atribuía al marido el derecho de corrección de la mujer, dentro de los límites
de la moderación. El fundamento coránico de tal derecho es el siguiente: “¡Aquéllas cuya rebeldía temáis,
amonestadlas, no os acostéis con ellas, pegadles; pero si os obedecen, no busquéis ningún medio contra
ellas. Allah siempre es Excelso, Grande” (4, 34). El orden prescrito para la corrección era: 1º) la mera reprimenda o amonestación; 2º) relegar a la mujer interrumpiendo las relaciones con ella; 3º) finalmente, sólo si
los anteriores medios resultaban ineficaces, se admitía el castigo corporal que, en cualquier caso, debía ser
moderado. En los actuales Estados islámicos no se hace referencia a este derecho.
Son también derechos tradicionalmente reconocidos a la mujer, tanto en el Derecho islámico clásico como en las legislaciones actuales, el derecho a ser tratada con justicia y equidad en caso de matrimonio polígamo, a visitar y recibir a sus parientes según los usos y a disponer libremente de su patrimonio. Al marido
compete la fijación del domicilio conyugal y la mujer tiene obligación de seguir a su esposo salvo en determinados casos. Así, por ejemplo, el marido no puede obligar a la mujer a vivir con los padres de él.
227
chos y deberes en la disolución del matrimonio12. Argumentaban sus reservas señalando
que la igualdad en esos términos era incompatible con la Sharia y con la tutela del sagrado vínculo del matrimonio. En estos términos lo defendió Egipto: “Los preceptos de la
Sharia –alegó– imponen que el marido pague la dote a la mujer y la mantenga completamente y le pague también una cantidad en caso de divorcio, mientras que la mujer retiene
pleno derecho sobre sus propiedades y no está obligada a gastar nada en su mantenimiento. Por eso, la Sharia restringe los derechos de la mujer al divorcio, haciéndolo depender
de una resolución judicial, mientras que para el marido no se establece tal restricción”13.
2.– EL REPUDIO ISLÁMICO EN EL MUNDO MUSULMÁN ACTUAL
La institución del talak no resulta anómala en el marco de la sociedad patriarcal imperante en todo el orbe en el momento de promulgarse la Sharia en el s. VII. De hecho, y al
igual que ocurría con la poligamia, el recurso al repudio en los usos preislámicos era una
práctica común y abusiva que las disposiciones coránicas intentaron restringir, condicionándola a una serie de requisitos. El repudio se valoró como una conducta moralmente
reprobada. Así, según palabras atribuidas al Profeta, “entre las cosas lícitas, ninguna es
más odiosa a Alá que la del repudio”. Ahora bien, aún considerándose moralmente reprobado, la ley islámica entendió, según hemos descrito, que el repudio disolvía jurídicamente el vínculo matrimonial.
El problema no es que el Derecho islámico clásico regulara el repudio, sino que tal
eficacia se mantenga en la actualidad. En este epígrafe nos referiremos a las razones que
explican la actual pervivencia de esta institución y, al mismo tiempo, a los caminos que se
están abriendo hacia su superación. Nos detendremos especialmente en la experiencia de
la nueva Mudawana marroquí.
a) La Sharia en los actuales Estados islámicos
Para comprender la pervivencia del repudio u otras instituciones de inspiración patriarcal en el mundo musulmán actual, es preciso analizar, aunque sea brevemente, el
papel que la Sharia o ley islámica desempeña hoy en los Estados islámicos14.
A este respecto, uno de los principales obstáculos con los que puede toparse la mente
del jurista occidental en la comprensión del sistema islámico, son los sólidos esquemas
12
De los 56 Estados miembros de la OCI, 45 han suscrito la convención. Únicamente no lo han hecho
Bahrein, Brunei Darussalam, Emiratos Arabes Unidos, Irán, Níger, Omán, Qatar, Siria, Somalia y Sudán.
Ahora bien las reservas introducidas son de tal naturaleza que en muchos casos hacen dudar del alcance del
compromiso adquirido por el Estado. De entrada y con carácter general, varios países declaran que su adhesión al Convenio está subordinada a que sus disposiciones no entren en conflicto con la Sharia islámica,
con la Constitución del país o con la legislación civil del mismo.
13
Sobre las reservas a este Convenio ver Combalía Z., El derecho de libertad religiosa en el mundo islámico, Pamplona 2001, pp. 125-132.
14
Ibidem, pp. 41-55.
228
ZOILA COMBALÍA
dualistas de separación entre el ámbito y las fuentes de lo religioso, por una parte, y de lo
político o estatal, por otra, que impregnan nuestra cultura15.
La comunidad islámica, la umma, es una comunidad indisociablemente religiosa y secular, y la ley que rige esa comunidad –la Sharia– es considerada por los musulmanes ley
revelada por Dios. Está integrada por dos fuentes principales: el Corán o Libro Sagrado
en el que se contienen las revelaciones directas que el Profeta recibe de Dios a lo largo de
su vida, y la Sunna o tradición que recoge, a través de los denominados hadices, los dichos y hechos del Profeta. A pesar del carácter sagrado que caracteriza a la Sharia, sus
preceptos no son de contenido exclusivamente religioso sino que se refieren a todos los
aspectos de la vida humana.
Sobre la base de las fuentes señaladas, el proceso de consolidación del Derecho musulmán se desarrolló desde el s. VII hasta el X de la era cristiana. Durante este período se
admitió el esfuerzo –ijtihad– de los expertos dirigido a autentificar e interpretar las fuentes de la ley divina y precisar las soluciones que éstas imponen a los musulmanes. Sin
embargo, en torno al s. X, se empezó a recelar de que la actividad de los expertos terminara suplantando la revelación por criterios humanos por lo que se afirmó que “la puerta
de la ijtihad ha quedado cerrada”. Al bloquearse el uso de la ijtihad, se puso fin al periodo de creatividad jurídica y se inició una nueva fase en la que el Derecho islámico permaneció inalterado.
La inmovilización del Derecho musulmán no terminó con su vigencia gracias al juego
que se permitió a una serie de recursos que introdujeron en las sociedades islámicas la
convivencia entre las normas de la Sharia y reglas emanadas por otras vías como el Derecho consuetudinario, los pactos entre particulares y la actividad normativa del gobernante.
El s. XIX marcó en estas sociedades un punto de inflexión. Hasta entonces el uso que
hacía la autoridad de promulgar disposiciones para el buen funcionamiento de la sociedad
no había inquietado particularmente a los hombres religiosos, pues se había llevado a
cabo dentro de los límites de la moderación y según el espíritu islámico. A partir del s.
XIX, la rápida evolución de las sociedades como consecuencia de la revolución industrial
y el desarrollo inusitado de la actividad de reglamentación del gobernante cuestionará el
orden existente en el Derecho islámico. Tal alteración se agudizará por el hecho de que la
normativa dictada por los gobernantes va a ser una normativa importada de occidente que
responde a unos esquemas y a unos planteamientos extraños, difícilmente armonizables
con los islámicos. La recepción del Derecho europeo comienza cuando todavía estaba
vigente el imperio otomano a mediados del s. XIX (con las llamadas reformas tanzimat),
15
Incluso en épocas de intromisión del poder religioso en cuestiones temporales, o viceversa, del poder
político en cuestiones religiosas, el dualismo ha estado en la base de la cultura jurídica occidental, lo que ha
permitido, con el tiempo, calificar de injerencia esas actuaciones. Ello es así desde el advenimiento del cristianismo y del principio “dad al César lo que es del César y a Dios lo que es de Dios”. Ver, por todos, P.
Lombardía, El Derecho Eclesiástico, en VV.AA., “Derecho Eclesiástico del Estado Español”, Pamplona
1983, pp. 42 y ss., J.A. Souto, Comunidad política y libertad de creencias. Introducción a las Libertades
Públicas en el Derecho Comparado, Madrid 1999, pp. 24 y ss. y 84 y ss.
229
pero es sobre todo a raíz del proceso de colonización cuando se consolida la penetración
en esos países de un Derecho de corte occidental.
Aunque desde mediados del s. XIX se introdujeron importantes modificaciones en el
Derecho de los países musulmanes, éstas se han producido con especial moderación y
lentitud en el ámbito del Derecho de familia y de la persona, que ha sido calificado como
el “bastión de la Sharia”16. En estas materias la mayor parte del mundo musulmán sigue
inspirando su legislación en los principios islámicos.
Algunos países lo aplican directamente, según los postulados de la escuela imperante
en la zona. Esto ocurre sobre todo en los países del Golfo. Así, Arabia Saudí y Qatar aplican el Derecho islámico según la interpretación hanbalí; los Emiratos Árabes Unidos, la
hanbalí y la malekí; en Bahrein la malekí o la shií, según el sector de la población; y también en Omán se aplica el Derecho islámico según la interpretación de distintas escuelas
jurídicas.
Sin embargo, en la actualidad, la mayor parte de los países musulmanes no aplican directamente el Derecho islámico clásico sino que han promulgado sus Códigos de familia,
si bien inspirados en aquél. Como acertadamente ha escrito Coulson, “el problema al que
hoy se enfrenta la ciencia jurídica musulmana es el que siempre ha tenido y que es inherente a su misma naturaleza, a saber, la necesidad de definir la relación existente entre
las normas impuestas por la fe religiosa y las fuerzas profanas que mueven la sociedad.
En un extremo se sitúa la solución adoptada por la ciencia clásica, una nomocracia divina
en la que los principios religiosos fueron volcados en un sistema rígido y detallado de
deberes destinado a determinar por sí solo la conducta de la sociedad. La otra solución
extrema es la de la secularización tal como ha sido adoptada por Turquía, que relega los
principios religiosos al terreno de la conciencia individual y que otorga a las fuerzas de la
sociedad un control sin trabas en la construcción del Derecho. Ninguna de estas soluciones puede convenir al Derecho musulmán moderno: la primera es totalmente irrealista y
la segunda positivamente no islámica. Parece, pues que la solución se encuentra en alguna
parte entre estos dos extremos, en una noción de ley que remita a un código de conducta
fundado sobre ciertos principios religiosos fundamentales e inalterables, pero que, en el
interior de estos límites, no descuide el factor de cambio y permita la adopción de reglas
exógenas cuando éstas sean, para la opinión musulmana corriente, más aceptables que la
propia tradición”17.
b) Modernización y reformas introducidas en el Derecho de familia de los
países islámicos: especial referencia al repudio
De lo expuesto anteriormente se desprende que los países islámicos se encuentran hoy
ante el reto de respetar la continuidad con su propia tradición jurídica, a la par que intro16
17
N.J. Coulson, Historia del Derecho islámico (trad. M. Eugenia Eyras), Barcelona 1998, p. 170.
N.J. Coulson, Historia del Derecho islámico…, p. 234.
230
ZOILA COMBALÍA
ducen la ineludible modernización de la misma, de modo que sea apta para resolver las
necesidades, y compatible con la sensibilidad, de la sociedad actual. Esto es, se trataría,
no de que los países islámicos adopten el Derecho occidental, sino de que adapten el
suyo a las necesidades presentes.
El primer interrogante que cabe plantearse es si esta modernización del Derecho islámico es viable, y, a este respecto, el principal campo de prueba es el terreno del Derecho
de familia y de la situación de la mujer.
En los últimos años, los países con Códigos inspirados en el Derecho musulmán han
ido introduciendo significativas reformas dirigidas a tutelar mejor la posición de la mujer
en el marco del respeto a los principios islámicos. Es ilustrativo el caso de Túnez que es
el único país musulmán que prohíbe expresamente la poligamia y que ha amparado tal
prohibición en la tradición islámica18. Así, en el memorandum que acompaña la Ley de
Estatuto Personal de 1956, se alega el versículo coránico que se ocupa de la poligamia:
“Entonces, casaos con las mujeres que os gusten: dos, tres o cuatro. Pero si teméis no
obrar con justicia, entonces con una sola o con vuestras esclavas. Así, evitaréis mejor el
obrar mal” (4, 3). Este versículo únicamente autoriza la poligamia en el caso de que el
varón no tema ser capaz de tratar equitativamente a sus distintas mujeres; y esto –sostiene
el memorandum–, es imposible para cualquier hombre, a excepción del Profeta. De este
modo, concluyeron los reformadores tunecinos que es el mismo Corán el que avala la
prohibición de hecho de la poligamia.
Centrándonos ya en la regulación del repudio o talak, son muchos los países musulmanes que han introducido en los últimos años reformas en sus Códigos para tutelar mejor la posición de la mujer y para dar a las partes una oportunidad de reconciliación19.
Entre estas reformas pueden destacarse las siguientes:
a) Como vimos, en la tradición clásica sunní es suficiente que el repudio se pronuncie
por el marido con conocimiento de lo que está haciendo, aunque no concurra la intención
de repudiar, llegando incluso en la escuela hanafí a considerarse válido el repudio pronunciado por el marido borracho o bajo coacción. Sin embargo, en la actualidad, algunos
países (incluso de tradición hanafí como Egipto20) exigen consciencia o intención en el
marido para la efectividad del repudio. Así, después de la reforma de 1985, la ley egipcia
establece que “el talak pronunciado por un hombre bajo el estado de embriaguez o bajo
coacción no será efectivo” (artículo 1) 21.
18
También prohíbe el repudio afirmando que “el divorcio sólo puede tener lugar ante el Tribunal” (artículo 30). Una referencia a la combinación entre modernidad y tradición en el Código tunecino se encuentra en
A. Motilla y P. Lorenzo, Derecho de familia islámico. Los problemas de adaptación al Derecho español,
Madrid 2002, pp. 79 y 80.
19
Sobre esas reformas ver D. Pearl, A Textbook in Muslim Personal Law..., pp. 106-120.
20
Vid supra nota n. 4 a pie de página.
21
Ley n. 25 de 1929, modificada por Ley n. 100 de 1985 sobre algunas cuestiones de estatuto personal,
artículo 1.
231
b) Se restringen las posibilidades del triple talak irregular o talak al-bid’a. En Siria,
por ejemplo, se ha establecido que “el talak al que se adjunte un numero, ya sea verbalmente o mediante gesto, será efectivo únicamente como un único talak (artículo 92)”.
c) Se dispone, en algunos casos, la inscripción del talak, la notificación a la mujer o,
incluso, al tribunal. Por ejemplo, en Irak se prescribe que “la persona que desee divorciarse mediante talak presentará una solicitud ante un tribunal de Sharia con el fin de obtener
una autorización al efecto. Si le es imposible presentar una instancia ante el tribunal deberá registrar el talak en el tribunal en el período de espera. El documento del matrimonio
permanecerá valido hasta que sea cancelado por el tribunal”22. En Egipto, se establece
que “el marido que se divorcia deberá autenticar ante el notario cualificado al respecto el
certificado escrito de su talak en el plazo de 30 días desde que se pronuncio el talak. Se
estimara que la mujer conoce el talak si asiste al acto notarial. Si no asiste, el notario deberá encargarse de que se le notifique en persona la concurrencia del talak por medio de
un oficial. El notario deberá remitir una copia del certificado de talak a la mujer divorciada o a quien la represente de acuerdo con los procedimientos establecidos por el Ministerio de Justicia. Las consecuencias del talak serán efectivas desde el día en que se pronunció a menos que el marido se lo oculte a la mujer, en cuyo caso sus consecuencias, a los
efectos de herencia o de otros derechos económicos, serán efectivas desde la fecha en que
la mujer tenga conocimiento del mismo” (artículo 5 bis).
d) Por último, en ese intento de mejorar la situación de la mujer ante la regulación islámica del repudio, puede mencionarse que ciertos países establecen la obligación del
marido de pagarle una compensación cuando el repudio no tenga causa razonable. Tal es
el caso, por ejemplo, de Argelia que establece que “si el juez considera que el marido ha
abusado de su derecho al talak, concederá a la mujer derecho a indemnización por los
daños que haya sufrido” (artículo 52).
c) La nueva Mudawana marroquí y el repudio
Particular interés en el esfuerzo de modernización del Derecho islámico tiene el caso
de Marruecos que recientemente ha promulgado un nuevo Código de familia con el fin,
según anunció el rey Mohamed VI en el discurso de apertura del periodo de sesiones parlamentarias que habría de aprobarlo, “de acabar con la iniquidad que pesa sobre la mujer,
proteger los derechos del niño y preservar la dignidad del ser humano”.
La primera Mudawana fue promulgada en 1957 inspirándose en el Derecho islámico
malekí tradicional y, por tanto, con el carácter patriarcal que hemos descrito. Las reivindicaciones de grupos feministas forzaron su revisión en 1993 introduciendo una serie de
modificaciones que otorgaban mayor protección a los derechos de la mujer. En lo que
22
Ley n. 188 de 1959 de Estatuto Personal.
232
ZOILA COMBALÍA
respecta al repudio, tras la reforma de 10 de septiembre de 1993, se reglamentó de manera
más restrictiva, intentando introducir cierto carácter contradictorio. Así, se estableció que
era necesaria la presencia de las dos partes y la autorización del juez. Asimismo se exigió
que el repudio se pronunciara en la circunscripción del domicilio conyugal para evitar que
el marido repudiara a su mujer lejos del mismo y que ésta tardara en enterarse, práctica
que no había sido extraña. La necesaria autorización del juez le obligaba a realizar una
tentativa de reconciliación antes del repudio y a asegurarse del cumplimiento por parte
del marido de sus obligaciones económicas. Se reglamentaba también el derecho de la
mujer a una compensación económica en caso de repudio sin causa justificada.
A pesar de los avances, el Código mantenía importantes discriminaciones para la mujer, en cuanto al papel del tutor matrimonial, la edad para el matrimonio, la poligamia, los
derechos y deberes entre las partes y respecto a los hijos, o la posibilidad, aunque restringida, del repudio unilateral. Por estas razones, la reforma de 1993 no acalló las voces de
protesta ni satisfizo a sus promotores, aunque tuvo el mérito nada desdeñable de contribuir a desmitificar el tabú en torno al carácter sagrado e intocable del Código de familia.
Posteriormente, en 1998, los movimientos integristas islámicos lanzaron una virulenta
campaña contra el plan de desarrollo para la mujer patrocinado por Yusufi a su llegada al
gobierno. La campaña culminó con una masiva manifestación (en torno a un millón de
asistentes), celebrada el 12 de marzo de 2000 en Casablanca. Se denunciaba el plan, apoyado por el Banco Mundial, por considerarlo una imposición de occidente. “Sí a la promoción de la mujer, pero a partir de nuestra propia cultura”, fue el lema de sus representantes. Ante esa reacción, Mohamed VI concluyó la necesidad de embarcar a todas las
fuerzas sociales y parlamentarias en el empeño por reformar la Mudawana. Así lo hizo y
así lo ha destacado afirmando que las reformas “no deben percibirse como una victoria de
un sector sobre otro, sino como un logro en beneficio de todos los marroquíes”, “en per23
fecta adecuación con el espíritu de nuestra religión tolerante” . El principal partido islamista, el Partido de la Justicia y del Desarrollo, que había liderado la oposición a la reforma, terminó por apoyarla destacando que las enmiendas se han introducido tomando
en consideración los objetivos de la Sharia. De este modo, el 16 de enero de 2004 el Parlamento marroquí aprobó con el voto unánime de la Cámara el nuevo Código de familia
publicado en el Boletín Oficial del Reino de Marruecos el 5 de marzo de 2004 y cuya
23
Discurso de Mohamed VI en la apertura del período de sesiones parlamentarias. Partiendo de esta base,
se puede decir que la filosofía de la Mudawana se basa en “el establecimiento de preceptos legales fundados
en el espíritu de la jurisprudencia en el marco del pleno respeto de los preceptos de la Sharia (ley islámica),
impregnados al mismo tiempo del espíritu de la apertura y del compromiso efectivo con los principios de los
derechos humanos que forman parte del sistema de los valores humanos y del legado humano común” (Mohamed Moatassim, Ponencia presentada durante una reunión especial convocada por el Rey y celebrada el 13
de octubre del 2003, en Consejo Consultivo de los Derechos Humanos del Reino de Marruecos, Informe
anual sobre la situación de los Derechos Humanos Balance y perspectivas de trabajo del Consejo durante el
2004, Julio del 2005).
233
24
entrada en vigor se produjo de manera inmediata . En cuanto a los principales cambios
introducidos pueden destacarse los siguientes:
La nueva Mudawana eleva la edad para contraer matrimonio de la mujer de los 15 a
los 18 años, equiparándola a la del varón. La prestación del consentimiento matrimonial a
través de la figura del tutor o wali ya no es obligada para la mujer, sino que ésta podrá
determinar libremente si expresa su consentimiento personalmente o delegando en el
tutor. Se restringe la poligamia que ha de ser autorizada por el tribunal y se prohíbe “si
cabe temer una injusticia entre las esposas, y se prohíbe también si ha sido prevista en el
acta del matrimonio la opción de la monogamia” (art. 40). Aún cuando el tribunal la autorice, la esposa puede invocar el nuevo matrimonio del marido para solicitar el divorcio.
La familia es responsabilidad conjunta de ambos cónyuges y ya no se prescribe una clara
diferenciación entre los derechos y obligaciones de los esposos. Introduce el nuevo Código una mayor protección de los derechos de la mujer en el ámbito de las relaciones paterno filiales, en concreto, en el derecho de custodia que puede conservarse en algunos casos
cuando la madre contrae un nuevo matrimonio, posibilidad anteriormente vetada.
A pesar de las reformas introducidas, se mantienen algunas restricciones a los derechos de la mujer como, por ejemplo, la prohibición de que la musulmana contraiga matrimonio con varón no musulmán, prohibición consagrada en el Derecho islámico clásico
exclusivamente para la mujer (el varón puede contraer con mujer musulmana o que pertenezca a alguna religión del libro) fundamentalmente por ser el padre el que transmite a los
hijos la religión.
Respecto a la ruptura del matrimonio se han introducido modificaciones significativas;
la más relevante, la consagración del control judicial. El nuevo artículo 78 establece que
“el divorcio como medio de disolución del matrimonio, lo ejercerá el esposo o la esposa,
cada uno según sus condiciones, bajo el control judicial y conforme con las disposiciones
de este código”.
El artículo 79 señala que “el que quiera divorciarse tendrá que solicitar una autorización judicial al tribunal de familia del domicilio conyugal o de la esposa, o al tribunal del
lugar donde se hubiere celebrado el matrimonio”. El tribunal citará a las dos partes para
una tentativa de reconciliación. En el caso de que haya hijos, el tribunal tiene que realizar
dos tentativas de reconciliación en un periodo mínimo de 30 días entre la primera y la
segunda. Si no se alcanza la reconciliación, el tribunal designa una cuantía de dinero que
tendrá que depositar el marido en la secretaría del tribunal, en un plazo máximo de treinta
días para pagar lo que sea debido a la esposa e hijos a su cargo (artículo 83). Si el marido
no deposita la cuantía en el plazo determinado, se considera que ha abandonado su inten-
24
Sobre la nueva Mudawana ver: A. Chakkor, La Mudawana. El Código de Familia en Marruecos, en
http://www.wmaker.net/profesislam/docs/genero/mudawana.pdf, (a 7 de Julio de 2006); M.P. Diago, La
Nueva Mudawana Marroquí y el Derecho Internacional Privado, en “Revista Española de Derecho Internacional”, n. 2, 2004, vol. LVI, pp. 1078-1083.
234
ZOILA COMBALÍA
ción de divorciarse (artículo 86). Si se deposita la cuantía exigida al marido, el tribunal
autorizará el divorcio (artículo 87).
Para la mujer se mantiene el divorcio con causa reconociéndose como tales las siguientes: el incumplimiento por el marido de alguna de las estipulaciones del acta del
matrimonio, el perjuicio ocasionado o “sevicias”, el incumplimiento del deber de alimentos, la ausencia injustificada o abandono y el vicio (artículo 98).
Se introduce el divorcio por mutuo consentimiento en el artículo 114 al disponer que
“ambos cónyuges podrán acordar poner fin a su relación conyugal sin condiciones o con
condiciones que no contradigan las disposiciones de éste código y que no perjudiquen a
los intereses de los hijos”. Es también relevante la novedad procesal de que las demandas
de divorcio presentadas por las mujeres, tras realizar una tentativa de reconciliación, se
resolverán en un plazo de seis meses, y las sentencias dictadas de divorcio serán firmes en
cuanto a la disolución del matrimonio.
Sin pretender una valoración general de la nueva regulación de la Mudawana, lo cierto
es que sitúa a Marruecos en la línea de los ordenamientos islámicos más avanzados en
cuanto a la protección de la igualdad de la mujer y que el camino emprendido es muestra
de la viabilidad de una modernización del Derecho que no aparezca contraria a la tradi25
ción musulmana . De todos modos, “habrá que esperar para ver cómo se desarrolla la
aplicación del Código y cómo se perfila en realidad la consagración de la igualdad entre
26
el hombre y la mujer” .
En relación con lo anterior, en el informe anual elaborado por el Consejo Consultivo
27
de los Derechos Humanos del Reino de Marruecos en julio de 2005 , se señalan algunas
de las medidas adoptadas para conseguir la efectividad en la aplicación de la Mudawana,
dirigidas tanto a la sociedad en general, como a los profesionales que han de aplicarla. Se
28
29
destaca el esfuerzo del gobierno , del Parlamento , o de diversos sectores sociales: especialmente las asociaciones de mujeres y las que trabajan en el campo de los derechos
30
humanos, las instituciones académicas y los medios de comunicación .
25
Respecto a la incidencia que la promulgación de la nueva Mudawana pueda tener en el mundo islámico, afirma el Consejo Consultivo de los Derechos Humanos del Reino de Marruecos, en el Informe anual
sobre la situación de los Derechos Humanos durante el 2004, antes mencionado, que “se puede afirmar que
el Código de la familia ha conseguido con su innovador espíritu y lenguaje, y con las medidas que estipula a
favor de la familia, enviar un importante mensaje a nivel político e intelectual. Este mensaje fue captado de
manera directa o indirecta por varios países y por varias partes, lo que dio a este evento ‘marroquí’ un matiz
que sobrepasa nuestras fronteras nacionales” (n. 26).
26
M.P. Diago, La Nueva Mudawana Marroquí…, p. 1083.
27
Informe anual sobre la situación de los Derechos Humanos…
28
Por encargo de su majestad el Rey una comisión especializada preparó una publicación práctica para
explicar y aclarar el contenido del nuevo Código de Familia, que fue editado por el Ministerio de Justicia
junto a las publicaciones de la asociación “Difusión de la información jurídica y judicial” n. 1 del 2004. El
Ministerio de Educación ha organizado jornadas de estudio para presentar las novedades de la Mudawana.
29
Una comisión parlamentaria ha visitado dos tribunales en Casablanca y Ben Slimane para comprobar
que la Mudawana se esté aplicando.
30
Sostiene el informe que “la validez de cualquier medida, independientemente de su naturaleza (jurídica,
política, administrativa, educativa....), se relaciona con la capacidad del marco general en el que se encuentra
235
3.– LA RECEPCIÓN DEL REPUDIO EN OCCIDENTE
Hemos visto cómo en bastantes países musulmanes se ha ido restringiendo el repudio
unilateral del varón, si bien son pocos los que lo han suprimido totalmente. Pese a las
restricciones y garantías introducidas, los ordenamientos occidentales rechazan con frecuencia su reconocimiento alegando que se trata de una institución contraria al orden
31
público. En nuestro país, son tres las razones argumentadas en esta dirección .
En primer lugar, se impide el reconocimiento del repudio otorgado conforme a la ley
extranjera por entender que lesiona los derechos de la mujer; en segundo lugar, por su
carácter privado (en tanto que la disolución no es resultado de un proceso judicial o de la
intervención de alguna autoridad); y, finalmente, por su carácter revocable. Veremos a
continuación cómo se han esgrimido estos argumentos cuando se ha solicitado el recono32
cimiento ante los tribunales españoles .
a) En cuanto a la vulneración de los derechos de la mujer, el interrogante que se han
planteado los tribunales es si está justificado alegar desigualdad e indefensión de ésta en
los casos en los que es ella misma quien solicita el exequatur.
33
En aplicación del Convenio bilateral entre España y Marruecos sobre la materia , la
sentencia de la Audiencia Provincial de Madrid de 22 de junio de 2001 negó el exequatur
al no quedar probado que, en el acto del repudio, se hubiera producido la citación legal de
la esposa. En otras circunstancias, sin embargo, los tribunales han entendido que no se
lesionaban los derechos de la mujer y han otorgado el exequatur.
a adaptarse a ella. En este marco, procede ver la nueva Mudawana como parte de un todo, lo que requiere en
especial:
- Hacer que participe en consolidar las adquisiciones en el campo de los derechos humanos, dentro de
una visión general;
- Hacer que prepare el terreno para nuevas adquisiciones en los mismos campos, incluyendo la adaptación
de las legislaciones nacionales a los acuerdos internacionales, y examinar las reservas emitidas por Marruecos
sobre algunos de sus artículos ; trabajar con el fin de integrar el protocolo opcional adjunto a la convención
sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer;
- Hacer de ella una base para preparar una estrategia nacional global para la promoción de la situación de
la mujer en todos los campos y ofrecerle los medios para ello.
Para lograr lo anteriormente citado, procede modernizar los mecanismos institucionales para la promoción de los derechos de las mujeres a nivel del gobierno y a nivel de las consultas con las asociaciones para
que sea un valor añadido a los factores favorables que existían para la Mudawana. Se trata de la administración política y del dinamismo de toda la sociedad con el fin de continuar las reformas para preservar la dignidad humana de los hombres, mujeres y niños” (Números 35 y 36 del Informe anual sobre la situación de
los Derechos Humanos Balance y perspectivas de trabajo del Consejo durante el 2004, del Consejo Consultivo de los Derechos Humanos del Reino de Marruecos, Julio del 2005).
31
Este asunto lo traté en Z. Combalía, Inmigración y matrimonio en España, en VV.AA., “Cuestiones
Actuales de Derecho Canónico y Eclesiástico del Estado en el XXV Aniversario de los Acuerdos con la Santa
Sede y XX Aniversario de Vigencia del CIC”, Salamanca, 2004, pp. 288-293.
32
Sobre esta cuestión ver: A. Motilla y P. Lorenzo, Derecho de familia islámico…, pp. 160 y ss.; A. Quiñones Escámez, La disolución del matrimonio: especial referencia al repudio islámico, en A. Rodríguez
Benot (Dir.), “La multiculturalidad: especial referencia al Islam”, Madrid 2002, pp. 261-342.
33
Como es bien sabido, se trata del país del que procede la mayor parte de la población islámica de España. Según cifras del INE (Boletín Informativo del Instituto Nacional de Estadística 3/2004), el número de
residentes marroquíes en España es de 378.979, a los que habría que sumar el número de ilegales.
236
ZOILA COMBALÍA
b) En relación con el carácter privado del repudio como obstáculo para el reconocimiento, nuestros tribunales no han seguido un criterio constante. En ocasiones el Tribunal
Supremo ha otorgado el reconocimiento considerando que el notario o abdul que intervino en el talak había actuado como “funcionario público revestido de imperium”. Así lo
sostuvo el Auto del Tribunal Supremo de 21 de abril de 1998. Curiosamente, en otro Auto
dictado con tres meses de diferencia por el mismo ponente, y en el que el notario había
desempeñado exactamente la misma tarea, el tribunal entendió que no quedaba probado
que el notario hubiera actuado como funcionario revestido de imperium y, en consecuen34
cia, desestimó el exequatur .
Puede ser de interés resaltar que, a diferencia de lo que ocurre en Europa, en Estados
Unidos el problema para el reconocimiento del repudio no ha venido de la lesión de la
igualdad entre el varón y la mujer que esta institución representa, sino únicamente de su
35
carácter extrajudicial y consiguiente inseguridad que la inexistencia de proceso genera .
La ausencia de proceso en el repudio islámico determina que únicamente cuando el talak
se ha otorgado en un Estado extranjero en que es eficaz, teniendo en ese Estado el domi36
cilio al menos una de las partes, entonces se reconoce en virtud del comity para evitar
desajustes acerca del estado matrimonial de las personas en los diferentes países.
c) Finalmente, la denegación del exequatur del repudio por razones de orden público
37
se ha argumentado en España por su carácter revocable .
En este extremo nuestros tribunales no siempre han interpretado ajustadamente el Derecho extranjero. En algunos supuestos no han tenido en cuenta que, en el Derecho islámico, el repudio revocable, una vez que ha transcurrido el periodo de la idda o retiro legal
de la mujer, si no se reanuda la vida conyugal, deviene irrevocable. La idda se prolonga
38
por tres ciclos menstruales o hasta el parto si la mujer está encinta . Como máximo la
situación de revocabilidad podría ampliarse hasta seis meses pronunciando un segundo
repudio, pero nunca por más tiempo puesto que la tercera fórmula convierte al repudio en
irrevocable. En los casos que resolvía el Tribunal Supremo habían transcurrido más de
seis meses desde el repudio y, por tanto, éste no podía ser revocable como se alegaba.
En definitiva, el reconocimiento en España del repudio pronunciado en el extranjero
34
ATS 23 de julio de 1998. Quiñones apunta que pudo haber influido en la diferencia de trato el hecho de
que en el segundo caso la nacionalidad de origen del marido repudiante era la española. Cfr. A. Quiñones
Escámez, La disolución del matrimonio…, p. 338.
35
Sobre esta cuestión ver Z. Combalía, Recepción del derecho islámico matrimonial en la jurisprudencia
estadounidense, Granada 2006, pp. 59-80.
36
Aunque suele traducirse como cortesía internacional, conviene tener presente que el principio de comity
enunciado por el Tribunal Supremo es definido en los siguientes términos: “Neither a matter of absolute
obligation, on the one hand, nor of mere courtesy and good will, upon the other. But it is the recognition
which one nation allows within its territory to the legislative, executive or judicial acts of another nation,
having due regard both to international duty and convenience, and to the rights of its own citizens or of other
persons who are under the protection of its laws” (Hilton, v. Guyot, 159 U.S. 113 (1894).
37
Cfr., por ejemplo, ATS 23 de julio de 1998.
38
Ver Z. Combalía, Mujer y matrimonio en el Derecho islámico…, pp. 51 y ss.
237
se resuelve atendiendo a los criterios apuntados y en función de las circunstancias del
caso. En el caso de Marruecos, las reformas introducidas en el nuevo Código posiblemente hagan innecesario el recurso a la excepción de orden público en el reconocimiento de
sentencias de divorcio.
4.– SÍNTESIS CONCLUSIVA
No se puede valorar la institución del talak prescindiendo del marco socio cultural en
el que surgió que era el de una sociedad patriarcal en la que el varón era el cabeza de
familia. Partiendo de ahí, el Derecho islámico trataba de proteger a la mujer en cuanto
parte más débil de la relación –siempre que ésta asumiera el papel que se le asignaba–, y
de evitar que el varón abusara de su supremacía o dejara a la mujer –que dependía de él–
en situación de desamparo.
Históricamente el Islam supuso un adelanto en cuanto a la posición de la mujer en la
sociedad del momento. Como hemos señalado, no introdujo la poligamia ni el repudio
(que ya existían en las sociedades preislámicas), sino que los restringió e intentó que el
varón no hiciese un uso abusivo de ellos. Respecto a la dote, institución también anterior,
el Islam estableció, en contra de los usos entonces habituales, que no se entregara al padre
o al tutor como si del precio de una venta se tratara, sino directamente a la propia mujer.
Estableció el Islam, en términos inequívocos, la libertad de la mujer para disponer y administrar sus bienes sin control del marido. La posición de la mujer en la familia, como
esposa y madre, era altamente valorada y estimada y no se considera inferior, en cuanto a
dignidad, a la del hombre.
Desde el punto de vista teórico, y con independencia de los abusos que se han producido en la práctica, los problemas se plantearon cuando en las sociedades contemporáneas
se sustituyó la concepción patriarcal del matrimonio, en la que la primacía correspondía
al varón, por una concepción igualitaria que establecía la corresponsabilidad entre las
partes, fenómeno que, impulsado sobre por los movimientos feministas, coincidió con el
acceso de la mujer al mundo laboral y la consiguiente independencia de ésta.
Estos movimientos se han dejado sentir también en las sociedades islámicas y, en buena medida, han propiciado las recientes reformas de los Códigos de estatuto personal de
los países musulmanes a las que nos hemos referido, en el sentido de introducir restricciones a la poligamia, al repudio, al papel del tutor matrimonial, etc. Al margen de factores socioeconómicos, el hecho de que los ordenamientos de estos países, especialmente
en materia de familia, estén enraizados en la que, para los musulmanes, es considerada
ley divina, hace más difícil la evolución y adaptación. No obstante, ésta no es, ni mucho
menos, imposible. La viabilidad de modernización del Derecho islámico la avalan casos
como el tunecino o, el más reciente, de Marruecos promulgando una nueva Mudawana
muy favorable a los derechos de la mujer. En la medida en que estas reformas se han
abordado no como una ruptura, sino desde la propia tradición islámica, dan razón para
238
ZOILA COMBALÍA
sostener que la igual dignidad y la corresponsabilidad entre el varón y la mujer no son
patrimonio exclusivo de occidente, sino susceptibles de inspirar las distintas sociedades y
culturas.
Mujer árabe, cambio social e identidad islámica
CARMELO PÉREZ BELTRÁN
Universidad de Granada
E
l Mediterráneo es un entorno privilegiado de confluencia de culturas, un espacio
de encuentros y desencuentros que han configurado una rica historia común y la
cuna de las tres grandes religiones monoteístas que han determinado nuestra civilización, pero también no cabe deuda de que el Mediterráneo es un lugar en donde las
sociedades patriarcales han arraigado con más perseverancia, especialmente en aquellos
modelos de organización social que tienen un carácter étnico o tribal, como es el caso del
Mundo Árabe.
El patriarcado ya fue definido en los años 70 por Kate Millet1 como una organización
socio-política ancestral que se organiza en torno a una doble jerarquía, según la cual el
hombre ejerce su dominio sobre la mujer y el adulto sobre el joven, con el fin de monopolizar el poder, evitar la segmentación e impedir la evolución del sistema. Para realizar
estos objetivos, el patriarcado se ha basado en dos principios fundamentales, tales como
la coerción y la socialización. La coerción patriarcal, ejercida por medio de leyes, costumbres y normas consuetudinarias, tiene por objetivo la exclusión de las mujeres del
espacio público, a fin de que dicho ámbito se convierta en monopolio exclusivo de los
individuos susceptibles de poder y prestigio: los varones adultos. En cuanto a la socialización, el patriarcado asigna a las mujeres una serie de valores y actitudes, tomados frecuentemente del universo simbólico-religioso, sobre los que asienta sus mecanismos,
tales como la obediencia, la sumisión, la subordinación, la pasividad, es decir, instrumentos que posibilitan la neutralización de las capacidades sociales y políticas de las mujeres.
El sistema patriarcal, que gravita en torno a la institución de la familia, es, ante todo,
1
Kate Millet, Sexual Politics. New York: Doubleday & Company, 1970. Esta obra, clásica ya del feminismo, ha sido traducida recientemente al español bajo el título de Política sexual. Madrid: Cátedra, 1995.
Véase especialmente la primera parte titulada “Política sexual”, pp. 35-124 (edición española) en donde
analiza los diversos aspectos ideológicos, biológicos, sociológicos, económicos, etc. que determinan el sistema patriarcal.
240
un orden social, político y económico, aunque normalmente dicho orden se encuentra
legitimado por medio de la religión. Sin embargo, hay que dejar muy claro que el patriarcado es un sistema imperante en la cuenca mediterránea mucho antes del advenimiento
del islam en el siglo VII de nuestra era, y que, además de esto, el Corán introdujo ciertos
elementos que posibilitaron cierta relajación o debilitación de las férreas estructuras patriarcales, así como un nuevo modelo social, de carácter urbano, destinado a sustituir los
valores y vínculos del sistema tribal, que existían hasta ese momento, por un nuevo orden
moral y político. Entre otras cuestiones porque el modelo tribal de poco servía para una
incipiente comunidad formada por elementos procedentes de diversas familias y por tanto, el elemento de cohesión social debía estar fundamentado en otros valores supratribales, como: una misma creencia y una misma jefatura político-religiosa.
Del análisis del Corán2 se puede deducir que las relaciones de género están articuladas
a partir de un concepto matriz de paz interna, puesto que la finalidad última es establecer
un clima de bienestar, entendimiento, cordialidad y armonía entre todos los miembros de
la comunidad islámica, hombres y mujeres. El Corán promociona la convivencia3 pacífica
de ambos sexos, regulada por medio de una serie de vínculos interpersonales que forman
parte del campo semántico de la paz, como son: la amistad, el amor, la bondad, el reposo,
etc. o por medio de la prohibición de las actitudes violentas4 como la burla o la difamación. Es importante señalar que estos valores poseen, en general, una doble dimensión:
una horizontal que regula la relación entre hombres y mujeres y otra vertical que regula la
relación entre éstos y Dios. Lo que sí es cierto es que, tanto en uno como en otro caso,
esta armonía social o espiritual está basada en una estructura complementaria articulada
en torno al concepto de autoridad y de obediencia (de la esposa al marido y de ambos a
Dios).
En resumen, podemos afirmar que las normas coránicas que inciden en el status de las
mujeres tienden hacia una mayor justicia social, en el sentido de que no iguala la condición social o jurídica de ambos sexos, pero sí que muestra un gran interés en acortar5 las
2
El análisis de las relaciones de género en el Corán ha sido realizado por mi en el capítulo de libro titulado “Regulaciones pacíficas de género en el Corán”, en Cosmovisiones de paz en el Mediterráneo antiguo y
medieval, Ed. Francisco Muñoz y Beatriz Molina, Granada: Universidad de Granada, 1998, pp. 291-334.
Véase también Fā¥ima al-Zahrā’ Azrawīl, “Al-Nisā´ wa-l-tagyīr ba’da maŷī´ al-islām” (Las mujeres y el
cambio tras la llegada del islam), en Al-Nisā´ wa-l-islām. Casablanca: Al-Fannak, 1998, pp. 11-29 en donde
de analiza el papel que jugaron las mujeres en la formación de la nueva socidad, a la sombra del Islam.
3
Corán, 9:72/71.- “Los creyentes y las creyentes son amigos los unos de los otros: mandan lo establecido y prohíben lo reprobable, cumplen la plegaria, dan limosna y obedecen a Dios y a su Enviado. A ésos
Dios les tendrá misericordia...”; 30:20/21: “Entre sus aleyas está el que creó, sacándolas de vosotros mismos, esposas para que en ellas reposéis. Entre vosotros ha establecido amor y cariño). La traducción de las
aleyas del Corán corresponden a la edición de Juan Vernet.
4
Corán, 49:11- . “¡Oh los que creéis! ¡Que no se burlen unas gentes de otras! ¡Es posible que éstas
sean mejor que aquéllas! Tampoco se burlen unas mujeres de otras. Es posible que éstas sean mejores que
aquéllas. ¡No os difaméis! ¡No os adjudiquéis apodos malintencionados”.
5
Según palabras de Johan Galtung “la violencia es aquello que aumenta la distancia entre lo potencial y
lo efectivo y aquello que obstaculiza el crecimiento de esa distancia”. Véase Johan Galtung, Investigaciones
MUJER ÁRABE, CAMBIO SOCIAL E IDENTIDAD ISLÁMICA
241
distancias entre ellos. Así, por ejemplo, es usual que el Corán incida más directamente en
lo masculino o que, sencillamente, se valga de lo masculino para incluir a las mujeres
dentro de su proyecto de sociedad, favoreciendo su integración y elevando su estatus. De
este modo, Dios “ordena” o “se vale” o “incide” en los hombres para “incluir” o “hacer
participar” a las mujeres dentro de la categoría de herederos legales y para “aceptarlas” o
“considerarlas” como testigos en un juicio6, entre otras cuestiones. Es cierto que en ambos casos, como dije anteriormente, no se iguala a los actores, pero si se tiene en cuenta el
contexto y el tiempo históricos, podemos reincidir en la afirmación de que el Corán reduce distancias entre hombres y mujeres y que favorece la integración social de éstas.
Por otro lado, la relación de género está circunscrita fundamentalmente dentro del ámbito privado de la familia y es aquí en donde el Corán muestra un interés especial por
regular pacíficamente la conexión entre todos sus miembros. De este modo, el esposo y la
esposa están llamados a convivir7 reposadamente unidos por vínculos de amor (almawadda) y bondad (al-ra|ma). Los padres, por su parte, deben aceptar y cuidar de sus
hijos e hijas, y éstos, a su vez, deben mantener una actitud de generosidad y de cariño
hacia sus dos progenitores8, con una especial deferencia hacia la madre.
El problema surge cuando la sociedad islámica se desarrolla, evoluciona y se diversifica y surge el problema de la adaptabilidad espacio-temporal del texto coránico. El conflicto sobre la adaptabilidad del Corán al tiempo y al espacio es debido al carácter polifacético de este texto sagrado que no sólo instituye un nuevo credo religioso, sino que también legisla y reglamenta las relaciones públicas y privadas de la sociedad musulmana.
Para algunos pensadores musulmanes contemporáneos, la tendencia que tiene el Corán de
acortar distancias entre ambos sexos, de desarticular ciertos engranajes patriarcales y de
corregir abusos hacia las mujeres demuestra el carácter evolutivo y aperturista del islam.
Y esto, aplicado a las sociedades contemporáneas, legitimaría la igualdad absoluta entre
hombres y mujeres en todos los ámbitos de la vida pública y privada. Sin embargo, para
otros intelectuales y ulemas, las relaciones jerárquicas o complementarias que establece el
Corán en algunas ocasiones es motivo más que suficiente para rechazar cualquier transformación social y consagrar la situación de discriminación e inferioridad de las mujeres.
teóricas. Sociedad y cultura mediterráneas, Alicante: Tecnos, 1995, p. 314. Puesto que se trata del caso
contrario, podemos afirmar que se trata de una experiencia pacífica.
6
Corán, IV:7/8. “Los hombres tienen una parte de lo que dejan los padres y los parientes. Las mujeres
tienen una parte de los que dejan los padres y sus parientes, sea poco o mucho. Dios ha instituido una parte
determinada”; 2:282. “Pedid el testimonio de dos testigos elegidos entre vuestros hombres. Si no encontráis
dos hombres, requerid a un hombre y dos mujeres de quienes estéis satisfechos en los testimonios; si una de
ellas yerra, la otra la hará recordar”.
7
Corán 30:20/21: “Entre sus aleyas está el que creó, sacándolas de vosotros mismos, esposas para que
en ellas reposéis. Entre vosotros ha establecido amor y cariño”.
8
Corán, 6:152/151.- “Trataréis a vuestros dos padres con generosidad…”; 31:13/14.- “Hemos recomendado al hombre que tenga cariño a sus padres... -su madre le ha llevado sufriendo pena tras pena. Su
destete ha tenido lugar a los dos años- diciendo: ¡Sé agradecido Conmigo y con tus padres! Hacia mí conduce el porvenir”.
242
En realidad, esta última tendencia mucho más conservadora y rígida va a ser la predominante a lo largo de toda la historia del Islam e incluso en época contemporánea, de
tal modo que el cuerpo tradicional de ulemas, apegado siempre a la casta política, sólo va
a considerar aquellas prescripciones coránicas que puedan de alguna forma legitimar y
afianzar las estructuras patriarcales de la sociedad tribal, promoviendo, por tanto, una
visión inmutable y estática de la norma coránica y del legado cultural musulmán. Es más,
frecuentemente las normas estipuladas en el Corán han sido adulteradas o escamoteadas,
sobre todo cuando incidían en la independencia económica y en la autonomía de las mujeres. Un ejemplo claro en ese sentido lo tenemos en todos los ardides empleados por la
sociedad tribal árabe para excluir a las mujeres de la propiedad y de la herencia, como ha
sido la costumbre de casar a las mujeres con sus primos paternos para evitar la fragmentación de la propiedades, o el recurso a los bienes habices (waqf, |abūs) que posibilitan la
exclusión de las mujeres del usufructo del patrimonio familiar.
La tendencia hacia el inmovilismo también va a predominar a lo largo del siglo XX,
cuando los estados-nación que se instauran tras las independencias implantan un férreo
sistema neo-patrimonial9 en donde el patriarcado se extiende por toda la estructura social,
estableciéndose en el espacio político idénticas relaciones verticales, de autoridad y de
coerción que en el ámbito privado de la familia tradicional.
Pues bien, si existe un dominio en donde la desigualdad de género está más visiblemente institucionalizada y el inmovilismo más acentuado ese es, sin lugar a dudas, el
ámbito jurídico relacionado con las leyes de estatuto personal, debido a una relación ambigua que se establece entre el poder político y el poder religioso representado por el
cuerpo tradicional de ulemas, cuyo resultado es el estableciendo de islam oficial, rigorista, muy conservador, que sirve de referente a las leyes y a las directrices políticas de los
gobiernos establecidos. En la práctica, el maridaje10 entre los gestores del estado y el islam institucional de los ulemas ha tenido como resultado el establecimiento de unas relaciones mutuas de interés, mediante las cuales el estado permite al sector religioso tradicional controlar el orden socio-jurídico a cambio de que éste no cuestione políticamente
al poder. De esta manera, las elites políticas, en colaboración con los ulemas oficiales,
han cerrado la puerta al esfuerzo de reflexión personal contenido en el iŷtihād, imposibi9
Según Michel Cameau, un estado neo-patrimonial se distingue por: el estatismo, es decir, el control del
estado sobre cualquier manifestación social con el fin de eliminar las fuerzas que intentan perturbar el sistema; el clientelismo o patronazgo de la sociedad, mediante la cual se asignan los recursos en base a unas redes
de fidelidad; y por la apelación a una imagen paternalista de la relación política, según la cual el país es
identificado con una amplia familia patriarcal y agnaticia, encabezada por un jefe (en este caso jefe político)
que se convierte en su tutor y guía. La implantación de este tipo de estructura tiene una doble consecuencia:
en primer lugar, la falta de autonomía de cualquier manifestación social (asociación, grupo, organización) y,
en segundo lugar, “la monopolización del conjunto de los poderes por un centro político que dispone de las
infraestructuras y la logística del estado moderno”. Véase Michel Cameau, “Le Maghreb”. En Les Régimes
politiques arabe. Eds. Maurice Flory et alii. Paris: PUF, 1990, p. 418.
10
Para el caso concreto de Egipto, véase Elena Arigita Maza, El Islam institucional en el Egipto contemporáneo, Granada: Universidad, 2005, en donde la autora analiza la relación entre el poder político y dos
instituciones religiosas de Egipto: al-Azhar y D…r al-Ift…’.
243
litando la reinterpretación, evolución y cambio de la ley islámica, lo que ha repercutido
de manera directa en la promulgación de unas leyes de familia, gestadas por ese cuerpo
tradicional de ulemas a instancia de la clase política, que institucionaliza la desigualdad
de género, consolida el sistema patriarcal y consagra la diferenciación de los espacios y
los roles de hombres y mujeres.
Aunque existen importantes diferencias entres las leyes de familia de lo diversos países árabes, dependiendo de las diversas estrategias políticas de cada país y a la particular
interpretación que de la ley islámica haya realizado el cuerpo oficial de ulemas de cada
uno de ellos, lo cierto es que en todas estas legislaciones existe una discriminación jurídica basada en el género11, de tal forma que el hombre mantiene una preponderancia sobre
la mujer, porque en realidad son normas que velan por la perpetuación del patriarcado.
Un ejemplo de ello lo encontramos en las siguientes prescripciones:
– La dependencia económica de la mujer. Es obligación del marido mantener a su esposa
durante todo el tiempo que dure el matrimonio. Algunos países como Jordania12 o Siria13
especifican que dicha obligación subsiste incluso si la mujer es de diferente religión y
reside en la casa de su familia; otros, como Kuwait14 o Egipto15, además de esto, señalan
la obligatoriedad incluso si la mujer es económicamente solvente. Esta institución llamada nafaqa consagra la división sexual del trabajo e infantiliza a la mujer colocándola bajo
la protección económica y la dependencia de su marido. Por otro lado, marca la separación entre el espacio público y el espacio doméstico, obstaculizando el libre acceso de la
mujer al mundo del trabajo asalariado. Sólo algunos países como Túnez16 y más recientemente en Marruecos y Argelia17 intentan suavizar levemente estas posturas al desapare11
Véase en este sentido el interesante trabajo titulado Al-‘Unf ÿidda al-nisā´ min jilāl al-q…nūn (la vio-
lencia contra las mujeres a través de la ley), Casablanca: Našr al-Fannak, 2002.
12
Art. 67: “El esposo deberá mantener a su esposa desde el momento del contrato matrimonial válido,
aunque ella sea de diferente religión y resida en el domicilio de su familia, a menos que el esposo le pida
trasladarse y ella rehúse sin ninguna razón legal”. Código Jordano de Estatuto Personal, en Caridad Ruiz de
Almodóvar, El derecho privado en los países árabes. Códigos de estatuto personal. Granada: Universidad,
2005, p. 112.
13
Art. 72.1 “El esposo deberá mantener a su esposa desde el momento del contrato matrimonial válido
aunque sea de diferente religión y resida en el domicilio de su familia, a menos que el esposo le pida trasladarse y ella rehúse sin razón”. Código Sirio de Estatuto Personal. Ibídem, p. 394.
14
Art. 74: “El esposo deberá mantener a su esposa desde el momento del contrato matrimonial válido
aunque ella sea solvente o de diferente religión, si ella misma se entrega a él aunque sea legalmente”. Código
Kuwaití de Estatuto Personal. Ibídem, p. 141.
15
Art. 1: “El esposo deberá mantener a la esposa desde la fecha del contrato matrimonial válido, si ella
misma se ha entregado a él, aunque sea legalmente, sea la esposa solvente o de diferente religión que él”
Código Egipcio de Estatuto Personal. Ibídem, p. 39.
16
El Código Tunecino en su artículo 23 afirma: “El esposo en su calidad de jefe de familia debe subvenir a los gastos de la esposa y de sus hijos...”, pero se especifica que “la esposa participará en los gastos de la
familia si posee bienes”. Y en el artículo 38 dice: “El esposo debe mantener a su esposa una vez consumado
el matrimonio con ella”. Ibídem, pp. 501 y 504.
17
Aunque en Marruecos y Argelia, el deber de manutención ha desaparecido del Capítulo dedicado a los
efectos del matrimonio, se hace referencia a esto en otros apartados, sobre todo en los relacionados con la
solicitud de divorcio, ya que tanto el código argelino (art. 53) como el marroquí (art. 102) estipulan que la
244
cer la nafaqa del capítulo dedicado a los efectos del matrimonio y al reconocer la capacidad de la esposa de contribuir a los gastos familiares.
– La incapacidad de la mujer de firmar por sí misma el contrato matrimonial. La esposa
no puede firmar el acta de su matrimonio, sino que es su tutor quien firma por ella, lo cual
se deriva de la consideración de la mujer como un ser menor de edad o incapacitado. Este
requisito es obligatorio actualmente, por ejemplo, en la ley de estatuto personal de Kuwait18 y ha estado vigente en Marruecos hasta la adopción del nuevo código en el 2004 y
en Argelia hasta el 2005. Actualmente, en los tres países del Magreb se permite a la mujer
realizar su matrimonio en persona, aunque no ha desaparecido del todo la figura del tutor.
Así en el caso de Tunez19, es una facultad potestativa; en el caso de Marruecos20, se especifica que la mujer, de forma similar a Túnez, puede delegar en un tutor; y en el caso de
Argelia, la opción que introduce la nueva legislación del 2005 es bastante ambigua, ya
que no exige como ocurría en la ley de 1984 que “el tutor de la mujer se haga cargo del
matrimonio de ésta”21, pero sigue manteniendo esta figura como elemento esencial del
contrato matrimonial al estipular en el artículo 11 que “la mujer mayor de edad contraerá
matrimonio en presencia de su tutor”22.
– El deber de obediencia de la esposa. La esposa tiene el deber legal de obedecer23 a su
marido en calidad de jefe de familia y de ello se deriva la necesidad de contar con su
aprobación para poder desempeñar cualquier tipo de actividad, lo que sin duda repercute
directamente en la autonomía de las mujeres y en su capacidad de actuar espontáneamente. Solamente en cuatro códigos no aparece en la actualidad dicha normativa: en el sirio,
en el tunecino a partir de su reforma de 1993, en el marroquí a partir de febrero del 2004
y en el argelino a partir de febrero del 2005.
– El derecho del esposo a romper unilateralmente el matrimonio. El hombre tradicionalmujer puede solicitar el divorcio por impago de la manutención y en caso de Marruecos, se dice en el artículo
194: “la manutención de la esposa será un deber de su esposo desde el momento de la consumación del matrimonio...”.
18
Art. 8: “Se contrae matrimonio mediante la oferta del tutor de la esposa y la aceptación del esposo o
quienes los sustituyan”. Ibídem, p. 132.
19
Art. 9: El esposo y la esposa podrán casarse por si mismos u otorgar poder a otra persona, lo que quieran. Ibídem, p. 499.
20
Art. 25: “La mujer mayor de edad podrá contraer matrimonio por sí misma o confiar esto a su padre o
a uno de sus parientes”. Ibídem, p. 230.
21
Artículo 11 del Qānun al-Usra. Véase Carmelo Pérez Beltrán, “El Código Argelino de la familia: estudio introductorio y traducción”, en El Magreb. Coordenadas socio-culturales, Granada: Adhara/EEAACC,
1995, pp. 387.
22
Carmelo Pérez Beltrán, “Nuevas modificaciones del Código Argelino de la Familia: estudio introductorio y traducción”, Miscelánea de estudios Árabes y Hebraicos, 54 (2005), p. 160.
23
Algunos ejemplos de ello son los siguientes: Código Jordano (art. 37): “La esposa, después de recibir
su dote adelantada, tendrá que obedecer a su esposo, residir en su domicilio legal…”; Código Libanés (art.
73): “…la esposa también estará obligada a obedecer a su esposo en los asuntos lícitos”; Código Sudanés
(art. 91): “La esposa deberá obedecer a su esposo mientras él no contraiga las disposiciones de la ley islámica”.
245
mente ha poseído la facultad de romper su vínculo matrimonial cuando lo desee, sin necesidad de alegaciones, mediante la institución islámica del ¥alāq o repudio, aunque la
tendencia actual es la de exigir una sentencia judicial expresa y la de extender este derecho cada vez más a ambos cónyuges. Tal ocurre en la nueva legislación argelina en donde
se especifica que toda disolución matrimonial se establece mediante una sentencia judicial, aunque distinguiendo cuatro formas diferentes: voluntad del esposo (¥alāq), acuerdo
mutuo, a petición de la esposa y el divorcio de la esposa mediante compensación.
También el nuevo Código marroquí ha intentado mantener las diversas formas de disolución matrimonial del derecho musulmán clásico, pero las ha modificado en profundidad,
con el fin de igualar los derechos de hombres y mujeres y de controlar judicialmente todas las formas de divorcio. Dos son las principales novedades que introduce la Mudawwana de 2004: en todos los casos, es necesario una sentencia judicial y en la mayoría de
los casos se extiende el derecho de solicitar la disolución al esposo y a la esposa y, así
por ejemplo, el repudio24 deja de ser un derecho exclusivo del marido para convertirlo en
un derecho de ambos cónyuges.
– La poligamia: Los Códigos de Estatuto Personal contemplan el derecho del hombre
musulmán de casarse con un máximo de cuatro esposas, como reconoce el derecho musulmán clásico. Como mucho se añade que el motivo deba ser justificado, que el marido
deba ser equitativo y que, en todo caso, deba informar de su intención a la precedente y
futura esposas. Sólo en Túnez25 la poligamia está prohibida y recientemente en Marruecos
(arts. 40-43) y Argelia26 (art. 8) se ha limitado enormemente su posibilidad, al exigirse
una serie de condiciones: el motivo debe ser justificado y no debe suponer una injusticia
para la esposa; no debe existir una cláusula matrimonial que impida la poligamia; el marido debe solicitarlo previamente al juez, quien deberá comprobar que el motivo alegado
está suficientemente justificado y tiene un carácter excepcional; el juez debe citar a la
esposa y a la nueva pretendiente para comunicárselo.
– La prohibición que tiene la mujer de casarse con un no-musulmán. Esta normativa no ha
sufrido cambio alguno, ni siquiera en las modificaciones llevadas a cabo en el siglo XXI.
– Las limitaciones de la madre para ejercer la tutela de sus hijos. Lo usual es que tras el
divorcio la madre obtenga la custodia de sus hijos, pero no así la tutela que seguirá es24
Art. 78: “El repudio es la disolución del contrato matrimonial ejercida por el esposo y la esposa según
sus requisitos bajo control judicial y de acuerdo con las disposiciones de este código”. Caridad Ruiz de Almodóvar, El derecho privado, p. 241.
25
“Art. 18.1: La poligamia está prohibida”, Ibídem, p. 5oo.
26
Veamos el ejemplo de Argelia en su nuevo Artículo 8: “Está permitido contraer matrimonio con más de
una esposa dentro de los límites de la šarī‘a siempre que exista un motivo justificado y se garantice las condiciones y la intención de equidad. El esposo debe informar a la esposa precedente y a la futura esposa y solicitar la autorización matrimonial al presidente del tribunal del lugar en donde se encuentre el domicilio conyugal. El presidente del tribunal podrá autorizar el nuevo matrimonio si está seguro del consentimiento de las
dos mujeres y si el esposo demuestra el motivo justificado y su capacidad para ofrecer la equidad y las condiciones necesarias para la vida conyugal”. Carmelo Pérez Beltrán, “Nuevas modificaciones”, p. 159.
246
tando ejercida por el padre. El código tunecino, por su parte, especifica que la madre puede lograr la tutela de sus hijos en el caso de que el hombre no pueda ejercerla, descuide
sus obligaciones, se ausente de su domicilio, etc.
– La discriminación en la herencia. En todos los códigos árabes, la mujer, en igual grado
de parentesco que el hombre, heredará la mitad que éste. Esta normativa tampoco ha sido
tocada en las modificaciones más recientes.
A pesar del inmovilismo del marco jurídico de estas leyes promulgadas por un poder
político que, con la colaboración interesada de los ulemas “oficiales”, pretenden legitimar el orden establecido, lo cierto es que la sociedad árabe ha experimentado un profundo cambio durante las últimas décadas que ha propiciado una mayor visibilidad y
protagonismo de las mujeres27 en todos los ámbitos de la sociedad, si bien es cierto que
el calado de dichos cambios puede variar considerablemente dependiendo del país que
tratemos, la clase social o el medio. Posiblemente, como bien señala Gema Martín Muñoz28, la mayor diferencia en cuanto al estatus de las mujeres se refiere, la constituya la
enorme distancia que puede existir entre el campo y la ciudad. Entre otras razones alegadas, esto es debido al hecho de que en la ciudad es en donde se está produciendo un
importante cambio en las formas de organización familiar, pasando de un prototipo de
familia extensa a otro de tipo nuclear, lo que repercute directamente en el estatus tradicional de la mujer y en las propias estructuras patriarcales. Por un lado, la familia nuclear favorece el surgimiento de nuevas relaciones entre los sexos, que suelen promover
relaciones menos jerarquizadas, así como la cooperación en los asuntos familiares, entre ellos, la planificación familiar y la gestión consensuada de la sexualidad, lo que, sin
duda, ha repercutido positivamente en la estabilidad de los matrimonios, en la disminución del número de repudios y de matrimonios endogámicos, en la menor diferencia de
edad de los cónyuges y en la práctica desaparición de la poligamia, entre otras cuestiones.
En gran parte, el cambio experimentado en las sociedades árabes durante las últimas
décadas es el resultado de una nueva realidad socio-económica, en la que existe un protagonismo cada vez mayor de las mujeres en cuatro sectores básicos que vamos a tratar más
detenidamente: la educación, al trabajo asalariado, la política y las mejoras en el ámbito
de la salud
27
Véase Bens…lim ðimmīš, “Al-mar’a: mi`yār al-ta|awwul al-dīmuqr… ī“ (La mujer: criterio de
cambio democrático), en Al-Nisā’ wa-l- dīmuqr… īyya, Ed. ‘Ā’iša Bel’arbī, Casablanca: Al-Fannak, 2001,
pp. 11-18.
28
Gema Martín Muñoz, “La realidad de las mujeres musulmanas en sus países de origen”, en Mujeres
musulmanas en España. El caso de la inmigración femenina marroquí .Madrid: Instituto de la Mujer, 2003,
p. 60.
247
MUJERES ÁRABES Y EDUCACIÓN EN EL SIGLO XXI
Posiblemente el acceso a la educación haya supuesto la principal revolución para las
mujeres árabes y ciertamente, los estados postcoloniales han invertido gran cantidad de
recursos y esfuerzos para extender la escolarización entre toda la población, a pesar de
ciertos problemas aún no resueltos que afectan sobre todo al medio rural, el más desfavorecido en todos los aspectos.
La educación es a la vez, causa y efecto del desarrollo y es un factor clave para la
emancipación de las mujeres y la democratización de las sociedades, ya que el grado de
formación de las mujeres repercute directamente en la salud sexual y reproductiva, en la
participación económica y política, en el desarrollo participativo del país y en las relaciones igualitarias dentro del ámbito familiar. Es indudable que la educación, en cuanto
factor de progreso, de cohesión social y de desarrollo, es el mejor instrumento para
lograr un mundo más justo, más pacífico y más sostenible, en donde hombres y mujeres
puedan comprometerse, en igualdad de condiciones, en el desarrollo de una cultura de
paz. En este sentido, la educación se convierte en el mejor garante para superar ciertos
valores negativos, anclados aún en el determinismo patriarcal de nuestras sociedades
contemporáneas, que han generado no pocos conflictos, resueltos, en su mayor parte, de
forma violenta en tanto que las mujeres han visto condicionadas sus potencialidades
públicas y privadas por la hegemonía masculina. Y esto a pesar de que las instituciones
gubernamentales hayan expresado en diferentes ocasiones su determinación de “promover los objetivos de igualdad, desarrollo y paz para todas las mujeres del mundo, en
interés de la humanidad”, como ha quedado plasmado en la Declaración de Beijing
aprobada en la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer en 1995. La igualdad en la
educación no deja de ser un derecho humano, puesto que el acceso de las mujeres a la
educación en condiciones de igualdad es decisivo para propiciar una participación más
plena de las mujeres en el desarrollo y lograr la igualdad social, económica y política y
los derechos humanos universalmente reconocidos. No podemos obviar, en este sentido,
que según Naciones Unidas, dos tercios de los 876 millones de analfabetos que hay en
el mundo son mujeres y que no se prevé que su número disminuya de manera apreciable en los próximos 20 años.
El mundo árabe participa de estos problemas en gran medida, aunque ha experimentado una importante evolución en cuanto a la escolarización de niños y niñas, como puede
comprobarse en el Gráfico 1 que se adjunta.
248
TASAS DE ANALFABETISMO
(15 años y más)
(%) AÑO 2003
TASAS DE NIÑAS MATRICULADAS EN PRIMARIA (%)
Curso 2002/03
HOMBRES
MUJERES
Bahrein
7,5
17
91
Kuwait
15,3
15,3
84
Qatar
----
----
94
Emiratos A. U.
24,4
19,3
82
Libia
8,2
29,3
..........
Omán
18
34,6
72
Arabia Saudí
12,9
30,7
54
Líbano
7,6
19
90
Jordania
4,9
15,3
93
Túnez
16,6
34,7
97
9
25,8
96
Argelia
39,9
40,4
94
Egipto
32,8
56,4
90
Marruecos
36,7
61,7
87
Sudán
30,8
50,1
42
Yemen
30,5
71,5
59
Mauritania
40,5
56,6
67
Siria
Gáfico 1: Tasas de analfabetismo y de niñas matriculadas en la enseñanza primaria. FUENTE:
Informe sobre desarrollo humano 2005. PNUD
Así, según datos del Informe sobre desarrollo humano29 del año 2005, el 97% de las
niñas tunecinas, el 96% de las sirias, el 94% de las argelinas y de las qataríes, el 93% de
las jordanas, el 91% de las bahreyníes, el 90 % de las libanesas y las egipcias se encuentran escolarizadas en la enseñanza primaria de su país, es decir, entre los 6 y los 13 años,
más o menos. Luego, es cierto, que encontramos otros países árabes que no han logrado
29
Véase http://hdr.undp.org/reports/global/2005/espanol/.
249
aún esta evolución y que, por tanto, gran parte de la población infantil femenina se encuentra ausente de las escuelas públicas, con son: Arabia Saudí, Yemen, Mauritania y
Sudán.
Otro de los grandes problemas de estos países es que cuentan con índices muy preocupantes de población femenina analfabeta, puesto que, según el Informe sobre desarrollo
humano en el mundo árabe30, las dos terceras partes de los 65 millones de adultos analfabetos que existen en el mundo árabe son mujeres. Como puede comprobarse en el Gráfico
1, los países árabes más afectados por este grave problema social son: Egipto (56,4% de
analfabetas), Marruecos (61,7%), Mauritania (56,6%) y Yemen (71,5%). Comparativamente hablando, los indicadores de analfabetismo femenino son muy superiores a los
masculinos y, aunque no lo refleje el gráfico, este problema es endémico en medio rural
en donde los índices de analfabetismo femenino se disparan alarmantemente. Tal es el
caso, por ejemplo, de Marruecos, en donde alrededor del 84% de las mujeres del medio
rural son analfabetas, es decir, casi 9 mujeres de cada 10. Según nos informa Aziz Chaker, “desde 1960 a 2002 el analfabetismo ha sido reducido en términos relativos en un
56% entre los hombres y solamente en un 35% entre el colectivo de mujeres. En medio
rural, la reducción del analfabetismo femenino en 40 años sólo ha sido del 16% contra
una reducción de más del 40% entre los hombres”31. Y según Sa‘id Saadi32, el informe
mundial sobre educación realizado en 1998 revelaba que Marruecos sufre un retraso de
25 puntos respecto al conjunto de países en vías de desarrollo y de 11 puntos respeto a los
países árabes y que este desfase era aún mayor cuando se comparan las tasas de alfabetización femenina, llegando a alcanzar los 30 y los 13 puntos respectivamente.
Este desfase entre ambos sexos es debido a varios factores históricos, sociales, económicos e ideológicos, pero en gran parte son el resultado de las prioridades políticas, ya
que cuando un régimen tiene problemas para desarrollar su política social o económica da
prioridad a aquellos elementos que les son más inmediatos o prioritarios para llevar a la
práctica su proyecto económico; en este caso, los hombres, aparcando al colectivo femenino en espera de tiempos mejores. Lo cierto es que este elevado índice de analfabetismo
ha tenido como efecto inmediato el que gran número de mujeres siga reproduciendo planteamientos tradicionales y patriarcales y que se vean excluidas de otras esferas públicas.
Pero este no es el único problema que afecta al colectivo femenino en materia educativa ya que existen otros problemas igualmente determinantes, como es el abandono o el
absentismo escolar de las niñas, sobre todo a partir de los inicios de la adolescencia, y
especialmente en el medio rural. Las principales causas que condicionan la escolarización
de las niñas en el medio rural están relacionadas con los escasos recursos económicos de
la familia para poder hacer frente a los gastos relacionados con la comida, la ropa, el
30
Véase http://hdr.undp.org/reports/detail_reports.cfm?view=712.
Aziz Chaker, “Genre et éducation” , en H. Alami-M’chici et alii, Féminin-Masculin. La marche ver
l’égalité au Maroc 1993-2003, s.l.: Friedrich Ebert Stiftung, 2004, p. 225.
32
Véase http://www.codesria.org/Links/conferences/gender/SAADI.pdf (20 de junio de 2005).
31
250
transporte, el material, etc., con la escasez de centros escolares y su alejamiento de los
lugares de residencia, con la inaccesibilidad geográfica y la climatología, con la falta de
infraestructuras escolares básicas como electricidad, aseos, cantina y en último lugar,
podríamos citar también la pervivencia de un pensamiento patriarcal que no valoriza adecuadamente la formación intelectual de la mujer o que consideran la educación de la
mujer con un factor negativo para el matrimonio o la familia.
También en este sentido podríamos señalar la táctica de islamización que han promocionado los regímenes árabes, mediante la cual se ha fomentado directa e indirectamente
una serie de valores reaccionarios que tienen que ver más con su estrategia social, económica y cultural que con la propia religión. Según dichos valores, una vez que aparecen
los caracteres sexuales secundarios es apropiado que las jóvenes guarden su virginidad,
velen por el honor de la familia, eludan el contacto con el exterior y eviten toda relación
con el sexo opuesto. Igualmente se concibe que la educación femenina tenga por finalidad
la obtención de rudimentos de escritura y lectura que faciliten las tareas domésticas, la
relación con su esposo y la educación de sus hijos.
También en materia educativa, otro importante problema ha sido los contenidos educativos, especialmente de los libros de texto y los manuales de enseñanza33 que continúan
vehiculando valores tradicionales que desvalorizan la capacidad de la mujer para desempeñar otros roles distintos a los de esposa y madre y, por tanto, que legitiman el inferior
status de las mujeres. Es cierto que en varios países árabes se ha realizado algunas revisiones de los manuales para subsanar este problema, pero aún es necesario un mayor interés por los contenidos educativos en materia de género. De este modo, cuando aparecen
en los libros de texto personajes femeninos (ya de por sí menos frecuentes), los roles que
reproducen son los de madre y ama de casa y las cualidades atribuidas a ellas son, ante
todo, el sentimiento, la dulzura, la emoción, etc. Por el contrario, los personajes masculinos son mucho más dinámicos, desempeñan múltiples funciones, y sus cualidades son
más racionales e intelectuales. Es decir, que los libros de texto, en poco ayudan a una
relación igualitaria de género, sino que más bien transmiten unas estructuras mentales
anquilosadas y reduccionistas que en nada reflejan la realidad social.
LA PARTICIPACIÓN DE LAS MUJERES EN LA ECONOMÍA DE LOS PAÍSES ÁRABES
Otro ámbito donde la participación de las mujeres se ha incrementado notablemente es
en el de su inserción laboral, aunque las limitaciones siguen siendo bastante acusadas.
33
Sobre el discurso sexista de los libros escolares que tiene por función legitimar el status inferior de las
mujeres, véase Amina Lemrini, “L’image de la femme à travers le discours scolaire: Elle cuisine, il lit”, en
Femmes et education. Blocages et impacts, Casablanca, Le Fennek, s.d. La autora basa su estudio en la colección Qirā’atī que sirve para el aprendizaje del árabe. Véase también Aixa Belarbi: “La representación de la
mujer a través de los libros escolares”, en Mujeres de la otra orilla, Barcelona, Flor del Viento, 1996, pp.
131-153. En este caso, la autora ha utilizado dos manuales de lectura: Qirā’atī (en árabe) y A grands pas (en
francés).
251
La mayor participación de las mujeres en la economía del país es consecuencia de
diversos factores sociales, ideológicos, políticos y económicos. En primer lugar, como
dijimos anteriormente, en las últimas décadas se ha producido un importante cambio
hacia un modelo de familia nuclear, especialmente en el medio urbano, que favorece
una mayor colaboración de los cónyuges en la gestión de todos los asuntos concernientes a la familia y una mayor visibilidad de las mujeres. Por otro lado, no cabe duda de
que los avances conseguidos en materia educativa de la que antes hemos hablado, y que
han permitido el acceso de las mujeres en todos los niveles de enseñanza y su adecuada
formación, son determinantes que abren nuevas posibilidades profesionales al colectivo
femenino.
Igualmente, la crisis económica y las nuevas estrategias de desarrollo de los países
árabes a partir de los años 80 del pasado siglo también han jugado un papel fundamental en este sentido. La crisis económica de los años 80 es el resultado de varios factores,
entre los que destaca la mala gestión durante las décadas precedentes. Durante los años
60 y 70 del siglo XX, la economía de los países árabes se caracterizaba, entre otras
cuestiones, por el excesivo protagonismo del estado, las grandes inversiones en gastos
militares y el enorme desequilibrio entre sectores económicos considerados preferentes
o prioritarios, como la industria y el sector servicios, y otros que a pesar de su importancia quedaron relegados, como la agricultura, aunque se hubiesen puesto en marcha
ambiciosos planes de desarrollo agrario en países como Argelia o Egipto.
Estos graves desajustes económicos, unido a otros factores como las elevadas tasas
de crecimiento demográfico o la corrupción, tienen como consecuencia el que los gobiernos árabes se vean obligados a recurrir a préstamos extranjeros, acumulando enormes deudas externas, a las que deben hacer frente a través de planes de ajuste estructural supervisados de cerca por el FMI y el Banco Mundial. El primer país árabe que se
ve obligado a imponer un Plan de Ajuste estructural para saldar su deuda externa fue
Marruecos34 en el año 1983, pero pronto le siguió Argelia en 1986, Túnez en 1987,
Jordania en 1989, Egipto en 1991, etc.
Los Planes de Ajuste Estructural, supervisados de cerca por el FMI y el Banco Mundial, provocan la reorientación de la política económica del estado, basada ahora en la
liberalización económica, en el ahorro del dinero público y en el estímulo de sector
privado con vista a insertar al país en el mercado mundial a través de una estrategia de
34
En Marruecos, desde 1974 a 1983 la deuda externa se había multiplicado por 7, alcanzando los 20.000
millones de dólares en 1989. Véase Rajaa Mejjati Alami. “Modelos de desarrollo, crisis y mutaciones socioeconómicas en Marruecos: el caso del sector informal”. Revista Internacional de Sociología, 14 (mayo-agosto
1996), pp. 71-72. Además de esto, en 1980, la balanza comercial acusaba un déficit equivalente al 10% del
PIB y en 1981el PIB tuvo un crecimiento negativo. Véase: Sophie Bessis, “Les politiques d’ajustement au
Maghreb”, En El Magreb tras la crisis del Golfo: transformaciones políticas y orden internacional, Eds.
Bernabé López y Juan Montabes, Granada: Universidad, 1994, p. 119-131; ðasan Qranfal, Al-Muŷtama‘ almadanī wa-l-nujba al-siyāsiyya. Iq¡ā’ am takāmul? (La sociedad civil y la elite política: ¿lejanos o completantarios?. Al-Dār al-Bayÿā’: Ifrīqiyā al-Šarq, 1997, especialmente el epígrafe “Al-ta|awwulāt al-iqti¡ādiyya”,
pp. 11-26.
252
industrialización orientada hacia la exportación, que va a favorecer una importante inserción de las mujeres, a veces en condiciones de sub-contratación. En realidad se trata
de un fenómeno35 que afecta por igual a muchos países en vías de desarrollo, es decir,
cuando se produce una reorientación de la industria hacia industrias exportadoras de
subcontratación existe una preferencia por el empleo de las mujeres porque son consideradas menos problemáticas, más dóciles, más ágiles y menos caras en comparación
con el colectivo masculino.
Por último, no cabe duda de que la pobreza es un factor determinante que empuja a
todos los miembros de la familia, hombres y mujeres, a buscar medios de subsistencia
allí donde puedan encontrarlos, con lo cual no siempre el trabajo de la mujer va aparejado con un mayor grado de liberación. A título indicativo, el Gráfico 2 refleja el porcentaje de pobreza humana para países en desarrollo (IPH-1)36 de algunos países árabes,
según datos del PNUD, que está relacionada con la esperanza de vida al nacer, con las
tasas de analfabetismo de adultos y con la dignidad del nivel de vida. Según dicha fuente, Omán y Argelia cuentan con un porcentaje de pobreza humana en torno al 20%,
aunque más preocupante son los casos de Marruecos (34,5%) y de Mauritania (40,5%).
PAIS
INDICE DE POBREZA HUMANA (%)
OMAN
21,1
ARGELIA
21,3
EGIPTO
30,9
SUDAN
32,4
MARRUECOS
34,5
MAURITAMIA
40,5
Gráfico 2: Índice de pobreza humana. FUENTE: Informe sobre desarrollo humano, 2005
Según datos tomados de la Organización Internacional del Trabajo y que aparecen reflejados en el Gráfico 3, las tasas de participación femenina en la fuerza de trabajo el
Mundo Árabe oscilaba a finales de los años 90 entre el 8,6% de Omán o el 11,8% de
Argelia y el 30,3% de Marruecos o el 43,3% de Kuwayt.
35
Según apunta Sa‘id Saadi “Genre et économie” La participation des femmes à la vie économique”. En
H. Alami-M’chici et alii, Féminin-Masculin. La marche ver l’égalité au Maroc 1993-2003, s.l.: Friedrich
Ebert Stiftung, 2004, p. 155.
36
El índice de pobreza humana para países en desarrollo mide tres tipos de privaciones: vida larga y durable (probabilidad al nacer de no vivir hasta los 40 años), educación (tasas de analfabetismo de adultos) y el
nivel de vida digno (acceso al agua mejorada y porcentaje de niños con peso insuficiente para su edad). Véase
Informe sobre desarrollo humano 2005, p. 368.
253
TASAS DE PARTICIPACIÓN EN LA
FUERZA DE TRABAJO
Año
Hombres
Mujeres
Argelia
1996
77,5
11,8
Marruecos
1999
79,3
30,3
Túnez
1997
73,4
23,7
Egipto
1998
71,5
19,6
Sudán
1996
74,7
29,1
Siria
1999
80,7
20
Kuwayt
1995
83,4
43,3
Gráfico 3. Participación de las mujeres en las fuerzas de trabajo. FUENTE: Informe sobre el empleo en el Mundo 2001. OIT
Sin embargo, la participación de las mujeres árabes en la economía de sus respectivos
países es mayor si consideramos la actividad que desempeña dentro del sector informal,
especialmente en sectores relacionados con la industria y la artesanía en donde las mujeres desempeñan una importante función. En el caso concreto de Marruecos, y según datos
de Sa‘id Saadi, “el empleo informal representa cerca de 1/4 (23,2%) del empleo femenino
no agrícola, frente al 41% para los hombres”37, siendo su presencia especialmente importante en el sector de la industria y la artesanía en donde representa el 30,1%.
En cuanto a las características del trabajo femenino en el Mundo Árabe, podríamos
señalar las siguientes:
– En medio urbano, la concentración del empleo femenino en las industrias de manufacturas y de transformación, seguido de los servicios personales y domésticos, bancos seguros e inmobiliarias y otros servicios a la colectividad. En general, se trata de ramas de
actividad económica débilmente remuneradas, en donde se pagan los salarios más bajos y
cuya actividad supone una prolongación de las tareas que tradicionalmente ha desempeñado la mujer en el hogar. Hay que señalar, no obstante, que la presencia de mujeres altamente cualificadas en los sectores profesionales relacionados con la educación y la salud es muy importante y es un fenómeno que va en aumento.
– En medio rural, la concentración exclusiva del empleo femenino en la agricultura y la
ganadería, pero con la particularidad de que la actividad desempeñada por la mujer es
37
Saïd Saadi, “Genre et économie” , p. 177.
254
considerada como ayuda familiar o como empleo no remunerado, es decir, en cualquier
caso, una actividad exenta de salario.
– La escasez de mujeres en puestos de responsabilidad (directores, subdirectores, ejecutivos, dirigentes...) y su dedicación a actividades de ejecución o a empleos subalternos.
– El elevado porcentaje de paradas. En general, la tasa de paro femenina siempre es superior a la masculina y es un problema especialmente grave en el medio urbano El alto índice de paro femenino es sintomático de las dificultades que siguen teniendo las mujeres
para poder introducirse en el mercado laboral y del carácter precario, ocasional y subalterno de su actividad.
– La percepción de salarios más bajos. Como señalan algunos trabajos realizados en este
sentido38 el porcentaje de mujeres que reciben un sueldo inferior al salario mínimo interprofesional es mayor que el de hombres y esta discriminación existe incluso entre las
trabajadoras de la función pública.
LAS MUJERES EN LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS DE LOS PAÍSES ÁRABES
La política es el último dominio al que acceden las mujeres, el que más trabas pone a
la introducción e intervención de éstas y en el que se encuentran mucho menos representadas, aunque es cierto que paulatinamente van alcanzando un protagonismo cada vez
mayor dentro de las instituciones representativas de cada país árabe. Posiblemente esto es
debido al hecho de que la política es el ámbito de poder por excelencia, en el que se elaboran las decisiones concernientes a los asuntos internos y externos de una sociedad y en
donde se definen las orientaciones educativas, económicas, sanitarias, medioambientales,
etc. de un país. Gracias a la teoría feminista, la política ha dejado de ser considerada como algo propio del espacio público en exclusividad (“lo personal es político”), ya que las
decisiones políticas también conciernen de forma directa al espacio privado de la familia,
al diseñar las leyes, tendencias y valores que han de regir las relaciones entre sus distintos
miembros.
A pesar de que la participación política de las mujeres musulmanas ha sido objeto de
no pocas controversias39 entre ulemas y pensadores desde el inicio del siglo XX, en muchos países árabes las mujeres están presentes en los parlamentos e incluso en el gobierno
38
Afirma Saadi, basándose en un estudio de Belghazi y Baden, que el 54% de las mujeres marroquíes
que trabajan en el industria ganan menos que el salario mínimo interprofesional, contra el 39% de los hombres. De igual forma, se señala que 4 de cada 5 mujeres marroquíes de la función pública tienen un salario
inferior a 40.000 dirhams, mientras que en el caso de los hombres es de 7 de cada 10. Ibídem, p. 175.
39
Una panorámica general sobre las diversas opiniones de los reformistas e islamistas a propósito del acceso de las mujeres a los asuntos políticos puede consultarse en Ā’iša Bel`arbī, “Wul™ŷ al-mar’a ilà marākiz
al-qarār. Man ūr al-islām wa-l-muŷaddīn wa-l-isl…miyyīn” (El acceso de las mujeres a los puestos de decisión. La perspectiva del Islam, de los reformistas y de los islamistas) , en Al-Nisā´ wa-l-islām. Casablanca:
Al-Fannak, 1998, pp. 73-89.
255
desde la época en que logran su independencia, aunque siempre en número muy escaso y
como símbolo testimonial de la participación de las mujeres en la vida institucional del
país. En otro caso, las mujeres no logran traspasar el umbral del parlamento hasta la década de los 90, como es el caso de Marruecos que hay que esperar hasta las elecciones
legislativas del año 1993, para que sean elegidas dos diputadas: Latifa Bennani por el
Partido Istiqlal y Badia Skalli, por la USFP.
Sin embargo, a partir de la década de los noventa asistimos a un nuevo contexto bastante más dinámico debido tanto a la actual realidad socio-económica de las mujeres de la
que antes hemos señalado, como a las nuevas directrices de las elites políticas que muestran una mayor determinación para estimular la participación política de las mujeres y
favorecer su visibilidad en las instituciones del país. También en este sentido, hemos de
destacar la importante labor desempeñada por las asociaciones feministas que han hecho
de la capacitación política de las mujeres uno de sus objetivos principales, especialmente
durante la última década.
A título meramente indicativo, veamos el número de mujeres en los parlamentos nacionales, según datos de la Unión Interparlamentaria40. Se trata de un ranking mundial de
136 puestos y vemos países como Iraq, Túnez, Siria o Marruecos bastante bien situados,
con porcentajes de feminización parlamentaria entre el 25,5% de Iraq y el 10,8% de Marruecos. Hay que tener en cuenta, por ejemplo, que, según esta misma fuente, el parlamento de Gran Bretaña cuenta en la actualidad con un porcentaje de mujeres del 19,7%
(127 mujeres de 646 escaños), el de Estados Unidos de América con un porcentaje del
15,2% (66 mujeres de 435 escaños), el de Francia con el 12,2% (70 mujeres de 570 escaños) y el de Japón del 9% (43 mujeres de 480 escaños), lo cual demuestra que la representatividad femenina dentro de las instituciones políticas es un problema que afecta por
igual a la mayoría de los países del mundo.
PAÍS (Ranking)
ELECCIONES
ESCAÑOS
MUJERES
% MUJERES
Iraq (27)
01/2005
275
70
25,5
Túnez (36)
10/2004
189
43
22,8
Sudán (71)
08/2005
450
66
14,7
Siria (86)
03/2003
250
30
12
Marruecos (92)
09/2002
325
35
10,8
Argelia (119)
05/2002
389
24
6,2
Jordania (121)
06/2003
110
6
5,5
Líbano (125)
05/2005
128
6
4,7
40
Puede consultarse en http://www.ipu.org/wmn-e/classif.htm
256
PAÍS (Ranking)
ELECCIONES
ESCAÑOS
MUJERES
% MUJERES
Omán (131)
10/2003
83
2
2,4
Egipto (132)
11/2005
442
9
2,0
Yemen (135)
04/2003
301
1
0,4
Gráfico 4. Mujeres en los parlamentos nacionales. FUENTE: Unión Interparlamentaria. Estado de
la situación al 30 de abril de 2006
En este sentido, posiblemente el avance más significativo es el que se ha producido en
Marruecos con motivo de las elecciones legislativas de septiembre de 200241, ya que hasta esa fecha sólo había 2 mujeres en el parlamento. En gran medida, estas elecciones traducen la voluntad política de adoptar medidas que aseguren una representación significativa de las mujeres en las instituciones representativas del país, en la línea de los objetivos
y métodos señalados en el Plan de Acción Nacional para la Integración de la Mujer al
Desarrollo42 entre ellos el de la estipulación de una cuota a favor de las mujeres.
El escrutinio estuvo precedido de dos medidas legales para lograr el objetivo propuesto: en primer lugar, sustituir el sistema de escrutinio uninominal de una vuelta por el escrutinio de lista proporcional, que era un asunto reivindicado por las asociaciones de mujeres43 puesto que consideran que este método de elección favorece a las candidatas siempre que se encuentren bien situadas en la lista. En segundo lugar, en lo concerniente a la
Cámara de Representantes, se establecen dos tipos de listas: una lista local de la que deben salir 295 miembros electos de las diferentes circunscripciones y una lista nacional de
la que deben salir los 30 escaños reservados a las mujeres, es decir, una cuota del 10%. El
resultado final fue bastante satisfactorio “y el número de electas ha sido 17,5 veces más
elevado que en 1997, puesto que 35 mujeres (pertenecientes a 11 partidos políticos) han
accedido al parlamento. Se ha conseguido un progreso real puesto que 30 mujeres han
sido elegidas en las listas nacionales y 5 en las listas locales”44, sobre un total de 325 escaños, lo que supone un índice de feminización parlamentaria de 10,77%.
De esta experiencia bastante positiva se deduce que una posible vía para estimular la
participación de las mujeres en las instituciones políticas de los países árabes sea la de
institucionalizar una cuota para mujeres de forma consensuada y sistemática, tanto en las
elecciones legislativas como en las locales.
41
Sobre estas elecciones véase Mounia Bennani-Chaïbi, Myriam Catusse y Jean-Claude Santucci (dir.),
Scènes et coulisses de l’élection au Maroc. Les législatives 2002. Paris-Aix-en-Provence: KarthalaIREMAM, 2004.
42
Sobre el contenido de este Plan y sus consecuencias, véase Carmelo Pérez Beltrán, “Mujeres marroquíes ante la reforma de la Mudawwana; cambio social y referente cultural”, en Sociedad civil, derechos
humanos y democracia en Marruecos, ed. Carmelo Pérez Beltrán. Granada: Universidad, 2006, pp. 300-308.
43
Véase Houria Alami M’chicho, “Genre et participation politique”, en H. Alami-M’chici et alii, Féminin-Masculin. La marche ver l’égalité au Maroc 1993-2003, s.l.: Friedrich Ebert Stiftung, 2004, p. 102.
44
Ibídem, p. 103.
257
AVANCES EN MATERIA DE SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA
Por último, también se han producido avances muy importantes en materia de salud
sexual y reproductiva que han tenido una repercusión directa en el desarrollo demográfico
de los países, ahora más equilibrado y, sobre todo, en la relación entre los sexos dentro de
la pareja conyugal, lo cual ha repercutido positivamente, como ya hemos apuntado anteriormente, en el aumento de la edad de matrimonio, en la estabilidad de la familia, en la
excepcionalidad de la poligamia y en la reducción de los matrimonios endogámicos. Por
señalar algún ejemplo en este sentido, la edad media de matrimonio en Marruecos45 en
1982 era ya de 22,2 años para la mujer y 27,1 para el hombre y en 1994, de 25,8 años
para la mujer y 30 para el hombre. Y respecto a la poligamia, en el año 1998-99 sólo el
1,6% de los hombres casados eran polígamos, es decir 16 familias de cada 1000.
La mejora de las condiciones de salud ha permitido aumentar considerablemente la esperanza de vida al nacer en la mayoría de países árabes, como puede comprobarse en el
Gráfico 5 correspondiente al año 2003, aunque en los países de desarrollo humano bajo,
como Yemen, Sudán o Mauritania, la esperanza de vida al nacer es aún muy baja, no superando en ningún caso los 62 años de media para las mujeres y los 60 para los hombres.
ESPERANZA DE VIDA
AL NACER (AÑO 2003)
MUJERES
HOMBRES
Kuwait
79,5
75,2
Qatar
76,0
71,2
Túnez
75,4
71,2
Arabia Saudí
73,9
70,1
Jordania
72,9
69,9
Argelia
72,4
69,8
Egipto
72,1
67,7
Marruecos
71,9
67,7
Yemen
61,9
59,3
Sudán
57,9
54,9
Mauritania
54,3
51,1
Gráfico 5: Esperanza de vida al nacer. FUENTE: Informe sobre desarrollo humano 2005. PNUD
45
Datos tomados de “Indicateurs socio-démographiques (n° 1, septembre 1996)”, en http://www.statistichcp.ma/demographie1.html (23 junio 2005) y de “Quelques indicateurs demographiques et sociaux selon le
sexe”, http://www.statistic-hcp.ma/page4.pdf (23 junio 2005).
258
1970-75
2000-05
Argelia
Marruecos
Jordania
8,5
10
7,4
7,3 7,8
6,9
6,9
8
6,2
6,2
6
4,1 3,5
2,8
2,5
4
2,4
2
2
0
Kuwait
Nacidos por cada mujer
Tasa de fecundidad total
Gráfico 6: tasa de fecundidad total. FUENTE: Informe sobre desarrollo humano 2005. PNUD
En gran medida esta nueva realidad responde a la divulgación y utilización, sobre todo
en medio urbano, de métodos anticonceptivos por parte de las mujeres, lo que les facilita
gestionar su sexualidad más allá de su función procreadora, aunque también es cierto que
los gobiernos árabes han presentado este tema como un asunto de control demográfico en
beneficio del país y no como una opción personal de la mujer.
A pesar de esto, el desarrollo urbano y la extensión de la educación han actuado a favor del control de la fertilidad, provocando un descenso considerable de las tasas de fecundidad en el mundo árabe, como puede apreciarse en el Gráfico 6 basado en datos del
PNUD. Túnez es el país árabe que se sitúa a la cabeza en este sentido con una tasas actual
de fecundidad total de 2 hijos por cada mujer, cuando en los años 70 el número de nacidos por mujer ascendía a 6,2. Esto es debido a hecho de que la planificación familiar ha
sido promovida en Túnez desde los años 60; así en 1961 se legaliza el uso y venta de
anticonceptivos y en 1973 el aborto era autorizado. No muy diferente es la situación actual de otros países árabes como Kuwait (2,4), Argelia (2,5) y Marruecos (2,8), cuando a
mediados de los años 70, la tasa de fecundidad total estaba situada en torno a 7 hijos por
cada mujer en edad fértil.
259
Por otro lado, aunque se ha producido importantes avances en salud, aun existe en el
Mundo Árabe índices preocupantes de mortalidad materna46, sobre todo en medio rural en
donde los cuidados prenatales son muy limitados cuando no inexistentes y el parto se
realiza en el domicilio sin las condiciones higiénicas ni asistenciales adecuadas. Así, por
ejemplo, en el caso de Marruecos47, en 1997, el número de muertes maternas en medio
urbano eran de 125 por cada 100.000, mientras que en medio rural en el mismo año se
eleva a 307 por cada 100.000, es decir, 2,5 veces más elevado.
A MODO DE CONCLUSIÓN: MUJERES ÁRABES, CAMBIO SOCIAL E IDENTIDAD
MUSULMANA
A lo largo de este estudio, hemos podido comprobar que, a pesar de los problemas estructurales relacionados con el anclaje del sistema patriarcal y con el maridaje entre el
poder político y los ulemas tradicionales que lo legitima a cambio de cierta prerrogativas,
las mujeres árabes, desde posicionamientos ideológicos diversos, desempeñan un rol
social y político cada vez más importante.
El acceso de las mujeres a la educación y al resto de los ámbitos públicos ha caminado
paralelo al desarrollo de un nuevo modelo de familia, en medio urbano sobre todo, que
favorece las potencialidades individuales de las mujeres y las relaciones más igualitarias
entre ambos cónyuges y entre éstos y los hijos, de tal forma que las ciudades del mundo
árabe se han convertido en verdadero motor de cambio sociológico en cuanto a las relaciones de género. Tampoco esto es algo novedoso dentro de las sociedades arabesislámicas, puesto que ya Ibn Jaldún en su al-Muqaddima transmitía esta percepción del
mundo urbano como una evolución respecto a un estado más primitivo que es el medio
rural o nómada, de tal forma que la vida urbana representa el mundo de la civilización,
del desarrollo económico y comercial y el centro del poder político y, por tanto del Estado, mientras que la vida rural o beduina es concebida como una manifestación más retrasada, natural y hostil, aunque conserva mejor ciertos valores y cualidades48.
El cambio social ha estimulado un nuevo movimiento asociativo de mujeres a partir de
la década de los 80 del pasado siglo, mucho más rico y dinámico que en las décadas pre46
Muerte de una mujer durante su embarazo o dentro de 42 días desde el término del embarazo por cualquier causa relacionada con el embarazo o agravada por éste o su manejo.
47
Datos tomados de Abdel-Ilah Yaakoubd, “Genre et santé”, en H. Alami-M’chici et alii, FémininMasculin. La marche ver l’égalité au Maroc 1993-2003, s.l.: Friedrich Ebert Stiftung, 2004, p. 248. Según el
Informe sobre desarrollo humano del año 2004, la tasa informada de mortalidad materna en Marruecos es de
230 por cada 100.000, durante los años 1985-2002.
48
“La vida rural es anterior a la vida citadina y se origina de ella; en efecto, el hombre piensa primero en
lo necesario y sólo después de asegurárselo aspira al bienestar y al lujo. La rudeza del campo es, por ende,
anterior al refinamiento de la ciudad; por ello vemos que la civilización nace en el campo y concluye en la
fundación de la ciudad, meta a la cual tiende forzosamente. Tan pronto como las gentes del campo lleguen a
ese grado de bienestar que dispone a los hábitos del lujo, procuran las comodidades y la molicie dejándose
llevar por el vivir sedentario. Tal ha sido el caso de todas las tribus nómadas» (...). Introducción a la historia
universal, Al-Muqaddina. Ed. Elías Trabulse, México,1977, p. 267.
260
cedentes. Es cierto que desde las primeras décadas del siglo XX se desarrolló en el mundo árabe asociaciones de mujeres49 de diversa ideología que, con gran dinamismo, reivindicaban la independencia de sus respectivos países, al tiempo que la reforma de algunas
leyes y costumbres relacionadas con el matrimonio y el divorcio, la protección de la infancia y la maternidad y, sobre todo, el acceso a la educación, que se convirtió en el verdadero caballo de batalla de este movimiento en su origen. Tal era el caso, por ejemplo,
de la Unión Feminista Egipcia, fundada por Hudà Ša`rawī en 1923; la Asociación Femenina del Renacimiento, fundada en Iraq por Asma Zah…wī en 1924; la Asociación de
Mujeres de Siria fundada en 1928 o la Unión de Mujeres Musulmanas de Argelia fundada
en 1947.
Sin embargo, cuando los países árabes alcanzan la independencia y las elites políticas
logran imponer sistemas de corte neo-patrimonial, el movimiento de mujeres se diluye y
neutraliza y, o bien es encauzado dentro de organizaciones de masas controladas directamente por el estado, el partido único o hegemónico (el caso de las Uniones Nacionales de
Mujeres de los diversos países árabes) o bien es instrumentalizado por partidos políticos
en donde las reivindicaciones feministas dependían de las estrategias electorales50.
Este será el panorama general hasta los años 80 del siglo XX, cuando debido al desarrollo de la nueva dinámica social de la que anteriormente hemos hablado, las mujeres
toman conciencia de la necesidad de organizarse de forma autónoma e independiente a
cualquier organización política o ideológica, surgiendo de este modo un buen número de
asociaciones que conforman, posiblemente, la manifestación más rica, incisiva y dinámica de la sociedad civil del mundo árabe, gracias a la cual se ha logrado visibilizar y reactualizar los conflictos de género. También los objetivos de estas nuevas asociaciones han
variado respecto a la época anterior y, sin olvidar las reivindicaciones sociales (educación, maternidad, infancia), los dos ejes principales que han articulado su actividad son:
en primer lugar, la reforma de las leyes de estatuto personal o leyes de familia y en segundo lugar, el empoderamiento político de las mujeres mediante la instauración de cuotas de participación y la formación de líderes políticas.
También los cambios sociales y el mayor protagonismo socio-político de las mujeres
han tenido una relación directa con las diferentes modificaciones jurídicas que desde los
49
Véase por ejemplo ŠA‘BĀN, Butayna, al-Mar’a al-‘arabiyya fī l-qarn al-‘išrīn (La mujer árabe en el
siglo XX). Damasco: al-Madà, 2000, especialmente las pp. 7-27 y 71-95.
50
El caso más claro es el de Marruecos, cuyos partidos políticos contaban casi siempre con una sección
femenina, que posteriormente terminará independizándose del partido matriz. Así, por ejemplo, de la sección
femenina del Partido del Progreso y el Socialismo surge en 1985 la Asociación Democrática de Mujeres
Marroquíes, de la Organización de la Acción Democrática y Popular surge en 1987 La Unión de Acción
Femenina y del Partido del Istiqlal surge en 1988 la Organización de la Mujer Istiqlalí. Véase Carmen Gómez Camarero, “El movimiento femenino y feminista en Marruecos”, en El Magreb. Coordenadas socioculturales, Eds. Carmelo Pérez Beltrán y Caridad Ruiz de Almodóvar. Granada: Adhara, 1995, pp. 53-63;
Caterina Olmedo Salvador, “Asociacionismo femenino en Marruecos. Un estudio histórico-antropológico”,
en Sociedad civil, derechos humanos y democracia en Marruecos, Ed. Carmelo Pérez Beltrán. Granada:
Universidad, 2006, pp. 270-275.
261
años 90 del pasado siglo se están realizando en las leyes de estatuto personal de algunos
países árabes51 y que, en general, suponen una mejora para las mujeres y una mayor
igualdad jurídica entre ambos sexos. Grosso modo, las tendencias de estas reformas son:
elevar la edad de matrimonio igualándola con la mayoría de edad, establecer una misma
edad de matrimonio para ambos sexos, posibilitar la inclusión de cláusulas en el contrato
matrimonial, restar importancia a la figura del tutor matrimonial, limitar la poligamia
mediante diferentes requisitos, uniformar los deberes conyugales de ambos esposos lo
que supone eliminar el deber de obediencia de la mujer, otorgar un mayor protagonismo
al juez, asegurar la estabilidad económica de los hijos tras la ruptura matrimonial, etc.
Lo significativo a señalar en este caso es que las modificaciones introducidas en los
códigos, así como los nuevos códigos adoptados han sido elaborados dentro del legado
cultural islámico, mediante el recurso al iŷtihād como principal herramienta jurídica y,
aunque algunos actores sociales los consideran insuficiente y abogan por cambios más
contundentes, no han producido fractura social alguna y han sido aceptados por la mayor
parte de las fuerzas políticas y sociales. Quizás el caso más significativo lo tengamos en
el ejemplo marroquí52, ya que cinco años antes de la promulgación del nuevo Código, con
ocasión de la puesta en marcha de un Plan de Acción para la Integración de la Mujer al
Desarrollo (1999) que preveía, ente otras medidas, revisar y modificar el Código de Estatuto Personal, la sociedad marroquí se escindió en dos bloques antagónicos: los que defendían el Plan y con él el cambio de la ley (asociaciones feministas, de derechos humanos, artistas, intelectuales y partidos de izquierda) y los que rechazaban tajantemente
cualquier modificación del Código de Familia y, por extensión, el Plan en su totalidad
(tradicionalistas, islamistas, partidos conservadores, Ministerio de Asuntos Islámicos).
Sin embargo, cuando en el año 2004 se adopta el nuevo Código de la Familia que, en la
práctica, recoge gran parte de las reivindicaciones planteadas en el Plan de Acción, toda
la sociedad civil y política reacciona favorablemente, tanto los partidos de derechas como
de izquierdas y tanto las asociaciones laicas como la tendencia islamista del Partido Justicia y Desarrollo.
El motivo de esta distinta forma de reaccionar ante un mismo fenómeno hay que buscarlo en el distinto referente cultural del que se parte. El Plan de Acción para la Integración de la Mujer al Desarrollo es resultado de la participación de Marruecos en la IV
Conferencia Mundial sobre las Mujeres celebrada en Beijin en 1995 y utiliza como instrumento de análisis el concepto de género53, con el fin de identificar las características
51
En 1991 se modificaba el Código Libio, en 1993 se modificaban los Códigos de Túnez y Marruecos,
en 1994 se modifica nuevamente el Código Iraquí. En 1997 fue promulgado el Código de Omán, en 2001 el
Código de Mauritania y en 2004 el nuevo Código de Marruecos (Mudawwanat al-Usra). Finalmente en 2005
ha sido modificado el Código Argelino.
52
Véase Carmelo Pérez Beltrán, “Mujeres marroquíes ante la reforma de la Mudawwana: cambio social
y referente cultural”, en Sociedad civil, derechos humanos y democracia en Marruecos. Granada: Universidad, 2006, pp. 295-332.
53
Sobre el concepto de género como categoría de análisis véase por ejemplo: Gisela Bock, “La historia
262
propias de una cultura que determinan el comportamiento social de hombres y mujeres,
las relaciones entre ambos y las relaciones entre éstos y la sociedad. Pero no hay que olvidar que la utilización de la categoría “género” como un utillaje de análisis es un referente del feminismo occidental que puede causar conflictos de identidad cultural, como fue
el caso de buena parte de la sociedad marroquí. Y como referente jurídico, el Plan bebía
directamente de la Declaración Universal de Derechos Humanos y del resto de convenciones internacionales de derechos humanos, especialmente de las relativas a las mujeres,
como es la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación de
la Mujeres al que Marruecos se adhiere en 1993. En fin, el Plan fue percibido por muchos
como una experiencia exógena a la cultura musulmana y una imposición de los organismos internacionales, entre otras cuestiones porque estaba patrocinado por el Banco Mundial.
Sin embargo, como apuntaba anteriormente, el nuevo Código de la familia se va a gestar dentro del referente cultural endógeno. En primer lugar, la nueva legislación familiar
es impulsada por el rey en su calidad de Amīr al-Mu’mīn y de Imān, es decir, dentro de la
tradición islámica del país, pero también dentro de la legalidad constitucional. En segundo lugar, el rey nombra en el año 2001 una comisión encargada de revisar la Mudawwana que incluía, además de ulemas y juristas, a 3 mujeres: Zhour Lhor (jurista), Rahma
Bourkia (socióloga, Rectora de la Universidad Hassan II de Mohammedia) y Nezha
Guessous (médica), con lo cual desde el referente cultural islámico se intercalaban también elementos de modernidad laica. Por último, el propio rey insta a la comisión a recurrir a un iŷtihād justo, generoso, abierto al progreso y acorde con las nuevas necesidades
de la nueva realidad social de Marruecos.
El resultado, como dije anteriormente, fue el consenso de todas las fuerzas políticas y
sociales De esta experiencia podemos dilucidar que los cambios que piden las sociedades
árabes deben ser el resultado de dinámicas internas de los propios países y han de gestionarse en el marco de un referente cultural árabe-islámico propio que, por supuesto, debe
ser dúctil, amplio, generoso, abierto a diferentes posibilidades y justo para todas las ciudadanas y todos los ciudadanos. En gran parte, dichas dinámicas internas están protagonizadas hoy día por las mujeres árabes que, debido a su protagonismo cada vez mayor, se
han convertido en verdadero motor de cambio social.
de las mujeres y la historia del género: aspectos de un debate internacional”, Historia Social, 9 (1991); Joan
Scott, “El género, una categoría de análisis histórico”, American Historical Review, 91 (1986), pp. 10531075.
IV. EL PROBLEMA DEL VELO ISLÁMICO EN LA
ESCUELA
Opinión pública francesa y el velo islámico*
BLANDINE CHELÍN-PONT
Universidad Aix-Marseille III
1. El asunto del velo islámico emerge al final de un proceso semi secular de síntesis
entre la cultura laica y/o aconfesional y la cultura católica de la población francesa, estando anteriormente dichas culturas fuertemente enfrentadas.
Los sondeos son una herramienta particularmente eficaz para corroborar la afirmación
arriba citada de la opinión sostenida por los franceses. Estos últimos parecen especialmente conscientes de un despertar de lo religioso más allá de sus fronteras del que quieren protegerse. Un sondeo de Le Monde des religions-CSA de junio de 20051 muestra que
un 56% piensa que lo religioso ocupa un lugar más importante que hace diez años. Pero
igualmente estiman que ese peso en el mundo (59%) y en Francia (47%) es demasiado
importante, aunque las religiones no lo sean para triunfar en la vida personal (57% frente
al 41%)2. Declaran igualmente interesarse (aún) menos que antes por las religiones (48%
frente al 26% de indiferentes y 26% de interesados) y temen que sean un factor de retroceso en el mundo (38% de convencidos frente a 40% de indecisos y 14% que piensan que
son un factor de progreso). Lo que este sondeo revela es que en Francia la cautela alrededor de lo religioso sigue siendo mayoritaria y emana de individuos poco interesados por
esta dimensión de la naturaleza humana. Otras encuestas muestran igualmente la importancia de la indiferencia confesional en el país desde hace una treintena de años, sin que
el Islam u otras religiones minoritarias alcancen umbrales de importancia considerable: a
finales de 2002, el INSEE (Institut National de la Statistique et des Études Économiques)
publicó en su Documentación General sobre el estado de la sociedad francesa diversas
estadísticas sobre las creencias que fueron comentadas por Yves Lambert, de la Ecole
*
Traducido al español por Verónica Puente.
http://www.csa-fr.com, última visita el 10 de septiembre de 2005.
2
El sondeo BVA de diciembre de 2003, al que haremos mención más adelante, da la cifra de un 94% de
personas que piensan «que no es necesario tener una religión para comportarse bien».
1
264
Pratique des Hautes Etudes. A partir de aquellas cifras, este investigador reconstruyó un
censo de la religión en Francia desde los años 60 hasta nuestros días. Su estudio debe
contrastarse con las Estadísticas sobre el estado de Francia editadas por La Découverte
2002 y las del dossier de la revista Futuribles de julio y agosto de 2002, en su número
especial sobre Los Valores de los Europeos, que retoma los datos del célebre sondeo de
1999 del European Value Survey. Todas estas cifras se comparan con otros sondeos más
antiguos, entre los que se encuentra un sondeo europeo de 1981.
¿Qué muestran las estadísticas del INSEE sobre la situación francesa? Francia en el
año 2000 tenía 60,7 millones de habitantes. El 44% de la población se declaraba sin religión y, dentro de ese grupo, un 53% de adolescentes y jóvenes adultos entre 18 y 29 años.
En 1981 la cifra de personas sin religión era del 29%. Puede constatarse cómo en veinte
años ha habido un fuerte deprecio del sentimiento de pertenencia religiosa. Este desinterés afecta casi exclusivamente a los católicos. Los que declaran pertenecer a una religión
son en general el 56%, de los cuales el 47% son jóvenes. Clasificados por orden decreciente, el 52% se declaran católicos frente al 71% en 1981 y el 86% en 1966, el 2% se
declaran protestantes practicantes y solamente el 1% se declaran judíos, musulmanes,
budistas o miembros de religiones new age, orientales, etc.
Dos encuestas de CSA más recientes, realizadas por teléfono y a ciegas, elevan un poco las cifras de católicos franceses. El sondeo CSA-La Vie de marzo de 2003 reconoce un
62% de católicos, un 30% de personas sin religión y un 8% de otras religiones, siendo un
5% musulmanes. En ese sondeo aparecen menos personas sin religión, más católicos, más
musulmanes y más personas pertenecientes a otras religiones. El sondeo CSA-La Croix
de diciembre de 2004 sobre los franceses y la religión, realizado entre septiembre de 2003
y diciembre de 2004 sobre un total de 18.000 personas, arroja otra vez cifras similares: un
total de 73% declara «tener una religión», de los cuales 64% son católicos, un 8,7% pertenece a otra religión (de éstos la mitad son musulmanes, una cuarta parte protestantes y
menos de una décima parte judíos) y un 27% se declara sin religión.
Lo que nos confirman los sondeos es la correlación entre el debilitamiento del sentimiento de pertenencia religiosa de los franceses y su mayoritaria creencia laica como
ideal aglutinador de la identidad francesa: los franceses de pertenencia católica reconocen
desde hace mucho tiempo como suyo lo que ha sido durante más de un siglo la bestia
negra de su jerarquía, esto es, la República y su fundamento laico, entendido como el
funcionamiento de sus instituciones y el contenido de su religión civil3. De modo que hay
un lazo evidente entre la desconfesionalización de los católicos y el arraigo de la laicidad
francesa, entendida como una transferencia de lo sagrado desde la Institución católica al
3
Como código de interpretación política según las palabras de Françoise Subileau, es «menos un corpus
doctrinal compilado que un sistema de organización y de percepción de lo político, un código interpretativo y
explicativo de una visión del mundo» en La laïcité une valeur d’aujourd’hui, Contestations et renégociations
du modèle français, bajo la dirección de Philippe Pontier, Presses Universitaires de Rennes, 2001, artículo
«Les militants socialistes et la laïcité», pp. 175 y siguientes.
OPINIÓN PÚBLICA FRANCESA Y EL VELO ISLÁMICO
265
Estado republicano, trasvase en el que los católicos se han o han sido mantenidos en sus
prácticas cuando la educación nacional y los servicios públicos del Estado-Providencia
han reemplazado al catecismo y al marco religioso-social de la Iglesia Católica.
Si se disocia, como ha hecho la investigadora Martine Barthélémy en su Rapport Final
sur le sondage majeur de décembre 2003 sur les Français et la Laïcité4, el sentimiento de
pertenencia política y el sentimiento de pertenencia católica, sin duda la proximidad con
la izquierda y la aconfesionalidad de una parte de los encuestados dan índices de adhesión
a la laicidad más elevados y revelan el dinamismo de una cultura laica de izquierdas: el
24% frente al 14% de las personas que se declaran de izquierdas y el 16% frente al 12%
de personas que se declaran aconfesionales se consideran firmemente laicos. A este respecto el 28% frente al 34% de moderados y de personas de derechas se consideran también laicas, mientras que el 32% frente al 31% de los católicos practicantes y no practicantes se declaran firmemente laicos.
2. Esta cultura católico-laica considera que la laicidad como elemento de confrontación sigue estando de actualidad, siendo el Islam el nuevo peligro, convirtiéndose el velo
islámico en un catalizador –por su rechazo– de agrupación y de comunión alrededor de la
identidad republicana. Interpretación del sondeo de diciembre de 2003.
Aunque el sondeo revele que el 45% de las personas consideran que existe una oposición entre la Francia de tradición católica y la Francia laica (frente al 47% que estima que
esta oposición está definitivamente superada), el resto de las respuestas prueba que se
trata más de una vieja cantinela que de una realidad. Lo que el sondeo de diciembre de
2003 pone en evidencia es que existe una mayoría de franceses «catolico-laicos» que
piensan que el nuevo enemigo de la laicidad es el Islam: el 61% de los encuestados piensa
que la laicidad no es un combate superado; el 67% opina que la laicidad está amenazada
(de éstos el 82% piensa que está amenazada por el Islam); el 57% que es una defensa
contra la intolerancia religiosa y el 87% que es un valor fundamental; el 64% está en contra de la adjudicación de un horario para la enseñanza religiosa en la escuela; el 65% es
hostil a las capellanías en los centros de enseñanza públicos y el 60% opina que no es
normal hacer diferencias en la alimentación por motivos religiosos en los comedores escolares. Sobre la cuestión de los símbolos religiosos en la escuela, el 74% piensa que la
ley debe prohibir el velo islámico, y el 67% que debe prohibir cualquier signo de pertenencia religiosa en la escuela pública5. Por otro lado, el 79% de los franceses opina que la
separación entre las iglesias y el Estado, según la cual las iglesias no intervienen en la
vida política y el Estado no interviene en la vida de las iglesias, es «satisfactoria en Francia»; el 53% que el Estado no debería intervenir en relación con las religiones, mientras
que un 92% pide que el Estado prohíba las «sectas». Para finalizar, esta encuesta confir4
Octubre de 2004, CEVIPOF, p. 138.
El momento de realización de esta encuesta, diciembre de 2003 es, como vemos, el momento exacto de
la toma de decisión pública de hacer una ley sobre esta materia.
5
266
ma que el 94% de los franceses piensa que la práctica religiosa es un asunto estrictamente
privado; el 91% cree que el Estado es la instancia más legítima para defender los valores
republicanos y el 88% que lo es para defender los derechos del hombre, los cuales para el
98% son la primera herencia de la revolución francesa, justamente por delante de la
igualdad, la instrucción pública, la Constitución y la laicidad.
3. ¿Cómo se ha llegado a esta situación? La correlación velo islámico-amenaza antilaica se ha convertido en diez años en un problema de política pública. Se ha mantenido
en una sordina relativa de 1989 a 2003 porque el elemento clave de la determinación de
esta política ha faltado hasta ese momento. Sin embargo este período ha sido el de una
primera movilización anti-velo sin un resultado real.
¿Cómo se define una política pública? Esta cuestión nos lleva a una hipótesis simple.
Toda política pública responde a una guía de lectura de la realidad6, una apreciación que
simplifica esta realidad hasta llegar a una fórmula lapidaria, un slogan susceptible de
arrastrar la adhesión de la opinión de la mayoría hasta la toma de una decisión.
El slogan encarna una realidad simplificada. Alrededor del mismo cada uno puede
concentrarse y «comulgar» con él. El slogan se construye a partir de una cultura de base
que le da su código de acceso y con la cual la opinión entiende las transformaciones, a
veces desestabilizadoras, de la realidad. El lazo entre cultura de pertenencia y slogan se
construirá por uno o varios acontecimientos que simbolizarán las transformaciones en
curso, de manera positiva o negativa7, según un proceso clásico descrito por Jean-Gustave
Padioleau, que comienza por un período de problematización de la realidad tras un acontecimiento simbólico que alimente un debate en el que concurren foros mediáticos, científicos y de expertos. A continuación se inicia la fase de la «demanda de acción», que se
ejerce por la presión sobre los poderes públicos de las redes con intereses. Después viene
el período de elaboración de la respuesta, que corresponde a intereses partidistas aunque
muy generales, y por último la fase de la decisión concreta que resuelva el problema.
La evolución interna del contenido de la laicidad, como ideal republicano, se ha practicado siempre desde el dolor. Las nuevas delimitaciones de su definición han sido objeto
de luchas violentas. Construida históricamente sobre una imagen negativa de la religión,
de la que hay que protegerse, la laicidad francesa se actualiza según un protocolo «negativo». Suponiendo que los franceses se concentren alrededor de la República, éstos
«afrontan» las situaciones nuevas considerándolas como peligrosamente incompatibles.
Los franceses ven los cambios como amenazas específicas sobre su identidad, bien repu-
6
Charles Jones, An Introduction to the Study of Public Policy, Belmont, Duxbury Press, 1970. P. Muller,
Les politiques publiques, Paris, PUF, 1990. B. Jobert, «représentations sociales, controverses et débats dans la
conduite des politiques publiques», Revue française de science politique, n°2, vol 42, abril de 1992, pp.219237.
7
L’Etat au concret, Paris, PUF, 1982.
267
blicana, bien cultural. Dentro de esta estructura del mito francés de la laicidad hay que
entender el asunto del velo.
Hasta 2003, el peligro del «velo islámico» no fue reconocido de manera suficiente
como causa para movilizar masivamente a la opinión pública: en septiembre de 1989, en
la ciudad de Creil, tres chicas de confesión musulmana fueron temporalmente expulsadas
de su instituto porque insistían en llevar un velo. Las chicas volvieron a la escuela algunas semanas más tarde. Mientras tanto, periódicos y políticos se habían apropiado del
asunto. El Ministro de Educación, Lionel Jospin, requirió al Consejo de Estado un Dictamen oficial sobre el uso de «signos» religiosos en la escuela pública. La demanda del
Ministro se preguntaba con prudencia acerca de la compatibilidad de esta posibilidad con
la importante doctrina francesa sobre la laicidad. La respuesta del Consejo de Estado, en
noviembre de 1989 fue clara e igualmente importante:
«Se deduce de los textos constitucionales y legislativos y de los compromisos
internacionales de Francia, anteriormente mencionados, que el principio de la laicidad de la enseñanza pública, que es uno de los elementos de la laicidad del Estado y de la neutralidad del conjunto de los servicios públicos, impone que la enseñanza sea dispensada en el respeto, por una parte, de esta neutralidad por los programas y por los docentes y, por otra parte, de la libertad de conciencia de los
alumnos. Prohíbe conforme a los principios arriba mencionados por los mismos
textos y los compromisos internacionales de Francia toda discriminación en el acceso a la enseñanza que estuviera fundada sobre las convicciones o creencias religiosas de los alumnos. La libertad así reconocida a los alumnos conlleva para ellos
el derecho de expresarse y de manifestar sus creencias religiosas en el interior de
los centros de enseñanza, en el respeto del pluralismo y de la libertad del prójimo,
y sin que atente contra las actividades de enseñanza, el contenido de los programas
y la obligación de asistencia8».
El principio de laicidad, en el dictamen del Consejo de Estado, según los textos constitucionales y legislativos, requería de los docentes y de los programas el respeto al principio de neutralidad por una parte y el respeto de la libertad de conciencia de los alumnos
por otra. De modo que el hecho de llevar signos mediante los que un alumno exprese su
pertenencia religiosa no es en sí incompatible con el principio de laicidad. Lo será solamente si se acompaña de una actitud proselitista, agresiva o contestataria hacia el programa escolar, y se tratará como una cuestión añadida a un comportamiento evidentemente reprobable.
Este dictamen, basado en las normas del Derecho francés, y que rechaza deliberadamente la toma en consideración de la dimensión «epidérmica» de la laicidad, fue una
mala sorpresa para muchos. Extrajo de los textos la exigencia de una libertad de conciencia, que incluye la religiosa, que el mito colectivo de laicidad no contenía. Sin embargo,
el Consejo de Estado sabía perfectamente que la libertad de conciencia en su dimensión
religiosa se integró en el Derecho francés a través de la Ley sobre la Separación de la
8
C. E. avis no. 346 893, 27 de noviembre de 1989. http://www.conseil-etat.fr_.
268
Iglesia y del Estado de 9 de diciembre de 1905. Gracias a esta ley, la libertad de conciencia se aplica en primer lugar a la creencia religiosa. A su artículo primero «la República
garantiza la libertad de conciencia» –la libertad individual es completada por la frase que
protege la dimensión colectiva de la práctica religiosa: «ella garantiza el libre ejercicio de
cultos bajo las solas restricciones decretadas a continuación en el interés del orden público»– responde el artículo primero de la Constitución de 1958, que instituyó la Quinta
República francesa: «Francia es una República indivisible, laica, democrática y social.
Garantiza la igualdad ante la ley de todos los ciudadanos sin distinción de origen, raza o
religión y respeta todas las creencias». Nos encontramos por tanto con un bucle que permite definir, antes de cualquier otra consideración, la República en su espíritu constitucional (la Laicidad) sobre un fundamento «trinitario»: neutralidad, libertad de conciencia,
igualdad.
La neutralidad del Estado es la primera condición de la laicidad y se deduce por el
propio silencio de la Constitución con respecto a su «relación con Dios», a veces explícito
en las Constituciones o textos constitucionales precedentes9. La neutralidad estatal que
impone la República significa que el Estado de Derecho nacido de la Constitución no
tiene agenda confesional, que la ley común no está fundada sobre normas religiosas particulares y que ninguno de sus poderes puede exigir la mínima opción religiosa. La incompetencia religiosa del Estado francés se comprende respecto a su doble tarea, que es: 1)
asegurar, según el artículo 1 de la Ley de 1905, la libertad de conciencia, fórmula precisada en el artículo 1 de la Constitución de 1958, con la afirmación de que la República
respeta todas las creencias; y 2) asegurar la igualdad ante la ley de todos los ciudadanos
sin discriminación de origen, raza y religión. En cierto modo, las tres condiciones de la
laicidad, como espíritu constitucional, son indisociables y en sus tres condiciones la libertad de conciencia ocupa un lugar indispensable10. Porque si el Estado francés no tiene
legitimidad religiosa ni interviene en la vida y la organización de las religiones, la libertad
de conciencia de cada ciudadano le obliga a respetar la creencia personal pero también a
9
Carta constitucional de 4 de junio de 1814, Carta constitucional de 14 de agosto de 1830, Preámbulo de
la Constitución de 4 de noviembre de 1848, Constitución de 14 de enero de 1852 y Senatus-Consulte de 21 de
mayo de 1870, Ley constitucional de 16 de julio de 1875.
10
Esta libertad de conciencia ha sido consagrada como principio fundamental de valor constitucional por
el Consejo Constitucional en 1977: Décision n°77-87 DC a propósito de la inconstitucionalidad de la Ley
n°59-1557 de 31 de diciembre de 1959 relativa a la libertad de enseñanza, artículo 5 : «Considerando, por
otra parte que en los términos del artículo 10 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de
1789 “nadie debe ser incomodado por sus opiniones, inclusive religiosas, a condición de que su manifestación
no perturbe el orden público establecido por la ley”, que el Preámbulo de la Constitución de 1946 recuerda
que “nadie puede ser perjudicado en su trabajo o en su empleo a causa de sus orígenes, de sus opiniones o de
sus creencias”; que la libertad de conciencia debe por tanto ser contemplada como uno de los principios
fundamentales reconocidos por las leyes de la República». («Considérant d’autre part qu’aux termes de
l’article 10 de la Déclaration des Droits de l’Homme et des citoyens de 1789 “nul ne doit être inquiété pour
ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l’ordre public établi par la loi”,
que le Préambule de la Constitution de 1946 rappelle que “nul ne peut être lésé dans son travail ou son emploi
en raison de ses origines, de ses opinions ou de ses croyances”; que la liberté de conscience doit donc être
regardée comme l’un des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République»).
269
garantizar el libre ejercicio de cultos como creencia colectiva, y a aplicar lo más igualitariamente posible su compromiso de respetar todas las creencias sin discriminar ninguna,
merced a una ley igual y general. La igualdad del ciudadano en el respeto de su creencia y
de su culto necesita que el Estado, mientras garantiza este derecho, no dé al mismo ninguna desigualdad en el tratamiento. La libertad de conciencia implica, en consecuencia, el
principio de neutralidad como la obligación de sus servicios públicos de no tomar partido
con respecto a ninguna opinión y creencia. La honestidad intelectual del Consejo de Estado, al haber considerado el velo islámico como una cuestión de conciencia, le ha valido la
aprobación del Alto Consejo de Integración que, en su informe del año 2000 sobre el
Islam en Francia, consideró su posición como juiciosa.
4. La libertad de conciencia frente a la conciencia libre. La libertad de conciencia conserva en Francia un valor fuertemente emancipador que resurge en los conflictos de conciencia y domina frecuentemente los imperativos de la conciencia religiosa. Esta forma de
ver la libertad de conciencia predomina ampliamente en el sistema educativo francés y
explica los estrictos límites que marca la autoridad pública (y de la opinión pública que
comparte este modo de verlo) en relación con la extensión de la libertad de conciencia
(religiosa).
La libertad de conciencia defendida por el Consejo de Estado ha servido de base a
una definición que no es exactamente la que los librepensadores franceses de los siglos
precedentes habían celebrado, y que hacía de la libertad de conciencia el derecho absoluto a un libre arbitrio crítico y arreligioso. La libertad de conciencia en el contexto de
la Ley de 1905 protegía las creencias religiosas, a pesar de que la libertad de conciencia
«a la francesa» había sido hasta entonces el derecho a la iluminación de la conciencia
frente al oscurantismo religioso o político. La libertad de conciencia así garantizada por
la Ley de 1905, no es pues la que los creadores de la escuela laica a finales del siglo
XIX habían imaginado en su intento por formar una juventud mejor, moral aunque
emancipada de cortapisas religiosas. Un ejemplo es, aunque por supuesto esta definición no sea propiamente jurídica sino pedagógica, la definición propuesta en el portal
de internet de la Asamblea nacional francesa (www.assemblée-nationale.fr/sitejeunes/laïcité/fiches-dates/fiches-1989/fiche.pd), en su sección Juniors –destinada a los
adolescentes–, subsección abecedario, sobre la laicidad. La libertad de conciencia se
define como una «autonomía moral. Es el derecho del individuo a determinarse en sus
convicciones filosóficas, religiosas, ideológicas, políticas (…) fuera de toda presión
exterior ya sea familiar, social o política». La libertad religiosa, que también está definida, sería entonces «la facultad de todo individuo a adherirse a la confesión de su elección o a ninguna de entre las mismas (libertad de conciencia), también la de expresarse
y enseñar sus convicciones y sus creencias (libertad de opinión) y la de ejercer públicamente el culto correspondiente a su fe (libertad de culto)». En estas definiciones el
acento recae en la elección personal acerca de las convicciones íntimas –lo que supone
270
una completa autonomía de la voluntad de la persona–, pudiendo ser consideradas como
un esfuerzo pensado contra las presiones educativas, sociales y culturales que rodean al
individuo.
De manera que la libertad de conciencia no se entiende tanto como una libertad que
permite –en nombre del imperativo de la conciencia– a grupos minoritarios o a un creyente reclamar el derecho a la existencia y a una protección igualitaria de la ley o por el contrario, el derecho a un derecho específico. La libertad de conciencia es el derecho absoluto de la conciencia a conducirse sin ayuda externa, y a extraer de sí misma los medios
para su comprensión del mundo. Para los que han leído el Discurso del Método de René
Descartes, la continuidad del legado cartesiano y de la filosofía subjetiva francesa ilumina
esta forma de entender la libertad de conciencia (la conciencia francesa es ilustrada e
independiente…).
La profunda huella que generaciones de filósofos han legado a la cultura francesa explica igualmente que la formación dispensada en la educación nacional, suponiendo que
ésta proporciona los conocimientos indispensables para nuestra época y construye el espíritu cívico de las nuevas generaciones, esté atenta a «abrir la vía» a esa actitud crítica. Sin
querer criticar el fracaso anunciado del sistema escolar de mi país, ni los resultados de
este método que arroja a alumnos y universitarios a la calle a la menor amenaza real o
imaginaria sobre sus derechos y libertades, en este caso económicos, ni la enorme movilización del profesorado francés y de la opinión pública sobre la cuestión del uso del velo
islámico se explica por esta tradición. ¿Cómo formar conciencias libres si éstas reivindican un imperativo religioso como libertad? Esta cuadratura del círculo para la mayoría de
los franceses ha sido tratada desde la lógica de su sistema escolar. La neutralidad del profesorado y del contenido de la enseñanza frente a cuestiones religiosas debe extenderse a
los alumnos dentro del centro escolar.
La libertad de conciencia (religiosa) que se reconoce a los alumnos, no lo está estricto
sensu en el último texto de orientación sobre la educación (Ley de Orientación n°89-486
de 10 de julio de 198911), pero se deduce de la libertad de expresión reconocida a los
alumnos, de manera limitada y minorada como consecuencia de su minoría de edad. El
carácter obligatorio de la enseñanza pública y el deber de asistencia de los alumnos a la
escuela se opone, por ejemplo, a que éstos puedan solicitar una autorización de dispensa
sistemática de un curso o una jornada por motivos religiosos. Únicamente las autorizacio11
«Artículo 1 (modificado por las leyes 94-665 de 4 de agosto de 1994 y 98-657 de 29 de julio de 1998).
– La educación es la primera prioridad nacional. El servicio público de la educación está concebido y organizado en función de los alumnos y los estudiantes. Contribuye a la igualdad de oportunidades. El derecho a la
educación se garantiza a cada uno con el fin de permitirle desarrollar su personalidad, elevar su nivel de
formación inicial y continua, insertarse en la vida social y profesional, ejercer su ciudadanía.» «Art. 10. – Las
obligaciones de los alumnos consisten en el cumplimiento de tareas inherentes a sus estudios ; ellas incluyen
la asiduidad y el respeto a las reglas de funcionamiento y de la vida colectiva de los establecimientos. En los
colegios e institutos, los alumnos disponen, en el respeto del pluralismo y del principio de neutralidad, de la
libertad de información y de la libertad de expresión. El ejercicio de estas libertades no puede atentar contra
las actividades de enseñanza».
271
nes puntuales serían admitidas. Los días festivos previstos por el calendario escolar son, a
menudo, días de fiesta religiosa católica, como consecuencia de la herencia histórica católica de la población francesa. Y estas autorizaciones sólo pueden concederse «a título
excepcional y para algunos días en particular en la medida en que se correspondan con
fiestas religiosas, se inscriban en un calendario establecido en el plan nacional y sin que
se deriven perturbaciones en el desarrollo de la escolarización» (CE, Ass, 14 de abril de
1995, Consistorio Central de Israelitas de Francia, CE, Ass, 14 de abril de 1995, Consistorio Circular de 12 de diciembre de 1989 del Ministro de Educación nacional).
De la misma forma, es obligatorio en la enseñanza pública, pero fuera del edificio escolar para el nivel primario (Ley de 28 de marzo de 1882), el reconocimiento de un tiempo para dedicarlo a la enseñanza religiosa durante la semana escolar; y el respeto a las
prescripciones alimenticias de origen religioso en los comedores escolares está recomendada aunque limitada en la medida en que los medios de los centros lo permitan, ya que
no forma parte de las obligaciones legales de los servicios de comedor de la escuela pública. Entre la tradición de la conciencia ilustrada y las limitaciones que esta tradición
impone a la neutralidad del sistema educativo y a la libertad de conciencia de los alumnos, había pocas oportunidades de que la posición del Consejo de Estado «libertad de
conciencia sí, agresividad, rebelión y proselitismo, no» fuera audible.
Desde la aparición del Dictamen del Consejo de Estado de diciembre de 1989, políticos, intelectuales y periodistas adelantaron que, si el Consejo de Estado no quería tener en
cuenta el contenido ideológico anti-laico, machista y político que transmitían las cabezas
con velo, iba a ser necesario modificar las leyes. El Ministerio de Educación Nacional
dictó entre 1989 y 1994 tres Circulares (de 12 de diciembre de 1989, 27 de octubre de
1993 y 20 de septiembre de 1994) sobre la base de este dictamen del Consejo de Estado,
endureciendo progresivamente las posibilidades liberales que éste proponía12. Las dos
últimas circulares se sucedieron con una gran y sorprendente rapidez. Mientras tanto, el
partido gaullista se había movilizado alrededor de los diputados Ernest Chénière et Bernard Pons; estos últimos habían presentado una proposición de ley sobre el respeto a la
laicidad, prohibiendo el uso ostentoso de todo signo de pertenencia religiosa, política o
filosófica en la escuela pública13. Aunque los casos conflictivos parecían escasos y las
12
La circular de 12 de diciembre de 1989 especifica que «La laicidad, principio constitucional de la República, es uno de los fundamentos de la escuela pública. En la escuela, como en cualquier parte, las creencias
religiosas de cada uno son un asunto de conciencia individual y dependen por tanto de la libertad. Pero en la
escuela, donde se encuentran todos los jóvenes sin discriminación alguna, el ejercicio de la libertad de conciencia, en el respeto del pluralismo y de la neutralidad del servicio público, impone que el conjunto de la
comunidad educativa viva al abrigo de toda presión ideológica o religiosa». Haciendo esto, si «todo joven
debe ser respetado en su personalidad – (siendo) este respeto con respecto a los otros jóvenes, parte integrante
del papel educativo de la escuela– el joven debe aprender y comprender que el respeto de la libertad de conciencia del prójimo exige de su parte una reserva personal».
13
Grupo de trabajo parlamentario formado el 2 de noviembre de 1993, proposición de ley presentada el
28 de julio de 1994. El diputado Chénière fue el director del Colegio Gabriel-Havez de Creil en 1989 y había
impuesto la primera y célebre sanción disciplinaria por llevar velo.
272
Circulares insistían en lo que estaba prohibido más que en lo que estaba permitido, invitando a los directores de los centros a disuadir a las muchachas de llevar velo, la polémica
creció14.
El diputado Chénière, en una interpelación al Ministro de Educación denunció en octubre de 1993 el «vandalismo institucional», la «yihad insidiosa» y «la manifestación
exagerada de la diferencia» que representaba el velo islámico15. La elección de estas palabras pone de manifiesto esta inquietud frente a la visibilidad religiosa, muy alejada de la
neutralidad jurídica del Dictamen del Consejo de Estado. Si se trazase un paralelismo
entre la defensa por los franceses de sus valores identitarios y la superación de su pertenencia confesional, a semejanza del juramento de lealtad impuesto a los sacerdotes católicos sospechosos de sedición durante la Revolución, significaría que las muchachas musulmanas que llevan velo atentan contra su identidad francesa, definida como laica16.
Desde 1989, otros casos fueron llevados frente al Consejo de Estado. En estos se denunciaba que algunos directores de centros educativos, actuando según las instrucciones
de las tres Circulares de 1989, 1993 y 1994 del Ministerio de Educación, habían tomado
la iniciativa de prohibir a las alumnos llevar el velo dentro del centro. Aunque el Consejo
de Estado, ante la actitud indebidamente provocadora de algunas jóvenes con velo o de
sus familias, se ha pronunciado algunas veces avalando la prohibición, en la gran mayoría
de sus sentencias –41 casos sobre 49 contabilizados– invalidaron estas prohibiciones ya
que no cumplían con las condiciones necesarias para su puesta en práctica17.
Si bien los conflictos alrededor del velo no desaparecieron, durante 10 años disminuyeron en frecuencia y en importancia, de forma que el Alto Consejo de Integración en su
Informe de noviembre de 2000 expresó su satisfacción ante la manera en que estas cuestiones, potencialmente explosivas, habían sido resueltas gracias al enfoque recomendado
por el Consejo de Estado: «Recordando que, para los alumnos, la laicidad constituye la
garantía de su libertad de conciencia y de su derecho a manifestar su fe, en el estricto
límite del orden público escolar, el Consejo de Estado ha definido un marco jurídico encaminado a ayudar a la Administración a prevenir y a resolver dentro de la legalidad las
dificultades ligadas al uso del velo»18. En diciembre del mismo año, Le Monde concluía:
«Doce años después los primeros velos en la escuela del Islam y la escuela republicana
14
La batalla de las cifras sobre las muchachas con velo no ha cesado desde entonces. Las cifras: de 10 a
15.000 casos según los medios de comunicación (Evénement du Jeudi y Express de noviembre de 1993); o
2.000 casos a la vuelta al colegio en 1994, según el Ministro de Educación nacional, François Bayrou, en una
emisión televisada, 7 sur 7, el 20 de noviembre de 1994. Según el Ministro en esa fecha permanecían 600
niñas con velo en todos los centros educativos franceses, frente a 52 expulsiones.
15
Le Monde, 22 de octubre de 1993.
16
El debate en Francia se sitúa, no obstante, alrededor de la definición de identidad musulmana. ¿Es ésta
para las mujeres indisociable del uso del velo? Para estas chicas sin duda, pero no es posible extender esta
afirmación a los musulmanes de todo el país.
17
Es el Alto Consejo de Integración quien informó que, sobre los 49 casos tratados por el Consejo de Estado entre 1991 y 1999, 41 invalidaron las decisiones tomadas por los directores de los centros en contra de
las chicas, cf. L’Islam dans la République, informe de 2000 del Alto Consejo de Integración.
18
L’Islam dans la République, informe 2000 del Alto Consejo de Integración.
273
cohabitan casi pacíficamente»19. El Traité de droit français de religion, publicado a comienzos de 2003, concluía que «la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la cuestión
del velo no ha variado desde 1989 y la primera sentencia, emitida en 1992, parece hoy
bien asentada»20. En abril de 2003, Hanifa Cherifi, responsable de la cuestión del velo en
la escuela por parte del Ministerio de Educación, declaró que entre 1994, año en que comenzó su trabajo, y 2003, el número de casos problemáticos había disminuido cada año,
pasando de 300 a 15021. Ese mismo año, más tarde y en medio de la polémica, Nicolas
Sarkozy, entonces Ministro del Interior, declaró, según recogió Le Monde del 22 de noviembre de 2003, que con la reanudación de las clases se habían producido 1.256 casos de
chicas con velo que asistían a clase, 20 casos difíciles y 4 expulsiones; en comparación
muchos menos casos que en 1994 y muy pocas expulsiones.
5. El velo se convierte súbitamente en mayo de 2003 en un objetivo político capital
que en septiembre se asocia a un terrible debate de opinión sobre el retorno del antisemitismo en Francia:
En el umbral de la gran crisis de 2003, parece que la política más «abierta» hacia lo religioso del gobierno Raffarin (con un aumento de tomas de posición positivas hacia la
religión en general y su beneficio social en particular) y la creación del Consejo Francés
de Culto Musulmán auspiciado por el Ministerio del Interior, abrieron la puerta a un contraataque político de gran importancia que ha suscitado una sobrevaloración del deber de
fidelidad a los valores laicos de la República. El fantasma del comunitarismo estaba presente desde hacía mucho tiempo en los medios de comunicación franceses. Pero, al igual
que antes de 1995 con el miedo a las sectas, ningún suceso traumático había permitido a
este miedo expresarse con tanta fuerza como en el año 2003. La escena, ampliamente
difundida y comentada, de Nicolas Sarkozy siendo abucheado por centenares de participantes en el mitin de la Unión de Organizaciones Islámicas de Francia (UOIF) en Bourget
–justo después de las elecciones del Consejo francés de Culto Musulmán–, con motivo de
la obligación de las fotos con la cabeza descubierta en los pasaportes, fue el catalizador.
De hecho, tras las elecciones del CFCM del 6 y 13 de abril de 2003 y los «abucheos
de Bourget», las figuras del Partido Socialista se han «subido a la palestra». Laurent Fabius, antiguo primer ministro, propuso en mayo ante el Congreso del Partido Socialista y
en contra del significado antirrepublicano del velo islámico, una ley de «defensa de la
laicidad» con una refundición de la Ley de separación de 190522. A causa del «velo discriminatorio» Jack Lang, otro gran responsable del socialismo francés, pidió una ley que
prohibiese todo símbolo religioso en la escuela a finales del mes de abril de 2003. Ade19
«L’Ecole en première ligne», Le Monde de l’Education, diciembre 2001, p. 23.
Messner, p. 1137.
21
«Polémique: sous le voile islamique, l’oppression des femmes», L’Humanité, 30 de abril de 2003.
22
17 de mayo de 2003, tercera parte del discurso, publicado en Le Monde del 18 de mayo de 2003. Laurent Fabius ha reiterado muy firmemente su propósito en la revista política Prospero de octubre de 2003.
20
274
más presentó una proposición de ley antes de reclamar en una carta enviada el 13 de octubre a M. Hollande, primer secretario del PS, un «referéndum» de los militantes sobre la
cuestión. Esta doble exigencia, una ley sobre la laicidad y una ley específica sobre los
signos, ha provocado la discrepancia entre los dirigentes socialistas. Existen importantes
dirigentes que han rehusado esta la iniciativa y se han mostrado escépticos sobre la utilidad de una ley general o específica que regule los conflictos ligados a la cuestión del velo
en la escuela. Posición compartida entre otros por Martine Aubry, alcaldesa de Lille; Malek Boutih, Secretario nacional de cuestiones de sociedad; Bruno Le Roux, encargado de
elecciones; Elisabeth Guigou, antigua Ministra de Justicia (Garde des Sceaux); en incluso
por Jean Glavany, promotor de una «Universidad permanente de la laicidad». También
François Hollande, Secretario General del PS, mantenía esta posición. De hecho, durante
su comparecencia el 9 de septiembre ante la Comisión Stasi, a la que nos referiremos,
defendió la redacción de una «carta de la laicidad». La situación, explicó entonces, no
justificaba forzosamente una revisión de la ley, lo que él consideraba como «el último
recurso».
Otros movimientos de sensibilidad «de izquierda» como la LICRA, la Ligue des droits
de l’homme, SOS-racisme, la Ligue de l’enseignement, la Fédération des conseils de parents d’élève o la asociación Femmes publiques se movilizaron igualmente contra una ley
que parecía «excluir» a futuros ciudadanos, en cierto modo una ley de excepción. Frente a
ellos, el grupo laico fue aumentando durante el verano tanto en el seno del Partido Socialista como en los círculos cercanos a ese partido, siendo un ejemplo la Union des Familles laïques, integrada por personalidades célebres como la Sra. Elizabeth Badinter, filósofa y esposa de Robert Badinter, antiguo Ministro de Justicia; Pierre Mauroy, antiguo
Primer Ministro o Jean-Marc Ayraut, presidente del grupo socialista de la Asamblea Nacional. Sus argumentos fueron los más convincentes y si, entre la primavera y el otoño, la
exigencia de una gran ley de «refundición» de la laicidad desapareció, la exigencia de una
ley sobre el uso de insignias religiosas, considerada como el verdadero posicionamiento
laico, se convirtió en un compromiso político frente a la opinión pública, hecho oficial el
12 de noviembre de 2003. Tras varias semanas de discusiones, el Partido Socialista se
pronunció ese día a favor de una ley que prohibiese el «uso ostensible dentro de los centros docentes de todo signo religioso, político o filosófico» y declaró preparar una proposición de ley. Jean Glavany, diputado de Hautes-Pyrénées y responsable de la Universidad permanente del PS, creada el 10 de octubre de 2003, en un texto titulado «Por la laicidad», donde explica la posición del PS, pone el énfasis en la necesidad de «combatir los
guetos», considerándolos como «el problema central de un modelo republicano de integración hoy averiado». Sobre todo, denuncia «la ambigüedad de la derecha» destacando
la política del Gobierno –y en particular la de Nicolas Sarkozy–, a la que acusa de favorecer el «comunitarismo» en Francia.
La mayoría presidencial se encontró en ese momento con la necesidad de evitar que la
situación le desbordase. Hacía falta abandonar la cuestión de la defensa de la laicidad
275
antes de que se convirtiera en una cuestión política de mayor envergadura, pues el peligro
del comunitarismo era un argumento de peso para las diferentes fuerzas políticas, que
tomaba al Islam como ejemplo de esa potencial alteridad normativa. La izquierda, antes
en el poder, que era favorable a considerar el respeto a la diferencia, no cesaba ahora de
defender la indivisibilidad laica. D. Olivier Schrameck, durante un tiempo Jefe de Gabinete del Primer Ministro Lionel Jospin, escribió: «la laicidad sitúa al Estado en la posición de árbitro siendo reglas del juego los derechos del hombre (…) [y] autoriza la realización de la “integración a la francesa” conforme a nuestros valores de solidaridad23».
Insistir en la idea de que el Estado rompiese el pacto laico en favor de los musulmanes se
convirtió en una espina en el corazón del éxito político moderado del gobierno Raffarin.
¿Cómo admitir que prácticas de culto emergentes puedan basar propuestas de derogación
normativas, en el nombre de una pertenencia religiosa particular, mientras que la estricta
puesta en práctica de la neutralidad del Estado desestima por principio regímenes específicos? En su informe para el año 1982, el Alto Consejo de Integración, bajo el título Condiciones jurídicas y culturales de la integración, señaló expresamente que «en nuestro
país no se concibe la integración en la comunidad nacional sin la aceptación de la laicidad
para aquellos que deseen integrarse y el respeto de sus exigencias por la sociedad que
acoge». En su informe anual para el año 1998 sobre la discriminación, el Alto Consejo
había constatado que la aceptación social de la pluralidad de prácticas religiosas era imperfecta. Y demandó al Estado que adaptase sus servicios a la pluralidad religiosa, comprometiéndose más rigurosamente en la lucha por el respeto de dichas prácticas24, pero
sin modificar el Derecho común.
En buena lógica, un discurso determinado sobre la nueva amenaza comunitarista no
podía sino empujar a la opinión pública a una reacción violenta contra la visibilidad del
Islam o cuanto menos a que se juzgasen exorbitantes las exigencias en el nombre del Islam25.
El mismo Jacques Chirac movilizó inmediatamente a la mayoría parlamentaria en relación con la cuestión de la laicidad amenazada y el uso de signos religiosos en la escuela.
¿Cuál era el motivo de dicha conducta? Durante el verano de 2003, la idea de Nicolas
Sarkozy era evitar una ley específica pues era contraproducente, mientras que Jacques
Chirac parecía dispuesto a llegar a esta solución. ¿Ha jugado la rivalidad legendaria de
estos dos hombres un papel en este asunto?
23
Oliver Schrameck, Laïcité, neutralité et pluralisme, Mélanges Jacques Robert, Montchrestien, 1998,
pp. 204-205.
24
Se comunicó a los alcaldes que respetasen las reglas en materia de instalación de edificios de culto, objetivo de un verdadero contencioso de derecho urbanístico en Francia.
25
Así, Alain-Gérard Slama, editorialista en el diario Le Figaro, explicaba en un artículo publicado el 23
de enero de 2001 que «el verdadero peligro reside en la reacción de la vorágine comunitarista que, bajo diversas formas… religiosa, identitaria, representa … un retroceso en el plano histórico e individual» [«le véritable
danger réside dans la réaction de repli communautaire qui, sous ses diverses formes … religieuse, identitaire, représente … une régression, sur les plans historique et individuel…»].
276
Para conservar la ventaja de la decisión final, el ejecutivo francés tuvo que adelantarse
a la proposición parlamentaria lanzada por los socialistas. La Asamblea se convirtió en
«especialista» en crear comisiones de investigación y de vigilancia y en proposiciones de
ley de carácter «religioso». Entre 2002-2003 se produjo una avalancha de proposiciones:
el 5 de noviembre de 2002 se creó una comisión de investigación sobre las implicaciones
de las sectas en el marco de la formación profesional; el 7 de enero de 2003 se creó una
comisión de investigación sobre las actividades del movimiento raeliano, sus medios
financieros y las tentativas de clonación reproductiva del embrión humano en territorio
francés; el 10 de enero de 2003 se creó una comisión de investigación relativa a las maniobras de determinados organismos de carácter sectario en el terreno de la formación
profesional; el 21 de enero de 2003 se creó una comisión de investigación sobre la implicación de las sectas en el campo de la sanidad y el sector sociosanitario.
François Baroin, alcalde de Troyes y Vicepresidente de la Asamblea Nacional, convertido el 25 de febrero de 2003 en portavoz de la UMP fue el primero, antes que los
socialistas de la Asamblea, en hacer un informe sobre el estado de la laicidad francesa.
Este informe fue hecho público el 24 de mayo de 2003, bajo el título de Pour une Nouvelle Laïcité, una semana después de las declaraciones de Laurent Fabius. La línea de sus
dieciséis proposiciones consistió en la creación de un código de la laicidad que reagrupase los textos existentes, en la prohibición, de un modo u otro, del velo en los colegios y en
la imposición de un «uniforme» escolar.
Algunos días más tarde, el 4 de junio de 2003, otra persona cercana al presidente de la
República, Jean-Louis Debré, Presidente en funciones de la Asamblea organizó, a petición del Presidente, una comisión de información sobre los signos religiosos. Un gran
número de los 31 diputados (19 de la UMP, 8 del PS, 2 de la UDF, 2 comunistas y republicanos) de esta Missión Debré, fueron al principio favorables a la creación de una ley
específica26. Un mes más tarde, se decidió por el Jefe del Estado la creación de una segunda instancia consultiva. Mediante el Decreto nº 2003-607, de 3 de julio de 2003, se
confió a Bernard Stasi, Mediador de la República, una Comisión encargada de reflexionar
acerca de la aplicación del principio de laicidad en la República. En el discurso de presentación de la llamada Comisión Stasi, el Presidente Jacques Chirac planteó el marco de
trabajo: el referente para hablar de religión será la Laicidad. No será posible ninguna reivindicación de la libertad religiosa fuera de ese marco: «Lo que está en juego a través del
debate sobre el principio de laicidad y su aplicación en la Francia de hoy es nuestra capacidad para conciliar la unidad nacional y la neutralidad de la República con el reconocimiento de la diversidad y especialmente de la diversidad religiosa»27.
26
Según los autores del artículo aparecido en Le Monde del 10 de septiembre de 2003 «Laïcité: les députés de la mission Debré commencent à douter de la nécessité d’une loi interdisant le voile», Xavier Ternisien
et Raphaëlle Bacqué.
27
Discurso del 3 de julio de 2003, citado supra.
277
La Missión Debré comenzó sus audiencias con el verano y las terminó el 12 de noviembre de 2003. La Comisión Stasi comenzó sus audiencias el 9 de septiembre y las
terminó el 14 de noviembre de 2003. Las dos recibieron más de un centenar de personas,
a un ritmo, para la Comisión Stasi, de 8 comparecencias por semana. Su funcionamiento
consensuado y consultivo, les otorgó una legitimidad total.
EPÍLOGO: LA GRAN OLA (SEPTIEMBRE-DICIEMBRE 2003)
1. La denuncia de la islamofobia
Sobre este terreno antes referido arranca el «gran drama». El tsunami laico crece a finales de septiembre de 2003 cuando, frente a las tomas de posición socialistas o afines y
la política consultiva de la derecha presidencial, se perfila claramente una inesperada
movilización sobre la cuestión del velo en la escuela en una coalición de la extrema izquierda y de los musulmanes más militantes. Esta movilización se hará simultáneamente
tanto para la defensa del «derecho al velo» como para la denuncia del comunitarismo
judío. Un discurso virulento, bien mediatizado, emerge acerca de la islamofobia de los
franceses. Este discurso propone, de forma confusa, la idea de que los franceses rechazan
el Islam bajo la coartada de la Laicidad, que su derecho común u su igualitarismo sexual
atenta contra la libertad religiosa de los musulmanes, y que los intelectuales franceses de
origen judío son de hecho dominados por reacciones comunitaristas, cuando afirman la
ausencia de diferenciación que hacen los musulmanes de Francia entre los judíos y la
política de Israel28.
El término islamofobia apareció en los medios de comunicación al usarse como título
de un coloquio de la asociación MRAP (Mouvement contre le racisme et pour l’amitié
entre les peuples), celebrado en la Asamblea nacional a comienzos de septiembre de
2003. Después del coloquio, el MRAP luchó para apoyar a dos jóvenes alumnas de enseñanza secundaria, hijas del abogado del MRAP Laurent Lévy, expulsadas del Instituto de
Aubervilliers al principio de octubre por llevar el velo de forma ostentosa. Posteriormente
el MRAP denunció de forma virulenta la declaración del editorialista del semanario Le
Point, Claude Imbert: «yo soy un poquito islamófobo» realizada a los periodistas de la
cadena de información por cable LCI en octubre de 2003, exigiéndole excusas públicas.
Entre septiembre y noviembre de 2003 es también reseñable29 la aparición de una serie de
artículos en los que se denuncia a los defensores de la laicidad que presentan el Islam
como un retroceso en relación con los progresos de la Ilustración y la influencia de los
28
Hacerse una idea de esta movilización y de su contenido es bastante fácil a través de la lectura del sitio
web francófono, oumma.com y su crónica islamofobia.
29
Uno de ellos el del investigador Vincent Geisser, La nouvelle islamophobie, La Découverte, 2003 con
comentarios contradictorios de Monde, «L’islamophobie reste à étudier», 03/09/03 «du racisme anti-arabe à
l’islamophobie», 09/10/03.
278
intelectuales de origen judío en la demonización de los musulmanes30 . La violenta pelea
mediática de octubre de 2003 entre el universitario suizo de origen egipcio, Tariq Ramadan, nieto del fundador de los Hermanos Musulmanes, acusado por algunos de antisemita
pernicioso y el intelectual Bernard Henri-Levy, acusado por otros de islamófobo arrogante, nos muestra de forma dramática este nuevo conflicto.
Ahora bien, señalar a la comunidad judía con el dedo despierta en Francia malos recuerdos, al mezclarse un pasado de antisemitismo continuo con el gobierno colaboracionista de Vichy. De hecho, hacerlo públicamente es una prohibición colectiva que sólo
Jean-Marie Le Pen se ha permitido romper con su histrionismo político. Sin embargo,
esto ocurrió cuando en el Forum Social Européen donde el movimiento antiglobalización,
en nombre de los excluidos del sistema, reunió en una conexión circunstancial a la extrema izquierda, a algunas asociaciones de derechos humanos como MRAP o ATTAC y a
representantes musulmanes, se acusó de islamofobia a todos los que rehusaban reconocer
el uso incondicional del velo. El «derecho al velo» se convirtió, paradójicamente y desde
la tradición libertaria de la extrema izquierda, en una libertad absolutamente individual,
una elección personal irreductible. Y esa conexión iba unida a una visión común antiamericana y anti-israelita en el sentido más amplio y con un contenido muy variado.
Podría considerarse por tanto que la movilización a favor del derecho al uso del velo
en la escuela no fue sino una manipulación de las asociaciones musulmanes más hostiles
a la República, tendente a su desestabilización. Y frente a esta ofensiva de un Islam radical, al que nadie puede negar sus desviaciones mortíferas, no hay más que una respuesta:
rechazar categóricamente sus exigencias y denunciar su manipulación en torno la cuestión
del uso del velo.
2. El espectro del antisemitismo
El aumento de actos antisemitas tanto en Francia como en Europa a partir del año
2000 ha sido sistemáticamente denunciado, junto con el peligro de un Islam radical, tanto
por las redes asociativas judías francesas (Union des Etudiants juifs, CRIF, Union des
patrons et des professionnels juifs de France), como por periódicos o radios como Radio
J, Radio Shalom, Judaïque FM, o los sitios web Communauté on line, Top J, Feuj World,
Feuj City que, de forma profusa, han criticado la pasividad de las autoridades francesas
ante el desarrollo de dichos actos dentro del territorio por jóvenes o grupos considerados
musulmanes. Desde septiembre de 2000, en que se produce la segunda Intifada, se multiplicaron los actos antisemitas contabilizados por el Conseil Représentatif des Institutions
Juives de France y el Fond Social Juif Unifié. La comunidad judía ha alarmado desde
entonces acerca de la parcialidad de los medios de comunicación, la indiferencia del pú30
Cf de Tariq Ramadan «Critique des nouveaux intellectuels communautaires», artículo en línea del 3 de
octubre de 2003, cuya publicación fue rechazada en el periódico Le Monde, disponible en el sitio de
www.oumma.com, última visita el 10/11/2005.
279
blico, el silencio del Estado y el ambiente antisemita31. Como ejemplo, en la semana del
14 de septiembre de 2003, de los 17 artículos que trataban en el periódico Le Monde la
actualidad judía, 4 hacían referencia a «el malestar persistente de los judíos de Francia».
La posición de las instituciones que representan a los judíos franceses se había visto
perjudicada hasta otoño de 2003 por las críticas que, no siendo bien aceptadas en Francia,
las organizaciones judías americanas realizaban al país, al considerar que éste negaba la
realidad de la nueva violencia antisemita por una serie de motivos internos (fuerte presencia musulmana) y externos (cooperación económica con los países árabes), unidos a una
simpatía pro-palestina32. De hecho ni en los medios de comunicación ni en la opinión
pública existía alarma.
Antes de septiembre de 2003, el Gobierno había logrado disminuir el volumen mediático de la denuncia antisemita, que el Gobierno precedente había elevado. La denuncia
por los representantes de instituciones judías representativas de la pasividad para con el
antisemitismo y de la complacencia de los franceses se había trasladado entre 2000 y
2002 al Gobierno, medios de comunicación y movimientos de izquierda y de extrema
izquierda, como la Ligue communiste révolutionnaire. De manera que, independientemente de las críticas realizadas a la Francia estatal acerca de su política en relación con el
conflicto de Iraq33, y de las críticas mediáticas de intelectuales célebres como PierreAndré Taguieff34 o Alain Finkielkraut35, con la llegada del nuevo Gobierno se produjo
una verdadera acción de prevención y castigo de los actos antisemitas, que se tradujo en
una disminución del número de agresiones tras el aumento de abril de 200236. Esta movilización del Gobierno se materializó en mayo de 2002 a través de una serie de reuniones
de trabajo entre el Gabinete del Primer Ministro, los Ministerios de Interior, Justicia y
31
Esta es en parte la tesis de Raphaël Draï en su ensayo, Sous le signe de Sion, l’antisémitisme nouveau
est arrivé, diciembre de 2001, Michalon, Paris, 255 p., tesis retomada en parte en su otro ensayo La France
au crépuscule, PUF, Paris, 2004, p. 120.
32
Posición claramente presentada por David A. Harris, Director Ejecutivo del American Jewish Committee, en el sitio de esta asociación, http:// www.acp.org/site, última visita el 10/11/2005.
33
En marzo de 2003 en Paris durante el segundo encuentro judeo-cristiano organizado por el Congreos
Judío Europeo, ante 2000 personas, el Ministro del Interior, tres cardinales, uno de ellos Mgr Lustiger y el
representante de la Santa Sede. El rabino Marc Schneier, Presidente del Consejo de América del Norte, calificó la posición francesa de «traición», evocó la destrucción de las sinagogas en Francia en un clima de indiferencia moral y después declaró que «nosotros, rabinos americanos, hemos venido de los Estados Unidos para
expresar a los católicos franceses nuestra cólera ante el aumento del antisemitismo en Francia y deciros también cuánto nos hiere que no estéis al lado de los Estados Unidos para eliminar a Sadam Hussein». También
Michel Friedman, presidente del Congreso Judío Europeo, manifestó el desacuerdo de todas las comunidades
judías de Europa respecto a la estrategia francesa. Nicolas Sarkozy reaccionó vivamente ante este discurso
afirmando, antes de abandonar la sala, que no podía aceptar escuchar que los judíos podían tener miedo de
vivir en Francia. Pasajes sacados de los artículos presentan estos encuentros en los diarios La Croix, del
11/03/03 y Le Monde del 13/03/03 (Henri Tincq, «la charge des rabbins américains contre la France »).
34
La nouvelle judéophobie, Editions Mille et Une Nuits, Paris, 2002, p. 240.
35
Au nom de l’autre, réflexion sur l’antisémitisme qui vient, Gallimard, Paris, 2003, p. 34.
36
Según el informe anual –La lucha contra el racismo 2003 de la Comisión Nacional Consultiva de Derechos del hombre, con 817 hechos registrados, el año 2003 revela una baja significativa (-37,77 %) de violencia racista y antisemita con respecto al año precedente (1313 hechos). Informe consultable en el sitio de la
Comisión, www.commission-droits-homme.fr/binTravaux, última visita el 10/11/2005.
280
Educación Nacional y las organizaciones judías representativas, y la colaboración del
Ministerio del Interior con el «servicio de protección de la comunidad judía» [Service de
protection de la communauté juive]. Este conjunto de medidas reestableció en varios meses una confianza que se había visto fuertemente alterada37. Por otro lado, a pesar del
aumento del comunitarismo como consecuencia del aumento de la enseñanza privada
judía (más del 31% en diez años según el Fondo social judío unificado en una declaración
de su Director General a Le Monde del 20 de septiembre de 2003) y del aumento de la
partida de familias judías hacia Israel, por parte de los representantes mediáticos de la
comunidad judía francesa ha prevalecido un deseo de sosiego a partir de entonces38. De
hecho existe un cierto número de judíos laicos o ateos que rechazan críticamente la identificación entre antisemitismo y la crítica a Israel39.
La reafirmación laica de las asociaciones representantes de la comunidad judía de
Francia a favor de una ley sobre el uso de signos religiosos ha influido en la balanza mediática. Y es que el conflicto de la islamofobia ha supuesto para los judíos de Francia una
demanda mediática a favor de la restauración de la laicidad francesa y un rechazo oficial
de la vorágine comunitarista. Jacques Chirac, durante un viaje a Nueva York visitó, el 22
de septiembre de 2003, a los representantes de seis organizaciones judías americanas que
habían dirigido la campaña contra el antisemitismo en Francia40. El Presidente de la República estuvo acompañado por Roger Cukierman, presidente del CRIF, por Adolphe
Steg, presidente de la Alliance israélite universelle, por Simone Veil, eminente figura
política francesa de derechas, antigua deportada y Presidenta de la Fundación para la
memoria de la Shoah, y el banquero David Rotschild41. En los meses siguientes decidió,
mediante un Decreto de 8 de diciembre de 2003, la creación del Comité interministerial
de lucha contra el racismo y el antisemitismo que, bajo la dirección del Primer Ministro,
coordinaría a partir de entonces con cierto éxito todas las acciones de vigilancia y de prevención42.
Además, los responsables gubernamentales han procurado impedir que las acciones de
los musulmanes más radicales estigmaticen a toda la población musulmana de Francia. El
37
«La fractura que podía temerse no ha tenido lugar, pero el amor por la República ya no es tan apasionado como antes», Patrick Klugman, miembro del comité director del CRIF, Le Monde, 20/09/03.
38
Cf. la encuesta de Le Monde del 20 de septiembre de 2003.
39
Cf. la obra colectiva Antisémitisme, l’intolérable chantage, Israël –Palestine, une affaire française?, La
Découverte, 2003, escrita entre Rony Brauman, antiguo presidente de Médicos sin Fronteras y Michel Warschawski, fundador del Centro de información alternativa de Jerusalén.
40
Esa campaña dejó huellas en Israel ya que Jacques Chirac fue acusado allí, el 19 de octubre de 2003 por
el diario Maariv, de haber rechazado la condena que un comunicado del Consejo de Europa realizó de los
propósitos «antisemitas» del malasio Mahathir Mohamad. Se le trató en ese artículo como «colaborador», y
su redactor incluso escribió «hoy el antisemitismo no dispone en el mundo de un colaborador activo que
ocupe una posición más elevada» (traducción Le Monde, 21 de octubre de 2003, artículo de Gilles Paris).
Sobre la veracidad de lo escrito, el Ministro de Asuntos Exteriores de Israel hablaba de «vergüenza», y obligaba al Quai d’Orsay [Ministerio de Asuntos Exteriores] a negarlo de forma escandalizada.
41
La Croix, 22/09/03, Le Monde, 24/10/2003.
42
Una de sus decisiones, en su reunión del 18 de marzo de 2004, fue encargar a Pierre-André Taguieff un
estudio sobre el antisemitismo en los jóvenes y los medios para prevenirlo.
281
Primer Ministro Raffarin y el Ministro del Interior, Nicolas Sarkozy han manifestado
repetidas veces su inquietud por la necesidad de que cese el eslogan de la islamofobia
pues, como reacción al uso del mismo, ésta se está agudizando (en diciembre de 2003 el
Islam fue juzgado peligroso para la laicidad por el 84% de las personas entrevistadas, en
el sondeo BVA-CEVIPOF). De hecho denunciaron que «una cierta islamofobia en el
país» no tenía razón de ser, ya que la gran mayoría de los musulmanes de Francia respetaban la ley y las instituciones republicanas. En un debate televisado entre Nicolas Sarkozy y Tariq Ramadan, este último condenó la lapidación de las mujeres adúlteras, aclarando además aquellas cuestiones islámicas que son compatibles e incompatibles con los
valores republicanos43.
Entre finales de octubre y principios de noviembre de 2003, tras el conflicto entre islamofobia y antisemitismo, la «religión» del Gobierno parecía definitivamente decidida,
incluso antes de que hubieran dictaminado los dos órganos consultados44. La opinión de
los «anti-ley», que no pertenecían a la extrema izquierda ni eran fundamentalistas, parecerán absorbidos bajo esas dos opciones. Los musulmanes moderados contrarios a una ley
de estigmatización aparecían tan sospechosos como el Consejo de culto musulmán, que
luchaba en contra de la existencia de la ley45 . Su presidente, el rector de la Mezquita de
Paris Dalil Boubakeur, aunque estimaba que legislar sobre el velo era un profundo error
(Le Monde del 5 de noviembre de 2003) y el signo de una sospecha injusta, se vio obligado, para separar a los musulmanes «normales» de los extremistas46, a declarar que los
musulmanes de Francia no estaban por encima de las leyes francesas y que en caso de
43
100 minutes pour convaincre, principios de noviembre de 2003.
«Jacques Chirac: La Laicidad no es negociable», Discurso de Valenciennes, 21 de octubre de 2003,
«M. Raffarin no descarta en último extremo una ley sobre el porte del velo en la escuela», Le Monde, 7 octobre 2003, «Laicidad: el Elíseo y Matignon parecen querer legislar», Le Monde, 5 de noviembre de 2003,
«Una Ley sobre los signos religiosos se dibuja», La Croix, 6 de noviembre de 2003.
45
La Croix, 12 de noviembre de 2003.
46
Un sondeo IFOP-Le Monde de septiembre de 2001 muestra que el 36 % de los musulmanes en Francia
se dicen creyentes y practicantes, 42 % se afirman simplemente creyentes y el 16% se sienten de pertenencia
musulmana. El 5% se declara sin religión. La misma encuesta indica que el 79 % de los musulmanes no
frecuenta la mezquita. Un estudio de noviembre de 2005 titulado Rapport au politique des Français issus de
l’immigration (africaine et turque ) y publicado bajo el título Des Français comme les autres, (Sylvain
Brouard et Vincent Tiberj, Presses de Science-Po), analiza los resultados de una encuesta TNS-SOFRES
conducida con el apoyo del servicio de información del gobierno, del Centre d’Etudes et de Prospectives du
Ministère de l’Intérieur, de la Fondation nationale des Sciences politiques, del Fond d’Action et de Soutien
pour l’intégration et la lutte contre les discriminations y de la Fondation Jean-Jaurès. Este estudio muestra –
además de la «reacción de izquierdas» de esta población– que la laicidad no está considerada en oposición a
la religión, sino en un 81% como un valor positivo. Los franceses de origen africano y turco, y de pertenencia
musulmana, no están masivamente integrados en las prácticas colectivas de su religión pero mantienen una
relación estrecha con el Islam en las prescripciones individuales (consumo de alcohol, rezo, ayuno). Entre el
53 y el 59% están en contra del uso del velo al mismo tiempo que a favor en un 65% de la puesta en marcha
del Consejo francés de culto musulmán y de la ayuda estatal para construir lugares de culto musulmán y
formar a los imames. Este estudio corrobora los trabajos de Martine Cohen sobre la antigüedad de la integración del Islam y de los musulmanes en Francia, especialmente su investigación sobre «L’intégration de
l’Islam et des musulmans en France : modèles du passé et pratiques actuelles», en La Laïcité, une valeur
d’aujourd’hui ? opus cit. pp.315-330. Ver igualmente los resultados del sondeo de 26 de enero de 2004, CSA,
Le Parisien, Aujourd’hui en France, titulado Les musulmans et la laïcité, www.csa-tmo.fr.
44
282
prohibición, «las autoridades del Islam obedecerían y pedirían a sus fieles respetarla»,
para no ser acusados de obstrucción. También las grandes confesiones tradicionales se
posicionaron en ese mismo período en contra de una ley de prohibición, mostrando su
inquietud públicamente por una vuelta al laicismo. Pero su posición no interesó a nadie y
los medios de comunicación no intentaron comentarla. Únicamente los laicos militantes
de origen musulmán serán escuchados por su fidelidad republicana. La profunda tradición
laica de estos musulmanes47 les da derecho a denunciar el uso del velo como elemento
diferenciador o retrógrado.
Es en este contexto político y social donde hay que reflexionar acerca de las conclusiones de la Mission Debré y de la Comisión Stasi. La Mission, en su informe de 12 de
noviembre de 2003, pidió una «disposición legislativa»48. El texto, de 7 páginas, y enmendado por unas últimas correcciones acerca de la no aplicación de esta disposición en
los centros privados concertados, señalaba que los diputados han «adquirido la convicción de que es imperativo actuar sin demora si no se quiere que la situación actual, fruto
de una degradación que se inicia a finales de los 80, se agrave hasta el punto de convertirse en imposible de digerir». Parlamentarios de diferentes ideologías se habían convencido
así de que «en el curso de los últimos años», el equilibrio laico «ha sido sacudido por la
disminución de la vigilancia de las autoridades públicas conjugada con un aumento del
comunitarismo, hasta el punto de que en la libertad de expresión religiosa en la escuela, la
línea divisoria entre lo lícito y lo ilícito se ha convertido en algo borroso tanto para los
alumnos como para los profesores». Además, el documento criticaba la estrategia de Lionel Jospin quien, siendo Ministro de Educación nacional en 1989, y en relación con el
primer caso relativo al velo en Creil se había adherido a la opinión matizada del Consejo
de Estado: «Numerosos han sido los intervinientes, incluidos los representantes de las
confesiones, que han dicho que si en 1989 se hubiese aportado una respuesta firme, la
situación ahora no seria tan difícil».
Esta firmeza fue por tanto recomendada bajo la forma de «una disposición legislativa
breve, simple, clara, lo menos sujeta a interpretación posible, y que plantee el principio de
prohibición del uso visible de todo signo religioso y político dentro del recinto de los
centros del servicio público de enseñanza». Además se recomendaron «medidas de
47
Los laicos de origen musulmán son bien hostiles o indiferentes frente al Consejo representativo del culto musulmán, a causa de la sobre-representatividad a sus ojos de las asociaciones integristas (posición especialmente de las asociaciones feministas como Voix d’elles rebelles, D’ailleurs ou d’ici mais ensemble, Ni
putes ni soumises), o bien favorables a este Consejo cuando se neutraliza a los socios integristas en el mano a
mano que mantienen con el Ministerio del Interior. Entre los movimientos representativos de su esfera de
influencia, que va de la indiferencia religiosa a una posible similitud con la actitud política democristiana de
entreguerras, se encuentran la Association France plus, el Conseil des démocrates musulmans de France,
próximo a la UMP, la Convention laïque pour l’égalité des droits, el Mouvement des musulmans laïques de
France, el Conseil français des musulmans laïques.
48
Rapport n°1275 de M. Jean-Louis Debré en nombre de la misión de información sobre los signos religiosos en la escuela http://www.assemblee-nationale.fr/12/dossiers/laicite.asp#mission, última visita el
10/11/2005.
283
acompañamiento» destinadas a hacer posible la prohibición y a reforzar la educación en
la laicidad (creación de células de mediación en los distritos escolares, enseñanza de la
laicidad desde la escuela elemental y en los institutos universitarios de formación del
profesorado, difusión de una guía para los docentes, mejora de la «enseñanza de las religiones»). Estas innovaciones resultaron ser más útiles que la prohibición recomendada
por los diputados que se mostraba una aplicación de la prohibición extremadamente amplia: no sólo a los signos «ostentosos» sino también a su «uso visible», dicho de otro modo: «todo signo que el ojo pueda ver». De manera que se aplicó también a los «signos
políticos» a fin de «señalar otra serie de otros comportamientos igualmente perturbadores
que son contrarios a la neutralidad del espacio escolar». Esta prohibición, además, se
aplicaría «dentro del recinto de los centros», sin que fuese prevista ninguna distinción
entre espacios comunes y aulas, y espacios cubiertos o al aire libre.
Los medios de comunicación han deducido la idea de que la Mission Debré quería una
49
ley y estos mismos medios, junto con los diputados socialistas miembros de la misma,
han subrayado la concordancia entre las conclusiones de la Mission y la decisión de propuesta de ley tomada el mismo día por el Partido Socialista.
Por el contrario, numerosos miembros del Gobierno Raffarin permanecieron hasta el
final en contra de cualquier ley de prohibición. De hecho, el último interviniente ante la
Comisión Stasi, el Ministro de Justicia, Dominique Perben, que asistió la mañana del 14
de noviembre, puso de relieve la necesidad de la «cohesión» de la sociedad francesa para
expresar su reticencia a una ley que prohibiese los signos religiosos en la escuela50. Éste
deseaba sustraerse al «falso dilema» que según él marcaba el debate sobre el velo islámico: «una ley quizás sea útil. Pero sé que la ley no tiene respuestas para todo. Y sé que la
ley tiene límites, que se encuentran en su aplicación. La ley puede ser ineficaz». También
M. Perben sugirió a los miembros de la Comisión un «principio de precaución legislativa» en el momento de rendir sus conclusiones al Jefe del Estado. El Ministro de Justicia,
que lo había indicado ya el 8 de noviembre en Madame Figaro, se incluía así en el bando,
discreto o inaudible, de los «anti-ley», reticentes a imponer la prohibición de los signos
religiosos: se unía a Nicolas Sarkozy, Luc Ferry y Jean-Pierre Raffarin, quien había expresado el 7 de noviembre en el Congreso de la CFR-CGC, que «la ley no regula forzosamente el problema». Pero con arreglo al camino seguido, era previsible que los trabajos
dirigidos por el Parlamento y la Comisión Stasi desembocaran en lo que Jacques Chirac
49
Bruno Bourg-Broc (UMP, Marne), en el último día de la discusión permanecía hostil a toda nueva legislación, Yvan Lachaud (UDF, Gard) expresaba la misma oposición, haciéndose portavoz del presidente de
su grupo, Hervé Morin, ausente. Poco después, el presidente del grupo UMP, Jacques Barrot, reafirmaba
«temer el peligro de una ley específica». Como último recurso, expresaba su preferencia por «un artículo en
el marco de la ley [de orientación] sobre la escuela» en preparación. Por la tarde, ante la Mission, el Ministro
de Educación nacional, Luc Ferry se declaraba por último (una última vez) desfavorable a una ley prohibitiva,
estimando que esta «no era conforme a nuestra concepción tradicional de la laicidad». Debates relatados por
Philippe Bernard, en Le Monde del 13 de noviembre de 2003.
50
www.elysee.fr/.../2003/decembre/rapport_de_la_commission_stasi_sur_la_laicite_auditions_publiques.
6710.html - 32k. Última visita del sitio el 15/03/2005.
284
tenía ya en mente: la proposición de una ley de separación, anunciada por el Gobierno el
día siguiente al informe, a principios de 2003, y que se hizo efectiva el 15 de marzo de
200451.
51
Loi n° 2004-228 du 15 mars 2004 encadrant, en application du principe de laïcité, le port de signes ou
de tenues manifestant une appartenance religieuse dans les écoles, collèges et lycées publics. Article 1: Il est
inséré, dans le code de l'éducation, après l'article L. 141-5, un article L. 141-5-1 ainsi rédigé : «Art. L. 1415-1. - Dans les écoles, les collèges et les lycées publics, le port de signes ou tenues par lesquels les élèves
manifestent ostensiblement une appartenance religieuse est interdit». (Ley nº 2004-228 de 15 de marzo de
2004, que establece, en aplicación del principio de laicidad, el uso de signos o de uniformes manifestando una
pertenencia religiosa en las escuelas, colegios e institutos públicos. Artículo 1: Se añade, en el Código de
Educación, tras el artículo L. 141-5, un artículo L. 141-5-1 así redactado: «Artículo L. 141-5-1.- En las escuelas, colegios e institutos públicos, el uso de signos o uniformes por los cuales los alumnos manifiesten ostensiblemente una pertenencia religiosa está prohibido»).
The Islamic Headscarf in Germany
GERHARD ROBBERS
Universidad de Trier
I. ASPECTS OF THE BACKGROUND SITUATION
1. Public Concerns
T
he Islamic headscarf has become a highly symbolized and politicized issue in
Germany in recent years. The debate represents the deeper issue of how Muslim
immigrants in Germany can or should integrate into the existing society and how
much diversity the German society can take.
There is a substantial amount of court decisions about the Muslim woman headscarf.
The central decision of the Federal Constitutional Court relates to a Muslim woman
teacher wearing a headscarf while teaching in a public school1. This is a matter of ongoing public concern in Germany2. The issue as such is not settled yet in terms of constitutional litigation.
1
Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) 108/282.
Cf. Ernst-Wolfgang Böckenförde, ZUM VERBOT FÜR LEHRKRÄFTE IN DER SCHULE, EIN ISLAMISCHES
KOPFTUCH ZU TRAGEN, Juristenzeitung 2004, 1181; Susanne Baer/Michael Wrase, STAATLICHE NEUTRALITÄT
UND TOLERANZ IN DER “CHRISTLICH-ABENDLÄNDISCHEN WERTEWELT”, Die Öffentliche Verwaltung 2005, 243;
Friedhelm Hufen, DIE REGELUNGSSPIELRÄUME DES LANDESGESETZGEBERS IM KOPFTUCHSTREIT, Neue
Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2004, 575; Jörn Ipsen, KARLSRUHE LOCUTA, CAUSA NON FINITA, Neue
Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2003, 1210; Hermann Weber, STAATSKIRCHENRECHT AM SCHEIDEWEG –
KOPFTUCHSTREIT OHNE ENDE?, Recht und Politik 2004, 82; Ulrich Battis/Peter Friedrich Bultmann, WAS
FOLGT FÜR DIE GESETZGEBER AUS DEM KOPFTUCHURTEIL DES BVERFG?, Juristenzeitung 2004, 581; Gerhard
Robbers, SCHULE UND RELIGION, ASPEKTE ZUR FRAGE, WARUM ES IN DEUTSCHLAND FÜR EINE MUSLIMISCHE
LEHRERIN AN ÖFFENTLICHEN SCHULEN MÖGLICH SEIN MUSS, EIN KOPFTUCH ZU TRAGEN; in: Im Dienste der
Sache, Liber amicorum für Joachim Gaertner, Ricarda Dill, Stephan Reimers und Christoph Thiele (eds.)
2003, 585; id., RELIGION IN DER ÖFFENTLICHEN SCHULE, Recht der Jugend und des Bildungswesens 2003, 11;
id., MUSLIMISCHE LEHRERINNEN, DAS KOPFTUCH UND DAS DEUTSCHE BUNDESVERFASSUNGSGERICHT, ÖARR
Österreichisches Archiv für Recht & Religion 2003, 405; Klaas Engelken, KOPFTUCHVERBOTE NUR
AUFGRUND VON RECHTSGÜTERN MIT VERFASSUNGSRANG, Verwaltungsblätter Baden-Württemberg 2006, 209;
Felix Ekardt, GERÄT DIE KOPFTUCHDEBATTE AUF ABWEGE?, Zeitschrift für Rechtspolitik 2005, 225; Erich
Röper, FRAU MIT KOPFTUCH UNGEEIGNET ALS LEHRERIN UND BEAMTE, Verwaltungsblätter BadenWürttemberg 2005, 81; Juliane Kokott, LAIZISMUS UND RELIGIONSFREIHEIT IM ÖFFENTLICHEN RAUM, Der Staat
2005, 343.
2
GERHARD ROBBERS
286
There are no specific rules on religious scarves or other religious symbols for students
in German state schools nor for students in public universities. Those students are free to
wear the headscarf. This legal situation for students has not been much debated in society.
However, in a recent case two 18 year-old Muslim girl pupils showed up in a public comprehensive school in the city of Bonn wearing a burqa. The headmaster of the school
prohibited this arguing that wearing a burqa would be contrary to the educational aims of
the school since the teachers, and fellow students could not properly communicate with
the girls. After some debate, one of the girls left the school on her own decision, and the
other girl took off the burqa while in school3.
The situation for teachers in public schools has become somewhat more complicated.
Those teachers in general are civil servants, and they stand in a special relationship with
the state.
Until some time ago there had been no problems with Muslim woman teachers insisting in wearing a head scarf. There have been no cases known in respect to orthodox Jewish teachers wearing a kipa or traditional style of hair.
In North Rhine-Westphalia for years there have been fifteen woman teachers of Muslim faith wearing head scarves during teaching time in state schools without any problems. In Hamburg a Muslim woman teacher who insisted in wearing a head scarf during
teaching time had without any problems acquired the status of a civil servant.
2. The Religious Map
Within Germany there are two major Christian Churches which are nearly equal in
size and importance. Islam in Germany has approximately 3.2 million members. The
German population amounts to about 82.5 million in total; the Catholic Church has about
26.5 million members, while the Protestant Church has 26.2 million members. The Protestant Church consists of numerous separate territorially based Landeskirchen, each of
these Churches being an independent unit. Together they form the Evangelical Church in
Germany. There are also a number of smaller Protestant Churches that have chosen to
stay outside this federation; they are known as the Freikirchen (Free Churches). The Protestant Churches are either Lutheran or Reformed Churches; some follow a unified confession, shaped in various ways from these two creeds. The Jewish communities consist
of somewhat over 100,000 members, Orthodox Christians amount to about 1.2 million.
There are also many smaller religions in the country, some having a long-established
tradition in Germany, others having been in Germany for only a short while. Their membership is estimated at about 1.6 million persons. There is also an estimated 22 million
inhabitants of Germany who profess themselves to be without any confession. This stems
in part, although not entirely, from the reunification of Germany, as the political system
3
Frankfurter Allgemeine Zeitung from 29 April 2006, p. 4.
THE ISLAMIC HEADSCARF IN GERMANY
287
of the former East Germany took a hostile stance towards the churches. Furthermore, the
confessional viewpoints in Germany tend to change very rapidly as a result of immigration and other social shifts, so that estimates remain uncertain and tentative.
II. THE BASIC AND GENERAL NORMS
1. Constitutional Law
According to Article 33 subsection 2 of the German constitution “every German shall
be eligible for any public office according to his aptitude, qualifications, and professional
achievements”. Eligibility may not depend upon religious affiliation. These constitutional
provisions are repeated in all relevant laws on the civil service. Regardless of his or her
personal religious affiliation, however, any civil servant has to be neutral in terms of religion when it comes to the exercise of his or her office. As a state official he or she has to
respect the State's neutrality in religious matters. Anyone who would not guarantee such
religious neutrality would lack the “aptitude” to be eligible for public office as prescribed
by Article 33 subsection 2 of the German constitution.
Constitutional Law requires that the German State is neutral in terms of religion and
philosophical creed. Neutrality requires the State not to identify with a Church; there is to
4
be no Established Church (Art. 137(1) WRV in conjunction with Art. 140 GG). The
State is not allowed to have any special inclination to a particular religious congregation
or to judge such a congregation's particular merits or ideologies to be true. Ideological
institutions are to be on equal footing with religious institutions; this deals with congregations which have a humanistic ideology or a position without reference to the question of
a God or gods. This has however only minimal social consequences. On the other hand,
religious institutions must not be placed in a more disadvantageous position than societal
groups; this prohibits a decision in favour of State atheism. Neutrality therefore means,
more than anything else, non-intervention: the State is not allowed to take decisive action
in the affairs of religious communities. This is made particularly clear in Article 137(3)
WRV: Every religious community regulates and administers its own affairs independently within the framework of the general law. This right of self-determination is valid,
regardless of the legal status of the religious congregation. These basic principles are also
to be seen in the setting out of the freedom of religion according to Article 4 GG. It is
here that one finds the requirement of positive tolerance. Freedom of faith is guaranteed
in order to give every individual the right to believe what they will. Also included is the
freedom of faith in a negative aspect, that is the right not to have a creed and/or not to
belong to a particular religious faith. Religious freedom also guarantees the right to act
according to one's beliefs.
4
Cf. also Art. 136 Weimarer Reichsverfassung (WRV) in conjunction with Art. 140 Grundgesetz (GG),
Art. 4, 33(3) GG.
288
GERHARD ROBBERS
2. The Ordinary Law on Civil Servants
The general school laws of the Länder as well as the laws on civil servants of the
Länder and the Federation require civil servants and thus teachers in state schools to be
neutral in terms of politics, economy or religion. For example, the relevant provision of
the Federal Law on civil servants (Bundesbeamtengesetz) reads:
§ 52 (1) The civil servant serves the whole people, not a party. He has to
fulfill his tasks impartially and justly and has to see to the public weal
in the exercise of his office.
(2) The civil servant has to declare himself to the free democratic fundamental order in the sense of the Basic Law and to stand up for it
through his entire conduct in his political activity.
§ 53 The civil servant has to exercise the moderation and restraint that follows from his position in face of the community and from the regard
to the obligations of his office.
The Länder have equivalent general provisions in their laws on civil servants.
These laws do not deprive teachers from their fundamental rights, though, and thus
also not of their religious freedom.
Civil servants, while exercising their office, enjoy fundamental rights in Germany as
anyone else does. It is only that the requirements of the well-functioning of the public
service in which these officials work may lead to specific and legitimate limitations of
their fundamental rights. Thus, a soldier may be required to take higher risks on his or her
life than other people have to take, because the needs of national defense make that necessary. Teachers in public schools may be required to be less outspoken about their personal political opinions than other people are, because of the need of political neutrality
of school teaching.
III. THE OLDER CASE LAW ON RELIGIOUS GARB
The relevant law of the land of Bavaria Hamburg was sedis materiae a number of
years ago in 1984 and 1985 when the Baghwan religious community was somewhat on
the rise in Germany. A teacher in a public school converted to that group and henceforth
turned up in class wearing the mala and the orange coat. The courts upheld the prohibition by the school authorities to wear such garb while teaching5.
Freedom of religion prevailed in a headscarf issue in a labour law case. The plaintiff
runs a big shop including a section for cosmetics and perfumes. The plaintiff employed a
5
Verwaltungsgerichtshof (VGH) München, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) 1986, 405;
Oberverwaltungsgericht (OVG) Hamburg, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) 1986, 406; Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) 1988, 937.
289
woman born in Turkey who one day turned up for work wearing a headscarf. She declared that because of a change in her religious convictions she would not show in public
without wearing her headscarf. The employer gave her notice arguing that the sales personnel would have to dress according to the style of the shop. Especially in the section for
perfumes a sales woman with a headscarf would not fit.
The law courts upheld the notice. However, the Federal Labour Court as well as the
Federal Constitutional Court declared the notice unconstitutional6. Both courts struck a
balance between the freedom of profession of the employer and the freedom of profession
as well as freedom of religions of the employee. They argued that the employer had not
provided any evidence that a headscarf would in any way endanger the economic success
of the shop. It would not be reasonable to give notice to an employee on the mere suspicion of fear that the shop could be endangered. In that situation the employer hat to go on
employing the employee even if she would wear a headscarf.
Regarding the Muslim headscarf of teachers in public schools the lower courts were
(and are) divided. In the year 2000 the Administrative Court of Lüneburg decided that
religious garb of teachers while teaching can only be prohibited when this garb goes
clearly beyond all limits of tolerance and strongly disturbs the school peace7. However,
upon application by the Land of Lower Saxony, the Administrative court of Appeals of
Lüneburg decided that the aptitude for public office of the teacher who insists in wearing
a Muslim headscarf can in fact be denied by the authorities8.
Religious garb has become relevant also in cases concerning passport and immigration
law. The Iranian authorities had not dealt with the application of a woman to let her out of
Iranian nationality in order to acquire the German nationality because the woman did not
provide the Iranian authorities with a photograph that would show her wearing a headscarf. The German court accepted that situation as being equivalent to ending the Iranian
nationality of the woman9. However, the Administrative Court of Appeals of BadenWürttemberg decided otherwise: The court held it to be proportional to require an Iranian
woman who had converted from Islam to Christianity to provide the Iranian authorities
with photos on which she was shown wearing a headscarf. That would not violate her
right to freedom of religion. Her application for German nationality was refused10.
Members of religious communities that require to covert their head in public can ob6
Entscheidungen des Bundesarbeitsgerichts (BAGE) 103, 111 ff.; Bundesverfassungsgericht (BVerfG),
Neue juristische Wochenschrift (NJW) 2003, 2815 ff. = Kammerentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGK) 1 (2004), 308 ff.
7
Verwaltungsgericht (VG) Lüneburg, Neue juristische Wochenschrift (NJW) 2001, 767.
8
Oberverwaltungsgericht (OVG) Lüneburg, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht-Rechtsprechungsreport (NVwZ-RR) 2002, 658.
9
Verwaltungsgericht (VG) Berlin, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht-Rechtsprechungsreport
(NVwZ-RR) 1993, 445.
10
Verwaltungsgerichtshof (VGH) Baden-Württemberg, Informationsbrief Ausländerrecht (InfAuslR)
3/92, 98; cf. also Bayrischer Verfassungsgerichtshof (Bay.VerfGH), Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht
(NVwZ) 2000, 952.
290
GERHARD ROBBERS
tain passports and identification cards with their photos showing them with such coverage
contrary to the normal requirement of such photos11.
IV. THE LEADING CASE: LUDIN
The leading case for the headscarf issue in Germany is the so-called “Ludin-case”. Ms
Ludin tried without success to obtain a position as a teacher and civil servant in the Land
of Baden-Württemberg. Ms Ludin had been born in Kabul in 1972 being the daughter of
Afghan parents. Since 1987 Ms Ludin had lived in Germany and she had become a German national in 1995. In 1998 she successfully passed her final exams for teaching in
public schools. The school authorities, however, refused to give her a position arguing
that Ms Ludin was lacking personal aptitude because she insisted in wearing a headscarf
for religious reasons while teaching in public school.
Several courts upheld this decision of the school authorities against the application of
Ms Ludin12 including the Federal Administrative Court13.
The Federal Constitutional Court, however, upon a constitutional complaint by Ms
Ludin, has reversed that decision of the Federal Administrative Court. The Federal Constitutional Court14 argued that the obligation imposed on the civil servant and teacher not
to show his or her religious affiliation by following religiously founded garment rules
constituted a limitation of the freedom of religion or belief. Limitations to the freedom of
religion or belief would have to follow from the constitution itself and, moreover, would
have to be based on a sufficiently clear law. Any limitation would have to respect strict
equal treatment of the various religions or beliefs. The legislator would have to balance
conflicting rights of religious freedom of the teacher, the right of the parents to raise and
educate their children, the state obligation to religious and philosophical neutrality, and
the negative freedom of religion of other pupils which entails the right not to be confronted with a religion in school against their will. In determining the legitimate references to religion in the public school references to Christianity would not be prohibited,
however, but the school would also have to be open for other philosophical and religious
values.
The Constitutional Court argued that the head scarf is not necessarily a politically aggressive or religiously compelling sign (in case of which the woman teacher would have
acted against her obligation to neutrality). Head scarves can also be a symbol for emancipation of women, of sexual self-determination, or cultural identity.
If the legislator would regard wearing the headscarf while teaching could in principle
11
Verwaltungsgericht (VG) Wiesbaden, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ)1985, 137.
Verwaltungsgericht (VG) Stuttgart, 24.3.2000, Verwaltungsgericht (VG) 15 K 532/99; Verwaltungsgerichtshof (VGH) Baden-Württemberg, Neue juristische Wochenschrift (NJW) 2001, 2899.
13
Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 116/359.
14
Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) 108, 282/294.
12
291
endanger the general peace at school then the legislator would have to create a legal basis
in order to exclude such danger by framing the official duties of the civil servant.
In the absence of such a special legal provision it was declared unconstitutional to
deny employment to female teachers wearing head scarves for religious reasons.
The legislator would have a wide discretion whether to choose a more open or a more
strict solution. If then a candidate for public office or a civil servant would not comply
with such rules of conduct this could constitute a lack of personal aptitude for the office.
The essence of this decision of the constitutional court is that to prohibit religious
garments or symbols exhibited by teachers in public schools while teaching requires a
specific law. Various Länder competent for such laws can take regional differences into
account such as religious affiliations, history, etc.
V. THE NEW LAWS
Meanwhile, a number of Länder (Baden-Württemberg, Hessia, Bremen, Berlin, Lower
Saxony, Bavaria, Saarland, North Rhine-Westphalia) have introduced specific laws in
order to meet the requirements in the decision of the Federal Constitutional Court.
There are four different approaches in the matter: (1) Some Länder have not introduced
any new laws. (2) Some Länder restate for school teachers more specifically but still in
rather general terms the traditional provisions concerning neutrality of civil servants that
have been described above. (3) Another group of Länder distinguish between – permissible
– symbols of Christian and occidental background and other – impermissible – symbols. (4)
Finally, there are Länder that prohibit any religious garment or religious symbols not only
in public schools but also in other public offices.
(1) Lands Without Specific Laws
These Länder are Rhineland-Palatinate, Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg,
Saxony, Thüringen, Saxony-Anhalt, Hamburg, Schleswig-Holstein.
(2) Lands That Use General Terms of Neutrality
The law of Lower Saxony reads:
The outer appearance of schoolteachers may not create any doubts concerning the
teachers’ qualification to fulfill convincingly the educational mandate of the
schools (par. 2). This does not apply for teachers in private schools.
Sec. 2 does also apply for teachers in preparatory service, as long as they give lessons under their own responsibility. In individual cases exceptions may be granted
for these teachers15.
15
Art. 1 No. 6 of the Amendment to the School Act and the Salary Act of Niedersachsen from 29th April.
292
GERHARD ROBBERS
The law of Saarland reads:
School has to teach and educate the pupils on the basis of Christian educational and
cultural values showing due respect for the feelings of differently minded pupils.
The task of education has to be fulfilled in such a manner, that neither the neutrality of the country towards pupils or parents nor the political, religious or ideological peace of the school are endangered or disturbed by political, religious, ideological or similar manifestations16.
The law of Hessia reads:
Public servants on duty have to conduct themselves politically, ideologically and
religiously neutral. They are particularly not allowed to wear or use any garments,
symbols or other features that objectively may impair public confidence in their
neutral tenure of office or endanger the political, religious or ideological peace. On
deciding if the requirements of sentence 1 and 2 are fulfilled the humanistically and
in a Christian manner imbued occidental tradition of the Land of Hessen has to be
taken into due account17.
To ensure the principles of par. 3 sec. 1 teachers have to maintain political, religious
and ideological neutrality in school and in instruction; par. 8 remains unaffected.
They are particularly not allowed to wear or use any garments, symbols or other features that objectively may impair public confidence in their neutral tenure of office or
endanger the political, religious or ideological peace of the school. On deciding if the
requirements of sentence 1 and 2 are fulfilled the humanistically and in a Christian
manner imbued occidental tradition of the Land of Hessen has to be taken into due
account. On application the competent authority in individual cases may allow teachers in preparatory service to use garments, symbols or other features contrary to sentence 2, as long as peremptory public interest do not impair this18.
The law of Bremen reads:
§ 59 b Duties of all the school staff
(4) Public schools have to safeguard religious and ideological neutrality. The conduct in school of teachers and other employees who take care of the pupils must
live up to this obligation. In each subject the teaching and caring staff has to show
due respect to religious and ideological feelings of all pupils as well as to the parents’ right to impart to their children religious and ideological convictions. These
2004, Official Journal of Niedersachsen (GVBl.) 2004, p. 140.
16
Law No. 1555 amending the School Act of the Saarland from 23rd June 2004, Official Journal of the
Saarland (Amtsbl.) 2004, p. 1510.
17
Art. 1 of the Securing Public Neutrality Act from 18th October 2004, amending the Civil Service Act of
Hessen, Official Journal of Hessen, Part 1, 2004, p. 306.
18
Art. 2 of the Securing Public Neutrality Act from 18th October 2004, amending the School Act of Hessen, Official Journal of Hessen (GVBl.), Part 1, 2004, p. 306.
293
obligations of the teaching and caring staff extend to the manner of manifesting
their own confessions. Also the outer appearance of the teaching and caring staff in
school may not be such as to disturb religious and ideological feelings of pupils
and parents or to carry tensions into school, which endanger its peace through a
violation of religious and ideological neutrality.
(5) Sec. 4 does apply to teachers in preparatory service only as long as they give
lessons19.
(3) Lands insisting in a Christian or Occidental Background
The law of Baden-Württemberg reads:
Teachers at public schools within the meaning of par. 2 sec. 1 are not allowed to
exercise political, religious, ideological or similar manifestations that may endanger or disturb the neutrality of the country towards pupils or parents or the political,
religious or ideological peace of the school. Particularly illegitimate is a behaviour
that can appear to pupils and parents to be a teachers’ demonstration against human
dignity, non-discrimination according to article 3, the rights of freedom or the free
and democratic order of the constitution. The exercise of the task of education according to article 12 sec. 1, article 15 sec. 1, and article 16 sec. 1 of the Constitution of the Land of Baden-Württemberg and the respective exhibition of Christian
and occidental educational and cultural values or traditions does not contradict the
duty of behaviour according to sentence 1. The duty of religious neutrality according to sentence 1 does not apply within the religious instruction according to article
18 sentence 1 of the Constitution of the Land of Baden-Württemberg20.
Baden-Württemberg has extended that idea to Kindergartens.
The law reads:
6) In institutions which this law applies to and which are held by the Land, a country, a municipality, a public administrative community or a special administrative
union of local or regional authorities skilled persons in the sense of sec. 1 and 2
and other staff in charge of taking care or educating are not allowed to exercise political, religious, ideological or similar manifestations that may endanger or disturb
the responsible body’s neutrality towards children and parents or the political, religious or ideological peace of those institutions which this section applies to. Particularly illegitimate is a behaviour that can appear to children or parents to be a
skilled person’s or other educating or caretaking staff’s demonstration against hu19
Amendment to the School Act of Bremen and to the School Administration Act from 28th June 2005,
Official Journal of Bremen (Brem. GBl) 2005, p. 245.
20
Amendment to the School Act of Baden-Württemberg from 1st April 2004, Official Journal of BadenWürttemberg (GBl.) 2004, p. 178.
294
GERHARD ROBBERS
man dignity, non-discrimination according to article 3 Grundgesetz, the rights of
freedom or the free and democratic order of the constitution. The exercise of the
task of article 12 sec.1 of the constitution of the Land of Baden-Württemberg,
which is to educate the youth in the spirit of Christian love and fraternity among
mankind and the respective exhibition of such traditions does not contradict the
duty of behaviour according to sentence 121.
The law of Bavaria reads:
(2) (…). They must impart to their students the fundamental constitutional values.
During lessons teachers are not allowed to wear outer symbols and garments, that
express a religious or ideological creed, in case students or parents may understand
these symbols or garments as expression of an attitude, that is not compatible with
fundamental constitutional values and educational objectives of the constitution,
including Christian-occidental educational and cultural values. (…). For teachers in
preparatory service exceptions from the rule in sentence 3 may be granted in individual cases22.
The law of North Rhine-Westphalia reads:
(4) Teachers are not allowed to exercise political, religious, ideological or similar
manifestations that may endanger or disturb the neutrality of the country towards
pupils or parents or the political, religious or ideological peace of the school. Particularly illegitimate is a behaviour that can appear to pupils or parents to be a
teachers' demonstration against human dignity, non-discrimination according to article 3, the rights of freedom or the free and democratic order of the constitution.
The exercise of the task of education according to article 7 and 12 sec. 6 of the
constitution of the land of North Rhine-Westphalia and the respective exhibition of
Christian and occidental educational and cultural values or traditions does not contradict the duty of behaviour according to sentence 1. The duty of religious neutrality according to sentence 1 does not apply within religious instruction and for religious or ideological schools23.
(4) Lands That Prohibit Religious Garment more Extensively
The law of Berlin reads:
§ 1 Public servants on duty that work within the field of justice administration, pe21
Amendment to the Kindergarten Act of Baden-Württemberg from 14th February 2006, Official Journal
of Baden-Württemberg (GBl) 2006, p. 30.
22
Amendment to the School Act of Bavaria from 23rd November 2004, Official Journal of Bavaria
(GVBl) 2004, p. 443.
23
Amendment to the School Act of North Rhine-Westphalia from 13rd June 2006, Official Journal of
North Rhine-Westphalia (GVBl) 2006, p. 270.
295
nal law enforcement or police are not allowed to wear any visible religious or ideological symbols that signal the spectator an affiliation to a specific religious or
ideological group and any noticeably religious or ideologically imbued garments.
In the area of justice administration this does only apply for public servants that
exercise governmental functions.
§ 2 Teachers and other employees with pedagogical tasks on duty at public schools
according to the public school act are not allowed to wear any visible religious or
ideological symbols that signal the spectator an affiliation to a specific religious or
ideological community and any noticeably religious or ideologically imbued garments. This does not apply to religious or ideological instruction at school24.
VI. THE NEW COURT DECISIONS
1. The Federal Administrative Court
a) After the enactment of the new law of Baden-Württemberg the case of Ms Ludin
continued before the Federal Administrative Court.
The Federal Administrative Court has found the prohibition of religious garment in the
law of Baden-Württemberg constitutional.
The Federal Administrative Court has ruled that all laws prohibiting religious garments in public schools must be interpreted in a way that treats all religions equally while
respecting the German cultural tradition.25 However, it seems that this issue remains a
challenge for an adequate coordination of religious freedom for Muslim and limitations to
that right.
The Federal Administrative Court has not submitted the law for constitutional scrutiny
to the Federal Constitutional Court. Thus, Ms Ludin has lost her case. Ms Ludin has not
filed a constitutional complaint against the decision of the Federal Administrative Court
before the Federal Constitutional Court. Such a constitutional complaint would have been
possible, but Ms Ludin has accepted the decision of the Federal Administrative Court
even though it was unfavorable for her.
The Federal Administrative Court decided that wearing a headscarf (by a teacher) for
religious reasons in a public school violates the prohibition of § 38 subsection 2 sentence
1 of the School Law of Baden-Württemberg to exercise a political, religious, ideological
or similar manifestations that may endanger or disturb the neutrality of the land towards
pupils or parents or the political, religious or ideological peace in the school. The Federal
Administrative Court found it decisive how third persons would understand such a manifestation. It did not find it decisive how the manifestation was meant by the person who
24
Law concerning article 29 Berlin Constitution and Amendment to the Act on Children's Day Nursery
from 27th January 2005, Official Journal of Berlin (GVBl) 2005, p. 92.
25
Cf. also Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) 108/282.
296
GERHARD ROBBERS
exercised those manifestations. In establishing how a manifestation could be perceived
and understood by third persons the court referred to the possible understanding of a relevant number of spectators. Individual perceptions that would not be shared by larger parts
of the population would not be relevant. However, of a special relevance is the perception
of pupils and parents, a group which is not irrelevant by numbers and that has a close
connection to the state because of the general obligation to attend school. The Federal
Administrative Court also ruled that the wearing of an Islamic headscarf by a woman
teacher does in fact constitute a general (abstract) danger for the ideological-religious
neutrality of the school and the religious school peace. Such an abstract danger would be
enough to prohibit the wearing of the headscarf; a concrete, specific danger in an individual case is not necessary. The court also ruled, that the increased religious plurality in the
society has brought about a greater potential for possible conflicts in the school.
The Federal Administrative Court also accepted the provision of § 38 subsection 2
sentence 3 School Law as being constitutional. This provision says that the exercise of the
task of education according to the relevant provisions of the constitution of the Land of
Baden-Württemberg and the respective exhibition of Christian and occidental educational
and cultural values or traditions does not contradict the duty of behaviour laid out in the
law. The constitution of Baden-Württemberg explicitly allows the relation of school education to Christian charity and to Christian and occidental educational and cultural values.
The exhibition of Christian and occidental educational and cultural values from a neutral
position is in the eyes of the Federal Administrative Court something different from the
statement of an individual belief. The Federal Administrative Court rejects the opinion
that the school law of Baden-Württemberg would entail an illegitimate privilege for the
Christian belief. The term “Christian” in the law would have to be interpreted in line with
the judgment of the Federal Constitutional Court of 17 December 197526. The term
“Christian” in this sense means – notwithstanding its religious sources – a world of values
that emerged from the tradition of the Christian-occidental culture. This tradition, according to the Federal Administrative Court, is not connected with contents of beliefs. As
such this cultural tradition forms the basis of the German constitution and the values connected with it demands recognition regardless of their religious foundations. To this
world of values belong ideas such as the inalienable and inviolable human dignity (Art. 1
Basic Law), the general freedom of action (Art. 2 Basic Law), the equality of all human
beings and genders (Art. 3 Basic Law) and the freedom of religion including the negative
freedom of belief (Art. 4 Basic Law). It also entails human values such as readiness to
help, care and consideration for other people and solidarity with weak people. The task of
spreading Christian educational and cultural values therefore does not obligate nor entitle
the school to spread specific contents of beliefs, but it relates to values which any civil
servant who stands on the ground of the constitution can share regardless of his or her
26
Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) 41, 29/52.
297
religious convictions. The same would apply for the constitution of the Land BadenWürttemberg.
b) The idea that the reference in German laws to Christian values is but a reference to
the cultural background and does not entail any specifically religious affiliations is a
longstanding and traditional statement in German law. This concept tries to combine convictions that are alive in the population as well as in the law with the principle of religious
and ideological neutrality prescribed by the constitution. This concept of cultural identity
with its sources primarily in Christianity while at the same time guaranteeing full freedom
of religion or belief and full neutrality towards all religions is widely accepted in Germany.
c) There is an open discrepancy, however, in the judgment of the Federal Administrative Court in the case of Ludin. A Muslim woman teacher cannot wear a headscarf even if
it is not meant as a religious symbol, just because the general public would perceive it as
being a religious symbol. A Christian woman teacher wearing a cross or the gown of a
nun for religious reasons could do so because the general public would not perceive this
as being religious signs. It is highly questionable, whether this really is the case or
whether not rather wearing a cross or a nun's gown would in fact be perceived also as a
religious manifestation.
2. The Lower Courts
In a decision of 7 July 2006 the Administrative Court Stuttgart (Court of First Instance) in Baden-Württemberg – the same land of the Ludin-case – has ruled that a Muslim woman teacher was allowed to wear her headscarf while teaching in public school27.
The plaintiff has been teacher in a public school in the Land of Baden-Württemberg
since 1973. In 1984 she converted to Islam. Since the year 1995 she has been wearing a
headscarf while teaching. There had been much litigation about this. On the basis of the
new provision about religious garment in the school law of Baden-Württemberg the
school authorities, again, advised the plaintiff not to wear a headscarf while exercising
her functions in the school.
The administrative court decided against the school authorities, because the application of § 38 subsection 2 on the school law of Baden-Württemberg in practice treated the
plaintiff unequally. The administrative court explicitly stated that there were no doubts
concerning the legality of the norm and that the provision was in line with the Basic Law
and the European Convention on Human Rights. The court also stated that the plaintiff
violated that provision. However, because Christian nuns are allowed in BadenWürttemberg to teach in public schools in the gowns of their order there was – in the eyes
27
Verwaltungsgericht (VG) Stuttgart, 7.7.2006, 18 K 3562/05, see press communication http://www.
justizportal-bw.de/servlet/PB/menu/1200794/index.html?ROOT=1192939.
GERHARD ROBBERS
298
of the court – a violation of the right of equal treatment of the plaintiff. The monastic garb
would be a clearly religiously motivated dress and would not constitute a dress worn
nearly out of tradition without any religious manifestation. Other than the authorities
thought, the school law of Baden-Württemberg would not allow to privilege manifestations of the Christian belief. It follows from the judgment, that because the authorities
tolerated the wearing of monastic garb of a teacher while teaching they would also have
to tolerate Islamic garb of a teacher while teaching. It seems that the administrative court
would have no objections of the school authorities would prohibit all religious dress for
teachers in public schools.
VII. AN ASSESSMENT OF THE SITUATION
Despite the many court decisions and the numerous laws concerning religious garb the
legal situation still remains an open question. The key decision of the Federal Constitutional Court has only solicitated a number of laws. These laws have not yet been under
the scrutiny of the Federal Constitutional Court. Their interpretation remains disputed. In
fact, the question of the Muslim headscarf remains unsettled. Four issues seem to be of
predominant relevance: (1) Freedom of religion, (2) the concept of neutrality, (3) equal
treatment of religions, (4) integration of immigrants.
1. Freedom of religion
It seems to be largely unquestioned that wearing a headscarf is a legitimate manifestation of freedom of religion. It is not disputed that one can wear a headscarf to manifest
one's religious affiliation. It is also not disputed that teachers in public schools or officials
in other functions can exercise their freedom of religion while performing their official
functions.
The main question concerning freedom of religion relates to the adequate balancing of
freedom of religion on the one hand side and other requirements such as state neutrality
on the other hand side. The headscarf can be understood not only as a manifestation of
religion or belief, but it can be understood also as a manifestation of political opinions
indicating the support for fundamentalism or even terrorism. The headscarf can be and is
understood as a manifestation against gender equality. The headscarf can also be understood in a number of other ways such as an expression of cultural identity, of maintaining
the links to a home country and culture or to tradition, it can be understood as a manifestation of sexual unavailability, and it can be understood as a mere expression of fashion.
As stated above, the Federal Administrative Court28 has decided for the Muslim
teacher's headscarf in public school that the recipient decides on the meaning of the mani-
28
Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 116, 359/362.
299
festation. If the general public or the people concerned in school understand the headscarf
as an expression of political attitude it can be prohibited. The Federal Administrative Court
has not accepted that the person wearing the headscarf should decide on the meaning. Thus,
the general public decides on the limits on the individual right of manifesting one's religious
beliefs. It seems that more weight should be given to the subjective intention of the one
exhibiting the headscarf than the Federal Administrative Court up to now accepts.
The Federal Administrative Court in its decisions has also insisted that it is not the individual case that would have to be taken into account concerning the danger of disturbances of the school peace. The court, instead, has insisted that a general danger for
school peace suffice for prohibiting the wearing of a headscarf. It seems, however, that
the individual case and the individual school should be more taken into account. It is not
suitable that the individual freedom of religion or belief should be limited by the mere
abstract possibility that the school peace could be endangered. The principle of proportionality requires that the prohibition should be necessary not only in general, but rather
in the individual case.
2. Neutrality
The debate about the headscarf in Germany and the relevant court decisions and laws
could endanger the positive understanding of neutrality. Some people tend to understand
neutrality as a negative approach that would exclude religion from the public sphere.
Neutrality would then mean distance and equal distance towards all religions. The difficulties there are with the Muslim headscarf tend to intensify such an understanding.
Those who want to exclude the Muslim headscarf seem to more easily accept that in order
to achieve that goal all other religions and manifestations of religion should be excluded
from the public sphere as well. Some would then not even hesitate to exclude the kipa or
the traditional hair style of Orthodox Jews.
However, such an understanding of neutrality would not only not fit into the German
tradition of religious and philosophical neutrality, but it would violate also a systematic
understanding of neutrality. If all religions and manifestations thereof should be excluded
from the public sphere the non-religious, the a-religious or the anti-religious would have
won. The non-religious, a-religious or anti-religious would then be alone in the public
sphere. This would mean that the state would have taken sides for the non-religious or
anti-religious; this would be contrary to neutrality in these matters.
Such an approach would also not be neutral in relation to the different needs and ways
of life of various religions. Some religions manifest themselves in the outer appearance of
the adherents. Some religions require certain dress rules, others do not. Those religions
would be favoured that would not require any such symbolism.
One of the core questions also is: what kind of school does the constitution require, and
what kind of school do we want to have. Those who speak in favour of a ban of the Muslim
300
GERHARD ROBBERS
headscarf often argue that the teaching in a public school represents the state, and the state
has to be neutral, therefore, no teacher in a public school may wear the Islamic headscarf.
This, however, is a very monolithic and one-sided view on the idea of state and especially
of the idea of public school. In public school the state has the task of educating the young
generation. The state has to contribute to developing personalities in view of the values laid
down in the constitution. These values entail freedom, equality, and plurality. Education, in
the framework of these values, must not exclude, but must include pluralism, equality, and
freedom. The pupils in school are not confronted with a monolithic state represented by a
single teacher. The pupils in public school experience quite a number of teachers who vary
in personality, character, personal background, approaches, and convictions. Pluralism in
society should be represented by pluralism within public school. The young generation will
not be educated in favour of pluralism if pluralism is only talked about, but not lived.
What is to be excluded from public school is missionarising for one specific creed or
conviction in the general courses. Only in individual cases one can decide whether there
is such a proselytizing and undue influence. In general, it is a good thing that children
should experience different teachers with different backgrounds and different attitudes.
The young generation has to be educated in the spirit of tolerance. Tolerance will not
be learned by excluding differences, but by experiencing them and respect them. It is the
school and the teachers themselves who have to actively teach tolerance.
3. Equality
Closely linked with the notion of neutrality is the idea of equality. All religions must
be treated equally. This does not exclude that due regard should be taken for history, traditions, and social demographic facts. However: Islam, today, forms part of the culture in
Germany. This is a mere fact, but as a fact it matters for the constitution. Equal treatment,
freedom, pluralism, and all other guarantees of the constitution do apply also for the Muslim minority in Germany.
Some say, that there is a constitutional obligation of the state to protect the institutions
framed by the constitution from negative influences or even destruction by cultures harmful to such institutions. Religions and cultures harmful to democracy, human rights, and
rule of law should be excluded or restricted. It is quite clear that the constitution, its institutions and values should be protected. This, however, cannot be done by excluding in
general the pluralism and the freedom for a substantial part of the population. It can only
be done by prohibiting violations in individual cases and by educating and convincing
those who have not yet fully understood the values formed by the constitution.
4. Integration of Immigrants
The public debate about the Islamic headscarf in Germany is intensively coined by social problems of immigration. The headscarf issue is not so much an issue of religion, but
301
is rather an issue of large scale immigration. It is a question of how much variety the
German society is able to take. The headscarf issue was not a problem when only a few
Muslims were in Germany. It was also not a problem when the worldwide confrontation
linked to Islam and Christianity (or the west) had not yet emerged. Meanwhile, these
issues are more intensively felt by the public. It is not surprising that some politicians
have given words to concerns and are trying to win votes by channeling and using such
concerns. Those politicians – and journalists – should be aware of the danger that they
could create or intensify an atmosphere contrary to the constitutional intention of pluralism and tolerance.
The German debate about the Islamic headscarf is also highly influenced by the fact
that Muslim population in Germany originates predominantly from Turkey. Thus, the
internal Turkish debates, problems and experiences have been exported from Turkey into
Germany. The German debate to a large extent is a Turkish debate about the headscarf
and the role of Islam. This debate often does not take adequately into account that the
German background is different from the Turkish background, and the Turkish solution
may well not be adequate for Germany.
Muslim dress in English Law:
Lifting the veil on Human Rights
MARK HILL
Universidad de Cardiff
RUSSELL SANDBERG
Universidad de Cardiff
I
INTRODUCTION
T
he United Kingdom has no written constitution. Thus, in the absence of any general positive statements of rights, principles of universal application need to be
extrapolated from specific judicial statements or statutory provisions1. The practical effect of this is that English law2 generally favours individual freedom of action and
allows people to do as they wish3. As one senior judge noted in 1979, ‘England, it may be
said, is not a country where everything is forbidden except what is expressly permitted; it
is a country where everything is permitted except what is expressly forbidden’4. Historically this has resulted in the accommodation of religious dress. Julian Rivers has noted
that at common law, individuals could wear what they pleased with the exception that
1
For examples of general statements in relation to religion, see D McClean, ‘State and Church in the United Kingdom’ in G Robbers (ed) State and Church in the European Union (Second edition, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 2005) 553-575, M Hill, ‘Church Autonomy in the United Kingdom’ in G Robbers
(ed) Church Autonomy (2001, Peter Lang GmbH, Frankfurt am Main) 267-284 and R Sandberg, ‘The Legal
Status of Religious Denominations and State-Church Relations in the UK’ in Droit des Religions en France
et en Europe: Recueil de Textes (Bruxelles, Bruylant, 2006).
2
The term ‘English law’ is used throughout the paper to describe the law of England and Wales. Scotland
and Northern Ireland have separate legal systems which are not within the experience of the authors.
3
See S Poulter, Asian Traditions and English Law (Trentham Books, Staffordshire, 1990) 1.
4
Malone v Metropolitan Police Commissioner [1979] Ch 344 per Sir Robert Megarry V-C. See also: AG
v Guardian Newspapers Ltd (No 2) [1990] 1 AC 109 at 178 per Donaldson MR: ‘the starting point of our
domestic law is that every citizen has a right to do what he likes, unless restrained by the common law … or
by statute’. See further, Halsbury’s Laws of England, Vol 14, para 339 and M Hill, ‘The Permissible Scope
of Legal Limitations on the Freedom of Religion or Belief in the United Kingdom’ (2005) 19(2) Emory International Law Review 1129 at 1131-1132 (Hereafter Hill, ‘Limitations’).
MUSLIM DRESS IN ENGLISH LAW: LIFTING THE VEIL ON HUMAN RIGHTS
303
within certain ‘contexts of power’ (for example schools or the workplace) dress codes and
uniform policies could be imposed5.
However, an increase in the volume and specificity of legislation during the twentieth
century has caused a revisiting of this traditional polity6. The first section of this paper
comprises a general outline of the English law concerning religious dress, examining
briefly how the common law position has been affected by laws on discrimination and
human rights. The second section critically analyses the recent and seminal decision in
R(on the application of Begum) v Headteacher and Governors of Denbigh High School 7
both at first instance and at two levels of appeal. The third and final section considers the
Begum decision against the common law and statutory background and postulates certain
conclusions concerning the wearing of the Muslim headscarf in English schools8.
THE LAW ON RELIGIOUS DRESS
Over the last forty years, Parliament has supplemented the common law by legislating
in a somewhat ad hoc manner to provide additional rights, duties and obligations. Sebastian Poulter has pointed out that there have been several instances where Parliament has
enacted provisions designed to recognize or support cultural diversity or to assimilate
cultures by outlawing or denying legal significance to ethnic and religious traditions9. In
relation to religious dress, notable legislative activity attaches to the religious requirement
for Sikhs of wearing a turban10. Two areas of law merit particular elaboration: discrimination law which continues to grow in a piecemeal manner11 and a renewed emphasis upon
human rights, resulting from the Human Rights Act 1998.
5
J Rivers, ‘Religious Dress: British Perspectives and OSCE Developments’ (Strasbourg Conference)
Available from http://www.strasbourgconference.org/papers (Hereafter Rivers, ‘Religious Dress’).
6
‘Anglo-American legal thinking still remains strongly influenced by the traditions of the English common law – that is, of law developed pragmatically case by case through judicial decisions rather than elaborated from a priori general concepts or legislated in the form of codes or statutes. … Today, when legislation
created by elected assemblies constitutes by far the most important source of new law in Western societies,
this older conception of law can hardly dominate’: R Cotterrell, The Sociology of Law (London, Butterworths, 1992) 17.
7
[2006] UKHL 15.
8
A previous attempt to provide such an account is S Poulter, ‘Muslim Headscarves in School: Contrasting Legal Approaches in England and France’(1997) 17 Oxford Journal of Legal Studies 43 (Hereafter Poulter, ‘Muslim Headscarves’). However, this account has now been superseded by the Human Rights Act 1998
and the decision in Begum.
9
S Poulter, Ethnicity, Law and Human Rights (Oxford University Press, 1998) 48. Elsewhere he described English legal policy as being directed towards ‘pluralism within limits’: see Poulter, ‘Muslim Headscarves’ at 49.
10
For a full account, see Poulter, Ethnicity, Law and Human Rights (ibid) chapter 8.
11
See R Sandberg, ‘To Equality and Beyond: Religious Discrimination and the Equality Act 2006’
(2006) 8 Ecclesiastical Law Journal 470. A pledge to codify existing discrimination law into a single Equality Act was included in the Labour Party’s Election Manifesto 2005. The law is currently subject to review.
304
MARK HILL - RUSSELL SANDBERG
(i) Discrimination Law12
The Race Relations Act 1976 forbade direct or indirect discrimination on the grounds
13
of colour, race, nationality or ethnic origins . Julian Rivers has noted that it was quickly
realised that the Race Relations Act 1976 would have implications for the regulation of
14
cultural and religious dress . Sebastian Poulter commented that although under the Race
Relations Act 1976, it might be imagined that Muslim girls would be entitled to wear
headscarves in English schools, no such right existed and there was only a ‘remote pros15
pect’ of a successful claim under the Act . For Poulter, the vital point was that the Race
16
Relations Act 1976 was focused on racial not religious discrimination .
Although courts have understood ethnic origins widely so that discrimination against a
member of an ‘ethnic minority’ can be taken as encompassing religion as well as strictly
17
18
19
racial differences and have thus regarded Sikhs , Jews , and gypsies as separate racial
20
21
groups (but not Rastafarians , national groups , or other religious groups), Muslims
22
have consistently been defined as a religious group and not an ethnic one . That said, as
Poulter points out, this definitional hurdle can be circumvented by placing reliance on
membership of a racial group: a Muslim pupil whose parents came to Britain from Pakistan could claim, for example, that any discrimination against her was based on her Pakistani nationality, her Pakistani ‘national origin’ (if she was a British citizen) or her Asian
12
This section omits discussion of discrimination on grounds of sex, which was outlawed by the Sex Discrimination Act 1975 as amended by the Employment Equality (Sex Discrimination) Regulations 2005 (SI
2005/2467), or sexual orientation, see the Employment Equality (Sexual Orientation) Regulations 2003(SI
2003/1661) and parts 3 and 4 of the Equality Act 2006. International human rights instruments are also relevant here and are discussed below. It should be noted that Article 14 of the European Convention on Human
Rights extends to ‘the rights and freedoms set forth in [the] Convention’. Protocol 12, Article 1 includes a
freestanding discrimination provision but this has not been ratified by the UK: see R Ahdar and I Leigh,
Religious Freedom in the Liberal State (Oxford University Press, 2005) 109. Most of the developments in
domestic discrimination law in recent years were motivated by Brussels rather than Strasbourg.
13
For the difference between direct and indirect discrimination, see P Edge, Legal Responses to Religious
Difference (London, Kluwer Law International, 2002) 248-255 (Hereafter, Edge, Religious Difference). In
Mandla v Dowell Lee [1983] 2 AC 548, Lord Templeman stressed that the Act had outlawed discrimination
‘in specified fields of activities’ namely, ‘employment, education and the provision of goods, facilities, services and premises’. See also Hill, ‘Legal Limitations’ at 1136.
14
Rivers, ‘Religious Dress’.
15
Poulter, ‘Muslim Headscarves’.
16
Ibid at 63.
17
Mandla v Dowell Lee [1983] 2 AC 548, compare this with the decision in the Court of Appeal which
had considered them a religious group and thus outside the scope of the legislation: [1983] QB 1.
18
Seide v Gillette Industries Limited [1980] IRLR 427.
19
Commission for Racial Equality v Dutton [1989] 1 All ER 306. Reliance was placed upon their shared
history, geographical origin, distinct customs, language derived from Romany, and, as with Sikhs, a common
culture.
20
Crown Suppliers (PSA) Limited v Dawkins [1993] ICR 517.
21
See, for example, Northern Joint Police Board v Power [1997] IRLR 610, for a discussion of the Scots
and English as separate racial groups.
22
Muslims do not constitute an ethnic group because their descent cannot be traced to a common geographical origin; the spread of Islam is the spread of that faith rather than those who share it: Edge, Religious
Difference 252. See also Poulter, ‘Muslim Headscarves’, and Hill, ‘Legal Limitations’ at 1136, and 1160.
305
23
‘race’ . Such an individual could challenge, on grounds of indirect discrimination, a
24
school uniform policy that forbade religious dress .
25
In the leading English case of Mandla v Dowell Lee , it was contended that the
headmaster of a private school had unlawfully discriminated against a pupil by declining
to accept him on the grounds that he wished to wear a turban. The House of Lords held
that there had been indirect discrimination since although the headmaster had applied the
‘no turban’ rule equally to all racial groups, the rule was such that the proportion of Sikhs
26
who could comply with it was considerably smaller than the proportion of non-Sikhs .
Although Sikhs could literally comply with the ‘no turban’ rule, they could not comply
with it ‘consistently with the customs and cultural conditions of the racial group’ and this
27
is what Parliament had meant . Thus the ‘no turban’ rule could not be justified under the
28
Act. Lord Fraser commented that ‘the kind of justification that might fall within that
29
provision would be one based on public health’; and in Panesar v Nestle , for example, a
factory rule against long hair and beards was justified on grounds of hygiene and safety,
30
despite being indirectly discriminatory against Sikhs .
The consequence of Mandla v Dowell Lee is that there is a legal distinction between
those forms of dress which are worn as part of one’s membership of a group and/or cul31
tural identity, and those forms of dress which are simply a reflection of personal taste .
Furthermore, one cannot rely on arguments derived from a Christian ethos, a secular
ethos, or any other sort of ethos to deny the individual equality-based right to dress in a
32
way which expresses one’s racial or ethnic identity . Thus the Race Relations Act 1976
may protect the wearing of the Islamic headscarf where a rule banning it constitutes indirect discrimination on racial rather than religious grounds. In Hussain v Midland Cos33
metic Sales , the claimant refused to remove her headscarf to wear a protective cap that
the gift packaging factory required on grounds of health and safety. She contended that
23
Poulter, ‘Muslin Headscarves’ at 64. For example, in relation to employment, in J H Walker Limited v
Hussain and Others [1996] ICR 291, the Employment Appeal Tribunal held that an instruction not to take
floating holidays in the busy months of May to July which included the Muslim festival of Eid on 11 June
constituted indirect unlawful discrimination on the ground of race contrary to the Race Relations Act 1976
(s.1(1)(b)) on the grounds that the proportion of Asians who could comply was smaller than the number of
Europeans, that it was not objectively justified irrespective of race, and that they suffered detriment. See:
Hill, ‘Legal Limitations’ at 1160-1161.
24
‘Indirect discrimination often occurs where apparently neutral institutional practices, which do not directly target minority groups, nevertheless have a disproportionately adverse impact upon members of such
groups’: Poulter, ‘Muslim Headscarves’ at 64.
25
[1983] 2 AC 548.
26
Per Lord Fraser of Tullybelton at 560.
27
Ibid, 565-566.
28
Ibid at 566-567.
29
[1980] ICR 144.
30
See Edge, Religious Difference 254.
31
Rivers, ‘Religious Dress’.
32
Ibid.
33
[2002] Emp LR 713.
306
she had been indirectly discriminated against since although the rule applied equally to all
racial groups, the proportion of those of a Pakistani ethnic origin who could comply with
it was considerably smaller than the proportion of those from other racial groups. Furthermore, that rule was not justifiable. The Employment Appeal Tribunal found that other
women of Pakistani ethnic origin who did not want to remove their headscarves had been
allowed ‘to tuck them in so that the danger from loose hair or loose clothing was elimi34
nated but that the claimant had not been offered this ‘compromise solution’ . Therefore,
in the claimant’s case, the insistence on the removal of the headscarf was not justifiable.
However, the application of these principles to the classroom would prove problematic.
Indirect discrimination would be difficult to prove not only because ‘in statistical terms,
the wearing of Muslim headscarves by girls … appears to be [a] rare phenomenon’ but
also since such indirect discrimination would probably be held to be justified on health
and safety grounds, ‘for instance in some scientific experiments or activities involving
35
vigorous physical exercise’ .
Writing in 1997, Sebastian Poulter concluded that the ‘technical legal rights’ of Mus36
lim girls to wear the headscarf in school were not protected in English Law . However,
since 1997, discrimination law has been extended to include discrimination on the
grounds of religion or belief. The Employment Equality (Religion or Belief) Regulations
37
2003 and Part 2 of the Equality Act 2006 make provision concerning discrimination on
grounds of religion or belief. The Employment Equality (Religion or Belief) Regulations
2003 outlaws direct and indirect discrimination, harassment and victimisation on the
38
grounds of religion or belief in relation to employment and vocational training , while
part 2 of the Equality Act 2006 does likewise in relation to the provision of goods, facili39
ties and services . Whilst further and higher education is covered by the Regulations,
40
certain schools are also within the ambit of the Act . The Regulations define ‘religion or
41
belief’ to include ‘any religion, religious belief, or similar philosophical belief’ , the Act
defines ‘religion or belief’ to include ‘any religion’, ‘any religious or philosophical be42
lief’, ‘a reference to lack of religion’ and ‘a reference to lack of belief’ . This definition
is substituted into the Employment Equality (Religion or Belief) Regulations 2003,
43
thereby extending those provisions to non-believers .
34
Ibid at para 9.
Poulter, ‘Muslim Headscarves’, 65-66.
36
Ibid at 74.
37
SI 2003/1660.
38
For definitions of these terms, see regulations 3-5.
39
For definitions of these terms, see section 45. See R Sandberg, ‘To Equality and Beyond: Religious
Discrimination and the Equality Act 2006’ (2006) 8 Ecclesiastical Law Journal 469 for an analysis of Part 2
of the Act.
40
See Sandberg, ibid for further details.
41
Reg 2.
42
Section 44.
43
Section 77.
35
307
The case law on discrimination on grounds of religion or belief is in its infancy44.
There have been only three employment tribunal cases concerning religious dress brought
under the 2003 Regulations. In Williams v South Central Limited45, a train driver who was
a US citizen contested a rule that nothing should be placed on reflective waistcoats. He
had stitched a small US flag on his jacket and contended that he had suffered discrimination, victimisation and harassment on grounds of religion or belief on the grounds that his
loyalty to his native country amounted to a religious belief. The Employment Tribunal
found that loyalty to a national flag or to one’s native country was inconsistent with both
the dictionary definition of ‘belief’ and the rules laid out in the Regulations; the facts did
not support a case of religious discrimination. In Ferri v Key Languages Limited,46 a Roman Catholic wore three religious necklaces at her job interview and was told not to wear
the necklaces together at work as they were rather ‘loud’ and overtly religious. The
claimant was later dismissed on result of alleged poor performance. She complained of
discrimination citing the earlier event. The Employment Tribunal found that the claimant
had not established a prima facie case: on the facts the employer had established that the
claimant was sacked for her poor performance and not her religious beliefs. In Mohamed
v Virgin Trains47, the claimant contended that he had been dismissed for wearing a skull
cap and for refusing to trim his beard, a requirement with which he was unable to comply
on the grounds that he was a Muslim. The Employment Tribunal found that there was
insufficient background evidence to suggest discrimination on the grounds of religion or
belief; his dismissal was due to his poor performance and lack of enthusiasm48. The issue
of the Islamic headscarf under these new laws is yet to be judicially tested and has not
been subject to any detailed academic evaluation.
(ii) Human Rights Act 1998
In addition to the growing corpus of discrimination laws, the Human Rights Act 1998
has brought about a ‘legal revolution’49. In the United Kingdom, courts do not apply international human rights laws unless those laws have been expressly incorporated into
domestic law or are mirrored in the common law50. Though the first nation state of the
44
A summary of existing cases is available online from the Equality Challenge Unit at:
http://www.ecu.ac.uk/guidance/religionandbelief/Religionandbeliefcaselaw.html.
45
Case Number: 2306989/2003, ET (16 June 2004).
46
Case Number: 2302172/2004, ET (12 July 2004).
47
Case Number: 2201814/2004, ET (12-14 October 2004, 20 May 2005); EAT Number:
PA/0193/05/DA.
48
A complaint concerning harassment on grounds of religion or belief failed because the actions about
which the complaint were made occurred before the 2003 Regulations came into force: see para 64 of the
judgment.
49
R Sandberg, ‘Human Rights and Human Remains: The Impact of Dödsbo v Sweden’ (2006) 8 Ecclesiastical Law Journal 452. See also M Hill (ed) Religious Liberty and Human Rights (Cardiff, University of
Wales Press, 2002) cf Poulter’s comments about judicial review prior to the Human Rights Act 1998: Poulter,
‘Muslim Headscarves’ 68.
50
Hill, ‘Legal Limitations’ 1130.
308
Council of Europe to ratify the European Convention on Human Rights (ECHR) on 18
March 1951, and though permitting individual petition to the European Court in Strasbourg since 1966, the United Kingdom had consistently declined to make the ECHR part
of domestic law: ‘the Courts regarded the Convention as an aid to interpretation but had
no jurisdiction directly to enforce the rights and freedoms under the Convention’51. To
assert that the Human Rights Act 1998 incorporated the Convention into English law is a
convenient – although slightly misleading – shorthand52. Its own short title makes plain
that it is 'an Act to give further effect to the rights and freedoms guaranteed under the
European Convention on Human Rights'53. The Act has two explicit purposes; namely (a)
statutory interpretation and (b) ensuring that public authorities behave in a convention
compliant manner54.
The Act, first and foremost, requires the courts to interpret United Kingdom legislation so far as is possible in a manner compatible with Convention rights55 and, in so doing
they must take into account – though not necessarily follow – the decisions of the European Court at Strasbourg56. The Court of Appeal, in its unanimous judgment in Aston
Cantlow Parochial Church Council v Wallbank57, put the matter with disarming simplicity: ‘Our task is not to cast around in the European Human Rights Reports like blackletter lawyers seeking clues. In the light of s 2(1) of the Human Rights Act 1998 it is to
draw out the broad principles which animate the Convention’58.
Under the Human Rights Act 1998, it is unlawful for public authorities to act in a way
which is incompatible with a Convention right. A ‘public authority’ is defined as ‘any
person certain of whose functions are of a public nature’ and thus may include religious
groups and organisations within religious organisations59. The House of Lords has now
conclusively determined that a parochial church council of the (established) Church of
51
Waddington v Miah (Otherwise Ullah) [1974] 2 All ER 377. See Lord Denning MR, Ahmad v ILEA
[1977] 1 QB 36 at 41: ‘The convention is not part of our English law, but, as I have often said, we will always
have regard to it. … We will do our best to see that our decisions are in conformity with it. But it is drawn in
such vague terms that it can be used for all sorts of unreasonable claims and provoke all sorts of litigation. As
so often happens with high-sounding principles, they have to be brought down to earth’.
52
M Hill, ‘A New Dawn for Freedom of Religion’ in M Hill, Religious Liberty and Human Rights (2002,
Cardiff, University of Wales Press 2002) 6.
53
Emphasis added.
54
M Hill, ‘A New Dawn for Freedom of Religion’ (supra) 6.
55
Section 3(1). In the event of there being an irreconcilable inconsistency, the domestic legislation prevails subject to a ‘fast-track’ system of executive action to bring English law into line with the Convention.
See section 4 (declaration of incompatibility) and section 10 (remedial action).
56
See generally J Rivers, 'From Toleration to Pluralism: Religious Liberty and Religious Establishment
under the United Kingdom's Human Rights Act' in R Ahdar (ed), Law and Religion (Aldershot, Ashgate
Dartmouth, 2000) p 136; M Hill, ‘A New Dawn for Freedom of Religion’ in Hill, Religious Liberty and
Human Rights (supra) 1-13; I Leigh, 'Freedom of Religion: Public/Private, Rights/Wrongs' in M, Hill,(ed)
Religious Liberty and Human Rights (supra)128-158.
57
[2001] 2 All ER 363, per Morritt V-C,. Later overturned on each and every substantive issue by the
House of Lords: [2004] 1 AC 546.
58
Ibid paragraph 44.
59
See section 6(3).
309
England is not a 'public authority' for the purposes of the Human Rights Act 199860. As to
the status of other religious groups, it should be noted that there is a general reluctance to
interfere with the regulation of religious bodies both in the Strasbourg and in the domestic
courts61. Stephen Sedley has contended that section 13(1) of the Act serves ‘to reassure
congregations that they are on the individual, not the state, side of the Convention’62.
In relation to religious dress, it is important to note the effect of Article 9 of the
ECHR. As a result of the Human Rights Act 1998, Article 9 is now part of English domestic law. It provides that:
1. Everyone has the right to freedom of thought, conscience and religion; this
right includes freedom to change his religion or belief, and freedom, either alone
or in community with others and in public or private, to manifest his religion or
belief, in worship, teaching, practice and observance.
2. Freedom to manifest one’s religion or beliefs shall be subject only to such limitations as are prescribed by law and are necessary in a democratic society in the
interests of public safety, for the protection of public order, health or morals, or
the protection of the rights and freedoms of others.
In line with other international human rights documents, Article 9 protects both the
right to freedom of thought, conscience and religion63 and the right to manifest one’s
religion or belief64. Whilst the right to freedom of thought, conscience and religion is
absolute65, the right to manifest that religion or belief is qualified by Article 9(1) in that
the manifestation must be ‘in worship, teaching, practice and observance’ and by the possible limitations in Article 9(2) which permits the State to interfere with the individual
60
See Aston Cantlow Parochial Church Council v Wallbank [2004] 1 AC 546. Through extension by
analogy, this seminal case will have a significant effect on other institutions of the Church of England. The
House of Lords expressly rejected the reasoning of the Court of Appeal which had held that the Church of
England being an established church automatically rendered its component bodies public authorities. See the
report of the Joint Parliamentary Committee on Human Rights, The Meaning of Public Authority Under the
Human Rights Act (February 2004), HL Paper 39, HC 382.
61
See M Hill, ‘Judicial Approaches to Religious Disputes’ in R O’Dair and A Lewis (eds), Law and Religion, Current Legal Issues IV (Oxford, 2001) 409-420.
62
S Sedley’s Preface to M Hill (ed) Religious Liberty and Human Rights (supra) xiv. Section 13(1) provides that ‘If a court’s determination of any question arising under this Act might affect the exercise by a
religious organisation (itself or its members collectively) of the Convention right to freedom of thought,
conscience and religion, it must have particular regard to the importance of that right’.
63
Known as the forum internum.
64
The forum externum.
65
This includes the absolute right to hold a religion or belief and to change it and has been interpreted as
including the right not to swear allegiance to a particular religion or belief (Buscarini v San Marino (2000) 30
EHRR 208) and ‘excludes any discretion on the part of the State to determine whether religious beliefs or the
means used to express such beliefs are legitimate’: Manoussakis v Greece (1997) 23 EHRR 387 (see also
Metropolitan Church of Bessarabia v Moldova (2002) 35 EHRR 306).
310
right if that interference is ‘prescribed by law’66; if there is a legitimate aim67; and if the
interference is ‘necessary in a democratic society’68.
In relation to religious dress, English courts now have a duty to take into account,
though not necessarily to follow, the Strasbourg case law (including Dahlab v Switzerland69 and Sahin v Turkey70) which has consistently held that restrictions on one’s religious dress constitute an interference with one’s Article 9 right to manifest one’s religion
or belief, albeit one that can be justified under Article 9(2) as being prescribed by law,
having a legitimate aim and being ‘necessary in a democratic society’.
The Human Rights Act 1998 will require a reconsideration of the English case law on
racial and religious discrimination. In relation to the public sphere, which includes state
schools, such ‘public authorities’ must act in a way which is compatible with the right to
71
freedom of religion . In the sphere of private employment, if discrimination on grounds
of religion is litigated, and a court does not give due weight to freedom of religion, that
decision by the court (itself a public authority) may itself constitute a violation of free72
dom of religion, and give rise to redress on appeal . For Poulter, writing in 1997, the de
jure absence of a legal right to wear the headscarf at school was corrected de facto by the
attitude of schools which permitted Muslims to wear headscarves ‘confidently and freely’
73
since most schools seem willing to accommodate it . This conclusion has been under-
66
That is, it must have some basis in domestic law and that law should be accessible and its effects foreseeable: Sahin v Turkey (2005) 41 EHRR 8 (Grand Chamber decision).
67
The legitimate aims are those outlined in Article 9(2): ‘public safety, for the protection of public order,
health or morals, or for the protection of the rights and freedoms of others’.
68
That is, ‘any such restriction must correspond to a “pressing social need” and must be ‘proportionate’
to the legitimate aim pursued’: Serif v Greece (2001) 31 EHRR 20.
69
Unreported, Application No.42393/98, 15 February 2001. A teacher of small children was told that she
could not wear her headscarf at school. The Court held that although the state had interfered with her right to
manifest her religion, such the interference was justified as it had the legitimate aim of protecting the rights
and freedoms of others, public order and public safety. There was a ‘pressing social need’ given the impact
that the ‘powerful external symbol’ conveyed by her wearing a headscarf could have and the possible proselytising effect.
70
(2005) 41 EHRR 8. A 25 year old Muslim was a fifth year medical student was denied access to an examination, enrolment and lectures on the grounds that she insisted on wearing a headscarf, contrary to a
University circular and Turkish law. The Court held that there had been no breach of Article 9 on the
grounds that although the state had interfered with her right to manifest her religion, such interference was
justified as being prescribed by law, having the legitimate aim of protecting the rights and freedoms of others
and of protecting public order and being necessary in a democratic society. The Court held that the interference had a pressing social need given the existence of extremist political movements in Turkey and ‘the
impact which wearing such a symbol … may have on those who choose not to wear it’ and was proportionate
since the authorities ‘sought throughout that decision-making process to adapt to the evolving situation
through continued dialogue with those concerned, while at the same time ensuring that order was maintained
on the premises’.
71
Hill, ‘Legal Limitations’ 1165.
72
Ibid.
73
Poulter, ‘Muslim Headscarves’ at 74. See also his account relating to Altrincham Grammar School
where a ‘speedy sensible and pragmatic compromise was … reached, without the issue having to be tested in
the courts’, at 67-68.
311
mined to a degree by the recent case of Begum. Since the case was considered by the
High Court, the Court of Appeal and the House of Lords, it merits a full discussion.
THE CASE OF SHABINA BEGUM
At time of writing, England has not had a case concerning the wearing of the Islamic
headscarf in schools. The Begum case was concerned with the wearing of the jilbab in a
state school contrary to the school’s uniform policy. The school in question, Denbigh
High School, is a secondary community school open to pupils of both sexes aged eleven
to sixteen74. The School offered three uniform options: in addition to a v-neck jumper, a
plain white shirt, a school tie and black shoes, girls could wear either navy blue trousers,
an ‘A line’ or pleated knee length skirt or a navy blue shalwar kameeze made to the
school pattern75. The kameeze is a sleeveless smock-like dress with a square neckline,
worn to ‘between knee and mid calf length’ on top of a short or long sleeved white shirt
and tie, usually under the school jumper76. The shalwar consists of ‘loose trousers that
taper at the ankles’77; there is a requirement that the shalwar should not be ‘baggy’78. The
shalwar kameeze was been worn by some Muslim, Hindu and Sikh female pupils.79 The
school went to some lengths to explain its dress code to prospective parents and pupils80,
and subjected it to regular review81.
The claimant, Shabina Begum, was a Muslim born in the United Kingdom to parents
of Bangladeshi origin82. In 2002, she was almost fourteen years old and had attended
Denbigh High School for two years wearing the shalwar kameeze ‘happily without com-
74
Although 80% of the pupils at the school are Muslims, ‘The school is a secular school. But it is not
open to doubt that very many of its pupils, and their parents, will be believing and practicing adherents to the
Moslem faith’: Per Lord Scott [2006] UKHL 15, para 73. Muslims are ‘well represented’ in the management
structure of the school: Per Lord Scott para 74, Ibid. A number of other religious and ethnic groups are represented, ‘Children at the school speak 40 different languages, and 21 different ethnic groups (and 10 different
religious groups) are represented’: Per Brooke LJ, [2005] EWCA Civ 199 para 1. See also Lord Bingham,
[2006] UKHL 15 para 3; Lord Hoffmann para 43.
75
School uniform document quoted by Lord Scott at para 76. In relation to Physical Education, the ‘religious sensitivities of some groups of girls’ is protected by requirements consisting of ‘tracksuit trousers, a
long sleeved tee shirt and securely tied headscarf’: Statement by David Connors (Deputy Headteacher, quoted
by Bennett J, [2004] EWHC 1389 para 83.
76
Per Brooke LJ, [2005] EWCA Civ 199 at para 6, school uniform document.
77
Ibid.
78
Ibid.
79
Per Lord Bingham, [2006] UKHL 15, para 6.
80
Per Lord Bingham at para 8.
81
See Bennett J, [2004] EWHC 1389 para 3. In 1993 a working party was appointed by the school to reexamine its dress code, consulting parents, students, staff and Imams of three local mosques. No objection
was made to the shalwar kameeze and no suggestion was made that it failed to satisfy Islamic requirements.
Following the Working Party, the school approved the wearing of certain head-scarves: Per Lord Bingham,
[2006] UKHL 15 para 7.
82
Per Lord Hoffmann at para 42.
312
plaint’83. The Begum family had lived outside the catchment area but had chosen the
school for Shabina and her sister84. On the first day of the Autumn term in September
2002, Shabina went to the school with her elder brother and ‘another young man’ and
asked to speak to the head teacher, Mrs Yasmin Bevan, who was not available. Speaking
instead to the assistant headteacher, Mr Stuart Moore, they insisted that Shabina be allowed to attend school wearing a jilbab85, which was described as ‘the only garment that
met her religious requirements because it concealed, to a greater extent than the shalwar
kameeze, the contours of the female body, and was said to be appropriate for maturing
girls’ in public86, since it ‘effectively conceals the shape of their arms and legs’87.
Mr Moore said that the young men ‘were very forceful in their approach’ and ‘talked
of human rights and legal proceedings’88. He told Shabina to go home, change and return
wearing school uniform89. Mr Moore did not believe that he was excluding the pupil,
which he did not have the authority to do. Shabina and the two young men left, saying
that ‘they were not prepared to compromise over this issue’90. Shabina’s solicitors wrote
to the headteacher, the school governors and the Local Education Authority on 22 October 2002 contending that Shabina had been ‘excluded/suspended’ from the school ‘because she refused to remove her Muslim dress comprising a headscarf and a long over
garment’91.
The letter alleged that the school’s decision to exclude Shabina breached Articles 9, 8
and 14 of the ECHR and Article 2 of Protocol 192. Shabina issued her claim for judicial
83
As did her elder sister who ‘continued to wear it without objection throughout her time at school’: per
Lord Bingham at para 9.
84
85
An item of clothing that has been judicially described as ‘a long coat-like garment’; ‘a long shapeless
back gown’; and ‘a long shapeless dress ending at the ankle and designed to conceal the shape of the wearer’s
arms and legs’: Per Lord Bingham at para 10, Lord Hoffmann at para 46 and Lord Scott at para 79’.
86
87
Per Brooke LJ, [2005] EWCA Civ 199 para 8. Shabina and her brother believed that the shalwar kameeze originated as a Pakistani cultural dress without any particular religious foundation and that it did not
meet the Islamic Shari’a requirement that women over the age of 13 should cover their bodies completely,
apart from their face and hands. The shalwar kameeze was not appropriate because the white shirt revealed
too much of the arms and the skirt length should go down to the ankles not the mid-calf: See the Court of
Appeal judgment of Brooke LJ, [2005] EWCA Civ 199 at para 14.
88
‘[The] manner in which the demand was made was unreasonable as it verged on the threatening. I also
thought that the timing was unreasonable in that the pupil arrived at school on the first day of term demanding
to wear the non-uniform clothing’: Statement (25.03.04), quoted by Bennett J, [2004] EWHC 1389 para 3.
However, note that Shabina had told some of her teachers in the previous school year that she found the
shalwar kameez school uniform unacceptable: Brother’s Statement, quoted by Bennett J, [2004] EWHC 1389
at para 67. Furthermore, on 14 March 2002, the school held a charity non-uniform day at which Sabrina wore
a jilbab: Bennett J, [2004] EWHC 1389 at para 85.
89
This was ‘the normal procedure’; He noted that ‘to date, with the exception of this one incident, pupils
have always complied with this and returned straight to school in correct uniform: Statement (25 March
2004), quoted by Bennett J, [2004] EWHC 1389 para 3.
90
Per Lord Bingham, [2006] UKHL 15, para 10.
91
‘The letter contended that the respondent believed that it was an absolute obligation on her to wear the
dress and she was not prepared to take it off’. Per Lord Bingham at para 12.
92
313
review in February 2004. Her case was subsequently heard by the Administrative Court
of the High Court, the Court of Appeal and the House of Lords. It is necessary to examine
the reasoning and conclusions at each judicial level.
(i) The High Court93
At first instance, the Shabina sought damages and a mandatory order that the headteacher, school governors and Luton Borough Council make swift arrangements for her
return to Denbigh High School. She made three allegations94: that she had been unlawfully excluded the claimant from school95; that this exclusion had denied her access to
suitable and appropriate education in breach of Article 2, Protocol 1 of the ECHR; and
that the exclusion had unlawfully denied her right to manifest her religion in breach of
Article 9.
Bennett J noted that the fundamental submission of counsel was that Shabina was constructively and unlawfully excluded form the school in September 200296. Bennett J
found that she had not been excluded97: the school’s action or stance could not amount to
an exclusion ‘either formal, informal, unofficial or in any way whatsoever’ because the
reality of the situation was and still is that Shabina entirely of her own volition, chose not
to attend Denbigh High School unless the School agreed to her wearing the jilbab98. Having decided that Shabina had not been excluded from school, Bennett J considered the
question of whether she had been denied her right to education under Article 2 of Protocol 1 to be rather artificial99. He nevertheless held that there was no breach of Article 2 of
Protocol 1, highlighting the fact that other schools were open to Shabina100.
In relation to the allegation that Shabina had unlawfully been denied her right to mani93
[2004] EWHC 1389.
Per Bennett J at para 47.
95
Sections 64-68 of the School Standards and Framework Act 1988 and/or section 52 of the Education
Act 2002 and the Education (Pupil Exclusions and Appeals) (Maintained Schools) (England) Regulations
2002.
96
[2004] EWHC 1389 at para 48.
97
The headteacher ‘was expecting the Claimant to continue her education at Denbigh High School’ and
‘had every reason to believe but that the Claimant would continue to attend school and abide by the school
uniform policy’. The headteacher ‘earnestly and sincerely wanted the Claimant to attend school. It put no
impediment or obstacle in the way of the Claimant. What the Defendant did insist on was that when the
Claimant came to school she was dressed in accordance with the school uniform policy’: see ibid, paras 57
and 60.
98
Para 60; see also paras 61-62.
99
Para 94. Article 2 of Protocol 1 to the ECHR provides that ‘no person shall be denied the right to education. In the exercise of any functions which it assumes in relation to education and to teaching, the State
shall respect the right of parents to ensure such education and teaching in conformity with their own religious
and philosophical convictions’.
100
The judge noted that although the school’s actions had the consequence of Shabina, because of her beliefs, not coming to school. This was an exclusion which it was in her power to avoid. He noted that ‘It was at
all times open to her to change her mind, dress in the school uniform and return to school: see paras 101-102.
He noted that she had applied to one school but ‘did not then carry through the appeal process. So far as I am
aware, she never applied to the others’: Para 103.
94
314
fest her religion in breach of Article 9, Bennett J noted that her rights under Article 9 (1)
were ‘engaged’ since there was no suggestion that her motives or beliefs were not completely genuine and contained ‘a certain level of cogency, seriousness and cohesion and
importance’101. He found that there had been no breach of Article 9(1) on the grounds that
even if she had been excluded, she would have been ‘excluded for her refusal to abide by
the school uniform policy rather than her beliefs as such’102. Drawing upon Stedman v
United Kingdom103, Bennett J held that although her refusal to respect the school uniform
policy was ‘motivated by religious beliefs’, there had been no interference with her Article 9(1) right104.
This analogy does bear scrutiny for several reasons. No explanation is given as to
why Stedman should apply in relation to the sphere of education as opposed to employment105. Unlike an employment situation, selecting a school is not a contractual
choice made by the individual. To the extent that there is a choice at all, it is invariably
made by parents or guardians who are under a public law obligation to ensure their
child is educated106. Also, whilst the decision in Stedman was that the application was
manifestly unfounded because it had nothing to do with Article 9, Bennett J had already
accepted not only that was Article 9 engaged but also that Shabina’s actions were motivated by her religious belief107. Bennett J seemed to hint at the distinction between acts
that are manifestations of religion or belief which are protected by Article 9 and those
acts that are merely motivated by religion or belief which do not fall under the ambit of
Article 9108: However, this distinction cannot be applied to the facts since it is nonsensi101
Campbell and Cosans v United Kingdom (1982) 4 EHRR 293 followed. The judge rejected a subsidiary submission that the school governors’ imposition of their own interpretation of the Islamic dress code
breached the claimant’s Article 9(1) right that excludes the State from determining whether one’s religion or
belief is legitimate on the grounds that there was ‘nothing unlawful, unreasonable or impermissible in that
finding. It was open to the Committee on the evidence. On a fair reading of the Defendant's reasoning
the Committee was not determining whether the Claimant's beliefs were legitimate’: see paras 70- 71.
102
Para 74.
(1997) 5 EHRLR 544.
104
See [2004] EWHC 1389, paras 72-74.
105
In Stedman, the Commission held that the applicant’s claim that her dismissal for working on Sunday
was contrary to Article 9 was ‘manifestly unfounded’ because the applicant was dismissed for ‘failing to
work certain hours rather than for her religious beliefs as such and was free to resign and did in effect resign
from her employment’. Bennett J reasoned that Shabina had chosen to enter a school outside her catchment
area knowing full well what were the requirements by way of school uniform and had started a second academic year knowing and abiding by the same policy: at 9 para 73.
106
See D Nice (ed) Education and the Law (London, Councils and Education Press Limited, 1986) 108.
107
See above.
108
See, for example, Arrowsmith v United Kingdom (1981) 3 EHRR 218 where the applicant was convicted for distributing leaflets to soldiers discouraging them from accepting postings to Northern Ireland. She
claimed her conviction interfered with her right to manifest her pacifist belief under Article 9. The Commission held that Article 9 had not been violated on the grounds that although the applicant was ‘motivated or
influenced’ by her belief, her conduct did not ‘actually express the belief concerned’. The leaflets did not
feature Pacifist sentiments but were rather opposed to the UK government’s policy in Northern Ireland. The
Commission thus held that ‘the leaflets did not express pacifist views’. Her application failed because her
action did not actually express that belief.
103
315
cal to claim that wearing religious dress does not constitute a manifestation of one’s
religion or belief109.
It is unnecessary to stretch the Stedman authority to deny that the Article 9(1) right is
engaged since it is far more satisfactory to use the fluid tests of Article 9(2) to reason that
Article 9 is indeed engaged but that the limitation to the right can be justified110. The fact
that Bennett J expressed an opinion on the applicability of Article 9(2), although it was
not strictly necessary for his decision, reinforces this logic111. Bennett J held that the limitation was prescribed by law since the school uniform policy was clearly published. It
was well known and perfectly clear to Shabina112. Further, the interference had the legitimate aim of being for the protection of the rights and freedoms of others113, in the
proper running of a multi-cultural, multi-faith, secular school114. It was necessary in a
democratic society since the school uniform policy promoted a positive ethos and a sense
of communal identity and there was a pressing social need in that the school uniform
policy aimed to protect the rights and freedoms of a significant number of Muslim girls at
the school who do not wish to wear the jilbab and feel pressure on them either from inside
or outside the school115. Therefore, Bennett J held, albeit obiter, that the interference was
justified under Article 9(2).
It is regrettable that the technical issue of exclusion was given such prominence by
counsel and by Bennett J since this detracted from the consideration given to Article 9(2).
The judge’s acceptance of the parallel reasoning between Stedman and the instant case is
also regrettable. The ease with which Bennett J shows that the Article 9(2) limitations
were applicable further supports the contention that the case should properly have been
109
This logic was recognised by Lord Nicholls in R v Secretary of State for Education ex parte Williamson [2005] UKHL 15, para 32: ‘If … the belief takes the form of a perceived obligation to act in a specific
way, then, in principle, doing that act pursuant to that belief is itself a manifestation of that belief in practice.
… If acting pursuant to such a perceived obligation did not suffice to constitute manifestation of that belief in
practice, it would be difficult to see what in principle suffices to constitute manifestation of such a belief in
practice’.
110
R Sandberg, ‘Human Rights and Human Remains: The Impact of Dödsbo v Sweden’ (2006) 8 Ecclesiastical Law Journal 452.
111
At para 74.
112
Furthermore, although there was ‘no document which stated that if a pupil came to school dressed contrary to the school uniform policy the pupil would be sent home to change into the school uniform and return
to school; nor that if the pupil refused to change into the school uniform she would or might not be allowed to
return to school’, this was ‘well known’ to pupils: ‘It must have been obvious that if a student did not abide
by it the Defendant would seek to persuade the pupil to observe it and if necessary enforce it by requiring the
student to go home and change’: at para 79.
113
At para 90.
114
At para 91. The Judge commented that counsel for the School ‘rightly… did not press the argument
very hard that the limitation was necessary for the protection of morals. He held that although ‘the “public
safety” and “for the protection of health” arguments put forward on behalf of the Defendant [were] overblown’: ‘No risk assessments, it is said, were carried out in respect of the jilbab. By inference it is said that
had there been, the wearing of the jilbab would not have been shown to increase the danger of tripping on
stairs or the risk of an accident in science or other similar lessons’: para 88.
115
At para 91.
316
decided on these grounds. In relation to Article 9, the judge’s decision was correct but his
reasoning was questionable.
(ii) Court of Appeal116
In the Court of Appeal, Shabina did not pursue her claim for damages. She merely apply for a declaration that she had been unlawfully excluded from school and that the exclusion breached her rights under Article 9 and Article 2 of the First Protocol117. Brooke,
Mummery and Scott Baker LJJ reversed Bennett J’s decision in the High Court and their
reasoning differed considerably. Brooke LJ noted that the case raised three questions:
namely, (a) whether Shabina had been excluded from school? (b) if she had, were her
rights under Article 9(1) limited? and (c) if they were was this limitation justified pursuant to Article 9(2)?118.
In relation to the question of exclusion, Brooke LJ held that the school ‘undoubtedly
did exclude the claimant’119. He found that that the ‘statutory procedures and departmental guidance’ had not been followed since ‘education law does not allow a pupil of school
age to continue in the limbo in which she found herself’120. Brooke LJ held that the exclusion meant that Shabina’s right under Article 9(1) was being limited121. He found that
Shabina believed that her religion prohibited her from displaying as much of her body as
would be visible if she were wearing the shalwar kameeze122. He noted that the sincerity
116
[2005] EWCA Civ 199.
At para 17. She no longer sought a mandatory order that the school make arrangements for her return
to school: para 80.
118
At para 17. In relation to the claim surrounding Begum’s right to education under Article 2 of the First
Protocol to the ECHR, Brooke LJ simply held that he was ‘satisfied that the claimant is entitled to this declaration without the need for any inquiry into the rights and wrongs of what actually happened during the two years
in which she was away from school when the School maintained that it was trying to send schoolwork to her at
home. Any such expedient would have been inferior to a proper education’: see paras 17 and 79.
119
Shabina was ‘sent away … for disciplinary reasons because she was not willing to comply with the
discipline of wearing the prescribed school uniform, and she was unable to return to the school for the same
reason’: para 24
120
At para 24. Brooke LJ noted that under education law, exclusion means ‘exclusion on disciplinary
grounds’ (citing School Standards and Framework Act 1998, s 64 and Education Act 2002, s 52). He noted
that the guidance from the Department of Education and Skills stated that ‘Exclusion should not be used for
breaching school uniform’ and that ‘formal exclusion is the only legal method of removal. Informal and
unofficial exclusions are illegal regardless of whether they are done with the agreement of parents or carers’:
Department for Education and Skills Circular 10/99, 6.4, Department for Education and Skills Guidance
0087/2003. See paras 19-22 of the judgment.
121
At para 49.
122
At para 49. Since in his view, ‘the epithet “fundamentalist” has resonations which it would be inappropriate to carry into the discussion of the issues in this difficult case’, Brooke LJ distinguished between
‘very strict Muslims’ who believe that it is mandatory for women to wear the jilbab’ and ‘liberal Muslims’
whose ‘South Asian culture has accustomed them to consider the shalwar kameeze to be appropriate dress for
a woman’: para 31. After citing passages from the Quran, Brooke LJ noted that these ‘two differing view
points, one more liberal, one more strict, recurred again and again’ in the ‘letters and expressions of opinion
from a number of well-informed sources’ that the parties had consulted: at paras 33, 40, 31. He noted that
although the ‘mainstream opinion among south Asian Muslims’ was that ‘a garment like the shalwar kameeze
(coupled with a headscarf) complies sufficiently with Islamic dress requirements’, there was a ‘minority
view’ that ‘received respectable support’ and was ‘sincerely held’ that ‘the shalwar kameeze, even when it
117
317
of this belief was not in issue in these proceedings and that the Article 9 right ‘excludes
any discretion on the part of the State to determine whether religious beliefs or the means
used to express such beliefs are legitimate’123. Mummery LJ agreed. He held that it was
no answer that she could have attended school if only she had worn the uniform and that
it was irrelevant that she could have changed schools to accommodate her religious beliefs since she was not in the same position as an employee; rather there was a statutory
duty to provide education and the school did not follow the proper statutory procedure for
excluding her124. Brooke LJ held that there was thus a breach of Article 9(1) and that ‘as a
matter of Convention law it would be for the School, as an emanation of the state, to justify the limitation on her freedom created by the School's uniform code and by the way in
which it was enforced’125.
In its treatment of Article 9(1), the Court of Appeal approach is more satisfactory than
that of Bennett J since it better embraces the spirit of the ECHR. However, whilst Bennett
J’s treatment of Article 9(2) was exemplary, the Court of Appeal – in the opinion of one
commentator - hid ‘under the blanket of procedure’ producing a regrettable and erroneous
approach imposing ‘a stifling culture of formalism on public administrators that is quite at
odds with the substantive objectives’ of the Human Rights Act 1998126. Brooke LJ held
that the school uniform limitation was prescribed by law in the Convention sense; there
was a basis for the limitation in domestic law since ‘the governors were entitled by law to
set a school uniform policy for the School’; and the limitation itself was ‘accessible and
clear’ since the Governors had ‘published a clear, written policy which was available to
all who might be affected by it’127. However, he failed to address adequately the question
of whether the limitation had a legitimate aim. Despite noting that the only possible legitimate aims under Article 9(2) were that of public order or the protection of the rights
and freedoms of others’128, he failed to state definitively whether the limitation pursued
these aims129. By inference, he must have concluded that it did not.
goes down to mid-calf, is not compliant, and that a garment like the jilbab, which disguises the shape of the
wearer's arms and legs, is required’: para 48.
123
Para 49, quoting with approval the decision of the European Court of Human Rights in Hasan and
Chaush v Bulgaria (26 October 2000: Appln No 30985/96) at para 78.
124
Para 84. Note also that Mummery LJ was one of three judges in the Court of Appeal whose recent decision has given support to the revisiting of a line of English authorities concerning the accommodation of
religious practices in the workplace: see Copsey v WWB Devon Clays Limited [2005] EWCA Civ 932.
125
Para 49.
126
T Poole, ‘Of Headscarves and Heresies: The Denbigh High School Case and Public Authority Decision Making Under the Human Rights Act’ [2005] Public Law 685 at 694 (Hereafter Poole ‘Of Headscarves
and Heresies’).
127
Para 60.
128
He noted that ‘There was no suggestion that the protection of public morals had any relevance’. Furthermore, ‘a justification on health and safety grounds was dismissed by the judge and not resurrected on the
appeal once evidence had showed that other schools (including the local school which the claimant now
attends) had been able to accommodate girls wearing the jilbab without any serious concern being raised on
that ground’: para 50.
129
See paras 51-56. He quotes from the witness statements of Mrs Bevan the Headteacher, Mr Connor
the Deputy Headteacher and Mr Moore the Assistant Headteacher to show that there was concern among
318
Brooke LJ’s analysis of whether the limitation was necessary in a democratic society
was also novel130. He claimed, correctly in our view, that he was unable to derive any
assistance from the cases the court was shown which related to employment disputes131.
However, although he states that Sahin was important in showing the structured way in
which issues of this kind are to be considered under the Convention’132, Brooke LJ misconstrued how the court should apply that structure. Rather than deciding whether such a
restriction could be justified as being necessary in a democratic society, he outlined the
decision-making structure which the school should have used since, on his findings, the
onus lay on the school to justify its interference with the Convention right133. This rests
on a basic mistake134. Whilst courts apply such a proportionality test when reviewing
decisions of public authorities after they have been made, there is nothing in the Human
Rights Act, the ECHR or Convention jurisprudence that requires public authorities themselves to adopt a proportionality approach to the structuring of their own decisionmaking135.
Brooke LJ contends that the school should have started from the premise that Shabina
had a right which is recognised by English law rather than the premise that its uniform
policy was there to be obeyed and if she did not like it, she could go to a different
school136. This may be so, but Brooke LJ’s assertion that there is a designated decisionmaking structure that the school should have followed is patently absurd137. Unfortunately
it was supported by his fellow judges, Scott Baker LJ and Mummery LJ, who commented
that the school could justify its decision by a structured reconsideration of the relevant
pupils, parents and staff that the jilbab was ‘associated with extreme views’: at para 51. He also notes that
Bennett J thus held that the school uniform policy ‘protects the rights and freedoms of not an insignificant
number of Muslim female pupils who do not wish to wear the jilbab and either do, or will feel pressure on
them to do so from inside or outside the school’: at para 59. However, he does not seem to pass any comment
approving or disapproving of this analysis.
130
Curiously, he talks of the test of ‘necessity’ and does not use the fuller term ‘necessary in a democratic society’ as used in the text of Article 9(2) itself, apart from when he is referring to decisions of the European Court of Human Rights.
131
Para 62.
132
Ibid. He reasons that Sahin made it clear that ‘a decision-maker is entitled to take into account worries
like those expressed by the senior teaching staff of the School when it is deciding whether it is necessary to
prohibit a person like the claimant from manifesting her religion or beliefs in public in the way in which she
would wish’.: para 72.
133
Paras 75-76.
134
Poole, ‘Of Headscarves and Heresies’ 689-690.
135
Ibid.
136
Para 76.
137
He prescribes the following: ‘(1) Has the claimant established that she has a relevant Convention right
which qualifies for protection under Article 9(1)? (2) Subject to any justification that is established under
Article 9(2), has that Convention right been violated? (3) Was the interference with her Convention right
prescribed by law in the Convention sense of that expression? (4) Did the interference have a legitimate arm?
(5) What are the considerations that need to be balanced against each other when determining whether the
interference was necessary in a democratic society for the purpose of achieving that aim? (6) Was the interference justified under Article 9(2)?’. Para 75.
319
issues138. Brooke LJ outlined some of the matters which it (and other schools facing a
similar question) would no doubt need to consider’139. Mummery LJ supported ‘the need
for teachers and governors to be given authoritative written guidance on the handling of
human rights issues in schools’140.
The absurdity of the Court of Appeal’s decision is exposed in the concluding remarks
made in the judgments. Brooke LJ makes no mention of Shabina’s rights but rather concludes that her appeal must be allowed because the school has lost its entitlement to resist
the declarations she seeks on the grounds that the school approached the issues in this
case from an entirely wrong direction and did not attribute to her beliefs the weight they
deserved141. Scott Baker LJ’s short concurring speech became somewhat surreal as he
contended that there must have been a breach of Article 9 because it is not possible to
know whether the particular circumstances at the school would have led the school to
decide whether it was justified under Article 9(2)142. It was not surprising the warped
logic and confused analysis in the Court of Appeal was revisited in the House of Lords.
(iii) House of Lords143
Whilst the House of Lords’ decision is welcome in that it corrects the Court of Appeal’s overly formulaic interpretation of Article 9(2), it is regrettable that the majority of
their Lordships repeated and compounded the error originally made by Bennett J. Their
Lordships properly concluded that there had been no breach of Shabina’s Convention
rights but their understanding and application of Article 9(1) is still questionable. For
138
Mummery LJ noted that the ‘process of justification … involves a careful and wise analysis in the very
difficult and sensitive area of the relation of religion to various aspects of the life of the individual living in
community with other individuals, who also possess rights and freedoms’. If the school could ‘justify its
stance on the school uniform policy’ then ‘there would be no breach of the Article 9(1) right’: paras 86-87.
Scott Baker LJ commented that ‘had the School approached the problem on the basis … that the claimant had
a right under Article 9(1) to manifest her religion, it may very well have concluded that interference with that
right was justified under Article 9(2) and that its uniform policy could thus have been maintained’. However,
the school had been erroneous in deciding that ‘because the shalwar kameeze was acceptable for the majority
of Muslims the claimant should be required to toe the line’: at para 92.
139
Namely:‘(i) Whether the members of any further religious groups (other than very strict Muslims)
might wish to be free to manifest their religion or beliefs by wearing clothing not currently permitted by the
school's uniform policy, and the effect that a larger variety of different clothes being worn by students for
religious reasons would have on the School's policy of inclusiveness; (ii) Whether it is appropriate to override
the beliefs of very strict Muslims given that liberal Muslims have been permitted the dress code of their choice and the School's uniform policy is not entirely secular; (iii) Whether it is appropriate to take into account
any, and if so which, of the concerns expressed by the School's three witnesses as good reasons for depriving
a student like the claimant of her right to manifest her beliefs by the clothing she wears at school, and the
weight which should be accorded to each of these concerns; (iv) Whether there is any way in which the
School can do more to reconcile its wish to retain something resembling its current uniform policy with the
beliefs of those like the claimant who consider that it exposes more of their bodies than they are permitted by
their beliefs to show’: para 81.
140
Para 89.
141
Para 78.
142
Para 94.
143
[2006] UKHL 16.
320
convenience, it is helpful to consider collectively their Lordships’ analysis on whether the
school uniform policy constituted a breach of Article 9(1) and whether, if it did, this
could be justified under Article 9(2)144.
The majority (Lords Bingham of Cornhill, Hoffmann and Scott of Foscote) held that
there had been no interference with Shabina’s rights under Article 9(1); Lord Bingham
held that although Article 9(1) of the ECHR was ‘engaged or applicable’ because Shabina
sincerely held the religious belief which she professed to hold145, Article 9 does not protect all acts motivated or inspired by belief 146. However, the authorities his Lordship relied on are suspect. Lord Bingham was correct that the Strasbourg court held in Kalac v
Turkey147 that ‘in exercising his freedom to manifest his religion, an individual may need
to take his specific situation into account’ but Kalac’s ‘specific situation’ was his membership of the armed forces which he had accepted voluntarily148. Lord Bingham’s quotation from Ahmad v United Kingdom149 is also somewhat selective. Although the Commission recognised that the Article 9 right was ‘influenced by the situation of the person
claiming that freedom’, Lord Bingham omits to mention that the Commission qualified
this statement by noting that ‘The Commission has recognised this in the case of a detained person, and in the case of a person with special contractual obligations’150. Lord
Bingham overstates the Strasbourg jurisprudence; the need to take into account one’s
144
In relation to the other claims made by Shabina, Lord Bingham of Cornhill, Lord Hoffmann and Lord
Scott of Foscote held that she had not been excluded from the school and that there had been no violation of
her right not to be denied education under Article 2 of the First Protocol of the ECHR. Lord Bingham and
Lord Hoffmann both referred to Abdul Hakim Ali v Head Teacher and Governors of Lord Grey School [2006]
UKHL 14, a case considered at the same time and by the same appeal committee as Begum. This case examined in depth the ‘right to education’ issue. Lord Bingham held that Shabina had not been denied ‘access to
the general level of education provision available in this country’ and that ‘the school did not intend to exclude [her] in the statutory sense of that word, nor did it believe that it was doing so’: paras 36, 38. Lord
Hoffmann held that Article 2 of the First Protocol ‘confers no right to go to any particular school. It is infringed only if the claimant is unable to obtain education from the system as a whole’: para 69. Therefore, this
right was not infringed. Lord Scott stated ‘if the conclusion that the school was entitled to have a school
uniform policy that did not allow Shabina to wear a jilbab is right, as in my opinion it is, it must follow that
the school did not by requiring her to wear the school uniform commit any breach of her Convention right to
education’: para 90.
145
He noted that it did not matter that ‘her belief may have changed’ or that ‘it was a belief shared by a
small number of people’. Furthermore, the fact that Article 9(1) was engaged in itself made the case ‘a significant case, since any sincere religious belief must command respect, particularly when derived from an
ancient and respected religion’: at para 21.
146
Para 22. This is not contentious: it is well established by Strasbourg case law that the word ‘practice’
in Article 9(1) does not extend to acts motivated by religion or belief, only those acts that are manifestations
of religion or belief. See Arrowsmith v United Kingdom (1981) 3 EHRR 218. See also Lord Nicholl’s interpretation of this case in R v Secretary of State for Education and Employment and others ex parte Williamson
[2005] UKHL 15 at para 32. To be a manifestation, the act must be ‘intimately linked’ to the belief.
147
(1999) 27 EHRR 552 para 27.
148
As the Court expressed it: ‘In choosing to pursue a military career Kalac was accepting of his own accord a system of military discipline that by its very nature implied the possibility of placing on certain of the
rights and freedoms of members of the armed forces limitations incapable of being imposed by citizens’:
(1999) 27 EHRR 552 para 28.
149
(1981) 4 EHRR 126 para 11.
150
(1981) 4 EHRR 126 para 11.
321
situation applies only in certain circumstances. His quotation from R v Secretary of State
for Education and Employment and others ex parte Williamson151 also requires further
examination: Lord Bingham quotes Lord Nicholls as stating that ‘what constitutes interference depends on all the circumstances of the case, including the extent to which in the
circumstances an individual can reasonably expect to be at liberty to manifest his beliefs
in practice’152, but omits to mention that Lord Nicholls found that there was ‘no comparable special feature’ on the facts of that case.153 The Kalac dictum, it is submitted, is not
of universal application. It only applies where someone has voluntarily submitted to an
internal system of rules, but the majority in the House of Lords seem to suggest that it is
the norm.
Following this misreading of Kalac v Turkey, Lord Bingham boldly asserts that ‘the
Strasbourg institutions have not been at all ready to find an interference with the right to
manifest religious belief in practice or observance where a person has voluntarily accepted an employment or role which does not accommodate that practice or observance
and there are other means open to the person to practise or observe his or her religion
without undue hardship or inconvenience’154. He outlines this proposition by reference to
a number of Strasbourg cases on employment and education. However, although the
Kalac principle undoubtedly applies to the employment cases in that the voluntary submission to a contract of employment creates a ‘specific situation’ which may effectively
limit the employee’s right, there is no authority for an extension of this principle to the
sphere of education.
Furthermore, the education cases cited by Lord Bingham are not directly analogous to
the instant case. His Lordship’s assertion that Kjeldsen, Busk Madsen and Pederson v
Denmark155 is authority for the fact that a ‘parent’s philosophical and religious objections
to sex education in state schools was rejected on the ground that they could send their
children to state [sic] schools or educate them at home’156 is not supportable. The reference to being able to choose another school was undoubtedly obiter157, the case was decided on the finding that there was no indoctrination and thus no breach of the second
sentence of Article 2 of the first Protocol. Furthermore, unlike Begum, this case concerned the rights of the parents not the child158. Lord Bingham’s comment that Karadu151
[2005] UKHL 15.
Lord Nicholl’s phrase is suspect in that there seems to be no authority backing the notion that there exists a separate ‘reasonableness’ test.
153
[2005] UKHL 15 paras 38-39.
154
Para 23.
155
(1979) 1 EHRR 71.
156
Para 23.
157
Although the Court recognised that the parents had the right to ‘educate them or have them educated at
home’ it recognised that this would mean ‘suffering the undeniable sacrifices and inconveniences caused by
recourse to one of those alternative solutions’: para 54.
158
Lord Bingham’s citation of this case is curious. The case does not suggest that the school environment
creates a ‘specific situation’ which may effectively limit the pupils’ right to manifest. Nothing in this case
suggests that pupils have ‘voluntarily accepted an employment or role’ which limits their Article 9 rights. On
152
322
man v Turkey159 is a ‘strong case’ is contestable in that although it supports the assertion
that the Kalac principle applies to students in higher education160, it is difficult to see how
this rationale can apply to state schools. The employment case law may legitimately be
extended to higher education due to the existence of a contractual relationship between
student and university. However, unlike a university student, a school pupil has not voluntarily accepted an employment or role which can then serve to limit his Article 9 rights.
Lord Bingham’s assertion that there exists ‘a coherent and remarkably consistent body
of authority… which shows that interference is not easily established’ again seems to
overstate the law161. Mummery LJ in Copsey v WBB Devon Clays Ltd162 summarised the
clear line of decisions by the Commission as saying that ‘Article 9 is not engaged where
a

ii. el estatuto legal del islam en europa

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