Lucy Cruz de Quiñones - Suprema Corte de Justicia de la Nación

Lucy Cruz de Quiñones - Suprema Corte de Justicia de la Nación

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FICHA CURRICULAR
1. DATOS PERSONALES
NOMBRE:
Lucy Cruz de Quiñones
FECHA DE NACIMIENTO: 19 de enero de 1952
NACIONALIDAD:
Colombiana
2. ESTUDIOS ACADÉMICOS
Doctora en Jurisprudencia (Facultad de derecho de la Universidad del Rosario Bogotá) y
Doctora en Derecho (Universidad de Salamanca España). Especialista en Derecho Tributario
(Universidad del Rosario) Diplomada en Arbitraje (CCI Paris).
3. EXPERIENCIA PROFESIONAL
Conjuez del Consejo de Estado (1992 a la fecha) y de la Corte Constitucional (1993 a 2001,
2003 y 2015). Abogada en ejercicio desde 1979 como socia de la firma Quiñones Cruz
Abogados. Miembro de la Comisión para la Reforma Tributaria de 1995; 1998 y 2012;
Consultora en derecho tributario y en políticas públicas.
4. EXPERIENCIA DOCENTE Y ACADEMICA
Profesora de Derecho Tributario en las Universidad del Rosario, Andes, Central, Jorge Tadeo
Lozano, Sabana y Pontificia Bolivariana. Miembro de Número de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia.
Decana de la Facultad de Derecho de la Universidad del Rosario (1991-1993)Presidente del
Instituto Colombiano de Derecho Tributario en tres ocasiones; de la Comisión Académica de la
misma institución en tres oportunidades; relatora de la Mesa de trabajo de Derecho Tributario
para la Asamblea Nacional Constituyente(1991). Miembro Honorario del ICDT desde 1993 y
Consejera Decana de la misma institución a partir de 2006. Miembro de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia desde 2003.
Miembro de la International Fiscal Association (IFA) y del Instituto Latinoamericano de Derecho
Tributario (ILADT). Directora y fundadora del Observatorio de Jurisprudencia Tributaria (enero
2010 a julio 2012) Fundadora del Centro de Investigaciones en Tributación CIT.
5. OBRA PUBLICADA
NUEVO RÉGIMEN DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO EN COLOMBIA. Quiñones
Montealegre Antonio, Cruz de Quiñones Lucy. Editorial Dintel. Bogotá 1985; MARCO
CONSTITUCIONAL DEL DERECHO TRIBUTARIO, En DERECHO TRIBUTARIO, Instituto
Colombiano de Derecho Tributario, Bogotá, 1998; ORGANIZACIÓN TERRITORIAL Y
AUTONOMÍA FISCAL, En CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991. Ediciones Rosaristas, Bogotá
1993; TASAS E IMPUESTOS DE CONTENIDO AMBIENTAL, En NUEVO RÉGIMEN JURÍDICO
DEL MEDIO AMBIENTE. Ediciones Rosaristas y Biblioteca Jurídica Diké. Medellín 1994;
LEGISLACIÓN TRIBUTARIA DE EMERGENCIA EN COLOMBIA. Tesis doctoral, 2000. EL
PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY TRIBUTARIA. En libro Homenaje al Doctor
Héctor Julio Becerra. Bogotá, Instituto Colombiano de Derecho Tributario, Bogotá, 2001;
INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN DE LA LEY TRIBUTARIA, En LA JURISPRUDENCIA
TRIBUTARIA DEL CONSEJO DE ESTADO. Cruz de Quiñones Lucy, Lewin Figueroa Alfredo
(Editores) ICDT, Bogotá 2004; EL ARBITRAJE Y EL DERECHO TRIBUTARIO, En EL
CONTRATO DE ARBITRAJE. Universidad del Rosario, Bogotá 2005; LOS PROCEDIMIENTOS
AMISTOSOS EN LOS CONVENIOS DE DOBLE TRIBUTACIÓN. En libro Homenaje al Doctor
Víctor Uckmar. 2005; ESTUDIO DE FUENTES DEL DERECHO TRIBUTARIO. Marcial Pons.
2008; DERECHOS HUMANOS Y TRIBUTACIÓN. En LECCIONES DE DERECHO
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TRIBUTARIO EN HOMENAJE A EUSEBIO GONZÁLEZ GARCÍA. ICDT/Universidad del
Rosario, Bogotá 2010; CARACTERIZACIÓN ACTUAL DE LA TIPOLOGÍA TRIBUTARIA. LA
PARAFISCALIDAD- UN CONCEPTO CONFUSO PARA LEGITIMAR TRIBUTOS DUDOSOS.
En MODELO DE CÓDIGO TRIBUTARIO PARA AMÉRICA LATINA, ICDT/Universidad del
Rosario, Bogotá 2010; LA TEMPORALIDAD DE LAS NORMAS TRIBUTARIAS. En OBRA
CONMEMORATIVA DEL 75 ANIVERSARIO DE LA LEY DE JUSTICIA FISCAL, Tomo II,
Derecho Tributario-Derecho Económico. Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
México D.F: 2011; LA TEMPORALIDAD DE LAS NORMAS TRIBUTARIAS. En ESTUDIOS
CRÍTICOS A LA JURISPRUDENCIA TRIBUTARIA. ICDT, Bogotá 2011; PRINCIPIO DE
PROGRESIVIDAD TRIBUTARIA EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL Y DEL CONSEJO DE ESTADO. Bogotá CIT. 2012.
PROCEDIMIENTOS ALTERNATIVOS TRIBUTARIOS CONCEPTOS VINCULANTES,
MEDIACIÓN EXPEDITA Y OTROS MÉTODOS PREVENTIVOS DE LITIGIOS. ICDT 2013 En
Estudios Críticos de Jurisprudencia Tributaria. DERECHO TRANSITORIO Y JUSTICIA
TRANSICIONAL TRIBUTARIA EN LA REFORMA TRIBUTARIA. Febrero de 2014. Conferencia
Inaugural 38 Jornadas de Derecho Tributario. En Memorias de las Jornadas 2014.Cartagena de
Indias febrero de 2014.
Ponencias Publicadas.
Ponencia MÚLTIPLE TRIBUTACIÓN EN EL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO,
presentada en IX Jornadas Colombianas de Derecho Tributario. Instituto Colombiano de
Derecho Tributario. Bogotá, 1985.
Ponencia DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS TRIBUTARIAS EN LOS DISTINTOS NIVELES
DE GOBIERNO, presentada en XII Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario, Palma
de Mallorca, publicada por Editorial Edersa, Madrid. 1988.
Ponencia PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE DERECHO TRIBUTARIO, presentada en las
XIII Jornadas Colombianas de Derecho Tributario. Instituto Colombiano de Derecho Tributario,
1989.
Ponencia RÉGIMEN TRIBUTARIO DEPARTAMENTAL Y MUNICIPAL, presentada en XVII
Jornadas Colombianas de Derecho Tributario. Instituto Colombiano de Derecho Tributario. Cali,
1993.
Ponencia DESCENTRALIZACIÓN FISCAL, presentada en el III Encuentro de Derecho
Tributario y Hacienda Pública. Instituto Colombiano de Derecho Tributario, Bogotá 1996.
Conferencia INSTRUMENTOS ECONÓMICOS PARA LA PROTECCIÓN DEL MEDIO
AMBIENTE. Programas de Naciones Unidas para la protección del Medio Ambiente, Buenos
Aires, Circulación cerrada, 1993.
Conferencia EL DERECHO TRIBUTARIO EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA,
XVII Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario. Cartagena, Instituto Latinoamericano
de Derecho Tributario, 1995.
Ponencia POLÍTICA TRIBUTARIA Y REFORMA, presentada en XXV Jornadas Colombianas de
Derecho Tributario. Instituto Colombiano de Derecho Tributario, Cartagena, 2001.
Ponencia EL SISTEMA TRIBUTARIO COMO INSTRUMENTO DE DESARROLLO E
INCENTIVACIÓN (La justicia de la no imposición), presentada en XXI Jornadas
Latinoamericanas de Derecho Tributario. Génova Italia, Instituto Latinoamericano de Derecho
Tributario, 2002.
Ponencia BENEFICIOS TRIBUTARIOS, presentada en XXVII Jornadas Colombianas de
Derecho Tributario. Instituto Colombiano de Derecho Tributario, Cartagena, 2003.
Ponencia EL DEBER TRIBUTARIO: ENTRE LA CONVICCION Y LA COERCIÓN. Discurso de
ingreso a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, Abril 2004.
Ponencia ACOPLAMIENTO DE LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS A LA CONSTITUCIÓN.
CONTROL CONSTITUCIONAL. Presentada en Suprema Corte Federal de México, Junio de
2006.
Ponencia REGÍMENES OBJETIVOS DE TRIBUTACIÓN EN COLOMBIA (Impuesto de Renta e
IVA). Ponencia Nacional por Colombia a las Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario.
Córdoba. Argentina. Octubre de 2006.
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Ponencia LA JUSTICIA EN LA TRIBUTACIÓN presentada en III Congreso de Derecho
Constitucional Tributario, Suprema Corte de Justicia de México, 2008.
Ponencia LA PARAFISCALIDAD presentada en IV Congreso de Derecho Constitucional
Tributario, Suprema Corte de Justicia de México, 2009.
Ponencia TRIBUTACIÓN DE LAS RENTAS EXTRATERRITORIALES. EXIGENCIAS
CONSTITUCIONALES: IGUALDAD Y CAPACIDAD CONTRIBUTIVA presentada en V
Congreso de Derecho Constitucional Tributario. Suprema Corte de México, 2010.
Ponencia TRIBUTACIÓN AMBIENTAL, POTESTADES NORMATIVAS Y PRINCIPIOS DE
JUSTICIA TRIBUTARIA presentada en VII Congreso de Derecho Constitucional Tributario.
Suprema Corte de Justicia de México, 2011. (sin publicar)
Ponencia BENEFICIOS Y EXENCIONES EN TRIBUTOS EXTRA FISCALES presentada en
junio de 2013 Congreso de Derecho Constitucional Tributario. Suprema Corte de México.
Más de 100 conferencias y discursos no publicados en distintos congresos, sobre Reformas
Tributarias, debates académicos y foros nacionales e internacionales.
Experiencia en Métodos Alternativos de Solución de Conflictos. Participación directa en
muchísimas transacciones y conciliaciones, así como miembro de diversos tribunales arbitrales.
6. CONCLUSIONES XI SEMINARIO DERECHO CONSTITUCIONAL TRIBUTARIO:
“PARÁMETROS DE MEDICIÓN DE LA BASE GRAVABLE, ELEMENTOS SUSTRACTORES
(EQUIDAD TRIBUTARIA E IGUALDAD)”.
6.1. Antecedentes normativos y jurisprudenciales
Normativos: Artículos 1,13, 95.9 de la Constitución Política; 338; 363, 57, 154 y 333 ibidem.
Estatuto Tributario Nacional.
Jurisprudencia de la Corte Constitucional Colombiana. Sentencia 989 de 04, Corte
Constitucional: 748/09; 644/09; 287/09; 250/03; 870/03; 734/02; 643/02; 261/02;1060A/01;
804/01, 776 /03;815/09; 183/98, 252 /97- Consejo de Estado Sala contenciosa sección Cuarta.
Sentencia 16634 de 4 de febrero de 2010.
6.2. Conclusiones.
PRIMERA: El examen de justicia en torno a la capacidad contributiva cobija todos los
elementos de los tributos, incluidos los parámetros de medición de la base gravable. Es
decir, elegida determinada manifestación de riqueza y configurado el hecho gravado
correspondiente por el legislador, surge un deber de coherencia en la definición de los
elementos de la base gravable, de forma que no se desfigure esa capacidad contributiva.
La teoría constitucional tributaria ha construido un fuerte dique de contención para los productos
del legislador, que consiste en la capacidad contributiva, connatural a la noción de tributo que
actúa como una garantía contra el exceso y contra la arbitrariedad en la configuración del
tributo. La metodología para llegar a una distribución impositiva justa en los tributos no está
predeterminada por la Constitución. Por ello, se admiten muchas medidas válidas, lo que no
significa que estemos imposibilitados para hacer una valoración de la justicia normativa de un
tributo en torno a la capacidad de cada uno, que examine las condiciones externas o anteriores
a la aplicación del tributo. Aunque los debates de constitucionalidad se han orientado más a la
sujeción pasiva y a la selección de los hechos gravados, la elección de las magnitudes aditivas
y sustractivas de la base es la que configura realmente la cuota colectiva o solidaria con la cual
debe contribuir el sujeto. La libertad de configuración de que goza el legislador se enfrenta -en
todo caso- al juicio de razonabilidad y proporcionalidad en la escogencia de todos los elementos
del tributo y en general de todas las especies contributivas puesto que son ellos los que
permiten medir la tasa efectiva de tributación, como proporción de los impuestos pagados en
relación con la utilidad comercial del sujeto, de manera tal que no se limite excesivamente la
creación de riqueza ni se ponga en peligro la fuente de producción de la renta. Ahora, en el
caso de las tasas y demás tributos asociados a la disponibilidad de bienes y prestaciones
económicas (tributos vinculados) como índice de capacidad contributiva se valoran unidades
disponibles, apropiadas o utilizadas. Tal es el caso de los permisos administrativos, contribución
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a los servicios de bomberos, derechos de registro cuyo uso o disposición se valora en adición a
los costos y gastos del servicio. Algunos tributos no se refieren a situaciones patrimoniales pero
resultan expresivas de una posición de ventaja, económicamente valorable, con lo cual se
admite una vis expansiva en la medición de la capacidad contributiva, a través de otros
elementos económicos que no riñan con la capacidad, y se acerquen más al principio del
beneficio.
SEGUNDA: El tributo descansa sobre la teoría de la progresividad en la distribución de
las cargas y ese es su principal reto: cómo distribuir la cuota colectiva o tributaria entre
todos los que tienen capacidad, puesto que la tributación por capitación no es admisible.
Así, la desigualdad en ciertas medidas, según el origen de las rentas o el tipo de gastos
acostumbrados para producirlas, es apenas condición necesaria para indagar las
distintas capacidades y aplicar las tarifas que correspondan a los niveles de capacidad
contributiva. Una forma de ser de los tributos consiste en adecuarse a las diferencias.
Por supuesto, la distribución se enlaza también con la finalidad redistributiva del recaudo, en la
fase del gasto público pero cada fase conserva su individualidad : La ley, directamente, regula
la forma de cuantificar la base sobre capacidades contributivas reales mediante normas con
forma y valor de ley que se dirigen a indagar la capacidad contributiva, admitir los costos y
gastos necesarios para generar la renta gravable, respetar el mínimo vital y otras disminuciones
que versan sobre la aptitud de cada sujeto pasivo para contribuir con el financiamiento de los
gastos públicos. Al mismo tiempo, la ley puede como opción legislativa, establecer tratos
diferenciados favorables para actividades socialmente valiosas, dignas de estímulo, que actúan
en la base (rentas exentas o deducciones especiales o descuentos en la cuota) o diseñar
subsidios directos, anclados en el gasto.
TERCERA. Las normas de minoraciones o elementos sustractores de la base gravable
son normas ordinarias, que junto con las que contemplan las adiciones o elementos
positivos de base gravable, conforman un sistema complejo que se resuelve en torno a la
especialidad, dada por las circunstancias específicas a las que responden: Por esa razón
no puede admitirse su calificación como norma “excepcional” sino como norma especial,
moduladora de la capacidad, para cuantificarla.
Una categoría general es la que se denomina tratamientos tributarios diferenciados
contenidos en ciertas reglas especiales que pretenden cualificar y cuantificar más
adecuadamente los hechos gravados, unas veces en busca de la armonía del sistema al evitar
duplicidades y sobreimposiciones, como las que prevén créditos tributarios por impuestos ya
pagados, y otras veces para homologar tratos de ciertas actividades peculiares que no
encuadran en las normas generales y por ello se les permiten mayores cuotas de depreciación,
o se diferimientos o amortizaciones especiales. Se diferencian de los beneficios tributarios
porque éstos últimos buscan promover el ejercicio de ciertas actividades económicas o
conductas sociales, con fundamento en otros postulados constitucionales, distintos del deber de
contribuir. En éstos últimos se reconoce abiertamente su función dirigista hacia objetivos
deseados por el legislador, como acciones positivas de desgravamen.
CUARTA. Como se admite que el tributo tiene fines y valores distintos del simple interés
recaudatorio o de financiamiento de los gastos públicos el debate sobre la existencia de
beneficios tributarios incentivadores se ha venido centrando, en la doctrina
constitucional tributaria, en calificar su validez desde el paradigma de las ganancias
colectivas y de la negociación racional en la que todos ganan.
Son varias las tesis tributarias sobre la naturaleza jurídica de normas de beneficios en los
tributos. Algunos teóricos explican su etiología con la llamada “teoría de la dispensa de pago”
según la cual el presupuesto de hecho de la exención niega el efecto del presupuesto de hecho
del tributo, de manera que aunque se produce el hecho imponible existe una norma de la
misma categoría que releva al sujeto de la obligación de pago, incluso, sostienen, si se llegare a
pagar se estaría en presencia de un pago indebido, puesto que entienden como no renunciable
la aplicación de la ley dicho de otra forma, si la exención libera de un deber es porque
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previamente ha debido nacer, aunque los efectos de ese nacimiento se enervan por la
convergencia de supuestos , el de gravamen y el de exención. Otra tesis, que se expresa como
la “teoría de la no exigibilidad de la obligación tributaria” predica que la obligación nace con
la realización del hecho gravado, pero no es exigible, porque el propio legislador por motivos de
apreciación de la capacidad económica o por consideraciones extra fiscales, establece,
precisamente, que la deuda tributaria no es exigible. Consecuencia de esta concepción es la
renunciabilidad a la exención, puesto que si existe obligación tributaria no exigible puede ser
satisfecha a voluntad del obligado, en una hipótesis similar a la del pago de la obligación
prescrita. Estas dos primeras tesis han sido objeto de crítica, porque permiten que el tributo
nazca, para operar en el plano de su extinción paralizando los efectos de una relación jurídica
existente. En esta tesitura se parte de la incidencia previa de la norma que prescribe el hecho
imponible para que opere, de forma subsecuente, la norma exoneratoria.
Desde otra perspectiva, ajena a los efectos en la obligación dineraria, se instalan las “teorías
sobre la hipótesis neutralizante”, que sostienen que las normas que consagran la hipótesis
tributaria o de gravamen, no pueden interpretarse solas, porque existen otras hipótesis legales
neutralizantes, que privan al hecho imponible de su eficacia total o parcial, en ciertos eventos
previstos por la norma. Una refinación de esta teoría es la que presenta la norma tributaria
como un conjunto de instrumentos que modulan o perfilan la incidencia del gravamen, bien
excluyendo supuestos especiales, bien reduciendo en ciertas hipótesis la cuantía del débito. Si
bien la hipótesis de incidencia exoneratoria contiene circunstancias neutralizantes, referidas a
diversos aspectos de la regla matriz, son los efectos previstos en la consecuencia normativa de
la regla de exención los que privan de eficacia al hecho gravado porque el valor que
concentra el beneficio es superior al de la generalidad del gravamen, especialmente cuando se
incentivan actividades que generan empleo, o transforman el conocimiento en ciencia y
tecnología, o apuntan a generar igualdad de oportunidades en sectores más débiles.
Ejemplos de beneficios se insertan en las deducciones especiales que pesan tanto como pesa
la tarifa como la deducción por donaciones a entidades sin ánimo de lucro, o a entidades que se
dediquen a protección de derechos humanos o del medio ambiente, o a la inversión en
maquinaria industrial; ejemplos de tarifas diferenciales son : zonas francas que tributan en renta
al 15% por motivos promocionales y las ESAL que tributan al 20% sobre el excedente por
reconocimiento del mérito social que involucra este gasto social(ESAL). La especialidad de la
exención puede apreciarse como una especificidad de la norma de imposición. (Por ejemplo,
son gravables todas las rentas provenientes de una relación laboral, pero no ocurre lo mismo si
se trata de cesantías, auxilio de maternidad o funerario, en cuyos casos la capacidad
contributiva no es la misma que se genera con las contraprestaciones habituales.) Otras
exenciones operan en la cuota, como ocurre con el mínimo exento que está reconocido en los
tramos del impuesto de renta colombiano y en el 25% exento para el libre desarrollo individual.
Para comprender el trato diferencial y juzgar su constitucionalidad, obviamente, deben
reconocerse los límites del trato ordinario; así, las desviaciones del modelo normativo pueden
ser favorables o de estímulo, restringiendo la definición del impuesto, o de la base o de la cuota
líquida, o de desestímulo como ocurre con las alícuotas aumentadas, o los límites a ciertas
deducciones para evitar la erosión de la base. El test de equidad y de justicia descansa en la
capacidad contributiva, y en algunas ocasiones en otros valores constitucionales dignos de
protección. No se admiten fueros profesionales, ni privilegios graciosos, ni trato irrazonable o
desproporcionado de beneficio que lleve a anular el deber de contribuir.