RESOLUCIÓN No. 328

Transcripción

RESOLUCIÓN No. 328

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ALCALDfA MAYOR
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TRANSMitEN JO S.A.
RESOLUCIÓN No. 328
"Por medio deJa cual se resuelven unos recursos de reposición en contra de la Resolución No.
125 de 2013, por medio de la cual se adopta una propuesta de integración del medio de pago
del Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá D.C.- SITP."
EL GERENTE GENERAL DE TRANSMILENIO S.A.
En uso de sus facultades legales, en especial, de las que le confieren los artículos 11 y 12 de la Ley
80 de 1993, y el artículo 21 de la Ley 1150 de 2007 y demás disposiciones concordantes
CONSIDERANDO
1. Antecedentes
1.1.Normatividad Aplicable
Que el Decreto Distrital 319 de 2006 "Por el cual se adopta el Plan Maestro de Movilidad para
Bogotá Distrito Capital, que incluye el ordenamiento de estacionamientos, y se dictan otras
disposiciones", ordena implementar un sistema de transporte organizado, eficiente, sostenible, que
permita construir una movilidad más segura, accesible, eficiente, competitiva, sostenible, equitativa,
articulada, flexible al crecimiento y coordinada en todos los ámbitos institucional, social y
económico, tanto al interior de la ciudad como con la región.
Que para el logro de los anteriores propósitos, el artículo 12° del Decreto Distrital 319 de 2006
sefiala que el Sistema de Movilidad se estructurará teniendo como eje el Sistema Integrado de
Transporte Público de Bogotá. D.C. "SITP", con base en sus estipulaciones y bajo las condiciones
previstas en la Ley 31 O de 1996, sus normas reglamentarias, modificatorias, y las demás
disposiciones que prevean la integración del transporte público colectivo y el masivo.
Que el Decreto Distrital 309 de 2009 "Por el cual se adopta el SISTEMA INTEGRADO DE
TRANSPORTE PÚBLICO para Bogotá, D.C., y se dictan otras disposiciones" establece que el
desarrollo, expansión e implantación del SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO,
se considerará, para todos los efectos, como un tema prioritario para la ciudad.
Qué el Decreto Distrital 309 de 2009 crea el Subsistema Integrado de Recaudo, Control,
Información y servicio al usuario -SIRCI- entendido como el conjunto de software, hardware y
demás componentes que permiten la gestión y operación del subsistema de recaudo, de los centros
de control, del subsistema de información y servicio al usuario, la consolidación de la información y
la conectividad de la totalidad del SITP.
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Que de conformidad con el artículo 15° del Decreto Distrital 319 de 2006 y con el artículo 1o del
Decreto Distrital 486 de noviembre 30 de 2006, la Empresa de Transporte del Tercer Milenio TRANSMILENIO S.A., como Ente Gestor del transporte masivo, le corresponde integrar, evaluar
y hacer el seguimiento de la operación del SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE
'Avenida Eldorado No. 66-63
PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-SQ
www.transmilenio.gov.co
Información: Línea 195
ALCALDIA MAYOR
BOOOtA D.C.
TRANSMILENIO S.A.
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"Por medio de la cual se resuelven unos recursos de reposición en contra de la Resolución No.
;
PÚBLICO, así co~o adelantar los procesos de selección necesarios para poner en marcha la
integración del transporte público masivo con el actual sistema de transporte colectivo.
Que el artículo 8° del Decreto Distrital309 de 2009, establece que TRANSMILENIO S.A., será el
Ente Gestor del SISTEMA JNTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO y tendrá como
responsabilidad su planeación y control.
Que pór intermedio de la Secretaría Distrital de Movilidad, TRANSMILENIO S.A. contó con los
estudios técnicos, financieros y jurídicos correspondientes para efectos de establecer la necesidad,
conveniencia y condiciones bajo las cuales se desarrollará la explotación del SIRCI para el
SISTEMA JNTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO de pasajeros SITP.
Que mediante Resolución No. 153 del 25 de abril de 2011, TRANSMILENIO S.A. convocó la
Licitación Pública TMSA No. 003 de 2011 con el objeto de otorgar en concesión el SIRCI del
SISTEMA JNTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO de Bogotá- SITP.
Que mediante la Resolución No. 327 del15 de julio de 2011, le fue adjudicada la Licitación Pública
TMSA No. 003 de 2011 al concesionario RECAUDO BOGOTA S.A.S, en virtud de la cual se
suscribió el Contrato de Concesión No. 01 de 2011 el día 1 de agosto de 2011.
Que dentro del esquema conceptual del SIRCI se tuvieron en cuenta las premisas de integración del
medio de pago y la coexistencia y compatibilidad con las tecnologías existentes.
Que la integración de recaudo fue concebida desde el Plan Maestro de Movilidad y la estructuración
del SITP, así:
Decreto 319 de 2006, por medio del cual se adopta el Plan Maestro de Movilidad.
"
Articulo 16 Etapa 1 Mejoramiento del Servicio Público y Formulación de Condiciones de
Operación Integrada. Con el fin de obtener un mejoramiento del servicio de transporte
público y preparar su integración, se iniciarán los estudios técnicos orientados a
establecer: "( ..)e. La integración del recaudo. "
Decreto 309 de 2009, por medio del cual se adopta el SJTP para la ciudad de Bogotá D. C.
Articulo 5°.- Objetivos del SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO. Para el
logro de los .fines del Plan Maestro de Movilidad, además de los establecidos expresamente
en dicho Plan, se establecen los siguientes objetivos específicos del SISTEMA
Avenida Eldorado No. 66-63
PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80
www.transmilenio.gov:co
Información: Linea 195
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"Por medio de la: cual se resuelven unos recursos de reposición en contra de la Resolución No.
INTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO, destinados a mejorar la calidad del servicio
al usuario: "(. ..)7.Integrar la operación de recaudo, control de la operación de transporte
e información y servicio al usuario, que permita: La conectividad; la consolidación de la
información; la gestión de· recaudo, de los centros de control y de la información y
servicio al usuario del SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO. "
Articulo 19°.- Gradualidad en la implementación del SISTEMA INTEGRADO DE
TRANSPORTE PÚBLICO. ...
19.2. Fase 2 SITP. Implantación gradual de la operación. La integración podrá darse bajo
cualquiera o varias de las siguientes modalidades: "(. ..)c. Integración del medio de pago:
Es la utilización de un único medio de pago, que permite a un usuario el pago del pasaje
para su acceso y utilización de los servicios del Sistema. "
"d. Integración tarifaría: (. ..) La integración tarifaría se dará tan pronto esté surtida la
etapa de pruebas del SIRCI y se garantice la completa conectividad y seguridad en su
integración con el actual sistema de recaudo del Sistema TransMilenio. La integración
tarifaria implica la existencia de un medio tecnológico de pago común a los servicios
integrados.. (. ..) ''
Que por su parte, el contrato de concesión No. 01 de 2011, suscrito con RECAUDO BOGOTÁ
S.A.S., previó referente a la obligación de integración, lo siguiente:
CLÁUSULA 3. COEXISTENCIA DEL PRESENTE CONTRATO CON OTROS
CONTRATOS DEL SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO O DEL
SISTEMA TRANSMILENIO ACTUAL.
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El presente contrato coexistirá con otros contratos o concesiones, actuales o futuros, para
la operación del SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO de Bogotá -SITP y
para el desarrollo de otras actividades conexas o complementarias, a las actividades tanto
de Recaudo, control, información y servicio al usuario, como de transporte de pasajeros,
necesarias para la funcionalidad del SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE
PÚBLICO de Bogotá-SITP. Esta circunstancia se declara expresamente conocida y
aceptada por el CONCESIONARIO (. ..) • En particular, el presente contrato coexistirá
con los contratos de concesión suscritos a la fecha para el recaudo, la alimentación y la
Operación Troncal de las Fases 1 y JI del Sistema TransMilenio, Contratos que el
CONCESIONARIO que suscribe el presente contrato declara conocer con sus
modificaciones y adiciones. "
PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80
BOGOTÁ
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"Por medio de Ja cual se resuelven unos rrecursos de reposición en contra de la Resolución No.
cLAUSULA 5. PRINCIPIOS DE GESTIÓN DEL SIRCI.
La gestión del Sistema integrado de recaudo, control e información y servicio al usuario SIRCI del SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO de Bogotá SITP se
desarrollará bajo el principio de colaboración y coordinación centralizada de
recaudadores para lo cual deberá integrarse al Comité de Recaudadores existente, de
conformidad con las cláusulas establecidas en el "Convenio para la Constitución del
Comité de Gestión del Sistema de recaudo del Sistema TransMilenio ".
cLAUSULA 11. ETAPA PREOPERATIVA.
" ( ..)Durante esta etapa el CONCESIONARIO deberá cumplir como mzmmo con las
siguientes obligaciones, de acuerdo con el cronograma que se detalla en el anexo 2 del
contrato "Especificaciones Técnico Operativas:(.. .)
11.4 Adelantar reuniones con los Concesionarios del Sistema de Recaudo existente y
concertar el Plan Integración de las Fases I y JI y el SIRCI.
( ..)
11.15 Adelantar todas las actividades propias de la integración del medio de pago con los
recaudadores existentes, de acuerdo a lo establecido en el Anexo 2 del pliego de
condiciones "Sistemas Existentes".
CLAUSULA 19. OBLIGACIONES DEL CONCESIONARIO EN RELACIÓN CON LA
CONECTIVIDAD( ..)
19.6 Presentar para aprobación del Ente Gestor o de quien éste designe, un protocolo para
garantizar la integración del SIRCI con los operadores de recaudo actuales del sistema
TransMilenio, dentro de los treinta (30) dfas siguientes a la suscripción del contrato de
concesión.
CLAUSULA 20. OBLIGACIONES DEL CONCESIONARIO DERIVADAS DEL
SUBSISTEMA DE RECAUDO.( ..)
20.10 Adherirse al "COMITÉ DE GESTIÓN DEL SISTEM{J. DE RECAUDO DEL
SISTEMA TransMilenio " cuya información se encuentra contenida en el numeral 4, del
Anexo 2 del Pliego de Condiciones que dio origen a la presente licitación, denominado
"Sistemas Existentes".
PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80
InformaCión: Línea 195
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del Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá D.C.- SITP~"
Articulo 26. "( ..)El recaudo actual del Sistema TranslYJilenio se continuará prestando en
las condiciones previstas en los contratos. TRANSMILENIO S.A. adelantará las gestiones
necesarias para garantizar la integración con el SIRCL "
Que la obligación de integración con los sistemas de recaudo actuales (Fase I y Fase II) está a cargo
del Concesionario del SIRCI, de acuerdo con el numeral 11.15 de la cláusula 11 del contrato de
concesión, lo cual incluye la compatibilidad de las tarjetas, conforme las siguientes disposiciones:
Definiciones del contrato de concesión No. 01 de 2011:
"
1.46
Integración del medio de pago
Es la utilización de un único medio de pago, que permite al usuario del SITP el
pago del pasaje para su acceso y utilización de los servicios del Sistema.
1.53 Medio de pago
Es el mecanismo o instrumento que se adopte para que los usuarios del SITP puedan
acceder a él, mediante el pago de una suma de dinero· equivalente a Unidades de
Transporte. El medio de pago a utilizar en el Sistema Integrado de Recaudo será la
tarjeta inteligente sin contacto - TISC o cualquier otro que en el futuro defina
TRANSMILENIO S.A., con las funcionalidades necesarias para permitir la
integración operativa y tarifaría del SITP. Habrá dos modalidades de pago:
o TISC personalizada con facilidad de Crédito de Viaje
oTJSC no personalizada sin facilidad de Crédito de Viaje
Las tarjetas inteligentes (TISC) no cargan pasajes, ni dinero; cargan Unidades de
Transporte equivalentes a pesos, las cuales se debitan según el servicio empleado o
tipo de transbordo realizado. Las TISC operan bajo aplicación monedero
electrónico. "
Que el capítulo 5 del anexo 2 'Sistemas existentes, conocido por el concesionario en el desarrollo de
la litación TMSA-LP- 03 de 2011, estableció los principios de coexistencia del concesionario SIRCI
con los operadores de recaudo actuales del Sistema TransMilenio, así:
"
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Para el usuario del SITP la Tarjeta Inteligente Sin Contacto es universal respecto del
servicio, esto significa puede acceder a cualquier servicio SITP (incluyendo las rutas
troncales y alimentadoras del actual sistema TransMilenio) independientemente del lugar
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Fax: (57) 3249870-80
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o punto de venta de adquisición, con dicho propósito los documentos del proceso prevén
una compatibilidad de la tarjeta con todo el sistema." (Negrilla nuestra).
Que de igual forma, el anexo 2 Especificaciones Técnicas del contrato de concesión No. 01 de
2011, consagró las siguientes obligaciones:
a- Generalidades- Elementos Básicos Para Las Especificaciones Técnico-Operattva. 1.2.
Principios De Transición. 1.2.2. Período T1-T2: ...
Teniendo en consideración que la operación de las fases 1 y 2 del Sistema TransMilenio
(Operadores de recaudo actuales) y la continuidad de la misma bajo un esquema de tarifa
integrada, es necesario que el CONCESIONARIO del SIRCI someta a prueba su sistema en
conjunto con la operación actual, de tal forma que se garantice la integración completa y
correcta de los sistemas, incluido el medio de pago.
b- Cronograma de implementación, numerall5.3.4:
15.3.4 Durante los dos (2) meses siguientes a la suscnpczon del Acta de Inicio, el
CONCESIONARIO deberá adelantar reuniones con los Concesionarios del Sistema de
Recaudo existente y concertar el Plan Integración de las Fases I y II y el SIRCl El acta de
inicio del contrato de concesión se suscribió el día 27 de septiembre de 2011.
Que en relación con el tema de compatibilidad, la normatividad la licitación TMSA-LP- 03 de 2011
y el contrato establecieron lo siguiente:
a. .Decreto 319 de 2006, por medio del cual se adopta el Plan Maestro de Movilidad.
"
Articulo 40. De los Intercambiadores Modales Transporte Complementario Transporte
Público - IMCOM ... La provisión de los servicios deberá contar con puntos de venta y
recarga en las instalaciones, infraestructura tecnológica necesaria para la lectura del
medio de pago, medición del flujo de pasajeros, control del acceso al sistema, que sea
compatible con la tecnología actual de recaudo del gestor del transporte masivo,
TRANSMILENIO S.A. "
h. Estudios previos de la licitación TMSA-LP- de 2011
"
l. DESCRIPCIÓN DEL OBJETO A CONTRATAR
2.4.Diseño Conceptual del SIRCI
PBX: (57) 220 3000
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El diseño conceptual del SIRCI necesita el apoyo tecnológico en:
e
Recaudo
• Control de Flota
• Información ál Usuario
• Vigilancia en Estaciones
• Telecomunicaciones de Voz
e
Telecomunicaciones de Datos
• Información Consolidada
• Dada le¡ complejidad de cada componente y la necesidad de la interacción
entre procesos con el objetivo de obtener resultados integrales facilitando
la gestión de la información, se hace necesario contar con un Sistema
único, que logre una sinergia entre sus componentes a través de un solo
responsable de la integración, la misma está conformada por los siguientes
componentes:
o Un subsistema de recaudo
o Un suosistema de control de flota
o Un subsistema de información y servicio al usuario.
o Un subsistema de integración y consolidación de la información.
o Vigilancia en estaciones
o Y la herramienta de conectividad
Del subsistema de recaudo, la convergencia de varios operadores conlleva a
problemas operativos, de integración tecnológica, de compatibilidad y de
coherencia de las informaciones entre los distintos sistemas, de seguridad, pérdida
de economías de escala y diluir las responsabilidades frente al usuario, entre otros.
Adicionalmente, de la aplicación de una tarifa integrada en el sistema de
transporte, se puede concluir que la alternativa de un solo operador en el futuro,
una vez concluidos los contratos de la Fase 1 y JI es las más conveniente para
TRANSMILENIO S.A.
Siguiendo la experiencia de TransMilenio y las tendencias mundiales, debe
considerarse un medio de pago único para el usuario, basado en una tarjeta
electrónica sin contacto denominada tarjeta inteligente sin contacto - TISC, con
una tarifa integrada con capacidad para distintas aplicaciones y que permita
transferencia con el mismo medio de pago entre los diferentes medios de
transporte, que contenga compatibilidad con la usada actualmente y que permita
su uso en el futuro en modos de transporte como el Tren de cercan fas y el Metro,
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Fax: (57) 3249870-80
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TRANSMitEN lO S.A.
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conformando el sistema centralizado de recaudo con un único medio de pago
para el usuario.
6.2.3. Esquema de remuneración
Si con ocasión del subsistema de recaudo propuesto por el CONCESIONARIO
del SIRCI se hace necesario efectuar actualizaciones al sistema de recaudo
actual del sistema TransMilenio o realizar inversiones adicionales para mantener
la compatibilidad técnica, estos costos serán a cargo del CONCESIONARIO del
SIRCL Estas actualizaciones y/o inversiones, deberán ser aprobadas por
TRANSMILEN/0, de conformidad con lo previsto para tal efecto, y no generarán
remuneración por inversión en equipos adicionales o costos de operación y
mantenimiento adicionales. " Es importante recordar que este mismo párrafo se
estableció en el contrato de concesión en la nota de la cláusula 59.
c. Anexo 2 del contrato de concesión especificaciones técnicas
"
1.3.2. Coexistencia y compatibilidad con tecnologfas existentes
La Plataforma Tecnológica de recaudo implementada por el CONCESIONARIO
deberá ser compatible con el actual sistema de recaudo del sistema TransMilenio y la
integración de nuevos dispositivos o elementos que cumplan con las funcionalidades
técnicas establecidas en el presente Anexo, indicadas en cada uno de los numerales
donde se describe cada dispositivo. Se deberá garantizar la coexistencia hasta que los
contratos de Fase 1 y Fase JI terminen."
4.19.5. Características de las Tarjetas.
(a) Las Tarjetas destinadas al SITP deben cumplir con la norma ISO 14443-A
(b) Deben ser compatibles con las actualmente utilizadas por TRANSMILENIO
S.A."
Que conforme a lo anterior, el concesionario debía garantizar la integración de las tatjetas que se
utilizarían en el SITP con el Sistema preexistente de las Fases 1 y 11 de TransMilenio, sin embargo
esto no se ha logrado, dado que para el usuario hoy existen dos tatjetas que no están integradas; las
tarjetas de fase 1 y 11, las tarjetas de Fase III y el zonal, no pueden usarse de manera indistinta en el
sistema, haciéndose evidente esta dificultad para el usuario, restringiéndole a los usuarios el acceso
PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80
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"Por medio de la. cual se resuelven unos recursos de reposición en contra de la Resolución No. '
a los beneficios del Sistema, como el trasbordo, la ventana de tiempo y los beneficios para
población especial, el acceso al Servicio Público de Transporte de la ciudad.
Que de otra parte el sistema de recaudo debe ser transparente para el usuario, es decir, para la
Administración pueden coexistir 3 operadores del Sistema de Recaudo pero para el usuario sólo
debe existir un Sistema Integrado de Transporte, al margen de los contratos de operación que
existan detrás de la prestación de estos servicios. Por lo anterior el marco para la integración debe
contemplar la existencia de un solo medio de pago que sea de uso universal para todos los servicios
y prestaciones que tenga el SITP.
Que en efecto, la Cláusula 16 "Obligaciones del Concesionario derivadas de la Concesión del
Sistema Integrado de Recaudo, Control e Información y Servicio al Usuario- SIRCI" establece:
"A través del presente contrato de concesión, el CONCESIONARIO
adquiere la obligación de garantizar la prestación de dicho servicio en
condiciones de libertad de acceso para los usuarios que hayan pagado la
tarifa, con la calidad y continuidad establecida en el presente contrato y
los soportes que forman parte del mismo. Estas obligaciones deberán ser
cumplidas por el CONCESIONARIO, durante la vigencia del contrato
de concesión y comprenderán por lo menos, las siguientes obligaciones:
16.1. Diseñar y someter a consideración del Ente Gestor el diseño, el
suministro y la implementación del SIRCI de forma tal que cumpla
integralmente con las funcionalidades exigidas en el presente proceso
contractual, de conformidad con el Anexo 2 del Contrato. ESTA
OBLIGACIÓN SERA CONSIDERADA COMO UNA OBLIGACIÓN
DE RESULTADO. TRANSMILENIO S.A. podrá objetar o no el diseño
presentado, pero en cualquier caso la responsabilidad es exclusiva del
CONCESIONARIO y en virtud de ello está obligado a efectuar todos los
ajustes que se requieran de manera posterior. En ningún caso la revisión
del Ente Gestor implicará una transferencia de la responsabilidad por el
diseño ( .. .) ". (Negrillas, subrayado y mayúsculas nuestras)
Que de conformidad con la cláusula 9 del contrato de concesión No. 01 de 2011, el concesionario
debía presentar para la legalización y ejecución del citado contrato el anexo No. 4 debidamente
diligenciado dentro de los 30 días siguientes a la firma del mismo, obligación que fue cumplida por
el concesionario.
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)\venida El dorado No. 66-63
PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80
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del Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá D.C.- SITP ."
Que el día 19 de septiembre de 2011 Recaudo Bogotá S.A.S, entregó la versión del anexo 4, en
donde el capítulo 14 trata la propuesta de integración del concesionario, en cumplimiento de sus
obligaciones contractuales.
Que mediante radicado 2011EE6700 del 27 de septiembre de 2011, el Ente Gestor le comunica al
concesionario que ha cumplido con los requisitos para la legalización del contrato, entendiéndose
verificados los requisitos de las cláusulas 9 y 1O del contrato de concesión, de tal suerte que se
suscribió el acta de inicio del contrato de concesión No. 01 de 2011 el día 27 de septiembre de
2011.
Que en la citada comunicación TRANSMILENIO S.A, le advierte al concesionario que "Respecto
de este último requisito, es decir, la entrega del anexo 4, TRANSMILENJO S.A., considera
cumplida la obligación mediante su presentación, no obstante, ésta manifestación no implica una
aprobación de la solución de integración, por cuanto sólo hasta cuando se presente la ingeniera
de detalle se podrá conocer y establecer la solución definitiva, la que, por lo demás, debe ser
discutida y aprobada en el Comité de Recaudadores. "
Que conforme a lo anterior, el concesionario como requisito de ejecución del contrato presentó su
propuesta de integración, la cual debía ser discutida y aprobada en el Comité de Recaudadores, tal y
como se contempló desde la licitación.
Que en cumplimiento de la obligación contenida en el numeral 19.6 la cláusula 19 del contrato de
concesión, el concesionario mediante radicado 2011ER145S entregó dentro de los treinta (30) días
siguientes a su suscripción el protocolo para garantizar la integración del SIRCI con los actuales
recaudadores del Si~tema TransMilenio, documento aprobado por el Ente Gestor a través del
radicado 2011EE7411 del 28 de octubre de 2011, en donde nuevamente se le advierte al
concesionario que "ésta aprobación no implica una aprobación de la solución de integración, por
cuanto sólo hasta cuando se presente la ingenieria de detalle se podrá conocer y establecer la
solución definitiva. "
Que TRANSMILENIO S.A. analizó oportunamente la propuesta de integración presentada por el
concesionario con radicado 2011ER15257 del 28 de noviembre de 2011 a través de su consultor
Logit-logitrans, con el que advirtió que "la propuesta de RB claramente modifica los contratos
existentes e implica una revisión y adecuación de los mismos y de sus cláusulas, como la
evaluación de consecuencias fmancieras para los resultados esperados para los operadores de fases 1
1
y 11" • Además de que dicha propuesta evidentemente fue evaluada según los mismos consultores en
1
7.
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Informe complementario, Logit-Logitrans, Bogotá, Mayo de 2012
PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80
F. ....
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125 de 2013, por medio de la cual se adopta una propuesta de hitegración del medio de pago
términos de que "RB es ~uien está poniendo a consideración la opción de anticipar la arquitectura
futura de sus operaciones ... " lo que desde ese momento de la evaluación le dejó muy en claro al
Ente Gestor que la opción presentada por Recaudo Bogotá no consideró obligaciones contractuales,
en especial la coexistencia con los recaudadores de fase I y II.
Que entre los meses de septiembre y octubre de 2011, se llevaron a cabo 7 sesiones de trabajo entre
el concesionario del SIRCI y TRANSMILENIO S.A., además del comité de seguimiento que se
venía realizando de forma regular.
Que el concesionario presentó el plan de integración mediante oficio 2011ER15257 del 28 de
noviembre de 2011, y de igual forma solicitó la realización de las mesas técnicas de las que trata el
protocolo de integración.
Que para el cumplimiento de la citada obligación en el mes de noviembre de 2011, (2, 8 y 11 de
noviembre) TRANSMILENIO S.A. convocó al Comité de Recaudadores conforme su
reglamento, llevándose a cabo 3 sesiones las cuales no tuvieron éxito, dado que no fue posible
que los delegados de los concesionarios se pusieran de acuerdo en el porcentaje de
participación en el comité de cada uno, referente a los votos correspondientes.
Que al no ponerse de acuerdo en el tema de votaciones, tampoco fue posible que al interior del
comité se dieran las discusiones técnicas requeridas para la definición de la propuesta de
integración.
Que teniendo en cuenta que no fue posible avanzar en los temas de integración del recaudo en el
Comité de Recaudadores, en colaboración con la Alcaldía Mayor de Bogotá, se llevaron a cabo
mesas técnicas lideradas por TRANSMILENIO S.A., las cuales se realizaron los días 6, 7, 9, 14,
16 y 19 de diciembre de 2011.
Que en el marco de las mesas de trabajo realizadas en diciembre del afio 2011, se estableció con los
concesionarios de recaudo de las Fases I y II la entrega de la información correspondiente al
mapping de la tarjeta y las reglas de negocio, las cuales fueron entregadas efectivamente a la oficina
del asesor tecnológico del concesionario del SIRCI, Sr. Fabio Gordillo.
Que mediante radicado 2012ER668 del dos (2) de febrero de 2012, TRANSMILENIO S.A le
manifestó a los concesionarios de recaudo que las mesas de trabajo fueron el esquema acordado
entre ellos y la Alcaldía Mayor de Bogotá, en noviembre de 2011, y por lo tanto solicitó que las
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PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-E!O
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125 de 2013 9 por medio de la cual se adopta una propuesta de integración del medio de pago
mismas se adelanten con el fm de obtener una propuesta de integración antes del 15 de febrero de
2012.
Que como resultado de las mesas técnicas se logró la suscripción por parte de los recaudadores y
TRANSMILENIO S.A., de un documento en donde se acordaron principios básicos para procurar
un acuerdo sobre integración entre los agentes de recaudo.
Que posteriormente, los días 11, 14 y 16 de mayo de 2012 se celebraron reuniones del Comité de
Recaudadores, se presentaron cuatro propuestas de integración, sin que fuera posible que los
recaudadores llegaran a un acuerdo, de cómo iban a integrarse.
Que en el mes de diciembre de 2012 se realizaron diferentes reuniones con los recaudadores y el
Ente Gestor con el fm de lograr algún tipo de acercamiento entre ellos, inclusive con la
participación del Alcalde Mayor de Bogotá, en donde se llegó a la conclusión de la urgencia de
tomar una decisión frente a la integración, ya sea de común acue1·do entre los recaudadores o
de forma unilateral por la Administración.
Que a pesar de todos los anteriores esfuerzos por parte del Ente Gestor para facilitar el consenso
entre los recaudadores, el día 21 de enero de 2013, se llevó a cabo nuevamente una reunión en la
Procuraduría General de la Nación, en donde se acordó la realización de una mesa de trabajo,
realizándose como consecuencia de ello dos (2) mesas técnicas los días 23 y 30 de enero de 2013
con participación de los tres recaudadores
Que en la mesa técnica del23 de enero de 2013, Recaudo Bogotá S.A.S, realizó una presentación
sobre la información que requiere para la integración, ampliando de esta forma la información ya
solicitada por este concesionario, documento que le fue entregado a los recaudadores de Fase 1 y II.
En la mesa: del30 de enero de 2013, se informó a Recaudo Bogotá S.A.S, la respuesta dada por los
recaudadores de Fase 1 y 11 a la información solicitada, información que fue puesta a disposición del
concesionario del SIRCI el día 11 de febrero de 2013, mediante radicado 2013EE1355 y
efectivamente recibidas por dicho recaudador mediante oficio 2013EE1473 del 13 de febrero de
2013.
Que el Ente Gestor mediante comunicación 2013EE2595 conminó al concesionario del SIRCI
para que presentara una propuesta viable para la integración, en cumplimiento de sus obligaciones
contractuales.
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PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80
www.transmilenio.gov. co
f
ALCALDiA MAYOR
eoootA o.c.
TRANSMILENIO S.A.
RESOLUCIÓN No. 328
Que el concesionario RECAUDO BOGOTA S.A.S, en cumplimiento de la conminación realizada
por el Ente Gestor, presentó mediante radicado 2013ER5450 la propuesta de integración el día 1
de abril de 2013.
Que TRANSMILENIO S.A. se pronunció sobre la propuesta de integración recibida, exigiendo
que se realizará ajustes a la misma, para que satisfacierán estrictamente lo previsto en el contrato
y para que se detalle de la mejor forma posible el procedimiento de implementación, lo cual se
realizó mediante radicado 2013EE4191 del16 de abril de 2013.
Que el concesionario finalmente presentó "Propuesta de Integración del Recaudo" ajustada a los
requerimientos del Ente Gestor, mediante radicado 2013ER6946 del22 de abril de 2013.
Que en consideración a la solicitud efectuada por el Ente Gestor mediante comunicación
2013EE4755 del 26 de abril, para que se hicieran algunas precisiones adicionales, éstas fueron
atendidas por el Concesionario el29 de abril de 2013 con radicado número 2013ER7495.
Que la propuesta recibida fue sometida al análisis interno en TRANSMILENIO S.A., así como
al de los asesores Externos del Centro de Investigaciones de la Facultad de Ingeniería de la
Universidad de los Andes quienes emitieron concepto número 32 en 14 páginas, del23 de abril de
2013, el cual fue considerado para efectos de la Resolución 125 de 2013.
Que el día martes 16 de abril de 2013, se llevó a cabo la prueba exigida en la conminación, en
donde se observó el acceso a la estación operativa y a un bus zonal, descargando el
correspondiente saldo a varias tarjetas de los operadores de Fase 1 y de fase 11, escogidas al azar
por parte de TRANSMILENIO S.A.
Que al ser exitosa la prueba, empezaron a contar los 3 .5 meses restantes para que la solución de
integración fuera implementada en todas las estaciones.
Que ante una falta de acuerdo entre los recaudadores sobre la alternativa de integración a
implementar, lo cual pone en riesgo la continuidad y/o la calidad de la prestación del servicio de
transporte, debe TRANSMILENIO S.A adoptar las decisiones que sean necesarias para el logro
de la integración.
?
íA
[)
Que conforme a lo expresado, el Ente Gestor al haber transcurrido más de 15 meses desde la
fecha de suscripción del acta de inicio, sin que se diere un acuerdo entre los recaudadores
para la integración del medio de pago, debió adoptar una propuesta de integración del mismo,
la cual deberá ser integralmente acogida e implementada por los tres concesionarios actuales de
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RESOLUCIÓN No. 328
recaudo, conforme con las obligaciones contractuales de cada uno de ellos, siendo plasmada en la
Resolución 125 de 2013.
Que a través la Resolución 125 de 2013, se adoptó la propuesta de integración del medio de pago
presentada por el concesionario RECAUDO BOGOTA S.A.S, como resultado de la conminación
efectuada por el Ente Gestor, en cumplimiento de sus obligaciones contractuales, entregada a
TRANSMILENIO S.A. mediante documento radicado con número 2013ER7495 del 29 de abril
de 2013, que hace parte integrante del presente acto administrativo.
Que en dicho acto administrativo se indicó que el concesionario del SIRCI además de lo
contemplado en la propuesta, deberá cumplir y ejecutar los ajustes requeridos para implementar la
alternativa adoptada, así como los mecanismos y formatos para intercambio de información,
parámetros de operación, listas negras, intercambio de transacciones, manejo de Peticiones Quejas y
Reclamos y procesos de conciliación, entre otros, documentándolos en detalle y cumpliendo con
todos los compromisos establecidos en su contrato.
Que a los recaudadores de Fase I y II, se les requirió con el fin de que ofrecieran y ejecutaran un
alto grado de colaboración suministrando la información necesaria, · así como adelantando las
actividades de documentación de requerimientos y especificaciones, participando en los desarrollos
y pruebas para su propio software y en todo lo necesario para implementar la solución.
Que de igual forma en la Resolución 125 de 2013, se establecieron acciones cmljuntas para los tres
recaudadores, dado que la implementación de la solución de integración requiere de la participación
de los tres concesionarios en todo el proceso, así:
"
a. Designar un· vocero técnico.
b. Asistir a las reuniones de seguimiento, que deben ser mfnimo una por semana. A estas
reuniones asistirán obligatoriamente con voz y voto: los tres voceros técnicos, uno por
cada uno de los operadores de recaudo, el representante técnico del Ente Gestor y un
Asesor Externo o de Interventorfa de TRANSMILENIO S.A. En estas reuniones se
tomarán decisiones de carácter técnico orientadas al cumplimiento de la implementación.
c. Diligenciar el control de avance diario a los desarrollos de software y notificarlo al Ente
Gestor
d Verificar los desarrollos por medio de pruebas tempranas enmarcadas en una metodologfa
de desarrollo incremental y de pruebas formales ... "
Que en la Resolución 125 de 2013, se previó que la solución de integración adoptada debería estar
operativa para los usuarios de todas las estaciones el 01 de Agosto de 2013 y en la totalidad del
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Fax: (57) 3;249870-80
~r~rmación: unea 195
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"Po:r medio de la cual se resuelven unos recursos de reposición en contra de la Resolución No.
·
sistema SITP el 01 de Septiembre de 2013, teniendo en cuenta que los recursos de vía gubernativa
no suspendían ni aplaba el cumplimiento de las obligaciones contractuales, las cuales no estarían
sujetas a ninguna condición.
Que dicho acto fue notificado personalmente el 30 de abril de 2013 a los representantes de los
concesionarios de Recaudo Bogotá S.A. S, y de Angelcom S.A., dentro del desarrollo del comité de
recaudadores que se llevó a cabo ese mismo día en las instalaciones del Ente Gestor, en donde se les
entregó además de una copia de la resolución citada, copia de la propuesta de integración adoptada.
El día 10 de mayo de 2013 se notificó de forma personal el representante legal de la Unión
Temporal Fase Il, dado que no estaba presente en el Comité de Recaudadores del 30 de abril de
2013.
Que mediante escrito 2013ER8669 del16 de mayo de 2013, el representante legal del concesionario
de Fase I Angelcom S.A., presentó recurso de reposición contra la Resolución 125 de 2013,
tendiente a que se revoque en su integridad la decisión.
Recaudo Bogotá S.A.S, presentó recurso de reposición contra la Resolución 125 de 2013.
de Fase Il UT Fase II, presentó recurso de reposición contra la resolución 125 de 2013, tendiente a
que se revoque en su integridad la decisión.
2. De los recursos de reposición - Admisión de los recursos
Que de acuerdo con nuestra legislación y la doctrina existente, el recurso de reposición constituye
un instrumento legal mediante el cual/a parte interesada tiene la oportunidad de ejercer el derecho
de controvertir una decisión, para que la administración previa su evaluación, la confirme, aclare
modifique o revoque "previo el lleno de las exigencias legales establecidas para dicho efecto "
(subrayado y negrilla fuera de texto).
>
/ .·
/
Que en dicho sentido, la finalidad esencial del recurso de reposición no es otra .distinta a que al
funcionario de la administración que tomó una decisión administrativa, se le dé la oportunidad para
que enmiende o corrija un error, o los posibles errores que se hayan podido presentar en el acto
administrativo por él expedido, en ejercicio de sus funciones.
.
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Que conforme lo establecido en el artículo 76 de la Ley 1437 de 2011, los recursos de reposición
deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10)
días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del termino de publicación,
según sea el caso.
Que de igual forma, el artículo 77 de la citada norma estableció los requisitos que deben cumplir los
recursos de reposición, así:
"
Artículo 77. Requisitos. Por regla general los recursos se interpondrán por escrito que no
requiere de presentación personal si quien lo presenta ha sido reconocido en la actuación.
Igualmente, podrán presentarse por medios electrónicos.
Los recursos deberán reunir, además, los siguientes requisitos:
l. Interponerse dentro del plazo legal, por el interesado o su representante o apoderado
debidamente constituido.
2. Sustentarse con expresión concreta de los motivos de inconfo77midad.
3. Solicitar y aportar las pruebas que se pretende hacer valer.
4. Indicar el nombre y la dirección del recurrente, así como la dirección electrónica si
desea ser notificado por este medio ... "
Que el artículo 78 de la Ley 1437 de 2011, indica que los recursos serán rechazados de no cumplir
con los requisitos 1, 2 y 4 señalados anteriormente.
Que conforme a lo anterior, se procederá a revisar el cumplimiento de los requisitos exigidos por la
norma para cada uno de los recursos presentados, así:
a. Interponerse dentro del plazo legal, por el interesado o su representante o
apoderado debidamente constituido.
Para determinar si los recursos fueron interpuestos dentro de los términos legales, debe hacerse una
referencia a la notificación del acto recurrido:
El artículo 68 de la Ley 143 7 de 2011 establece:
PBX: (57) 220 3000
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RESOLUCIÓN No. 328
·
"Citaciones para notificación personal: "Si no hay otro medio más eficaz de informar al
interesado, se le enviará una citación a la dirección, al número de fax o al correo
electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, para
que comparezca a la diligencia de notificación personal. El envío de la citaci6n se hará
dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto, v de dicha diligencia se
dejará constancia en el expediente". (Se subraya y resalta fuera de texto.)
Cuando se desconozca la información sobre el destinatario sefialada en el inciso anterior, la citación
se publicará en la página electrónica o en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad por
el término de cinco (5) días".
A su tumo el artículo 69 de la mentada norma consagra:
Notificación por aviso: "Si no pudiere hacerse la notificación personal al cabo de los cinco (5) días
del envío de la citación, esta se hará por medio de aviso que se remitirá a la dirección, al número
de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro
mercantil, acompañado de copia íntegra del acto administrativo. El aviso deberá indicar la fecha y
la del acto que se notifica, la autoridad que lo expidió, los recursos que legalmente proceden, las
autoridades ante quienes deben interponerse, los plazos respectivos y la advertencia de que la
notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar
de destino". (Se subraya y resalta fuera de texto)
Conforme a lo anterior, las fechas de notificación y los tiempos para interponer los recursos de
reposición, fueron los siguientes:
PERSONA
L
CITA CIÓ
N
AVISO
FECHA DE
PARA
INICIA
NOTIFICAR NOTIFICACI
TÉRMINO
SE
ON
FINALIZA
TÉRMINO
FECHA
DEL
RECURSO
16 de mayo
de 2013
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r·
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125 de 2013, por medio de la cuaJ se adopta una propuesta de integración del medio de pago
de 2013
RECAUDO
BOGOTA S.A.S
30 de abril
de 2013
2013
2013
30 de abril de
2013
de 2013
2 de mayo
de 2013
de2013
16 de mayo
de 2013
de 2013
16 de mayo
de 2013
Por lo tanto, los tres recursos fueron interpuestos dentro del término legal. Cumpliendo con este
requisito.
h. Sustentarse con expresión concreta de los motivos de incmiformidad.
«>
Recursos presentados por Angelcom S.A. y la UT Fase JI:
En el escrito presentado por los dos concesionarios se observa que efectivamente se incluyó el
acápite motivos de inconformidad, en donde indican que la Resolución 125 de 2013, supuestamente
tiene vicios por la violación de los principios generales del derecho, por inconstitucionalidad,
violación de la legalidad formal, por elementos internos del acto administrativo impugnado, y por
vicio de los motivos del acto.
•
Recurso presentodo por Recaudo Bogotá S.A. S.:
En el escrito presentado se encuentra el acápite motivos de inconformidad y solicitudes de
aclaración, modificación y complementación de la resolución, manifestando que la resolución 125
de 2013, debe ser aclarada, modificada y adicionada de la forma en que indica el concesionario.
Los tres recursos indican los motivos de inconformidad, cumpliendo con este requisito.
c. Indicar el nombre y la dirección del recurrente, así como la dirección electrónica si
desea ser notificado por este medio
Los recursos presentan el nombre y dirección del recurrente, cumpliendo con este requisito.
Que una vez, determinado que los recursos de reposición interpuestos contra la Resolución 125 de
2013 cumplen con los requisitos legales para su admisión, se procederá al análisis de cada uno de
ellos para resolverlos conforme indica la normatividad vigente.
Que como quiera que los recursos presentados por los concesionarios de recaudo de_ Fase I y JI son
similares en su argumentación y peticiones, se analizarán de forma conjunta y en acto separado se
analizará el recurso presentado por Recaudo Bogotá S.A.S., por ser disímil en sus argumentación y
peticiones.
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Fax: (57) 3249870-80
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"Po:r medio de Ja cual se resuelven unos recursos de reposición en contra de la Resolución No.
2.1.De los recursos de reposición- Análisis recursos presentados por Angelcom S.A. y la
UTFasell.
PRESUNTO DESCONOCIMIENTO DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO
Que los recursos interpuestos por los dos concesionarios de Fases 1 y Il, Angelcom y UT Fase II,
indican que la resolución impugnada y la propuesta de integración que hace parte integral del
mismo, desconocen a su juicio algunas disposiciones del ordenamiento jurídico, particularmente la
Constitución de 1991 (Artículos 1, 6, 13, 29 83, 209 y 365), la Ley 80 de 1993 (Artículos 3, 4, 13,
14, 23, 24, 25, 26, 28, 50 y 51; relacionados básicamente con los principios de la Contratación
Administrativa), así como a algunos apartes de la Licitación Pública TMSA-LP003 de 2011, en
particular sus anexos técnicos, así como al contrato de Angelcom, sin aludir a motivación o sustento
alguno.
MOTIVOSDEINCONFORN.ITDADPLANTEADOSPORLOSRECURRENTES
Que en los escritos presentados por los dos concesionarios en el acápite de motivos de
inconformidad, coinciden en indicar que los vicios de la Resolución 125 de 2013, son los
siguientes:
"
L VICIOS POR VIOLACION
DERECHO.
DE
LOS
PRINCIPIOS
GENERALES
DEL
a) A nadie se permite aprovecharse en su beneficio del dolo o mala fe cometido,
especialmente cuando tal aprovechamiento busca perjudicar a otro.
El argumento básico de los recurrentes en torno a este el primer motivo de inconformidad,
lo hacen consistir en:
·
Consideran que basta un simple cotejo de éste con las decisiones unilaterales contrarias a
derecho, que de acuerdo con la parte resolutiva de la Resolución 125 de abril 29 de 2013 y
que tienen como fundamento lo que se expresa en la parte motiva de la misma, que tanto
PBX: (57) 220 3000
~ Fax: (57) 3249870-80 · .
_.... 'NWW.transmilenio.gov.co
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/ f_lnformación: Linea 195
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TRANSMILENIO S.A. como Recaudo Bogota S.A.S., pretenden aprovecharse de sus
propias actuaciones irregulares y diametralmente contrarias a las normas distritales y al
contrato de concesión del SIRCI, de grave culpabilidad y negligencia por decir lo menos,
para ilegalmente desplazar o hacer extensivas las respectivas obligaciones y
responsabilidades que tienen cada uno de ellos, en los concesionarios de recaudo de la
Fase I y JI del Sistema TransMilenio, en claro perjuicio no solo de estos últimos, siendo
uno de ellos ANGELCOM S.A., así como el propio Sistema de Transporte Masivo en tales
fases y por ende afectándose y peljudicandose el usuario del Sistema.
Que el propio Recaudo Bogota S.A.S. mediante escrito radicado 2012ERI027 del 24 de
Enero de 2012, en el que solicitó a TRANSMILENIO S.A. autorización para la compra de
tarjetas, indicando expresamente en tal escrito uque las tarietas Smart Card con chip
infineon SLE66CL41PE satisfacen todos los requerimientos del contrato de concesión del
SIRCI establecidos en el anexo 2. y en particular cumplen con la norma ISO 14443 Tipo
4."; a sabiendas que la citada tarieta no era compatible con la qaue se usa (MJFARIJCM
Classic, cuando según los recurrentes señalan que dicho catálogo ofrece una gama de 30
tarjetas diferentes, de las cuales 29 de las mismas, al hacer referencia a sus caracteristicas,
señala en el mismo catálogo que su interfaz es compatible con MIFARE, y la restante,
precisamente la seleccionada por Recaudo Bogota S.A.S., de la familia de SLE66CL41PE,
no obstante cumplir con la norma ISO 14443 A, como las otras 29, no tiene tal
caracteristica su intert'az, es decir, no es compatible con MIFARECM Classic!.
Continuan afirmando que debe quedar despejada toda duda entre lo que significa el
cumplimiento de la Norma ISO 14443 A y el cumplimiento de la compatibilidad de las
taljetas, que la norma ISO 14443A es un estandar internacional que define las
caracteristicas jisicas y tecnicas para la comunicación de la tecnologia sin contacto entre
lectores v Chips sin Contacto.
Luego, aclaran para ellos ¿Que significa que un chip sea compatible con Mifare™?
Un chip es compatible con Mifare™; cuando se instala una aplicación que se eiecuta en el
sistema operativo del chip del fabricante (INFINEON, NXP, STM, entre otros). Asi las
cosas, este chip ejecuta el sistema operativo MifareTM, proporcionando exactamente el
mismo hardware y la funcionalidad del Software MifareTM. motivo por el cual, una vez se
ha instalado la aplicación Mifare™ en el chip de/fabricante (INFINEON, NXP, STM, etc),
este responde a los comandos del lector sin contacto exactamente igual que opera un chip
nativo Mifare™, luego indican que, si bien es cierto los fabricantes han desarrollado
multiples Chips sin contacto aue cumplen con la Norma ISO 14443A, no es menos cierto
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Fax: (57) 3249870-80
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que por el cumplimiento de dicha norma, no se puede concluir aue estos tienen instalada la
aplicación MifareTM, Por consiguiente, TRANSMILENIO S.A. ha parti(/o de una premisa
falsa, cual es que, al cumplir la tmjeta implementada con la Norma ISO 14443 A, puede
soportár la compatibilidad con Mifare™.
.
Que lo que el acto administrativo impugnando está resolviendo, no es un tema de poca
monta: Es una decisión que impacta todo un sistema de transporte, una ciudad y unos
contratos de concesión que se vienen desarrollando en forma pacifica, eficiente y eficaz, y
que están regidos por normas que no pueden ser desconocidas por el Ente Gestor,
sustentados en un concepto meramente tecnico, que al ser tan totalmente desatinado no
puede ser el sustento factico de la decisión de TRANSMILENIO S.A, desatino o desafuero
que se resume así: "la tarieta INFEON SLE66CL41PE es compatible con la norma ISO
14443A v por consiguiente es compatible con Mi(are™. ¡QUE ERROR GARRAFAL¡
Que TRANSMILENIO S.A. tambien con actuaciones que rayan con la grave negligencia y
culpabilidad, sin haber realizado previamente ninguna verijir;:ación de compatibilidad
de la tarjeta lnjineon SLE66CL41PE para con la tarjeta que se usa en las Fases 1 y JI
del Sistema TransMilenio, autorizó a Recaudo Bogota S.A.S. mediante el oficio No.2012EE
1039 del 15 de febrero de 2012, la adquisición la tarjeta lnfineon SLE66CL41PE (ver
parte motiva ResoluciOn 125 del29 de abril de 2013 págs. 9 (ultimo parrafo) y JO (primer
párrafo).
De otra parte indican que el Ente Gestor no dió a conocer a los concesionarios de Fases 1
y JI, ni la solicitud de Recaudo Bogotá con radicado 2012ER1027 del24 de enero de 2012,
asi como doficio de TRANSMILENIO S.A. citado, No.2012EE1039 del15 de febrero de
2012, en respuesta a la misma; esto es la solicitud de aprobación de las tarjetas, ni la
respuesta en que Transmilenio autoriza la compra de las tarjetas, considerando que tenían
toda la legitimidad para conocer dicha decisión, y que hasta en el Comité de Recaudadores
guardaron silencio.
Finalmente concluyen frente a este motivo de inconformidad que el propio Ente Gestor TRANSMILENJO S.A.- junto con el concesionario del SIRCI-Recaudo Bogota S.A.S.-,
pretenden ahora aprovecharse en su propio beneficio, y asi mismo trasladarle
responsabilidades en materia de integración a los operadores de Fases 1 y JI,
endilgándoles unas obligaciones que no les corresponden.
b) Abuso de los derechos
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Fax: (57) 3249870-80.
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TRANSMILENIO S.A.
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del Sistema Int.egrado de Transporte Público de Bogotá D.C.- SITP."
Teniendo en cuenta lo señalado en el presente escrito, y si bien es cierto que a
TRANSMILENIO S.A. le asisten derechos, tales como el de control o dirección, no puede
con ocasión de sus propios errores, asi como los de Recaudo Bogota S.A.S., pretender
ahora enarbolar tales derechos, a efectos de supuestamente corregir y legalizar vías de
hecho que ha propiciado el mismo, en detrimento y perjuicio no solo de ANGELCOM S.A.
y UT Fase 11, sino que afecta la operación de este último y por ende al usuario y al servicio
público de transporte masivo de pasajeros urbanos.
Es un claro abuso del derecho por parte TRANSMILENIO S.A., pretender ahora con las
graves irregularidades que en el cuerpo del presente escrito indicamos, vincular y
asignarle responsabilidades a ANGELCOM S.A. y UT Fase JI sobre una mal llamada
propuesta de integración, la cual ha venido incumpliendo por más de 20 meses el
concesionario del SIRCI- Recaudo Bogota S.A. S..
IL VICIOS POR INCONSTITUCIONAL/DAD
a) Debido Proceso
Indican los recurrentes que TRANSMILENIO S.A., no puede apartarse del proceso
contractual y licitatorio, y sus actos se deben sujetar a tal procedimiento, no siendo dable
modificar el proceso contractual, revivir etapas, cambiar y/o modificar las reglas
precontractuales y contractuales, ocultar información cuando ésta afecta a a sus propios
concesionarios de las Fases 1 y JI del Sistema TransMilenio, impidiendo a estos
eventualmente afectados ejercer el derecho de contradicción, etc... ,pues de hacerlo incurre
en violación a un derecho fundamental constitucional que le asiste a tales concesionarios
como es el debido proceso y el derecho a la defensa.
Que de acuerdo con la propia parte motiva de la citada Resolución 125, TRANSMILENIO
S.A. revivió una etapa que de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva, había sido no
solamente incumplida por Recaudo Bogota S.A. S sino que habia precluido, al finalizar el
tercer mes de iniciado dicho contrato (plazo para la integración y las respectivas pruebas
en estaciones de Fase 1, JI y 111 del Sistema).
b) Buena Fe- Confianza legitima
Respecto a este ltem dicen los recursos, que el principio de la buena fe tiene un limite para
la administración, frente a las potestades discresionales y regladas, que se debe actuar en
forma coherente con los actos y decisiones anteriormente proferidas, concluyendo que el
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PBX: (57) 220 3000
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www.transmilenio.gov.ro
Información: Unea 195
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ALCÁLDIA MAYOR
BOGOTÁ
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TRANSMILENIO S.A.
RESOLUCIÓN No. 328
125 de 2013, por medio de l.a cual se adopta una propuesta de integración del medio de pago
·
principio de la seguridad jurfdica obra como limite al poder público y que cuando una
situación hipotética permita visualizar la producción o concresión de un daño o
vulneración a un derecho, deberá abstenerse de actuar.
Que Transmilenio, en el acto recurrido Resolución 125 del 29 de abril de 2013, violentó el
principio de confianza legítima y la buena fe, pues atropelladamente pretende imponerle
nuevas obligaciones y responsabilidades a ANGELCOM S.A. y a UT Fase JI, en materia de
integración, cuando el que ha venido incumpliendo de manera grave el contrato de
concesión 001 de 2011 y el ordenamiento legal es Recaudo Bogota SAS.
Por último señala frente a este motivo de inconformidad que TRANSMILENIO S.A. no ha
informado si existe el estudio}urfdico, técnico, operativo y financiero, necesarios para adoptar la
decisión, frente al que los recaudadores de fases 1 y JI han preguntado y que no se menciona en la
resolución impugnada.
e) Principios de la Función Pública.
Indican los recursos que Transmilenio S. A. vulneró los principios de la Función Pública,
particularmente los relacionados con la igualdad, moralidad y publicidad, asf como lafalta
absoluta de coordinación, planeación, al no suministrarse información relevante a
Angelcom S. A. y a UT Fase 11, particularmente la relacionada con:
l.
2.
3.
4.
5.
>
/'
Los
protocolos
de
integración
que
en
su
momento
recibió
TRANSMILENIO S.A. por parte de Recaudo Bogota S.A.S. y que se señalan en la
parte motiva de tal acto administrativo.
El plan maestro de implementación de Recaudo Bogota S.A.S. en lo atinente a la
integracion entre recaudadores.
La propuesta de integracion que Recaudo Bogota S.A.S. le presentó a
TRANSMILENIO S.A. el pasado JO de abril de 2013 y sus respectivas
modificaciones, con ocasion de requerimientos previos.
El estudio tecnico No. 32 del 23 de abril de 2013 realizado por el Centro de
Investigaciones de la Facultad de lngenierfa de la Universidad de Los Andes.
Los protocolos de prueba y la metodologfa usada por Recaudo Bogota S.A. S. en la
prueba realizada por este en la Estación Corferias el pasado 16 de abril de 2013,
utilizando la tarjeta que se usa en las Fases 1 y 11, prueba en la cual no estuvieron
en el desarrollo de la misma los recaudadores de las Fases 1 y 11, pues no fueron
convocados por el ente gestor.
66~63
Avenida Eldorado No.
.PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80
_f~ormación: Linea 195
BOGOTÁ
HU<'?ANA
;(gina 23 de 92
AlCALDfA MAYÓR
soootA o.c.
TRANSMILENIO S.A.
RESOLUCIÓN No. 328
III. VICIOS POR VIOLACIÓN DE LA LEGALIDAD FORMAL
a) Violación Directa de la Ley. Indican que la Resolución 125 del 29 de abril de 2013
expedida por el Gerente General de TRANSMILENIO S.A., violó de manera directa
varias disposiciones (Ley 80 de 1993, Ley 1474 de 2012, Decreto Distrital 309 de
2009; Resolución 327 de 2011 que adjudicó la Licitación publica del SIRCI, TMSALP-003 de 2011) junto con su pliego de condiciones y estudios y anexos en especial el
2 tecnico,2 sistemas existentes y el 4, el Contrato de Concesión del SIRCI No. 001 de
2011 en especial sus anexo 2 técnico y el anexo 2 del pliego de condiciones de
sistemas existentes y el anexo 4.
viij Contratos de Concesión para la explotación de recaudo de la Fases 1 y JI, suscrito
entre TRANSMILENIO S.A. con ANGELCOM SA y UT Fase JI, de los cuales hacen parte
integral todos sus adicionales, que se encuentran plenamente vigentes y cuya etapa de
operación vence solo hasta diciembre de 2015.
Al respecto indican que dicho bloque de legalidad frente al tema de la integración entre
recaudadores contempla una premisa básica: el concesionario nuevo del SIRCI debe
garantizar que su tarjeta asi como su plataforma tecnológica son compatibles con la tarjeta
y las plataformas de recaudo de las Fases I y II, por una parte, y por la otra, igualmente
debe garantizar coexistencia con los contratos de recaudo que le anteceden, concluyendo
que se desconocen una serie de secuencias lógicas en desarrollo del contrato del SIRCI .
b) Violación de los procedimientos y formalidades contenidos en la ley.
Frente a este ltem señalan los recurrentes que se violentaron los cauces establecidos en la
licitación TMSA-LP 03 de 2011 y del contrato 01 de 2011, particularmente en las etapas
previas que conlleva la integración, tales como la obligación del recaudador del SIRCI, de
presentar el Anexo 4 ,Anexo Operacional", revisarlo y aprobarlo, aludiendo que Recaudo
Bogotá unilateralmente cambio ese anexo inicial de la licitación violentando el proceso
licitatorio y contractual.
Así mismo indican los recurrentes que el Oficio 6700 del27 de septiembre de 2011, que hace parte
integral del acta de inicio fue modificado groseramente, creando un procedimiento (Presentación de
la Ingeniería de Detalle de la solución de integración en el Comité de Recaudadores,
responsabilidad exclusiva de Recaudo Bogotá), que a hoy no ha sido presentada, ni. en los comités
de recaudadores, ni en la solución de integración. Que el protocolo de integración es desconocido
por los recaudadores de Fases I y II e igual que el plan de integración, que debía ser concertado con
dichos concesionarios.
PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80
~ www.transmilenio.gov.co
/fl~formación: Línea 195
/
.
10-.J
ALCALDfA MAYOR
BOOOtA D.C.
TRANSMILENIO S.A.
RESOLUCIÓN No. 328
·
Violación por parte d.e Transmilenio S. A., al procedimiento para convocatoria y desarrollo de
sesiones del Comité de Recaudadores.
Aducen los recurrentes que la propia parte motiva de la resolución impugnada alude al Comité de
Recaudadores como el escenario legal y contractual para analizar y decidir el tema de la integración
del recaudador del SIRCI con los recaudares Fases I y JI, que se omitió en el acto administrativo el
incluir o hacer alusión a los Comités llevados a cabo los días 14 de diciembre de 2012, 31 de enero,
22 de marzo y 30 de abril de 2013; sesiones estas en las que se considera que se ha desconocido el
procedimiento del respectivo reglamento, que se ha desnaturalizado su esencia, afíadiendo que el
Comité pasó de ser deliberativo y de adopción de decisiones a meramente "informativo".
De otra parte indican que las citaciones a los comités se han caracterizado por ser intempestivas, sin
respetar el término mínimo entre citación y realización de la sesión, sin orden del día y sin envío de
los documentos o cambio abrupto del orden del día, que Transmilenio S. A. en las sesiones de
septiembre y noviembre de 2011, omitidas en la resolución impugnada, no había fijado la
distribución de votos de los tres recaudadores, requisito esencial para la deliberación y toma de
decisiones.
Continúan expresando que en la última citación del 25 de abril para el comité del 3 O de abril, previo
al acto administrativo impugnado se sefialó en el orden del día "Informe de Transmilenio" y
"Comunicación de Integración", títulos que consideran vagos e imprecisos, sin remisión de
documentación alguna, causándoles sorpresa la notificación personal de la Resolución 125 del 29 de
abril, que para el día de la citación, no existía en el mundo jurídico, pero que el punto 6 del orden
del día cambia, procediendo a notificar personalmente dicho acto administrativo.
PRETERMISIÓN DE PRUEBAS TECNOLÓGICAS DE COMPATIBILIDAD DE LA
TARJETA DEL SIRCL
Afirman los recurrentes que TRANSMILENIO S. A. violenta disposiciones legales que obligaban a
que en la etapa preoperativa a que el concesionario del SIRCI garantizará la compatibilidad de la
tarjeta por este seleccionada para con la tarjeta usada en Fases I y JI, sino que además pretermitió y
le dejo pretermitir a Recaudo Bogotá, la realización previa y antes de entrar en operación de pruebas
de dicha compatibilidad, en contravía del anexo 2 técnico.
VIOLACIONES DE HECHO Y DE DERECHO
>
PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80
wWw.transmilenio.gov.co
,/ f ..
... ·
ALCALDfA MAYOR
BOGOTÁ D.C.
TRANSMJLENIO S.A.
RESOLUCIÓN No. 328
Expresan los recurrentes, que la Resolución impugnada incurre en violaciones de hecho y de
derecho, al considerar que se hizo una interpretación errada de las situaciones fácticas y jurídicas,
que condujeron a la adopción de una decisión que viola la constitución y la ley, el proceso
licitatorio del SIRCI No 001 de 2011, así como los contratos de concesión de Fases 1 y 11.
IV. VICIOS DE LOS ELEMENTOS INTERNOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
IMPUGNADO
a)
Vicios referentes. al objeto del acto administrativo por imposibilidad en el objeto del acto
Indican que la Alternativa No 4 con lectores ISO 14443 A versión 3.2 de fecha 29 de abril
de 2013, que hace parte integral del acto administrativo, presenta graves falencias,
consistentes, según los recursos que acá se analizan en:
No es un producto o propuesta fmal, por lo que consideran no constituye una solución de
integración final, según el Concepto Técnico 30 de la Universidad de los Andes.
Que es de alto riesgo en razón a que para su desarrollo de sofware en las plataformas de los
tres recaudadores, según el mismo Concepto 30 aludido.
Carece de actividades de análisis, disefio, programación, pruebas necesarios en todo
proyecto de desa.'Tollo de sofware.
Carece de ingeniería de detalle.
Carece de estudio de impacto de infraestructura tecnologica actual de las Fases 1 y 11
Carece de estudio de riesgos, plan de contingencia, costos a que hace alusión el protocolo
de integración.
Carece de aspectos operativos de como se realizaría? Los impactos que tendría en la
operación diaría de las Fases 1 y 11 con ocasión de la atención a 1'800.000 pasajeros?, así
como la mitigación a los mismos.
Que la propuesta sugiere suprimir el sistema de seguridad del las Fases 1 y 11, poniendo en
grave riesgo la veracidad, la integridad y la totalidad de la información, quedando expuesta
a eventuales riesgos.
Finalmente indica que la" prueba" realizada por Recaudo Bogotá el 16 de abril fue una
simple demostración de los avances en el tema de integración y en su sentir, no reune los
requisitos exigidos en los protocolos contractuales para ser considerada como prueba
técnica.
b) Vicios por ilicitud del acto
En este acápite aluden a que el acto impugnado violenta el bloque de normatividad, que
han reiterado los recaudadores de Fases 1 y 11 (Decreto 319 de 2006 PMM, Artículo 40
último párrafo, Decreto 309 de 2009, Artículo 26 , ... el recaudo actual del Sistema
Transmilenio se continuará prestando en las condicones previstas en los contratos",
Resolución No 153 de 2011 que ordenó la apertura del proceso licitatorio TMSA-LP 003 de
PBX: (57) 220 3000
~ Fax: (57) 3249870-80
/
f0J
ALCALDIA MAYOR
BOOOtA D.C.
TRANSMILENIO S.A.
RESOLUCIÓN No. 3.28
2011 Anexo 2 Tecnico "Especificaciones Técnico Operativas" y de Puesta en
Funcionamiento del SIRCI, el Contrato de Concesión SIRCI y los contratos de Fases I y II,
que la Resolución 125 del 29 de abril de 2013 expedida por el Gerente General de
TRANSMILENIO S.A., violó de manera directa varias disposiciones (Ley 80 de 1993, Ley
1474 de 2012, Decreto Distrital309 de 2009.
Continuan expresando en este ítem, que a través de la Resolución 125, no pueden
establecerse nuevas responsabilidades y obligaciones a los recaudadores de fases I y II,
violando el bloque de legalidad a sabiendas de las falencias de la propuesta del 29 de abril,
que la consideran genérica, sin ingeniería de detalle, por lo que consideran que no puede ser
considerada como una solución de integración final, mucho menos en lo que respecta a la
SEGURIDAD Y LA AUTENTICACIÓN, que mucho menos la prueba del 16 de abril
efectuada a espaldas de los recaudadores de Fases I y II y que las facultades que se invocan
no tienen el alcance para modificar sus contratos, que se pueden lesionar los derechos y
garantías que tienen, así como consecuencias adversas en el servicio público de transporte.
e) Vicios por indeterminación en el objeto del acto
Indican que las oblicgaciones y responsabilidades que se señalan en los Artículos 2, 3 y 4
son completamente indeterminadas, vagas e imprecisas, genericas que las hace ilegalmente
extensivas a los concesionarios de Fases I y II.
V. VICIOS EN LOS MOTIVOS DEL ACTO IMPUGNADO
a) Falsa Motivación
Indican que lo que pretende Transmilenio S. A., es tratar de dar apariencia de validez a un
acto que consideran completamente ilegal, que la parte motiva no es fiel, ni refleja la
realidad fáctica y jurídica de la problemática padecida por los concesionarios de Fases I y
II, refiriendose a presuntas campañas. mediaticas de Recaudo Bogotá, tendientes a
desprestigiarlos, aludiendo además a varias vicisitudes del proceso licitatorio que desde
ahora indicamos, no es objeto de este debate.
>
Concluyen reiterando en este acápite todos los problemas o. vicisitudes que ha tenido el
proceso de integración, así como a los criterios de compatibilidad que se han discutido en
varios escenarios, así como a los requisitos que deben reunir las tarjetas de SIRCI, según el
numeral4.19.5 del Anexo 2 Técnico, como requisitos concurrentes, no alternativos.
De otra parte indican que la propuesta presentada por Recaudo Bogotá en la misma fecha
de la Resolución, que consideran ambigua y sin ningún diseño conceptual, ni ingeniería de
PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80
I/" ¡:ormación: Linea
1
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195
ALCALD[A MAYOR
BOOOTA D.C.
TRANSMILENIO S.A.
RESOLUCIÓN No. 328
"Por medio de la cual se resuelven unos recursos de :reposición en contra de la Resolución No.
del Sistema Int~g:rado de Transporte Público de Bogotá D.C.- SITP."
detalle, además que les llama poderosamente la atención, la consideran contraria al
ordenamiento legal y a los contratos de concesión, indicando que se requiere una compleja
intervención en las plataformas, considerando finalmente que ello genera un riesgo dado
que estas soportan duariamente una operación de 1'800.000 usuarios, comparado con
Recaudo Bogotá que escasamente atiende 180.000.
Consideran un contrasentido jurídico adoptar una propuesta sin que exista un estudio de
impacto de infraestructura, que así mismo se violenta el principio de planeación,
coherencia, precaución, legalidad, pretendiendo legalizarse vías de hecho.
b) Desvio de Poder
Reiteran que la adopción de la propuesta afecta el bloque de normatividad, al considerar
que los operadores de Fases I y II han venido honrando sus contratos, que su fmalidad es
contraria a la normatividad que ya han reiterado, que observan el interés de Recaudo
Bogotá en tomarse de manera anticipada los contratos de Fases I y II, que así lo señaló en el
anexo 4 que presentó Recaudo Bogotá SAS.
Se preguntan que cual es el interés de Transmilenio en no hacerle cumplir a Recaudo
Bogotá, con su clara obligación de colocar una tarjeta COMPATIBLE con las de fases 1 y
2, tal como el Señor Alcalde lo indicó en Comité de Recaudo del 14 de Diciembre de 2012,
agregando que se desatiende un concepto de una asesora externa de Transmilenio y al
asesor técnico Universidad de los Andes e insinúan que con la propuesta adoptada se
pretende es provocar un incumplimiento de novedosas obligaciones para los recaudadores
de fases 1 y 2.
3. Pruebas Solicitadas y Practicadas con los Recursos de Reposición
Los dos recurrentes en sus escritos aportaron pruebas documentales y solicitaron el decreto y
practica de pruebas testimoniales, asi como una inspeccion de documentos.
Mediante auto No. 01 del 5 de junio de 2013, se resolvió la solicitud de pruebas realizada por la
sociedad ANGELCOM S.A. y la UNIÓN TEMPORAL FASE II en los recursos de reposición
interpuestos contra la Resolución No. 125 del 29 de abril de 2009 y se decretó una prueba de oficio,
así:
"
PBX: (57) 220 3000
~ Fax: (57) 3249870-80
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/ ----~
J .
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ALCALDfA MAYOR
BOOOtA D.C.
TRANSMILENIO S.A.
RESOLUCIÓN No. 328
RESUELVE:
ARTICULO 1". Tener como pruebas los documentos allegados por la sociedad ANGELCOM
S.A. y la UNIÓN TEMPORAL FASE JI relacionados en el literal A del acápite de pruebas de
los respectivos recursos de reposición interpuestos contra la Resolución No. 125 del 29 de
abril de 2009 por "medio de la cual se adopta una propuesta de integración de medio de
pago del Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá D. C.- SITP y déseles el valor
probatorio que corresponda.
ARTICULO 2". DECRETAR la práctica de los testimonios de las siguientes personas
solicitadas por la sociedad ANGELCOM S.A. y la UNIÓN TEMPORAL FASE 11 en el literal
B del acápite de pruebas de los respectivos recursos de reposición interpuestos contra la
Resolución No. 125 del29 de abril de 2013 por "medio de la cual se adopta una propuesta
de integración de medio de pago del Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá
D. C. - SITP, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído, así:
TESTIGO
Fernando Rojas Rojas
exgerente
general
di
TRANSMILENIO S.A.
Garcfa
Carlos
Botero,
exgerente
general
dé
TRANSMILENIO S.A.
Femando
Rey Va/derrama - exgerenü;
general de TRANSMILENJO
S.A.
Sandra Angel Almario, e
subgerente
general
a
TRANSMILENIO S.A.
Luis Fernando Garcfa Ceró
subgerente
general
a
TRANSMILENIO S.A.
Ricardo Gómez, Asesor extern
técnico de TRANSMILENJ(
S.A.
>
.
~//
(!
.
PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80
Www.transmilenio.gov.co
f'·
LUGAR
FECHA
Jurfdic 14 de junio de 2013
Sub gerencia
TRANSMILENIO S.A.
Subgerencia
TRANSMILENIO S.A.
HORA
9:30A.M
11:00 A.M
Subgerencia
Jurídic 14 de junio de 2013
TRANSMILENIO S.A.
. 2:00P.M·
Subgerencia
TRANSMILENIO S.A.
3:30P.M
Subgerencia
TRANSMILENIO S.A.
8:00A.M
Jurídic 17 de junio de 2013
Subgerencia
TRANSMILENIO S.A.
2:00P.M
ALCALDfA MAYOR
aoootA o.c.
TRANSMILENIO S.A.
RESOLUCIÓN No. 328
del Sistema Integrado de TB·ansporte Público de Bogotá D.C.- SITP."
ARTICULO 3~ DECRETAR la práctica de los testimonios de las siguientes personas
solicitadas por la UNIÓN TEMPORAL FASE 11 en el literal B del acápite de pruebas del
recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 125 del 29 de abril de 2013 por
medio de la cual se adopta una propuesta de integración de medio de pago del Sistema
Integrado de Transporte Público de Bogotá D. C. - SITP, por las razones expuestas en la
parte motiva de este proveido.
TESTIGO
Constanza H. Gil G- (eGovernement & AFC Business
Development NXP)
Felipe Segovia - Lfder en
Seguridad de la Información
S.A.R. S.A.
LUGAR
Subgerencia Jurfdica
TRANSMILENIO S.A.
FECHA
17 de junio de 2013
HORA
9:00A.M
Subgerencia Jurídica
TRANSMILENIO S.A.
17 de junio de 2013
ll:OOA.M
ARTICULO 40. DECRETAR de oficio la práctica del siguiente testimonio:
LUGAR
TESTIGO
Fernando Jiménez Vargas,
ingeniero eléctrico, doctor en
TRANSMILENIO S.A.
ingeniería eléctrica, doctor en
diseño de microsistemas
basados en circuitos y magister
en simulación- Facultad de
Ingeniería de la Universidad d1
Los Andes.
FECHA
17 de junio de 2013
HORA
3:30P.M
ARTiCULO 50. DECRETAR para el dfa martes 18 de junio de 2013 a las 9:00A.M
en las instalaciones de la Subgerencia Jurfdica de TRANSMILENIO S.A. la práctica
de la inspección administrativa de documentos a continuación relacionados y
solicitada por la sociedad ANGELCOM S.A. y la UNIÓN TEMPORAL FASE Il en el
literal C del acápite de pruebas de los respectivos recursos de reposición interpuestos
contra la Resolución No. 125 del 29 de abril de 2009 por " medio de la cual se
adopta una propuesta de integración de medio de pago del Sistema Integrado de
~ Avenida Eldorado No. 66-63
~ PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80
1'53
ALCALDfA MAYOR
BOGOTÁ
o;c.
TRANSMILENIO S.A.
RESOLUCIÓN No. 328
Transporte Público de Bogotá D. C. - SITP, por las razones expuestas en la parte
motiva de esta providencia.
Por Angelcom S.A.:
\~;~~~~~~4, •.
__,
~-t
+
1. Propuesta paré!~garanti~~r"'Jhtégraclón,"entregada por Recaudo Bogotá
S.A.S. a TRAf\ISMILENf0~&"A. con radibado #2011ER1455;
2. Oficio de T ~ NSMl ~ENJO S.A. No.;2Ó11EE7411 del 28 de octubre de 1
2011•
i'
.-':.~~-'.•,..~ ~.
~.,!-'
3. Plan de;/ lntegráoíófl~t,presentagfo por Recaudo Bogotá S.A.S. a
TRAN~Jv11LENJ~,, .A~'?,bon radigádo #2011 ER5257 del 28 de noviembre
de 2011·
/'•e~~~~
)'
4. Con~pto
~
.:::Logitrans/'presentado a TRANSMILENIO S.A. con~·.:
\
ragiúado irí
#2011 ERt5'257;
.?
\5. gomuni.
e Recaydo Bogotá S.A.S. con radtcado #2012ER1731:~:~
t
--
;.Y
•
<'
¡
~1\~
./~.:.~.t~~ni'~~J~:~r~ed~.~~,~~o
Bogotá S.A.S. con radicado #2012ER826Jf
i~·~!'~,, .,~$J;o12'dt;J_
de 2QJ12;
.
1~ ·
l
Jfl.
JUniO
--~~~io de·-T~~.~~JMILENIO S.A No.2013EE557 del 21 de enero dt-~
A~~ de m~~~~~U~cnica realizada entre TRANSMILENIO S.A. y RecaudQ·:j
<V Bogót~~S.A$.I:~él26 de marzo de 2013;
r·..~. Propuést~~~~e Integración de Recaudo Bogotá S.AS. entregada a
"'~~ '···TRANSMll.:ENlO S.A mediante radicado #2013ER5450 de fecha 1° de
'~"~"'~Í)iilci~t2pi 3;
10. -~~"ó,_·~9ficio de TRANSMILENIO S.A. No.2013EE4191 del 16 de abril
de 20-1~ mediante el cual le hace observaciones a Recaudo Bogotá
S.A.S. sobre la propuesta presentada por éste último el 1° de abril de
2013;
/
..·
PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80.
.l
ALCALDfA MAYOR
soootA o.c.
TRANSMilENIO S.A.
RESOLUCIÓN No. 328
11.
Propuesta de Integración de Recaudo Bogotá S.A.S. entregada a
TRANSMILENIO
S.A. mediante radicado #2013ER6946 del 22 de abril
.
de 2013·
j/ ·"""~
12.
Oficio de TRANSMILENIO No.2b13EE.2J.~.Q5 dirigido a Recaudo
Bogotá S.A.S. del 26 de abril de ~013 para qú"Et~tüciera precisiones
adicionales;
/
~"~~é
A~_._
.,.§ft#ji
~----
,f
i,J~~versr ilfiW,i~;~;Los Ande~/~
1 3.
Concepto técnico de la
23 de abril de 2013;
o~fJ'
·
32 de fecha
/
.¡-i. . .
¡/l
14.
Documento interno
Subgerencia Jurídica dªlT
al que se hace directa alu
resolución 125 del 2
e abr,i
~;t>::-
~
.
cción Técnica de TIC's y la
10 S.A. .A~ in fecha y sin número,
el últírn,c:f párrafo de la pág. 28
a3.
-, -.
r,t
/
·'
De mane.rÍ gen€tr,. ,·!.i~lquier ot_tó' documento relacionado con la
:.:.
integración entre recaJd_~~Qtés y:que no se Je haya dado a conocer por
Jt -~::. parte de TRAN"SMILENJO'S:A. a ANGÉLCOM S.A..
i<1s.
Por UT Fase II:
1 . Propuesta para garantizar 1ntegración, entregada por Recaudo Bogotá
S.A.S. a TRANSMILENIO S.A. con radicado #2011ER1455;
2. Oficio de TRANSMILENIO S.A. No.2011EE7411 del 28 de octubre de
2011;
3. Plan de Integración presentado por Recaudo Bogotá S.AS. a
TRANSMILENIO S.A. con radicado #2011 ER5257 del 28 de noviembre
de 2011;
4. Concepto de Logit-Logitrans presentado a TRANSMILENIO S.A. con
radicado interno #2011 ER15257;
5. Comunicación de Recaudo Bogotá S.A.S. con radicado #2012ER1731
del 08 de febrero de 2012;
·
6. Comunicación de Recaudo B.ogotá S.A.S. con radicado #2012ER8268
del 12 de junio de 2012;
7. Oficio de TRANSMILENIO S.A. No.2013EE557 del 21 de enero de
2013;
PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80
~-p- www.transmilenio.gov:co
/
. Información: Linea 195
/
.···
IJ1
ALCALDfA MAYOR .
BOGOtA O.C.
TRANSMILENIO S.A.
RESOLUCIÓN No. 328
8. Acta de mesa técnic~l~aliz
Bogotá S.A.S. el 26 ge ma
9. Propuesta de lnt,gració
TRANSMILENIO"'S.A. m
abril de 2013; ~l
!'"'iótt~- TRANS,~ILENIO S.A. y Recaudo
.ri'
'·~·,·;~13;
·
ecaudo .A3ogotá S.A.S. entregada a
"radicadQ;1#.2013ER5450 de fecha 1° de
i;;,'" . .
/.f
10.
Oficioif~
TRANS~ttl:NIO
s.l
No.2013EE4191 del 16 de abril
tf
,.,
¡·
de 2013 mé'diante.,
~
''r--1al le hact;{
observaciones a Recaudo Bogotá
á
.¿.;
'
f'
S.A.S. sopre la pr~~Y~. á presetntada por éste último el 1° de abril de
2013; /'
~<>. ·~'-',;·C·
;l
11.
¡Prop
~1~rntegraciph de Recaudo Bogotá S.A.S. entregada a
TRANSMIL ·
-~::A. mediahte radicado #2013ER6946 del 22 de abril
decf:2013·t ·
v :-'./"
12../
_
,_ TRANSMILENIO No.2013EE4755 dirigido a Recaudo
" otái1;S~ .• ··~ del 26~kie abril de 2013 para que hiciera precisiones
2'
:1on_a·i~~;:J
"'/,
Concepto t~"chico de la Universidad de Los Andes # 32 de fecha
3,de abril de:2ot3':
4. ,.,~;tL DocLJrri~#fo interno de la Dirección Técnica de TIC's y la
Subgl'r.~n~Ja:;)6rídíca de TRANSMILENIO S.A., sin fecha y sin número,
al que ~~'>tface directa alusión en al último párrafo de la pág. 28
·~-~,_ résolucfor(f25
del 29 de abril de 2013;
·"'-·,
/ .!'
15. -"+,."' '"·Qé manera genérica cualquier otro documento relacionado con la
integra'éÍón entre recaudadores y que no se le haya dado a conocer por
parte de TRANSMILENIO S.A. a ANGELCOM S.A.
,..,.~~~;
'·...,~,
Ante la solicitud de testimonios de uno y otro recurrente, así como los decretados de oficio, estos
fueron practicados por la Subgerencia Jurídica, así como la inspección administrativa solicitada y
practicada respecto a los documentos que estan en poder de TRANSMILENIO S.A., copias de los
cuales fueron entregadas a cada uno de los recurrentes o sus apoderados.
Las pruebas fueron practicadas así:
PBX: (57) 220 3000
,'-- _ Fax: (57) 3249870-80
r/
f:ormación: Linea 195
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BOGOTÁ D.C.
TRANSMILENIO S.A.
RESOLUCIÓN No. 328
· del Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá D.C.- SITP.''
a. Testimonios:
FECHA
LUGAR
Sub gerencia
Jurídica 24 de junio de 2013
TRANSMILENIO S.A.
14 de junio de 2013
Carlos Garcfa Botero
TRANSMILENIO S.A.
19 de junio de 2013
Fernando Rey Valderrama
TRANSMILENIO S.A.
24 de junio de 2013
Sandra Ángel Almario
TRANSMILENIO S.A.
Luis Fernando García Cerón Subgerencia Jurídica
17 de junio de 2013
TRANSMILENIO S.A.
Ricardo Gómez
20 de junio de 20 13
TRANSMILENIO S.A.
ConstanZa H. Gil G
17 de junio de 2013
TRANSMILENIO S.A.
Felipe Segovia
20 de junio de 2013
TRANSMILENIO S.A.
Fernando Jiménez Vargas
Sub gerencia Jurídica
26 de junio de 2013
TRANSMILENIO S.A.
TESTIGO
Fernando Rojas Rojas
HORA
8:10A.M.
9:30A.M.
8:44A.M.
3:00P.M.
8:10A.M.
3:00P.M.
2:35P.M.
9:00A.M.
2:30P.M.
b. Inspección Administrativa: se realizó en la Subgerencia Juridica de TRANSMILENIO
S.A. el día 18 de junio de 2013 a las 9:15a.m.
3.1. Valoración Pruebas
Según Jerome Frank "Ninguna decisión es justa si está fundada sobre un acertamento errado de
los hechos. 1 ". Toda actuación judicial o administrativa sin ningún tipo de distingo, debe buscar la
verdad de los hechos, para sobre ellos hacer descender el ordenamiento jurídico.
Al respecto la Corte Constitucional ha precisado que el proceso analítico que debe seguir el
Despacho en materia probatoria es el siguiente:
"(. ..) el juez al realizar la valoración de la prueba, lo que ha de realizar conforme a las
reglas de la sana crítica, debe llegar a la certeza o convicción sobre la existencia del
hecho y la culpabilidad del implicado. Cuando la Administración decide ejercer su
7
PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80
. Información: Línea 195
/ ¡·
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BOGOtA D.C.
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RESOLUCIÓN No. 328
125 de 2013, por medio del~ cual se adopta una propuesta de integración del medio de pago
potestad sancionatoria tiene que cumplir con el deber de demostrar que los hechos en que
se basa la acción están probados y que la autoría o participación en la conducta tipificada
como infracción disciplinaria es imputable al procesado. Recuérdese que en materia
disciplinaria, la carga probatoria corresponde a la Administración o a la Procuraduría
Genera/ de la Nación, según el caso,· dependiendo de quién adelante la investigación, y
son ellas quienes deben reunir todas las pruebas que consideren pertinentes y conducentes
para demostrar la responsabilidad del disciplinado" 3 •
·
Ahora bien, la evaluación de las pruebas a partir de la noción de sana crítica comporta problemas
prácticos y de entendimiento· para el fallador y, para los intervinientes, dificultades en la
comprobación del raciocinio efectuado por aquel. Esta la razón por la que la valoración debe
explicarse desde un punto de vista práctico de manera tal que admita un entendimiento de la función
de análisis integral de las pruebas, que es la obligación de quien debe cumplir con el deber de fallar
en un caso determinado. El derecho probatorio brinda las herramientas que nos permiten llegar a
las conclusiones. derivadas de los juicios de valor que los operadores jurídicos deben presentar en
sus providencias partiendo de la sana crítica.
Y es que, como lo sefialara con acierto Couture:
"Las reglas de la sana crítica son un precioso standard jurídico que abarca, tal como
hemos sostenido, todo el campo de la prueba. Su valor como tal radica en que consisten en
una parte lo suficientemente precisa (las reglas de lógica formal) y en otra lo
suficientemente plástica (las máximas o advertencias de la experiencia del juez) como para
procurar !ajusticia de las situaciones particulares.
No tratemos, pues, de establecer un elenco numerado, más o menos extenso, de reglas de la
sana crítica. El propósito resultaría frustrado. Ni las abarcaríamos todas, ni todas las que
incluyéramos serían lo szificientemente dúctiles para abarcar las numerosas situaciones de
hecho que el juez está llamado a decidir.
Desemboca aquí nuestra conclusión en una serie de puntos de vista reiteradamente
expuestos a lo largo de estos estudios. La sentencia no es una operación de pura lógica
jurídica, ni el juez es una. máquina de razonar. La sentencia es una operación humana, con
todos sus riesgos y todas sus excelencias, y su valor como tal dependerá siempre, en último
término, de lo que valga el juez como hombre y como ciudadano. 4 "
·
.
3
Sentencia C-244 de 1996, M.P. Carlos Gavina Dlaz.
Eduardo J. Estudios de Derecho Procesal Civil. Tomo 11. Tercera Edición. Ediciones Depalma. Buenos Aires, 1.979, pp. 225 a 227
4 COUTURE,
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l[ESOLUCJÓN No. 3l8
del Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá D.C.~ SITP."
La sana crítica es, entonces, un razonamiento lógico o analítico, con varios principios de los que se
vale tales como identidad, contradicción, tercero excluido y el de razón suficiente.
Ahora bien, la reconstrucción de los hechos se realiza por vía de inducciones que se confeccionan
en la mente del juzgador a partir de las pruebas.
En tal sentido, se prute de los hechos (enunciados y descripciones de hechos), las disposiciones (la
norma concreta) y el sentido (la valoración según las reglas de la sana crítica). En esta taiea, el
fallador tiene el deber de encontrar una hipótesis de valoración de la prueba que, en su criterio,
refleje acertadamente los hechos. De allí que se señale que la valoración de la prueba no es
deductiva, sino inductiva; es la búsqueda de la hipótesis que pru·ece más conespondiente con los
hechos.
En ese orden de ideas, esta Gerencia procede a analizar los medios de convicción aportados por los
recurrentes, así como los practicados por los funcionarios comisionados, así:
3.2.Proimnciamiento de la Entidad frente a la tacha del señor Luís Felipe Segovia por
parte de recaudo BOGOTA S.A.S.
Como se indicó en la audiencia del 20 de junio, en la que se expresaron los fundrunentos y pruebas
que sustentan los motivos de la misma,Transmilenio S. A., no ecuentra fundrunento alguno para
inhabilitar al testigo, pues si bien es cierto el propio testigo en sus generales de ley indica ser
empleado de SAR y que estas entidades comparten sede y tienen vinculas comerciales, ello no es
causal suficiente para aceptar la tacha del mismo,. Pues si así fuese, ningún empleado o
representante de entidad actual podría tener la posibilidad de demostrar su dicho, siendo que son los
únicos que saben el comportamiento de la empresa, máxime cuando estamos frente a un asistente
tecnológico de una empresa afm.
No obstante la no procedencia o no aceptación de la tacha, el dicho del testigo será valorado bajo las
reglas de la sana crítica y con el rigor debido en la valoración, pues frente a la procedencia de la
tacha, reiterada jurisprudencia y diversos pronunciamientos judiciales, como la sentencia del
Consejo de Estado sección primera de septiembre 2 de 2010 expediente 2007-00191 consejero
ponente Marco Antonio Perilla Moreno que frente a la valoración del testimonio de testigo
sospechoso indica "la ley no impide que se reciba la declaración de un testigo sospechoso, pero la
razón y la crítica del testimonio aconsejan que se le aprecie con mayor severidad, que al valorarla se
someta a un matiz más denso que aquel por el que deben pasar personas libres de sospecha ... "
PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80
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ALCALDIA MAYOR
BOOOTA D.C.
TRANSMILENIO S.A.
RESOLUCIÓN No. 328
En ese orden de ideas y evacuados todos y cada uno de los medios de convicción arrimados a la
actuación, se procederá a efectuar el análisis de los argumentos planteados por los recurrentes,
dando el valor probatorio de lo que respecto a cada argumento tiene cada medio probatorio, previa
síntesis del escrito de recusación, mi declaración de impedimento y lo resuelto por la Alcaldía
Mayor de Bogotá, D. C.
4. Análisis de los argumentos planteados en los recursos de reposición
Ante el cumplimiento de los requisitos para la procedibilidad de los recursos de los concesionarios
de Recaudo ANGELCOM S. A. y UT FASE II, Transmilenio S.A. se pronunciará frente a cada uno,
en el mismo orden en· que fueron planteados y teniendo en cuenta que algunos fueron repetitivos,
veamos:
4.1.Presunto desconocimiento del ordenamiento jurídico
Frente al planteamiento de los recursos en torno al desconocimiento de algunas disposiciones del
ordenamiento jurídico, con la adopción de la propuesta mediante Resolución 125 del29 de abril que
es objeto de impugnación, particularmente la Constitución de 1991 (Artículos 1, 6, 13, 29 83, 209 y
365), la Ley 80 de 1993 (Artículos 3, 4, 13, 14, 23, 24, 25, 26, 28, 50 y 51; relacionados
básicamente con los principios de la Contratación Administrativa:), así como a algunos apartes de la
Licitación Pública TMSA-LP003 de 2011, en particular sus anexos técnicos, así como al contrato de
Angelcom y UT Fase II, sin aludir a motivación o sustento alguno, tenemos lo siguiente:
Encuentra la entidad, que pese a que los recursos interpuestos, no aluden a explicación o
sustento alguno de los motivos o razones del desconocimiento de cada una de las disposiciones,
sino que se limitan a enunciar en forma taxativa la norma presuntamente desconocida, así
corno la temática de la que trata en forma sucinta, Transmilenio S. A. como entidad garante del
debido proceso y derecho de defensa, consciente que en nuestro Estado Social de Derecho las
actuaciones son regladas, procedemos a analizar este cargo así:
Efectuando una lectura detenida e integral a cada disposición constitucional que se consideran
como desconocidas, encuentra este despacho que varías de ellas se refieren a defmiciones del
carácter de nuestro Estado Social de Derecho, su naturaleza y razón de ser, la alusión genérica a la
responsabilidad del servidor público, al derecho a la igualdad, a la naturaleza y régimen de los
servicios públicos, a la función administrativa y a su orientación finalista, así como al debido
proceso.
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Fax: (57) 3249870-80
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"Por medio de la cual se resuelven unos recursos de reposición en contra deJa Resolución No.
En efecto, la Resolución 125 del29 de abril de 2013, que acá se impugna fue expedida con el lleno
de los requisitos de forma y procedimentales, de suerte que la garantía constitucional del debido
proceso ha sido plenamente observada, cuestión diferente es el desacuerdo ante las decisiones
adoptadas, sin razón alguna, pues el obligado a la integración y a quien obviamente van dirigidas las
obligaciones y cronograma es al Concesionario de Recaudo Bogotá S.A.S.
Frente a los presuntos desconocimientos normativos, es preciso aclararle a los recurrentes que el
Estado a través de sus entidades, en efecto ha de garantizar la adecuada prestación de los servicios
públicos, y ello es lo que precisamente Transmilenio S. A., como Ente Gestor del Transporte
público colectivo en el Distrito Capital, busca con la Resolución 125 de 2013, el que toda la
ciudadanía pueda desplazarse en todo el sistema, de forma más económica y garantizando que
accedan a todos los beneficios del SITP, ya que por cerca de casi dos afias de intensos debates entre
los. recaudadores, en sesiones donde sólo plantean diversidad de dificultades y argumentos de
interés particular, como el que sus ingresos no se vean menoscabados, así como el querer
perpetuarse como concesionarios en plena contravía del interés general, convirtiéndose en diálogo
de sordos, como se ha reiterado en varias instancias.
Frente al efecto que
así:
tuvi~ron
las sesiones del Comité de Recaudo, se pronunciaron varios testigos,
Al indagar a varios Ex Gerentes y Ex Subgerentes, en torno a los efectos de las distintas sesiones de
Comité de Recaudadores, coinciden en aflTillar que esa instancia nunca sirvió o tuvo efecto alguno,
así por ejemplo, el Doctor Fernando Rey Valderrama, responde "Tristemente me fui sin haber
visto una solución a pesar del escenario abierto, no hubo acuerdos".
Por su parte el Doctor FERNANDO ROJAS ROJAS, indica: "Efecto como tal en materia de
integración no hubo por cuanto no fue posible adelantar las sesiones de los comités como se habían
previsto ...."
·
Al respecto la Doctora SANDRA LILIANA ANGEL ALMARIO expresó: "No fue posible, tanto
así que después de tres suspensiones del comité de mayo de 2012 hubo que declarar por terminado
el comité al no llegar a un acuerdo y no cumplir con el objetivo del comité ... "
Por otra parte, el Doctor LUÍS FERNANDO GARCÍA CERON al referirse a la operatividad de esa
instancia del Comité de Recaudo, expresó de manera contundente:
" En efecto existe un reglamento de operación del comité de recaudo, precisando al respecto que
este hasta donde yo conozco se previó de una manera ideal bajo el supuesto de que en el seno del
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mismo fuese posible que los recaudadores bajo la dirección del ente gestor adoptaran decisiones
para la integración de una manera análoga o similar a como opera una asamblea de accionistas con
unas votaciones para la toma de esas decisiones, pero la realidad y el acontecer mismo de esos
comités puso de presente la inoperancia de ese deseo previsto para ese comité porque a lo largo de
los meses y los años dicha instancia no logró su cometido y en ese estado de cosas recibió la actual
administración de Transmilenio el proceso de integración, donde los agentes recaudadores no
habían logrado avanzar de tal manera que la esencia misma de la razón de ser del comité no se
cumplió por la falta de voluntad de los agentes recaudadores, de suerte que esta administración optó
como agente director del proceso de integración por adoptar de manera unilateral y en su calidad
de rector del sistema integrado de transporte público por actuar unilateralmente para imponer a los
agentes de recaudo y puntualmente al recaudador del SIRCI su obligación de presentar una
propuesta acorde a las exigenCias contractuales y por su parte exigirla a los recaudadores existentes
el suministro de información suficiente y necesaria para esa integración, de suerte que los comités
de recaudo que han sido citados en el presente año no lo han sido para someter a consideración de
los recaudadores la adopción y votación en torno a la integración como quiera que ninguna de las
propuestas que estos habían presentado llenaba en su totalidad las exigencias contractuales y repito
estos agentes de recaudo no habían adoptado voluntariamente por los mecanismos que había en el
comité, una propuesta de integración convirtiéndose este estamento en rey de burlas y en institución
inoperante de suerte que los últimos comités han tenido un carácter informativo y de invitación por
parte del ente gestor a que en defensa del interés de ciudad y de los ciudadanos los recaudadores
procuraran asumir una posición proactiva hacía la integración por mutuo acuerdo, aspecto que no
se logró. (Sic.)
El comité de recaudadores tenía como función primordial y esencial que en su seno, los
recaudadores se pusiesen de acuerdo en el proceso de integración y en su implementación, este
comité no logró ese cometido no obstante que el ente gestor en anteriores administraciones y en la
actual instó a los recaudadores a que se pusiesen de acuerdo en una propuesta que se adoptara en
dicha instancia, pero la tozuda realidad fue que las posiciones adoptadas por los recaudadores
fueron inflexibles y no hubo consenso al interior de este órgano, circunstancia que la actual
administración estimó inconveniente y desfavorable para el sistema de integración del transporte
público y es ese el fundamento para haberle dado a los comités de recaudadores que han operado en
el presente año un carácter diferente al esencial para el cual fue previsto, no podía el ente gestor,
continuar por meses y meses como había ocurrido, esperando a que en el seno de ese comité se
llegase a un acuerdo porque era evidente que tal propósito habla resultado infructuoso sin embargo
se estimó que continuar invitando a los recaudadores a intercambiar opiniones y a debatir sus
diferencias y criterios podría en todo caso ser útil para el propósito de unificación del medio de
pago asf este fuese impuesto unilateralmente por el ente gestor dado que en todo caso siempre se
requerirá la gestión de los agentes de recaudo para la implantación de cualquiera que sea la forma
de integración que se pretenda implantar y siempre será útil que cada uno de los agentes de recaudo
conozca las posiciones de los otros y del ente gestor en esta materia ... "
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Fax: (57) 3249870-80
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::.;•
V
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RESOLUCIÓN No. 328
Así las cosas, al no servir el Comité de Recaudo de escenario para lograr un acuerdo entre los
recaudadores, en tomo a la integración del medio de pago, no puede la ciudad, continuar a la espera
de lograr una integración, cuando lo que allí se debate, no es más que los intereses de los operadores
de recaudo y la puja de los antiguos operadores de mantener indefinidamente el statu quo de las
concesiones, haciendo primar sus intereses particulares en detrimento de los asociados.
Es claro entonces que el acto impugnado, los que hace es garantizar la adecuada prestación del
servicio de transporte en la ciudad, con igualdad y trato para los asociados, en aplicaCión de los
principios que orientan las actuaciones administrativas, encaminado a cumplir con la fmalidad
social del Estado y garantizando el debido proceso y derecho de defensa pilar ftmdante del Estado
Social de Derecho, pues la Resolución 125 del 29 de abril de 2013, cumplió con el lleno de los
requisitos legales y de procedimiento, los tres operadores de recaudo tuvieron cerca de dos 8ños
para concertar la propuesta de integración sin resultado alguno, ya que lo único cierto es que el
interés particular de cada uno, hizo que aspectos menores impidieran llegar a acuerdos en una
propuesta de integración, sin que prevaleciera el interés general y los derechos de los usuarios del
servicio público de transporte.
Fue evidente en cada una de las sesiones del Comité de Recaudadores, que ninguna propuesta sirvió
a los concesionarios de Fases I y II, precisamente por considerar que sus intereses particulares,
cuando la propia ley 80 de 1993 y demás normas que la reglamentan y desarrollan, permite en
casos como el que nos ocupa, hacer ajustes financieros, hacer revisiones periódicas y proceder al
restablecimiento económico si se dan los presupuestos para ello, es decir que hay derechos deberes
y obligaciones para impedir la paralización o perturbación de los servicios, por lo que dichos
intereses particulares, no pueden obstruir la adecuada prestación de los servicios en este caso el de
transporte público que ha sido considerado como esencial.
Respecto al Comité de Recaudo, consideramos prudente hacer un análisis en tomo a su utilidad, su
inocuidad como mecanismo que ha frustrado el proceso de integración, ante las posturas e intereses
de cada uno de los operadores de recaudo, veamos en síntesis.
4.2.Comité de recaudo- obligaciones contractuales- prevalencia del interés público
Frente al punto referente al Comité de Recaudo, es necesario previamente determinar las
obligaciones de la sociedad RECAUDO BOGOTÁ S.A.S., en virtud del contrato No. 001 de 2011,
para garantizar la integración del medio de pago del Sistema Integrado de Transporte Público de
Bogotá D.C. - SITP y las obligaciones de TRANSMILENIO S.A. como Ente Gestor para
garantizar los principios que orientan la función administrativa y el principio de la prevalencia del
interés público.
PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80
/..,....--·Información: Línea 195
,.
ALCALDfA MAYOR
BOGOTÁ D.C.
TRANSMILENIO S.A.
RESOLUCIÓN No. 328
"Por medio de la cual. se resuelven unos recursos de repos.ición en contra de la Resolución No.
4.3.0bligaciones. del Concesionario RECAUDO BOGOTA S.A.S.
Concesión No. 001 de 2011
- Contrato de
Entre la sociedad TRANSMILENIO S.A., como Ente Gestor, y la sociedad RECAUDO BOGOTÁ
S.A.S. se ceiebró el Contrato No. 001 de 2011, cuyo objeto es "otorgar ~n concesión el diseño,
suministro, implementación, operación y mantenimiento del subsistema de recaudo, del subsistema
de iriformación y servicio al usuario y del subsistema de integración y consolidación de la
información; el diseño, suministro, implementación, gestión y mantenimiento del subsistema de
control de flota; el suministro de la conectividad; la integración entre el subsistema de recaudo, el
subsistema de control de flota, el subsistema de información y servicio al usuario y el subsistema
de integración de la iriformación, que conforman el SIRCf para el Sistema Integrado de
Transporte Público de Bogotá D. C. ".
El concesionario RECAUDO BOGOTÁ S.A.S., tiene obligaciones derivadas del contrato No. 001
de 2011, tal como podrá observarse a continuación:
"(.. .)
l. DEFINICIONES
Para efectos de la interpretación del presente Contrato, se aplicaran las definiciones
contenidas en lo subsiguiente:
1.25. Convenio para la Constitución del Comité de Gestión del Sistema de recaudo del
Sistema TransMilenio
Convenio que tiene por objeto vincular a todos los directos interesados en la gestión del
Sistema de Recaudo del Sistema TransMilenio, a un mecanismo de colaboración y
coordinación centralizado y participativo, a través del cual se definan las principales aspectos
de orden técnico, operativo, administrativo y comercial.
·
1.42. Gestor del Sistema
De conformidad con el artículo 15° del Plan Maestro de Movilidad y con el Decreto Distrital
309 de 2009, la empresa TRANSMJLENIO S.A., como Ente Gestor del transporte masivo,
5
SIRCI- Subsistema Integrado de Recaudo, Información, Control, Información y Servicio al Usuario
PBX: (57) 220 3000
.......,__ Fax: (57) 3249870-80
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BOGOTÁ D.C.
TRANSMILENIO S.A.
RESOLUCIÓN No. 328
tiene la responsabilidad de la integración, evaluación y seguimiento de la operación del SITP.
En consecuencia le corresponde adelantar los procesos de selección necesarios para poner en
marcha la integración con el actual sistema de transporte colectivo.
1.46. Integración del medio de pago
Es la utilización de un único medio de pago, que permite al usuario del SITP el pago del
pasaje para su acceso y utilización de los servicios del Sistema.
1.49.Integración Tecnológica
Es la actividad de articulación e interconexión física, lógica y de desarrollo de interfases que
realizará el CONCESIONARIO del SIRCI sobre el hardware, firmware y el software de
diferentes proveedores y/o tecnologfas de los subsistemas de recaudo, centros de control no
troncal (zonal) y troncal, el subsistema de información y servicio al usuario y la plataforma de
conectividad necesaria entre los diferentes módulos, equipos y dispositivos para lograr que
operen deforma coordinada y armónica, cumpliendo con los niveles, de servicio establecidos.
l. 78
Sistema Integrado de Transporte Público -8ITP:
Es el nombre asignado por el Plan Maestro de Movilidad (Decreto Distrital 319 de 2006) al
nuevo sistema de transporte masivo para Bogotá D. C.; también se podrá referir a él utilizando
la sigla SITP.
El SITP comprende las acciones para la articulación, vinculación y operación integrada de los
diferentes modos de transporte público; las instituciones o entidades creadas para la
planeación, la organización, el control del tráfico y el transporte público; así como la
infraestructura requerida para la accesibilidad, circulación y el recaudo, control e información
y el servicio al usuario al sistema.
1.79
SIRCI
Es el conjunto de software, hardware y demás componentes que permiten la gestión y
operación de recaudo, de los centros de control troncal y zonal, de información y servicio al
usuario, la consolidación de la información y la conectividad de la totalidad del SITP.
ClAUSULA 2.1NTERPRETACIÓNDEL CONTRATO
PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80
ln.formación: Línea 195
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BOGOtA D.C.
TRANSMI LENIO S.A.
RESOLUCIÓN No. 328
"Por medio de la cual se resuelven unos recursos de reposición. en contra de la Resolución No.
El presente contrato de concesión, sus cláusulas y los demás documentos que hagan parte de él
deberán interpretarse conforme a la naturaleza y alcance del mismo. En todo caso, los
términos que se incluyan en las cláusulas y anexos del presente contrato, se entenderán según
su sentido natural y obvio, salvo el caso de las palabras que se definen en el presente contrato
o en el pliego de condiciones al que se encofltró sometido el proceso de selección que dio
origen al contrato, la.s que para todos los efectos legales se entenderán según el alcance y
significado que allí se les otorga. Harán parte del presente contrato y sus al}exos, para efectos
de interpretación y alcance de los Derechos y Obligaciones, el Pliego de condiciones sus
Proformas, Anexos y Adendas así como la Oferta presentada por el. CONCESIONARIO.
En caso de discrepancia entre el presente contrato y los demás documentos prevalecerá el
contenido del primero.
CLÁUSULA 3. COEXISTENCIA DEL PRESENTE CONTRATO CON OTROS CONTRATOS.
DEL SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO DE BOGOTÁ O DEL SISTEMA
TransMilenio ACTUAL.
El presente contrato coexistirá con otros contratos o concesiones, actuales o futuros, para la
operación del SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO de Bogotá -SITP y
para el desarrollo de otras actividades conexas o complementarias, a las actividades tanto de
Recaudo, control, información y servicio al usuario, como de transporte de pasajeros,
necesarias para la funcionalidad del SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO
de Bogotá-SITP. Esta circunstancia se declara expresamente conocida y aceptada por el
CONCESIONARIO, quien reconoce a TRANSMILENIO S.A. como gestor y titular del
SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO de Bogotá-SITP, y por lo tanto
acepta y se somete a todas las decisiones que TRANSMILENIO S.A. adopte en relación con la
contratación de las concesiones que se requieran para garantizar la prestación del servicio de
transporte de pasajeros a través del SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO
de Bogotá-SITP, aceptando así mismo de manera explícita y sin condicionamientos su
coexistencia con la que se contrata por medio del presente instrumento. En particular, el
presente contrato coexistirá con los contratos de concesión suscritos a la fecha para el
recaudo, la alimentación y la Operación Troncal de las Fases 1 y JI del Sistema TransMilenio,
Contratos que el CONCESIONARIO que suscribe el presente contrato declara conocer con
sus modificaciones y adiciones.
Si durante la vigencia del contrato ingresan otros modos de transporte al SITP, como por
ejemplo el componente férreo: Metro y el Tren de Cercanías, el CONCESIONARIO del SIRCI
podrá ser el operador de recaudo de los mismos, si así lo requiere el Ente Gestor.
PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80
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ff~rmación: Linea 195
ALCALDfA MAVÓR
soootA o.c.
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RESOLUCIÓN No. 328
Terminada la vigencia de los contratos de concesión de recaudo, de las Fases 1 y JI del Sistema
TransMilenio, el CONCESIONARIO deberá atender la operación correspondiente a las jases
mencionadas, de conformidad con los requerimientos previstos para el SJRCI.
Si durante la vigencia del presente contrato el Ente Gestor requiere contratar un
CONCESIONARIO adicional para operar el SIRCI, TRANSMILENIO S.A. informará
previamente al contratista y ajustará su remuneración, de cor¡formidad con la cláusula de
restablecimiento del equilibrio económico del contrato que se prevé en el presente documento.
CLAUSULA 4. NATURALEZA DEL SERVICIO
El CONCESIONARIO expresamente declara y acepta, para todos los efectos legales y con las
consecuencias que de su naturaleza jurídica se deriven, que el servicio que presta tiene el
carácter de servicio público esencial. por ser parte imprescindible del servicio de transporte
público ofrecido por SITP. "
De acuerdo con la cláusula 11 Etapa Preoperativa del citado contrato de concesión, el
concesionario debía cumplir con:
"
CLAUSULA 11. ETAPA PREOPERATIVA. Modificado otros! No. 2 y 3.
Esta etapa comienza a partir del acta de inicio o ejecución del contrato y se extenderá
hasta la culminación de la implementación gradual del SITP. El plan Maestro de
implementación del SJRCI deberá considerar y ser consecuente con el plan de
implementación que apruebe TRANSMILENIO S.A. a los concesionarios de operación
del SITP,
Se estima como plazo para esta etapa dieciocho (18) meses, sin embargo podrá ser
mayor o menor, de conformidad con el Plan Maestro de Implementación presentado
por el CONCESIONARIO y aprobado para el efecto por TRANSMILENJO S.A., sin que
en ningún caso esta etapa pueda ser superior a veinticuatro (24) meses.
Durante esta etapa el CONCESIONARIO deberá cumplir como mínimo con las
siguientes obligaciones, de acuerdo con el cronograma que se detalla en el anexo 2 del
contrato "Especificaciones Técnico Operativas":
11.4 Adelantar reuniones con los Concesionarios del Sistema de Recaudo existente y
concertar el Plan Integración de las Fases 1 y JI y el SIRCI.
PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80
~r~rormación: unea 195
ALCALDrA MAYOR
soaotA o.c.
TRANSMILENIO S.A.
RESOLUCIÓN No. 328
"Por medio de la cual se resuelven unos recursos de reposición en contra de Ja Resolución No.
11.5
Iniciar las pruebas de integración tecnológica necesarias en las estaciones de
las Fase 1, 2 y 3.
11.15 Adelantar todas las actividades propias de la integración del medio de pago
con los recaudadores existentes, de acuerdo a lo establecido en el Anexo 2 del
pliego de condiciones "Sistemas Existentes". " (Negrilla y Subrayado nuestro).
El Anexo 2, modificado por el otrosí No. 5, estableció lo siguiente:
"15.3.4. Cronograma de implementación del SIRCI:
El siguiente es el cronograma que deberá ejecutar el CONCESIONARIO para la
implementación del SIRCl Este cronograma es indicativo y puede ser modificado por
TRANSMILENIO SA.
Las actividades presentadas en el cronograma, algunas son predecesoras de otras
como el mismo cronograma lo indica. De esta manera, para continuar con las
actividades siguientes, el CONCESIONARIO debe haber dado cumplimiento a la
respectiva(s) actividad(es) predecesora(s).
Sin embargo, las actividades del cronograma que se puedan realizar en parélelo, se
podrán ejecutar de esta forma siempre y cuando se hayan cumplido con la o las
actividades predecesoras.
Notas:
Durante los tres (3) meses siguientes a la suscripción del Acta de Inicio, el
CONCESIONARIO deberá adelantar reuniones con los Concesionarios del Sistema
de Recaudo existente v concertar el Plan de Integración de las Fases 1 v JI v el
SIRCL
El Desarrollo de aplicativos de los Subsistemas del SIRCI se realizará durante máximo
seis (6) meses después de la aprobación por parte del Ente Gestor del Plan Maestro de
implementación del SIRCl La puesta a punto de los aplicativos se realizará durante los
tres (3) meses siguientes a lajinalización del plazo para el desarrollo de los mismos.
Una vez se defina el Plan de Integración de las Fases 1 y JI y el SIRCI, se realizarán
las pruebas de integración tecnológica necesarias en las estaciones de las Fase 1, ll,
lJL las cuales se realizarán conforme a los protocolos y cronogramas presentados por
''-....__......
Avenida Eldorado No. 66•63
PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80
~~/---" . p~rmación: Linea 195
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BOGOTÁ D.C.
TRANSMILENIO S.A.
RESOLUCIÓN No. 328
125 de 2013, por medio de la cual se adopta una propuesta de integ:nu:ión dei medio de pago
del Sistema Integrado de Transporte Público de .Bogotá D.C.- SITP."
Recaudo Bogotá y aprobados por TRANSMILENIO S.A. para tal efecto". (Negrilla y
Subrayado nuestro).
La obligación de integración con los sistemas de recaudo actuales (Fase 1 y Fase JI) está a
cargo del Concesionario del SIRCI, de acuerdo con el numeral 11.15 de la cláusula 11 del
contrato de concesión, en consecuencia dicha obligación no es solamente la mera disposición
sino de resultado, lo cual incluye la compatibilidad de las tarjetas, conforme las definiciones a
que antes se hizo referencia:
Definiciones del contrato de concesión No. 01 de 2011:
"
1.46
Integración del medio de pago
Es la utilización de un único medio de pago, que permite al usuario del SITP el
pago del pasaje para su acceso y utilización de los servicios del Sistema.
1.54 Medio de pago
Es el mecanismo o instrumento que se adopte para que los usuarios del SITP
puedan acceder a él, mediante el pago de una suma de dinero equivalente a
Unidades de Transporte. El medio de pago a utilizar en el Sistema Integrado de
Recaudo será la tatjeta inteligente sin contacto - TISC o cualquier otro que en el
futuro defina T.RANSMILEN/0 S.A., con las funcionalidades necesarias para
permitir la integración operativa y tarifaría del SITP. Habrá dos modalidades de
pago:
e
•
TISC personalizada con facilidad de Crédito de Viaje
TISC no personalizada sin facilidad de Crédito de Viaje
Las tarjetas inteligentes (TISC) no cargan pasajes, ni dinero; cargan Unidades
de Transporte equivalentes a pesos, las cuales se debitan según el servicio
empleado o tipo de transbordo realizado. Las TISC operan bajo aplicación
monedero electrónico. "
Por su parte, la cláusula 16 del contrato de conceszon, establece las obligaciones del
concesionario derivadas de la suscripción del mismo, de tal suerte que:
"
PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80
~ www.transmilenio,gov.co
~ ~~formación: linea 195
"/?"
J
.C~--"'------------'-------------------------'-------------_J
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TRANSMILENIO S.A.
RESOLUCIÓN No. 328
125 de 2013, pormedio de la cu.al se adopta una propuesta de integración del.medio de pago
CUUSULA 16. OBLIGACIONES DEL CONCESIONARIO DERIVADAS DE LA
CONCESIÓN DEL. SISTEMA INTEGRADO DE RECAUDO, CONTROL E
INFORMACIÓN Y SERVICIO AL USUARIO- SIRCI.
A través del presente contrato de concesión, el CONCESIONARIO adquiere la
obligación de garantizar la prestación de dicho servicio en condiciones de libertad de
acceso para los usuarios que hayan pagado la tarifa, con la calidad y continuidad
establecida en el presente contrato y en los soportes que forman parte del mismo. Estas
obligaciones deberán ser cumplidas por EL CONCESIONARIO, durante la vigencia
del contrato de concesión y comprenderán por lo menos, las siguientes obligaciones:
16. 1
Diseñar y someter a consideración del Ente Gestor el diseño, el suministro y
la implementación del SIRCI de forma tal que cumpla integralmente con las
funcionalidades exigidas en el presente proceso contractual, de conformidad
con el Anexo 2 del Contrato. Esta obligación será considerada como una
obligación de resultado. TRANSMILENIO S.A. podrá objetar o no el diseño
presentado, pero en cualquier caso la responsabilidad es exclusiva del
CONCESIONARIO y en virtud de ello está obligado a efectuar todos los
ajustes que se requieran de manera posterior. En ningún caso la revisión del
Ente Gestor implicará una transferencia de la responsabilidad por el diseño.
(Negrilla y Subrayado nuestro).
El capítulo 5 del anexo 2 Sistemas existentes, conocido por el concesionario en el desarrollo de
la litación TMSA-LP- 03 de 2011, estableció los principios de coexistencia del concesionario
SIRCI con los operadores de recaudo actuales del Sistema TransMilenio, así:
Para el usuario del SITP la Tarjeta Inteligente Sin Contacto es universal respecto
del servicio, esto significa puede acceder a cualquier servicio SITP (incluyendo las
rutas troncales y alimentadoras del actual sistema TransMilenio)
independientemente del lugar o punto de venta de adquisición, con dicho propósito
los documentos del proceso prevén una compatibilidad de la tarjeta con todo el
sistema." (Negrilla nuestra).
u
Así mismo, el Anexo 2 del contrato de concesión No. 01 de 2011, estableció:
"
1.2.3. Coexistencia y compatibilidad con tecnologias existentes
~
d"".
PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80
f~formación: Linea 195
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aoootA o.c.
TRANSMILENió S.A.
RESOLVCIÓN No. 328
La Plataforma Tecnológica de recaudo implementada por el CONCESIONARIO
deberá ser compatible con el actual sistema de' recaudo del sistema TransMilenio y la
integración de nuevos dispositivos o elementos que cumplan con las funcionalidades
técnicas establecidas en el presente Anexo, indicadas en cada uno de los numerales
donde se describe cada dispositivo. Se deberá garantizar la coexistencia hasta que lo
contratos de Fase I y Fase 11 terminen." (Negrilla nuestra).
"
4.19.5. Características de las Tarjetas.
(a) Las Tarjetas destinadas al SITP deben cumplir con la norma ISO 14443-A
(b) Deben ser compatibles con las actualmente utilizadas por TRANSMJLENIO
S.A."
Ahora bien, en cumplimiento de la obligación contenida en el numeral 19.6 la cláusula 19 del
contrato de concesión, el concesionario mediante radicado 2011ER1455 entregó dentro de los
treinta (30) días siguientes a su suscripción el protocolo para garantizar la integración del SIRCI con
los actuales recaudadores del Sistema TransMilenio, documento aprobado por el Ente Gestor a
través del radicado 2011EE7411 del 28 de octubre de 2011, en donde nuevamente se le advierte al
concesionario que "ésta aprobación no implica una aprobación de la solución de integración, por
cuanto sólo hasta cuando se presente la ingeniería de detalle se podrá conocer y establecer la
solución definitiva. "
En dicho protocolo_ se establecieron responsabilidades para TRANSMILENIO S.A. y para
Recaudo Bogotá S.A.S., así:
l. Recaudo Bogotá S.A.S. deberá presentar una propuesta viable de integración, basada en
los criterios de: menores costos para el sistema, menores riesgos y mayor velocidad de
implantación ajustados a lo establecido, en el Plan Maestro de Integración.
2.
TRANSMILENIO S.A. liderará interlocución para definir el proceso de integración y
dará su aval a la solución definitiva para el hacer posible el inicio de su implantación.
3. El aval que del Ente Gestor se hará teniendo en cuenta lo siguiente:
Estrategia
Tecnología
Tiempos de implantación
PBX: (57) 220 3000
Fa).<: (57) 3249870-80
;::-:-¡·Información: Linea 195
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BOGOTÁ D.C.
TRANSMILENIO S.A.
RESOLUCIÓN No. 328
Operación
Costos
·Riesgos y plan de contingencia para puesta en operación de la integración
Compromisos de las partes y factores críticos de éxito.
Visto lo anterior, encontramos que la sociedad RECAUDO BOGOTA en cumplimiento no sólo del
objeto y obligaciones del contrato atrás mencionado sino de las disposiciones legales consagradas
en los Decretos distritales 319 de 2006 y 309 de 2009, tenía la obligación de garantizar la
integración de las diversas tarjetas que se utilizarán en el Sistema Integrado de Transporte Público
de Bogotá D.C. SITP con el Sistema TransMilenio.
(~i~i
En efecto, la integración fue concebida desde el Plan Maestro de Movilidad y la estructuración del
SITP, conforme lo establecen las siguientes normas:
;
Decreto 319 de 2006, por medio del cual se adopta el Plan Maestro de Movilidad.
"
Articulo 16 Etapa 1 Mejoramiento del Servicio Público y Formulación de Condiciones de
Operación Integrada. Con el fin de obtener un mejoramiento del servicio de transporte
público y preparar su integración, se iniciarán los estudios técnicos orientados a
establecer: "(. ..)e. La integración del recaudo. "
Decreto 3 09 de 2009, por medio del cual se adopta el SITP pa.ra la ciudad de Bogotá D. C.
Articulo 5°.- Objetivos del SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO. Para el
logro de losfines del Plan Maestro de Movilidad, además de los establecidos expresamente
en dicho Plan, se establecen los siguientes objetivos específicos del SISTEMA
INTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO, destinados a mejorar la calidad del servicio
al usuario: "(. ..)7.Integrar la operación de recaudo, control de la operación de transporte
e información y servicio al usuario, que permita: La conectividad; la consolidación de la
información; la gestión de recaudo, de los centros de control y de la información y
servicio al usuario del SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO."
Artículo 19°.- Gradualidad en la implementación del SISTEMA INTEGRADO DE
TRANSPORTE PÚBLICO. ...
19.2. Fase 2 SITP. Implantación gradual de la operación. La integración podrá darse bajo
cualquiera o varias de las siguientes modalidades: "(. ..)c. Integración del medio de pago:
Es la utilización de un único medio de pago, que permite a un usuario el pago del pasaje
para su acceso y utilización de los servicios del Sistema. "
PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80
wwvv.transmilenio.gov.co
f
ALCALDfA MAYOR
BOGOTÁ D.C.
TRANSMILENIO S.A.
J.?ESOLUCJÓN No. 328
"d Integración tarifaría: ( ..) La integración tarifaria se dará tan pronto esté surtida la
etapa de pruebas del SIRCI y se garantice la completa conectividad y seguridad en su
integración con el actual sistema de recaudo del Sistema Translvlilenio. La integración
tarifaria implica la existencia de un medio tecnológico de pago común a los servicios
integrados. (. ..) "
Como más adelante se verá, y ante la indefmición por parte del Comité de Recaudo luego de
infructuosas reuniones, tal como quedó detallado en el acto recurrido, TRANSMILENIO S.A.,
mediante radicado 2013EE2595, dio por terminado el proceso sancionatorio a que había sido
sometido el concesionario RECAUDO BOGOTÁ S.A.S. y lo conminó a la entrega de una
propuesta detallada de integración que cumpliera con los requisitos de la licitación TMSALP-03 de 2011, las obligaciones del contrato de concesión y todos sus anexos.
Conforme con lo dispuesto por TRANSMILENIO S.A. como Ente Gestor, la sociedad RECAUDO
BOGOTÁ S.A.S. presentó una propuesta de integración del medio de pago del Sistema Integrado
de Transporte Público de Bogotá D.C. - SITP, la cual fue adoptada por el Gerente General de
TRANSMILENIO S.A. mediante la Resolución No. 125 del29 de abril de 2013.
De esta forma, y como ha quedado visto, a la sociedad RECAUDO BOGOTÁ. S.A.S. le
conespondía dar cumplimiento a sus obligaciones contractuales emanadas del contrato de
concesión No. 001 de 2011, en consonancia con las disposiciones legales que regulan el sistema de
recaudo dentro del Sistema Integrado de Transporte Público SITP.
4.4. Objeto y funciones de TRANSMILENIO S.A.
Mediante el Acuerdo 04 de 1999, el Concejo de Bogotá autorizó al Alcalde Mayor para constituir,
conjuntamente con otras entidades públicas del orden distrital, la Empresa de Transporte del Tercer
Milenio Transmilenio S.A.-, constitución que se plasmó en la escritura pública 1528, en la que
consta que esta empresa es una sociedad pública, anónima, por acciones, y de carácter comercial
conforme con el artículo 78 numeral 2 literal f) de la Ley 489 de 1998, sometidas al régimen
previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado.
Según el artículo 2° del Acuerdo 4 de 1999, el objeto de la empresa TRANSMILENIO S.A. es" ...
la gestión, organización v eláneación del servicio de transporte público masivo urbano de
pasajeros en el Distrito Capital y su área de influencia, bajo la modalidad de transporte terrestre
automotor, en las condiciones que señalen las normas vigentes, las autoridades competentes y sus
propios estatutos". (Negrillas y subrayado fuera de texto).
7_
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PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80
WWN.transmilenio.gov.co
lnf~rmación: Línea 195
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BOOOTA D.C.
TRANSMILENIO S.A.
RESOLUCIÓN No. 328
Según el Acuerdo 4 de 1999, le corresponde a TRANSMILENIO S.A. ejercer, entre otras, las
siguientes funciones:
"Artículo 3~ Funciones. En desarrollo de su objeto, corresponde a TRANSMILENIO S.A. ejercer
las siguientes funciones:
l.
Gestionar, organizar y planear el servicio de transporte público masivo urbano de
pasajeros en el Distrito Capital y su área de influencia, en la modalidad indicada en el
artículo anterior.
2. Aplicar las politicas, las tarifas y adoptar las medidas preventivas y correctivas
necesarias para asegurar la prestación del servicio a su cargo, de conformidad con los
parámetros señalados por la autoridad competente.
3.
Garantizar que los equipos usados para la prestación del servicio incorporen tecnología
de punta, teniendo en cuenta especialmente el uso de combustibles que generen el
mínimo impacto ambiental.
4. Celebrar los contratos necesarios para la prestación del servicio de transporte masivo,
ponderando entre otros factores la experiencia local en la prestación del servicio de
transporte público colectivo.
5.
...Aportar o suscribir acciones en sociedades que tengan por objeto la prestación de los
mismos servicios o la realización de actividades conexas o complementarias. Así mismo,
podrá asociarse, conformar consorcios y formar uniones temporales con otras unidades
públicas o privadas para desarrollar tales actividades.
6.
Las demás que le sean asignadas por las normas legales, sus estatutos o las autoridades
competentes".
Mediante el Decreto distrital 319 de 2006 por el cual se adopta el Plan Maestro de Movilidad para
Bogotá Distrito Capital, que incluye el ordenamiento de estacionamientos, se adoptaron políticas en
materia de transporte público para el Distrito Capital.
"Artículo 4 El transporte público en el PMM
&/. .
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PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80
f~formación: Linea 195
ALCALD(A MAYOR
BOOOTÁ D.C.
TRANSMILENIO S.A .
. RESOLUCIÓN No. 328
El Transporte Público en Bogotá DC, es un servicio público cuya planeación,
coordinación, control y vigilancia será responsabilidad del Distrito Capital, que deberá
garantizar la debida operación del sistema".
El articulo 12 estableció que el Sistema de Movilidad se estructurará teniendo como eje el
Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá. D. C., y bajo las condiciones previstas
en la Ley 310 de 1996, sus normas reglamentarias y modificatorias, y las demás
disposiciones que prevean la integración del transporte público colectivo y el masivo.
El articulo 13 dispuso que " El Sistema Integrado de Transporte Público tiene por objeto
garantizar los derechos de los ciudadanos al ambiente sano, al trabajo, a la dignidad
humana y a la circulación libre por el territorio, mediante la generación de un sistema de
transporte público de pasajeros organizado, eficiente y sostenible para el perímetro urbano
de la ciudad de Bogotá.
El Sistema Integrado de Transporte Público comprende las acciones para la articulación,
vinculación y operación integrada de los diferentes modos de transporte público, las
instituciones o entidades creadas para la planeación, la organización, el control del tráfico
y el transporte público, así como la infraestructura requerida para la accesibilidad,
circulación y el recaudo del sistema.
El articulo 14 por su parte estableció que "Hacen parte de sistema integrado de transporte
público de Bogotá los siguientes componentes:
a. Transporte masivo.
b. Transporte público colectivo.
c. Transporte público individual.
Además lo complementan:
a. Red de intercambiadores modales.
b. Red de estacionamientos.
c. Red de peajes ... "
PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80
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ALCALD[A MAYOR
BOOOtA D.C.
TRANSMILENIO S.A.
RESOLUCIÓN No. 328
Y el artíc.ulo 15 del Decreto distrital 319 de 2006 estableció en la integración del transporte público:
"Articulo 15. Integración del Transporte Público.
El sistema integrado de transporte público se constituirá a partir de un proceso de
integración operacional, tarifario e . institucional de acuerdo con los principios
constitucionales de coordinación v complementariedad. logrando una unidad física para
los usuarios del transporte, que les garantice el acceso al servicio en condiciones de
óptima calidad, economía y eficiencia. La base de integración será la siguiente:
* La empresa TRANSMILENJO S. A ..
como ente gestor del transporte masivo, tiene la
responsabilidad de la integración, evaluación y seguimiento de la operación del SITP. En
consecuencia le corresponde adelantar los procesos de selección necesarios para poner en
marcha la integración con el actual sistema de transporte colectivo. "
El artículo 41 del Decreto 319 de 2006 - Plan Maestro de Movilidad - sefialó que el SITP
contemplará esquemas tecnológicos de cobro y recaudo que faciliten el análisis de la demanda, la
auditoría al cobro y la aplicación del sistema tarifario integral.
Ahora, el Decreto Distrital 309 de 2009 "Por el cual se adopta el SISTEMA INTEGRADO DE
TRANSPORTE PÚBLICO para Bogotá, D.C., y se dictan otras disposiciones" establece que el
desarrollo, expansión e implantación del SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO,
se considerará, para todos los efectos, como un temaprioritario para la ciudad.
Entre los objetivos del SISTeMA INTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO, se encuentran:
Mejorar la cobertura del servicio de transporte público a los distintos sectores de la ciudad, la
accesibilidad a ellos y su conectividad; realizar la integración operacional y tarifaría del sistema
de transporte público y establecer un nuevo modelo de organización empresarial de prestación del
servicio.
El Decreto Distrital 309 de 2009 creó el Subsistema Integrado de Recaudo, Control, Información y
servicio al usuario -SIRCI- entendido como el conjunto de software, hardware y demás
componentes que permiten la gestión y operación del subsistema de recaudo, de los centros de
control, del subsistema de información y servicio al usuario, la consolidación de la información y la
conectividad de la totalidad del SITP.
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PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80
.
ALCALDfA MAYOR
BOGOTÁ D.C.
TRANSMILENIO S.A .
De lo antes expuesto, encontramos que por la naturaleza, objeto y funciones, le corresponde a
TRANSMILENIO S.A. como ente g:estor6, la gestión, organización y planeación del Servicio de
transporte público masivo urbano de pasajeros en el Distrito Capital, así como la responsabilidad
de la integración, evaluación y seguimiento de la operación del SITP, lo cual incluye todas las
acciones e infraestructura de recaudo del sistema.
4.5.Principios de colaboración y coordinación -Prevalencia del interés público
La Constitución Política dispone en su artículo 1° que" Colombia es un Estado social de derecho,
organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana,
en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés
gene1·al."
Por su parte, el artículo 209 de la Carta establece que son principios de la función administrativa
está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
La Ley 80 de 1993, "Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública" consagró en su artículo 3° los fines de la contratación estatal:
"Artículo 3°.- De los Fines de la Contratación Estatal. Los servidores públicos tendrán en
consideración que al celebrar contratos y con la ejecución de los mismos, las entidades
buscan el cumplimiento de los fines estatales; la continua y eficiente prestación de los
servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que
colaboran con ellas en la consecución de dichos fines.
Los particulares, por su parte, tendrán en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las
entidades estatales que, además de la obtención de utilidades cuya protección garantiza el
Estado, colaboran con ellas en el logro de sus fmes y cumplen una función social que, como
tal, implica obligaciones. "
6
Diccionario de la Lengua Espallola- Vigésima Segunda Edición: "gestionar. Hacer diligencias conducentes al logro de un negocio o de
un deseo cualquiera. gestor, ra. (Del lat. gestor, -orls, procurador). 1. adj. Que gestiona. 2. m. y f. Com. Persona de una empresa que
participa en la administración de ésta.
7
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PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80
/ t·.
ALCALDfA MAYOR
soootA o.c.
TRANSMILE.NIO S.A.
RESOLUCIÓN No. 3.28
El principio de la primacía del Interés General no consiste en cosa distinta a que por ejemplo, en la
contratación estatal, y los fines de la misma, deben estar orientados al logro de los fines del Estado,
a la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y a la efectividad de los derechos e
intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines, tal como
lo dispone el artículo 3° de la Ley 80 de 1993.
Dado que el interés que se persigue con la contratación estatal no es el del lucro de la entidad, ni
mucho menos el del lucro de algún servidor público, es menester sefialar que el contrato estatal debe
ser celebrado con el objetivo de dar cumplimiento a los fmes establecidos en el Estatuto de
Contratación de la Administración Pública, que como ya se vio, en su artículo 3° indica cuáles son
los fines de la contratación estatal.
Pues bien, en este orden de ideas, encontramos que en el contrato de concesión No. 001 de 2011
celebrado entre TRANSMILENIO S.A. y la sociedad RECAUDO BOGOTA S.A.S. se estipuló en
la cláusula Quinta que la gestión del Sistema integrado de recaudo, control e información y servicio
al usuario - SIRCI del SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO de Bogotá SITP se
desarrollará bajo el principio de colaboración y coordinación centralizada de recaudadores para
lo cual deberá integrarse al Comité de Recaudadores existente, de conformidad con las cláusulas
establecidas en el "Convenio para la Constitución del Comité de Gestión del Sistema de recaudo del
Sistema TransMilenio".
El Convenio antes indicado tiene por objeto " vincular todos los directos interesados en la gestión
del Sistema de Recaudo del Sistema Transmilenio, a un mecanismo de colaboración v
coordinación centralizado y participativo, a través del cual se definan los principales aspectos de
orden técnico, operativo, administrativo y comercial relacionados con la adecuada prestación del
servicio de recaudo cuando éste involucre la utilización combinada, total o parcial, de la
infraestructura del Sistema de Recaudo del Sistema Transmilenio, y/o mediante la utilización de la
tarjeta inteligente sin contacto que constituye medio de pago del Sistema de Recaudo del Sistema
Transmilenio. (NEGRILLAS Y SUBRAYADO FUERA DE TEXTO)
En especial las partes se comprometen a determinar conjunta y unificadamente, en la forma prevista
en el presente convenio, los. temas técnicos, administrativos y regulatorios que se relacionen con la
operación y la tecnología para la interconexión del recaudo ... "
En la Exposición de Motivos del proyecto que dio origen a la Ley 80 de 1993, se manifestó lo
siguiente en relación con los fines de la contratación estatal y el postulado de Colaboración de los
contratistas en busca de la satisfacción de los intereses colectivos:
PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80
ALCALDfA MAYOR
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RESOLUCIÓN No. 328
"Po:r medio de la cual se resuelven unos recursos de reposición en contra de la Resolución No.
"(.. .)
2. Finalidad de la Contratación Estatal
Cualquier actividad estatal se caracteriza por la satisfacción del interés público o de las
necesidades colectivas.
La celebración de un contrato en la que interviene una entidad estatal no puede ser ajena a
ese principio. A veces la relación con el interés público es inmediata, en tanto que en otras
ocasiones la relación es apenas indirecta. Sin embargo, el hecho de la celebración del acto
jurídico por parte del Estado implica la presencia del interés público. Por ello, no existe
razón para no predicar de todos los contratos celebrados por el Estado los mismos
principios y postulados.
Tales circunstancias fundamentan la ampliación del campo de aplicación del artículo 2° a
cualquier persona jurídica en la que el Estado tenga participación mayoritaria. Esta
posibilidad en manera alguna afectará la agilidad administrativa, toda vez que, como se
adujo, se fundamenta la celebración de los contratos estatales en el reconocimiento de la
autonomía de la voluntad como su máxima rectora, recogiendo así los principios y
postulados consagrados en el derecho privado.
Como se indicó la administración pública no puede act-,¡ar sino para el cumplimient() de
finalidades de interés público, para la satisfacción de las necesidades colectivas y el logro
de los fines del Estado. Los servidores públicos, al celebrar y ejecutar un contrato deben
tener siempre presente esa finalidad. Extrañas a esa intención resultan las motivaciones de
índole personal, político o de cualquiera otra condición que conduzcan a desdibujar las
muy claras razones que determinan la contratación del Estado. Aun cuando los organismos
del Estado ejecuten actividades industriales y comerciales a semejanza de los particulares,
la finalidad de interés público no puede ser qjena a ellos.
Las razones de conveniencia social que sustentan ya sea de manera directa e inmediata o
bien en forma indirecta y mediata la celebración de un contrato, tampoco pueden ser
extrañas al particular que contrata con el Estado. Por el contrario, su adecuado
entendimiento contribuye al cabal y eficiente desarrollo y ejecución del contrato,
constituyéndose en verdadero pilar y soporte de decisiones y acciones que deben tomarse y
ejecutarse en procura de evitar perjuicios que afecten los intereses colectivos. De ahí el
papel de colaboración que compete asumir en todo momento al contratista, dado que la
7
Avenida Eldorado No. 66-6.3
PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80
lnfo:mación: Línea 195
.- ... k.
I
ALCALD{A MAYOR
BOGOTÁ D.C.
TRANSMILENIO S.A.
RESOLUCIÓN No. 328
celebración del convenio lo ata al cumplimiento de los cometidos estatales, como cacolaborador de la gestión pública.
Con razón el numeral 2° del artículo 5° establece que los contratistas "colaborarán con las
entidades contratantes en lo que sea necesario para que el objeto contractual se cumpla v
que éste sea de la meior calidad ... "
Al respecto, el artículo 5° de la Ley 80 de 1993, en íntima relación con el artículo 3° de la misma
norma, estableció los derechos y deberes de los contratistas:
"Artículo 5~- De los Derechos y Deberes de los Contratistas. Para la realización de los
fines de que trata el artículo 3o. de esta Ley, los contratistas:
( ...)
2o. Colaborarán con las entidades contratantes en lo que sea necesario para que el objeto
contratado se cumpla y que éste sea de la mejor calidad;, acatarán las órdenes que
durante el desarrollo del contrato ellas les impartan y, de manera general, obrarán con
lealtad y buena fe en las distintas etapas contractuales, evitando las dilaciones y
entrabamiento que pudieran presentarse... "
Este principio de colaboración, y por ende los fines de la contratación estatal, han estado ajenos a
las discusiones del Comité de Recaudo, pues los concesionarios de recaudo, hoy recurrentes, nunca
han buscado un consenso y una concertación para que hubiese podido estructurarse una propuesta
técnica que permitiera la integración del medio de pago del Sistema TransMilenio.
Sus intereses particulares han prevalecido, sin importar la afectación ocasionada al sistema de
transporte masivo que constituye un servicio público esencial, soslayándose de manera evidente,
como quedó expuesto en el acto recurrido, la necesidad de que la ciudad de Bogotá y sus habitantes
puedan contar con un medio de pago único e integrado para la eficiencia y eficacia del sistema de
transporte público de la ciudad.
Pues bien, pretender que el Comité de Recaudo como instancia de colaboración y coordinación
donde se definen los principales aspectos para la adecuada prestación del servicio de recaudo
del sistema Transmilenio, cambie o sustituya las obligaciones pára la integración del medio
de pago a cargo del Contratista RECAUDO BOGOTÁ, contraviene los más elementales
principios que gobiernan la contratación estatal.
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BOOOTA D.C.
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RESOLUCIÓN No. 328
En este sentido, los concesionarios del recaudo de las fases I y II, hoy recurrentes, han sido
indiferentes y olvidaron los objetivos y fines que se persiguen con el contrato para la integración del
medio de pago del SITP, soslayando, so pretexto de sus intereses particulares, los principios de
colaboración y coordinación que lo relaciona indefectiblemente con el interés público que lleva
consigo la celebración del contrato de concesión N o. 001 de 2011.
P,rueba de lo anterior, y contrario a lo afirmado por los recurrentes, el acto administrativo que
adoptó la propuesta de integración del medio de pago, es el reflejo de la realidad fáctica y jurídica
en que se desarrollaron las sesiones del Comité de Recaudo. Basta entonces con una simple lectura
de su parte motiva para establecer que allí se hace con meridiana claridad una síntesis de los
principales hechos y situaciones del proceso de integración e incluso de los antecedentes del mismo,
para concluir que luego de cerca de dos años de discusiones en las que sólo se vislumbra el interés
particular de los operadores, en el Comité de Recaudo, so pretexto de los compromisos de las
partes integrantes, tan sólo se debatían los intereses de uno y otro, incluso en muchas sesiones no se
ponían de acuerdo en los votos, precisamente por querer tener preponderancia respecto al
recaudador de Fase III, pese a que en alguna sesión indicaron que no contarían los votos por
estaciones, sino que lo harían por consenso, el que jamás se logró, convirtíendose como lo dice un
testigo en rey de burlas y en dialogo de sordos, como se ha dicho en distintos escenarios.
Y precisamente, eso ocurrió en el tantas veces mencionado Comité de Recaudadores, nó solo por
los intereses particulares, sino por cuanto los operadores de Fases I y II, hoy recurrentes han
mantenido la postura técnica consistente en que la compatibilidad, es sinónimo de emulación,
cuando a lo largo de las discusiones indican que la nueva tarjeta debe tener un comportamiento
idéntico a la MIFARE CLASSIC, preexistentes en Fases I y II, cuando como se ha reiterado, las
tarjetas entre sí no se hablan, sino que deben hacerlo a través de los lectores.
Asi pues, forzoso es concluir que este cargo por vicios en los motivos del acto, como lo denominan
los recurrentes, no ha de prosperar, pues resulta evidente que el acto fue debidamente motivado,
fundado en hechos y circunstancias técnicas o tecnológicas reales, previo a los estudios
correspondientes y acorde con las normas constitucionales, legales, reglamentarias, así como con las
disposiciones contractuales, precontractuales y anexos técnicos que hacen parte del contrato, en
busca de la prevalencia del interés general.
TRANSMILENIO S.A., como Ente Gestor, cumplió con su obligación de contar con los elementos,
determinar los parámetros, procesos y procedimientos que permitan la integración de otros
operadores de recaudo, de conformidad con los anexos tecnicos necesarios, más aún cuando el
escenario para esos estudios detallados, era el Comite de Recaudo donde en su interior se estudiaría
la realidad tecnológica. Comité de Recaudo que como se ha visto, se apartó de los fines y principios
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de la contratación estatal y del propio contrato, habida cuenta que el interés particular de los
concesionarios ha prevalecido, frente al interés general de la ciudad y de todos los habitantes y
residentes en Bogotá, que esperan contar con un único medio de pago integrado para ingresar a las
·
diferentes fases del sistema Transmilenio.
Pues bien, los concesionarios de Fases I y II tenían el deber de colaborar con aspectos técnicos,
operativos, los estudios y análisis, tendientes a realizar los ajustes y complementos necesarios en
razón a la experiencia de dichos recaudadores hoy recurrentes, pero que por hacer prevalecer sus
intereses particulares, nunca permitieron que se lograra una concertación al interior del Comite de
Recaudo, tal como ha quedado expuesto.
En el proceso licitatorio 003 de 2011 que da origen al Contrato del SIRCI, el Ente Gestor informó a
los interesados en presentar propuesta, que pactó en los contratos adicionales No 13 de
ANGELCOM y 03 de UT Fase II, determinar los parámetros, procesos y procedimientos que
permiten la integración de otros operadores de recaudo, de acuerdo con un documento denominado
,Anexo Técnico - Operativo No 2", tal como deriva del formulario No 6 de preguntas y respuestas
al pliego de condiciones definitivo y que equivale a la pregunta 43.
En dicho anexo Técnico Operativo que define la gestión del Sistema de Recaudo, los procesos y
procedimientos, a través de los cuales se definen los principales aspectos técnicos, operativos,
administrativos y financieros, atinentes a la adecuada prestación del servicio de recaudo, cuando
este se incorpore con otros recaudadores, precisamente teniendo en cuenta la curva de apredizaje
adquirida. Es decir desde ese entonces los concesionarios de Fases I y II, tienen certeza que dado su
conocimiento como recaudadores, debían prestar el acompafiamiento y colaboración que se requiera
para el proceso de integración, para la llegada de un nuevo recaudador, aspecto que nunca tuvo sus
frutos al interior del Comité, obligación de los recurrentes, que curiosamente hoy olvidan.
En ese orden de ideas, es claro que no es el Ente Gestor, quien desconoció el Decreto 319 de 2006,
sino los concesionarios, hoy recurrentes al no prestar la colaboración y dejar inane el Comité de
Recaudo, por tal razón este cargo no tiene vocación de prosperar.
Frente al presunto desconocimiento del Decreto 309 de 2009, particularmente en sus Artículos 19 y
26 que tratan de la gradualidad en la Implementación del SITP y lo atinente a la coexistencia de los
contratos de Fases I y II, es claro que la Resolución impugnada se expide encaminada a concretar la
integración de un único medio de pago TISC por parte del usuario, así mismo es evidente que el
acto administrativo impugnado deriva de la conminación al nuevo recaudador del SIRCI en orden a
cumplir la totalidad de requerimientos contractuales y a preservar los derechos de los
concesionarios de Fases I y II, aspecto que igualmente procura materializar el acto impugnado, esto
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medio de la cual se resuelven unos recursos de reposición en contra de la Resolución No.
es 'respetando la coexistencia de los concesionarios anteriores, precisamente en cumplimiento de la
norma aludida.
Respecto a la vulneración de los pliegos de condiciones y del contrato, hacen referencia en
particular al Anexo Técnico No 2, en lo atinente a los periodos de transición en las acciones previas
a utilizar las TISC y al cronograma de implementación del SIRCI.
Precisamente Recaudo Bogotá venía realizando los ajustes con miras a la funcionalidad del sistema.
Así las cosas, la adopción de la propuesta de integración mediante el acto que se impugna es el
primer paso para consolidar el proceso de integración que se finiquitará cuando todos los buses
estén equipados con los dispositivos de recaudo y control del SIRCI y estén en operación los
·
centros de control zonal, que vienen en ejecución.
Finalmente, es preciso recordar a los recurrentes que en torno al cronograma, desde el anexo 2
Técnico se previó que éste era indicativo y que podía ser modificado por las partes, debido a las
dinámicas que se presenten, corno ocurrió con la suscripción del Otrosí 5 que coiTió el cronograma.
Respecto a las TISC, ya este Ente Gestor se pronunció de acuerdo con los soportes técnicos en el
acápite correspondiente y a lo largo de este acto administrativo.
En el anterior orden de ideas, ninguno de estos cargos de desconocimiento normativo, contractual o
precontractual han de prosperar, dado que el Ente Gestor al Adoptar la propuesta de integración, lo
hace en pleno acatamiento de la Constitución, la Ley, las normas reglamentarias, el clausulado
contractual, precontractual y los anexos técnicos a que aluden los recUITentes .
A la luz de lo expuesto, debernos recordar que todo acto administrativo expedido por las
entidades estatales en desarrollo de la actividad contractual, debe tener como fin el logro del
interés público o general, y en modo alguno el interés particular, ya sea político, económico o de
otra clase.
De ahí que el acto administrativo recurrido, es decir, la Resolución No. 125 de 2013, está
conforme con el interés público o social, dado que va encaminado a garantizar la integración
del medio de pago, de tal suerte que los usuaruos del Sistema Integrado de Transporte Público
SITP accedan a todos los beneficios del mismo, tal como se indicó, pues estamos frrente a la
prestación de un servicio público esencia], como lo es el Transporte Público Terrestre.
Ahora, frente a las disposiciones legales que consideran vulneradas, se circunscriben· a los Artículos
3, 4, 5, 9, 13, 14, 23, 24, 25, 26, 50 y 51 de la Ley 80 de 1993, todas estas se refieren a los deberes
de los servidores públicos al celebrar contratos y en su ejecución, así corno a los principios y reglas
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que orientan la contratación estatal, todos ellos acatados por este Ente Gestor en el proceso de
integración, en el proceso precontractual y contractual, aspectos estos que no es la oportunidad legal
para ventilarlos, pues esas etapas se surtieron y no es frente a la impugnación de la Resolución 125
de 2013, que deban revivirse esos términos, más aún cuando respecto del proceso licitatorio y
el contrato, cursa una demanda ante la jurisdicción contenciosa. No se desconoce entonces el
Proceso Licitatorio del SIRCI, ni ninguno de los contratos de concesión del recaudo.
De otra parte resulta absurdo que en una actuación administrativa, como la que nos ocupa, traer a
colación normas atinentes a indemnización de perjuicios o restablecimiento económico, sin que se
aluda y demuestre el perjuicio, requisitos estos necesarios para que surja una probable reclamación,
pero no es por esta vía, sino por reClamación autónoma e independiente.
Corolario de lo expuesto, resulta evidente que Transmilenio S. A., no ha desconocido norma
constitucional o legal alguna, y más bien por el contrario su actuación ha sido encaminada no sólo
al acatamiento de las disposiciones mencionadas, sino que es respetuosa de todo el ordenamiento
jurídico, por lo que este cargo no está llamado a prosperar.
4.6. Vicios por violación
de los principios generales del derecho.
Expresan los recurrentes que a nadie se permite aprovecharse en su beneficio del dolo o mala fe
cometido, especialmente cuando tal aprovechamiento busca perjudicar a otro. El argumento
básico de los recurrentes en torno a este el primer motivo de inconformidad, lo hacen consistir en
que de acuerdo con la parte resolutiva de la Resolución 125 de abril29 de 2013 y que tienen como
fundamento lo que se expresa en la parte motiva de la misma, que tanto TRANSMILENIO S.A.
como Recaudo Bogota S.A.S., pretenden aprovecharse de sus propias actuaciones irregulares y
diametralmente contrarias a las normas distritales y al contrato de concesión del SIRCI, de grave
culpabilidad y negligencia por decir lo menos, para ilegalmente desplazar o hacer extensivas las
respectivas obligaciones y responsabilidades que tienen cada uno de ellos, en los concesionarios de
recaudo de la Fase I y ll del Sistema TransMilenio
Frente a este "argumento" sin sustento y por demás irrespetuoso frente a la entidad contratante,
faltando a la lealtad contractual, ratifica en estos dos recaudadores la conducta que han tenido a lo
largo de las sesiones del Comité de Recaudadores, por lo que precisamente esta instancia resultó
inane en todo el proceso de integración, al pu11to que la ciudad perdió cerca de dos afios, por este
tipo de argumentos. Así las cosas la entidad estaba en la obligación de adoptar la decisión contenida
en la Resolución 125, tantas veces mencionada, tendiente precisamente a garantizar la ejecución de
los contratos, en pleno acatamiento del Estatuto Contractual y de la normatividad vigente.
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TRANSMILENIO S.A.
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del Sistema Integrado de T:ranspm1e Público de Bogotá D.C.- SITP."
Ahora, no expresan los recurrentes qué obligaciones les son desplazadas y que para ellos constituye
abuso del derecho, dadd que de conformidad con la Resolución 125 que es objeto de este recurso, la
única obligación que de allí dimana para estos, es la relacionada con el suministro de la información
y el deber de colaborar con las entidades para el logro de sus fines que emanan de los contrato y las
normas contractuales que se entienden incorporadas a los acuerdos de voluntad.
4.7.Análisis técnico que desvirtúa el cargo de presunta violación a lm; principios generales
del derecho (dolo, mala fe y abuso del derecho).
A efectos de dar claridad a los recurrentes, respecto al estudio de orden técnico es menester acudir a
una interpretación sistemática y finalista del texto del contrato del SIRCI y de sus anexos, así como
a los documentos de la licitación y antecedentes contractuales en tomo a las dos posiciones
conceptuales presentes en el debate respecto a la de la denominada "compatibilidad".
En efecto, hemos visto a lo largo de las discusiones en varios escenarios, que hay dos posiciones
encontradas u opuestas entre los recaudadores de Fase I y TI con respecto a la del recaudador de
Fase TII, al paso que Angelcom y UT Fase II, argumentan que la tarjeta del nuevo operador del
SIRCI para atender las exigencias contractuales, debe operar con una interfaz que le permita
comportarse de manera idéntica a las tarjetas Mifare Classic, mientras que el operador Recaudo
Bogotá considera que la compatibilidad se entiende como que la nueva tarjeta del Sistema pueda
interactuar con las tatjetas existentes de manera funcional.
La posición que defienden los concesionarios de Fases I y II; Angelcom y UT Fase II en cuanto a
que la nueva tarjeta. debe tener comportamiento idéntico a la Mifare Classic, preexistente en las
fases I y U, se define técnicamente como EMULACIÓN.
Ahora bien, el contrato 01 de 2011 exige literalmente al nuevo operador del SIRCI que su tarjeta
debe cumplir una serie de condiciones entre las que se destacan las dos primeras: 1) Que se cumpla
la norma IS0-14443 A y 2) que las tatjetas sean compatibles.
En consecuencia, para desentrañ.ar el alcance de estas exigencias y el sentido práctico y lógico de
las mismas es preciso determinar si es posible jurídicamente exigirle al operador Recaudo Bogotá
que su tarjeta EMULE a la tarjeta Mifare Classic, habida consideración del hecho evidente de que
dicha tarjeta no cumple cabalmente con la norma IS0-14443 A. Esta norma que es un estándar
internacional para tatjetas inteligentes sin contacto, tiene cuatro partes y la tarjeta Mifare Classic no
cumple la parte número 4 de dicha norma, circunstancia explicable por cuanto fue una tatjeta
adoptada por los recaudadores de fase I y II desde el afio 2000.
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125 de 2013, por medio de la cual se adopta una propu~sta de integración del medio de pago
Así las cosas, debemos tener presente que cuando los estructuradores del proceso licitatorio
exigieron que el nuevo recaudador cumpliera la norma IS0-14443A, necesariamente se referían a
cumplirla en su integridad pues no expresaron en parte alguna que ello se cumpliese solo en forma
parcial. Por ende, si TransMilenio S.A. aceptara que el operador del SIRCI utilizara una tarjeta que
EMULE a la tarjeta Mifare Classic, estaría llevando a que no se cumpliera con la exigencia del
estándar ISO 14443A-y por ende haría inane la exigencia contractual del estándar ISO 14443A
fijada por el contrato. Ello por cuanto esta exigencia no puede simplemente constituirse en letra
muerta, sino que por el contrario debe estar presente siempre en la gestión del nuevo operador de
recaudo en su operación del día a día.
En este orden de ideas, debemos forzosamente concluir que el requisito de compatibilidad exigido
por el contrato se puede obtener por cualquiera de las dos maneras técnicamente aceptables: 1)
Mediante EMULACIÓN, es decir utilizando una tarjeta con Interfaz Compatible; o 2) A través de la
integración de la plataforma tecnológica utilizando los lectores y validadores para lograr interacción
entre tarjetas para los ciudadanos de manera funcional. Esta segunda lectura es la única que hace
posible darle sentido a la exigencia contractual del estándar IS0-14443A porque de lo contrario, tal
exigencia se haría incompatible con la otra, en detrimento de la seguridad del nuevo sistema de
recaudo.
Bajo esta óptica, teniendo en consideración el texto integral del contrato, no se encuentra en parte
alguna posibilidad de exigirle al Operador del SIRCI que cumpla el requisito de compatibilidad
mediante el camino de la EMULACIÓN, sino que más bien por el contrario, el contrato exige de
manera perentoria el estándar IS0-14443A por ello, habiendo buscado la Entidad Contratante
mediante el proceso licitatorio de 2011 un experto en temas de recaudo, debemos concluir como
único camino interpretativo, que el contrato dejó esa decisión en manos del nuevo operador quien
habiendo podido escoger cualquiera de los dos caminos válidos técnicamente para la
compatibilidad, opta por el de la integración de la plataforma en razón a que este le permite cumplir
integralmente con la norma IS014443A -también exigida-, sin que sea por ello posible para
Transmilenio S. A. obligarle a que su tarjeta debe EMULAR la preexistente, como lo exigen los
operadores de recaudo de las Fases I y U, pues queda claro que ello iría en contra de la seguridad
del sistema de recaudo
Frente a lo atrás indicado, tenemos que la página 6 del Recurso de Angelcom S. A, que
corresponde a la página 9 del Recurso de UT Fase U., aspecto reiterado en el recurso d la UT Fase
U, coinciden en indicar: "¿Qué significa que un chip sea compatible con Mifare™?" (Negritas
fieles a las incluidas en el texto original), y de entrada transcriben la defmición del concepto de
emulación, acudiendo a la necesidad de instalar un .chip que tenga una aplicación "proporcionando
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RESOLUCIÓN No. 328
"Por medio de la cual se resuelven unos .recursos de reposición en contra de la Resolución No.
· del Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá D.C.- SITP."
exactamente el mismo hardware y la funcionalidad del software Mifare™" (subrayas fieles a las
incluidas en el texto original).
A continuación se encuentra la definición técnica universal del concepto EMULAR.
Emular es: una capacidad para imitar. Para comportarse como otro. Cuando se emula, se
abandonan las características propias para asumir las de otro. Técnicamente se defme como. "la
capacidad de un programa de computador en un dispositivo electrónico para imitar a otro programa
o dispositivo".
Prosigue el recurso insistiendo que las tarjetas del nuevo operador deben tener "instalada la
aplicación MifareTM" de manera que, una vez se haya instalado "este responde a los comandos del
lector sin contacto exactamente igual que opera un chip nativo Mifare™" (Subrayas y negritas
fieles a las incluidas en el texto original).
Está claro entonces que Angelcom S.A. y UT Fase II en sus recursos de reposición contra la
Resolución 125, pllmtea clara y directamente que la tarjeta del operador del SIRCI debe EMULAR
a la tarjeta MIF ARE, y se desprende que esta característica de EMULACION es lo que dichos
operadores pretenden hacer valer como que sea COMPATIBLE.
Situación que no es nueva, en tanto lo han manifestado previamente y en diversas comunicaciones
tales como la carta GG-0213-12 con radicado 2012ER7608 del 28 de mayo de 2012 en la que
textualmente afirman:
"Es importante señalar que la tarjeta propuesta por Recaudo Bogotá S.A. S. es la única que
no emula {nó es compatible) con la del actual sistema Transmilenio (MIFARE CLASSIC),
tal como el propio fabricante alemán INFINEON lo informa en su catálogo técnico. "
Incluso el Centro de Investigaciones de la Universidad de los Andes lo manifestó en diversos
conceptos, tales como el número 2 de abril30 de 2012, el5 del31 de mayo de 2012, el9 del20 de
junio de 2012, el15 del 8 de octubre de 2012 y el Concepto Número 23 del25 de febrero de 2013,
sefialando que el requisito de compatibilidad se puede lograr de dos maneras: l. a través de tarjetas
que tengan la interfaz Mifare ó 2. A través de dispositivos que permitan la interacción con las dos
trujetas.
Para la primera de las maneras, esto es: "a través de tarjetas que tengan la interfaz Mifare", se
hace referencia a la Interfaz Compatible que permite EMULAR, tal como lo pretenden en sus
recursos de reposición los operadores de Fase 1 y II.
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"Por medio de la cual se re·suelven unos recursos de reposición en contra de la Resolución No.
Adicionalmente, ·en el mismo concepto técnico dicho centro de Investigaciones manifiesta: "se
muestra que el estándar Mifare cumple con las tres primeras partes del estándar ISO 14443 mas no
con la cuarta relacionada con el protocolo de transmisión". Afirmación escrita que se considera
importante para efectos del análisis.
Analizando el acervo probatorio recaudado, afirma la testigo CONSTANZA HELENA GIL,
representante de NXP en Colombia, Perú y Ecuador, cuando se refiere a la interfaz compatible con
Mifare que "Son chips que funcionan exactamente igual cumpliendo las normas de seguridad de
MIFARE" y que en razón a la exigencia para el operador del SIRCI en cuanto a tener una tmjeta
que cumpla la norma IS0-14443A "esperaba que tomaran alguno de los productos MIFARE más
recientes que sí la cumplen en sus cuatro partes". Con lo cual la testigo ratifica claramente la
posición ya expuesta por los operadores de Fase I y II en el sentido de su interés por una tarjeta que
emule Mifare y que la tarjeta Mifare Classic no cumple integralmente la norma IS0-14443A.
Dicen lo~ recurrentes en su escrito (Página 5- 6) del Recurso de Angelcom S. A. que según el
catálogo de tarjetas inteligentes INFINEON se "ofrece una gama de 30 tarjetas diferentes, de las
cuales 29 de las mismas. al hacer referencia a sus características. sefíala en el mismo catálogo que
su interfaz es compatible con MIFARE. y la restante, precisamente la seleccionada por Recaudo
Bogotá S.A.S., de la familia de SLE66CL41PE, no obstante cumplir con la norma ISO 14443 A,
como las otras 29, no tiene tal característica su interfaz. es decir. ¡no es compatible con
MIFARE™ Classic!". (Subrayas y negritas fieles a las incluidas en el texto original).
Efectivamente es claro el mensaje de los recurrentes y que indica que en los catálogos de
INFINEON hay úna cantidad considerable de tarjetas que tienen la interfaz compatible con
MIFARE™, esto es que EMULAN dicha tarjeta y que la escogida por el operador del SIRCI
efectivamente NO EMULA dicho estándar MIF ARE™
Siguiendo con el análisis probatorio, Igualmente el testigo LUIS FELIPE SEGOVIA SIERRA en el
mismo sentido de lanecesidad sentida de los operadores de Fase I y II porque la compatibilidad se
· logre mediante el camino de la EMULACION afirma que ''para que una tarjeta sea compatible con
MIFARE CLASIC el fabricante debe haber adquirido la licencia de uso de la seguridad crypto 1 y
la distribución de memoria MC", y este mismo testigo aporta 25 folios, los mismos que han sido
cuidadosa y detenidamente revisados, así como su página web de origen ubiCada en el sitio
http://www.nxp.com/documents/data sheet/MFISSOYYX.pdf, ratificando ert cada uno de ellos que
existen tarjetas con capacidad de EMULAR y por ello contienen el sistema de seguridad Crypto 1
que les hace comportarse como una tarjeta Mifare Classic.
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RESOLUCIÓN No. 328
del Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá D.C.- SITP.''
Ahora, en los documentos aportados por el testigo LUIS FELIPE SEGOVIA SIERRA se
evidencia que el Instituto de Certificación MIFARE™, con el nombre de Austrian Institute of
Technology certifica "la compatibilidad de la Interface-aire-RF de las tarjetas o terminales y las
partes relacionadas de ISO/iec 14443-2 Y -3 (tipo A)" para los fabricantes de tarjetas y terminales
basados en tecnología MIFARE, teniendo en cuenta que de esa misma marca MIFARE existe
diversidad de productores de componentes y proveedores.
Y también en los mismos documentos aportados por el testigo SEGOVIA SIERRA se observa que
las tarjetas marca INFINEON con capacidad de EMULAR a la tru:jeta MIF ARE™ se refieren a
tarjetas con "Mifare compatible interface" y que son aquellas que según el propio testigo en sus
documentos aportados, deberían: "tener implementado MIFARE Classic", y lo ratifica el testigo
afirmando "a la tarjeta INFINEON SLE 66CL41PE, le hace falta contener el crypto 1 y la
administración de memoria MIFARE CLASIC que este conjunto técnico es la licencia que ofrece
NXP" con lo cual sigue ratificando la posición de los operadores de recaudo de Fase I y II acerca de
la compatibilidad mediante el camino de la EMULACIÓN.
Revisado el contrato 01 de 2011 no se encuentra en parte alguna exigencia que obligue al operador
del SIRCI a utilizar una tarjeta que EMULE a las actuales tarjetas de los operadores de Fase I y II,
motivo por el cual Transmilenio no puede aceptar tal exigencia para el operador de Fase III.
El mencionado contrato exige sobre la tarjeta nueva que ésta "debe ser COMPATIBLE con las
tarjetas existentes". Al respecto la defmición técnica universal de compatibilidad ya expresada en
la resolución recurrida, afirma que:
"Ser compatible es: (1) la capacidad de dos o más sistemas o componentes para realizar sus
funciones requeridas mientras que comparte el mismo ambiente; y (2) La capacidad de dos o más
sistemas o componentes para intercambiar información."
Continuando el estudio de los medios de convicción, tenemos que el testigo JOSE FERNANDO
JIMENEZ VARGAS, Ingeniero eléctrico con doctorado y multiplicidad de experiencias teóricas y
prácticas en la materia afirmó que existe la norma Mifare, haciendo referencia a la interfaz
compatible que permite EMULAR, en los siguientes términos; "En los requerimientos de la lista de
chequeo [del Contrato 01 de 2011] nunca hacen mención que la TISC deba ser. compatible con la
norma MIFARE. ", y con relación al concepto expedido por el Austrian Institute resalta que la
conclusión del mismo es que la tarjeta Injineon: "no cumple los requerimientos para lograr una
certificación MIFARE, esto quiere dec"ir que no cumple la norma MIFARE'. De donde se evidencia
que si el contrato no exige cumplir dicha norma, carece de peso una certificación que evidencie su
no cumplimiento.
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TRANSMILENIO S.A.
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El mismo testigo TIMENEZ VARGAS ratifica aún más el alcance y entendimiento de dicho
concepto cuando expresa: "Es diferente porque son cosas diferentes, la universidad conceptuó
sobre la compatibilidad mientras que el AIT conceptúa sobre la certificación de la norma MIFARE,
son cosas diferentes, que un chip cumpla la norma MIFARE es diferente a que un chip sea
compatible con otro aparato electrónico, de nuevo el AIT no conceptuó sobre un tema de
compatibilidad".
En este análisis técnico, cobra especial interés referimos al concepto del AUS1RIAN INTITUTE
OF TECNOLOGY -AIT, aportado por el testigo FELIPE SEGOVIA y que obra a folios 348 y
siguientes de las pruebas del recurso de Reposición.
4.8.Análisis del concepto del Austrian Institute of Tecbnology- AIT
Este documento fue revisado con total diligencia, no solo por los asesores externos del Centro de
Investigaciones de la Universidad de los Andes, sino por TRANSMILENIO S.A.
Si bien, la Universidad de los Andes profirió el concepto técnico n° 15 del 27 de septiembre de
2012, atendiendo a la certificación remitida por Angelcom, con el cual indican textualmente que la
certificación del AIT "determina que la interfaz de comunicación de las tarjetas MIFARE no es
compatible con la interfaz de comunicación de las tarjetas SLE66CL41PE y la MIFARE, tal
como ya se había establecido desde el catálogo mismo de la firma lnfineon meses atrás". Lo cual
significa que efectivamente no es posible EMULAR a la tarjeta MIFARE, utilizando la tarjeta
TULLAVE - SLE66CL41PE ya que esta última no tiene tal interfaz de comunicación que le permita
hacer EMULACIÓN, también debe precisarse que con fecha 26 de febrero de 2013 Transmilenio
S.A. recibió otro documento de la AIT, con el cual se aclara el concepto previo del21 de agosto de
2012, ratificando la posición expuesta por los asesores tecnológicos de la Universidad de los Andes
y donde textualmente dice el AIT: "lo anterior no significa que la tarjeta no pueda ser compatible
con el sistema cuando se utilicen otros métodos, como los lectores de modo dual"
En cuanto a la valoración propia del contrato para ver si es cierto que se requiere una certificación
del Austrian Institute of Technology, como lo aftrrilan los operadores de Fase I y 11 y que además
sea sobre compatibilidad, nos lleva al anexo dos del contrato 01 de 2011, en donde se encuentra
que las tarjetas del nuevo operador: "deben cumplir con la norma ISO 14443-A" y "deben ser
compatibles con las actualmente utilizadas por Transmilenio S.A. "y también al numeral 4.19. 6 en
donde se señalan los requisitos y condiciones de calidad de las TISC, en las que textualmente
exige: "a) certificación: Las tatjetas destinadas al SJTP deberán provenir de fabricantes con
planta de producción que se encuentre certificada bajo la norma IS0:9001 y que provengan de un
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RESOLU(;IÓN No. 328
lote certificado por un organismo independiente que audite y certifique la calidad v estándares de
las tarjetas como es a modo de ejemplo, el Instituto de Investigación y Pruebas ubicado en Austria,
"Arsenal Institute "". (Subrayas y negrita ajenas).
De este artículo transcrito, los recurrentes han decidido concluir que el Arsenal Institute es la
entidad llamada por el contrato a expedir la certificación de compatibilidad de la tarjeta.
Ante ello, tras leer la cláusula una y otra vez, no se encuentra posible una conclusión de tal
naturaleza; ya que la citada cláusula lo que textualmente pide es que las trujetas provengan de un
fabricante que tenga planta de producción certificada en IS0:9001, que el lote recibido también esté
certificado en cuanto a su calidad y estándares por un organismo independiente, de suerte que se
pregunta esta entidad ¿de dónde concluyen los recurrentes que sea necesario exigir una certificación
de compatibilidad del Austrian Institute?, si ello no se sefiala en parte alguna de tal cláusula, ni en
ninguna parte del contrato.
Es muy distinto certificar la planta de producción bajo la norma ISO: 9001 y presentar la
certificación de un lote en cuanto a calidad y estándares por parte de un organismo independiente, a
"certificar compatibilidad", siendo evidente que tal exigencia no está prevista en los contratos.
Continuando con el análisis de los testimonios, tenemos que el Ingeniero RICARDO GÓMEZ, en
su versión a solicitud de los recurrentes, esto es los concesionarios de Fases I y JI indicó frente a la
compatibilidad que:
"La universidad ha sido enfática en que no considera apropiado hablar de compatibilidad entre
tarjetas, desde ese p"unto de vista la frase en mención, se analizó desde el punto de vista de las
definiciones técnicas de la palabra compatibilidad de los estudios previos que nos fueron
facilitados por Transmilenio y de las demás especificaciones técnicas que se planteaban para tratar
de entender el objetivo que se buscaba con dicha compatibilidad".
La respuesta del estudio, el estudio no habla de la compatibilidad de la tmjeta INFINEON y la
tarjeta MIFARE, lo que dice el estudio es que la interfaz de la tarjeta INFINEON no es compatible
con el estándar MIFARE y posteriormente en el comunicado aclaratorio menciona que la
compatibilidad de la tarjeta INFINEON, se podía lograr a través de los lectores a pesar de no
cumplir con el estándar MIFARE. Esajrase es de memoria porque no recuerdo bien. El apoderado
de Angelcom pone de presente al testigo el estudio técnico de la AIT a efectos de que lea en voz alta
la conclusión a la que llega tal instituto. "El chip INFINEON SLE66CL41PE no es compatible con
MIFARE". (Sic.)
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125 de 2013, por medio de la cual se adopta UJ!a propuesta de integración del medio de pago
·
Luego cuando el Despacho le pregunta el sentido de la compatibilidad para que dos tarjetas se
hablen, se indicó:
"Precise al despacho cuando hablamos de compatibilidad a para que dos tarjetas se hablen qué se
requiere. CONTESTÓ: No encontramos sentido a eso, dos tarjetas no interactúan entre s~ las
tarjetas interactúan con los lectores, no tiene sentido que una tarjeta hable con otra tarjeta".
Así las cosas, no puede ser de recibo la tesis de los operadores de recaudo de Fases I y II, en el
sentido que las tarjetas que emulan son las tarjetas compatibles, como pretenden hacerlo ver en sus
argumentos, así como lo han expresado en sus diversas comunicaciones, pretendiendo la exigencia
de tarjetas que se comporten como si fueran Mifare, dado que esa característica que tal operador
quiere nunca fue exigida.
La discusión para dar respuesta fmal a estos recursos es clara, los operadores de Fases I y II exigen
que la compatibilidad se logre por el camino de la EMULACIÓN, y es evidente que la tarjeta
INFINEON del operador de fase III no EMULA, pero no hay norma, requisito, exigencia
contractual o legal que le exija al operador Recaudo Bogotá que utilice una tarjeta que EMULE a
las tarjetas Mifare, sacrificando la seguridad del sistema.
Se concluye entonces que el contrato 01 de 2011 no exige que la tarieta del nuevo operador de
recaudo emule a las tarjetas existentes de los operadores de Fase I y ll. En ninguna parte existe
dicha exigencia que los operadores de Fase I y 1I pretenden hacer valer y que el Ente Gestor no
acepta, precisamente para no incurrir en desacato de la normatividad que el mismo recurrente
relaciona en su recurso interpuesto.
El contrato efectivamente exige una serie de requisitos sobre las tarjetas del nuevo operador, que se
describirán con detalle más adelante, pero que en este momento del documento nos referimos a la
exigencia literalmente escrita en el contrato, Anexo 2, numeral 4.19.5 cuando se refiere a los
requisitos de las tarjetas del operador de Fase III, literal b): "deben ser compatibles con las
actualmente utilizadas por TRANSMILENIO S. A: "
El Centro de Investigaciones de la Universidad de los Andes dijo explícitamente y en varios
conceptos, tales como el concepto número 23 que la tarjeta Infmeon del operador Recaudo Bogotá,
Sí es compatible y que cumple con el requisito del contrato a este respecto. V éanse las ·
transcripciones textuales de dichos conceptos:
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"Es necesario mencionar que las tarjetas del sistema nunca interactúan entre sí y que por lo tanto,
la compatibilidad debe entenderse en el sentido de que las tarjetas y validadores deben estar en
capacidad de reconocerse, intercambiar información y cumplir las funciones requeridas".
Y en la parte de conclusiones y recomendaciones del concepto número 23, la Universidad de los
Andes - UA afirma lo siguiente:
"En lo relacionado con el tema de compatibilidad, la UA reitera la lectura que ha hecho desde un
primer momento, en el sentido de que ésta debe entenderse como la posibilidad de interacción de
todas las tarjetas del sistema con los diferentes validadores implementados, y en este orden de
ideas considera con lo ya expuesto que con la tarjeta Jnfineon SLE66CL41PE se podría cumplir
con el requerimiento de compatibilidad establecido en el contrato.
Es de enfatizar que en los tres procesos licitatorios de la concesión del sistema de recaudo, TM ha
mantenido el requerimiento del estándar ISO 14443. Este requerimiento permite un alineamiento
tecnológico y constituye un eje que facilita la compatibilidad tecnológica en el sistema. Esta es otra
razón por la que la UA cree que es consistente con los requerimientos de la licitación considerar
compatible a una tarjeta que cumpla de manera integral con la citada norma. "
Observadas de manera objetiva todas las evidencias técnicas encontradas, es claro que las tarjetas
siempre interactúan con lectores y validadores y que el cumplimiento del estándar IS0-14443 en
todas las tarjetas de todos los operadores de recaudo, y en todos los lectores de esos mismos
operadores, exigidos por los correspondientes contratos señalan el camino a seguir para efectos de
la integración, el cual ha sido corroborado como técnicamente válido por todas las fuentes
consultadas.
Más adelante los recurrentes (página 6, párrafo 5) y la página 9 del recurso de UT Fase II insisten
en la tergiversación técnica, dando la defmición de emular y atribuyéndola a que eso es ser
compatible, ya que afirman: "se instala una aplicación que se ejecuta en el chip del fabricante
.. .proporcionando el mismo hardware y funcionalidad de Mifare ... .responde a los comandos del
lector sin contacto exactamente igual que opera un chip nativo Mifare"
Esta es ni más ni menos la defmición de emulación, que ratifica lo expresado por ellos mismos en
cartas y en los pronunciamientos de los testigos acerca de que la tarjeta del nuevo operador .debe
emular a las tarjetas existentes, sin ningún fundamento jurídico o contractual ya que el requisito
existente es que la tarjeta sea compatible, no que emule a las existentes. Y es inaceptable que se
pretenda exigir por parte de los operadores de recaudo de Fase I y II, el· cumplimiento de un
requisito inexistente y que no está contemplado en el contrato de recaudo de Fase III.
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"Por medio de la cual se resuelven unos J'ecursos de reposición en contra de la Resolución No.
Por otra parte: es ilógico que se pretenda que las nuevas tarjetas emulen a las de Fase I y 11: mal
hubieran hecho los estri.lcturadores del proceso licitatorio al exigir que la nueva tarjeta se desprenda
de sus características propias, para imitar integralmente a una tarjeta que opera con tecnología
creada antes del año dos mil, cuando se suscribieron los contratos de la Fase l.
Razón tenía el equipo licitatorio cuando exigió que la tarjeta debiera ser compatible, ésto es que
pudiera interactuar con las tarjetas existentes y nunca consideró que se debiera recurrir a conceptos
de emulación.
NO ES CIERTO que "TransMilenio S.A. ha partido de una premisa falsa, cual es que, al cumplir
la tarjeta implementada con la Norma ISO 14443 A, puede soportar la compatibilidad con
MIFARE. " Por cuanto TRANSMILENIO S.A. no utiliza dicha premisa, por el contrario
TRANSMILENIO ha evidenciado que la tarjeta INFINEON cumple con la obligación de ser
compatible y cumple con la obligación de la ISO 14443 A, tal como entre otros requisitos lo exige
el contrato.
El Centro de Investigaciones de la Facultad de Ingeniería de la Universidad de los Andes en
concepto técnico número 11 del 3 de agosto de 2012 se expresa sobre el cumplimiento de los
requisitos de compatibilidad y de la norma ISO 14443 A en los siguientes términos:
Criterio
Las tarjetas destinadas al SITP
deben cumplir con la norma ISO
14443-A
Verificación
Se constató contra el documento Inflneon
Qualification Report, SLE66CL180PEx.
BOPEx, BlPEx, 41PE, A15y y contra
documentación en el sitio web de Inflneon
en donde se verifica que las tarjetas
cumplen con dicha norma.
Deben ser compatibles con las Las condiciones de verificación se
actualmente
utilizadas
por presentan al final de este documento.
TRANSMILENIO S.A.
Conclusión
CUMPLE
CUMPLE
Luego se descarta totalmente por errónea la expresa conclusión del recurrente cuando afirma en la
página 7, al final del párrafo 2 del Recurso de Angelcom y página 10 del Recurso de la UT Fase II :
"la tarjeta INFEON (sic) SLE66CL41PE es compatible con la norma ISO 14443A y por
consiguiente es compatible con Mifare ". Y se ratifica lo expresado reiteradamente por
TRANSMILENIO a partir de diversos conceptos técnicos y que se acaba de exponer nuevamente
acerca de que la tarjeta INFINEON cumple con el requisito de compatibilidad y también cumple
con el requisito de la norma JS014443A.
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''Por medio de la cual se resuelven unos recursos de reposición en contra de la Resolución No.
Afirma los recurrentes a páginas 7 y 1O de los recursos, que TMSA incurre en un desatino o
desafuero desde el punto de vista técnico, motivo por el cual transcribimos la respuesta que al
respecto profiere la Universidad de los Andes en concepto técnico número 3 7 del 16 de mayo de
2013: con respecto a la afirmación acerca de que " ... la tarjeta INFINEON SLE66CL41PE es
compatible. con la norma ISO 14443A y por consiguiente es compatible con MIFARE1M". La UA 7
nunca ha manifestado, ni verbalmente ni por escrito la anterior conclusión, ni ha dado conceptos
que permitan llegar a esta conclusión que, tal y como lo dice el recurso, es totalmente errada. Por el
contrario en diferentes conceptos y presentaciones (por ej. el Concepto Técnico 23 v1.3 del 25 de
febrero de 2013, numeral 2 página 7) la UA ha resaltado el hecho ampliamente reconocido y
documentado de que la norma ISO 14443A consta de cuatro partes, de las cuales MIFARE sólo
cumple con las tres primeras y difiere en la cuarta, lo que evidentemente muestra que la conclusión
atribuida por ANGELCOM a la UA no es cierta.
Lo que reiteradamente ha dicho la UA sustentada en fuentes reconocidas como la IEEE y el
ICONTEC, es que la compatibilidad es la habilidad de dos o más sistemas para intercambiar
información y que el estándar ISO 14443A es un mecanismo que permite lograr este intercambio de
información entre dispositivos y tarjetas, de manera independiente de fabricantes o marcas. Así las
cosas, la UA considera que un camino para cumplir con la compatibilidad requerida es a través de
validadores duales que soporten MIFARE™ e ISO 14443A. A este respecto, la UA manifestó en su
Concepto Técnico 23 v1.3 del25 de febrero de 2013: "En primer lugar, la UA inicia el análisis a
partir de una definición técnica del término compatibilidad tomado de una fuente reconocida.
Teniendo en cuenta que en el contrato no hay una definición de este término, se toma como
referencia la definición del IEEE Standard Glossary of Software Engineering Terminology:
"Compatibility: (1) The ability of two or more systems or components to perform their required
junctions while sharing the same hardware or software environment. (2) The ability oftwo or more
systems or components to exchange information ".
Lo anterior quiere decir que:
"compatibilidad: (1) es la capacidad de dos o más sistemas o componentes para realizar las
funciones esperadas compartiendo el mismo entorno de hardware o software. (2) la
capacidad de dos o más sistemas o componentes para intercambiar información".
En el CT. N° 5 v1.2 del 31 de mayo de 2012, y en el contexto de las diferentes propuestas de
integración presentadas en el "Comité de Recaudo" llevado a cabo entre el 11 y 16 de mayo de
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UA: Centro de Investigaciones de la facultad de Ingeniería de la Universidad de los Andes.
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TRANSMILE('JIO S.A.
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2012, la UA manifestó que la compatibilidad debe darse entre los validadores (dispositivos de
lectura y recarga) y las tarjetas, y que esta compatibilidad se puede lograr de dos maneras: l. A
través de tarjetas que tengan la interfaz Mifare ó 2. A través de dispositivos que permitan la
interacción con las dos tarjetas como en el caso de la propuesta del operador de fase III y sistema
zonal (en adelante OPF3) sin que, a juicio de la UA, pueda decirse que alguna de las dos formas de
hacerlo va en contra de lo establecido en los términos de referencia.
En este concepto se presentan y consolidan argumentaciones presentadas anteriormente y algunas
nuevas razones para sustentar esta afirmación de la UA. En el análisis que efectúa la UA, encuentra
que en los términos de referencia de la licitación pública TMSA-LP-003 de 2011, en el apartado (b)
del numeral 4.19.5 del Anexo No 2 se establece con respecto a las tarjetas que deben proveerse en
el sistema el siguiente requerimiento: "Deben ser compatibles con las actualmente utilizadas por
TRANSMILENIO S.A. "
Tal y como se menciona en los conceptos referenciados, y en la definición de compatibilidad
mostrada anteriormente, técnicamente la compatibilidad se refiere a una habilidad de dispositivos o
componentes para cumplir sus funciones o para intercambiar información. Es necesario mencionar
que las tarjetas del sis·tema nunca interactúan entre sí y que por lo tanto, la compatibilidad debe
entenderse en el sentido de que las tarjetas y validadores deben estar en capacidad de reconocerse,
intercambiar información y cumplir las funciones requeridas.
V arias razones llevan a la UA a esta conclusión: En primer lugar, las definiciones sobre
compatibilidad de autoridades en ingeniería reconocidas nacional e internacionalmente como la
citada IEEE así lo corroboran. En segundo lugar, los estudios previos de la licitación establecen:
"La integración rríás evidente y crítica por ·su propia naturaleza es a nivel de los validadores, la
compatibilidad de las tarjetas actuales y las nuevas es necesaria e ineludible, esta condición de
interoperabilidad técnica debe ser abordada desde el mismo momento de la adjudicación, primero
para determinar las coordinaciones necesarias entre los distintos actores, para luego pasar a la
solución técnica y operativa a implementar. " Como se entiende en este párrafo, desde los estudios
previos TM vislumbró que la integración más importante era a nivel de los validadores.
De la misma manera, el párrafo en mención habla de que esta condición de interoperabilidad técnica
debe ser abordada desde el mismo momento de la adjudicación. Es claro, por.la manera en que se
desarrolla el párrafo, que la interoperabilidad a la que se refieren estos estudios es la que se da entre
tarjetas y validadores, puesto que entre tarjetas no hay intercambio de información. Igualmente, se
encuentra que el párrafo en mención habla de compatibilidad entre tarjetas dentro de este mismo
contexto de interacción validador-tarjeta.
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"Por medio de lla cual se resuelven unos recursos de reposición en contra de la Resolución No.
En esencia lo que impide la integración del medio de pago es que no hay interoperabilidad
entre los sistemas de recaudo de los concesionarios, como resultado de la falta de
cooperación organizacional. En ese sentido el Ente Gestor reclama acciones prontas a
todos los operadores de recaudo, en consideración a que lo que se pretende no es novedoso
sino algo previsto los mismos pliegos y estudios previos, ya que la interoperabilidad en
otras latitudes ha sido una discusión ampliamente superada, e incluso también materia de
una norma estandarizada internacional como es la ISO 24014-1 :2007 que se ocupa del tema
de interoperabilidad entre sistemas de recaudo para el transpmie.
Es decir, este párrafo explica que el entendimiento que debe darse al requerimiento del mencionado
apartado (b) del anexo 2 se refiere a la compatibilidad validador-tarjeta." Por lo anterior, la UA no
comparte Ja interpretación que se ha pretendido dar a los términos en el sentido de que la
única tarjeta que es admisible en el sistema es una tarjeta MIFARE o una tarjeta que emule
MIFARE. Para la UA el sentido de la compatibilidad que expresan los términos de referencia va
orientado a permitir que los usuarios puedan usar la totalidad del sistema, independientemente del
operador que le haya expedido su tarjeta.
Esto es claro desde el momento mismo en que se exige un estándar común en los tres procesos
licitatorios como es el ISO 14443A el cual, tal y como lo puntualiza ANGELCOM en su recurso de
reposición, no es compatible 100% con MIF ARE.
Posteriormente en dicho recurso, insisten los operadores de Fase 1 y II argumentando que desde
mayo de 2012 han advertido a todas las instancias "que la trujeta Infineon SLE66CL41PE NO ES
COMPATIBLE con la tarjeta MifareTM Classic que se utiliza en las Fases 1 y II del Sistema
TransMilenio", quedando evidenciado documentalmente ya que desde el mismo mes de mayo de
2012, los operadores de Fase 1 y II pretenden que la tarjeta aportada por el operador del SIRCI
EMULE a la tarjeta de dichas fases, sin que ello sea· un requisito contractual exigible.
También indica falsamente el recurrente que TMSA pretende "imponerle nuevas obligaciones y
responsabilidades a ANGELCOM S.A.", o al operador UT FASE II cuando es simple la exigencia
de colaboración que le corresponde por ser concesionario de unos servicios en bien de la comunidad
y que deben apoyar el bienestar general de la ciudad por sobre los intereses particulares.
{~!:
El recurrente invoca argumentos inaceptables por falsos cuando pretende aplicar un concepto de la
Universidad de los Andes presentado él 17 de abril de 2013 a una propuesta presentada el 29 de
abril de 2013, lo que evidentemente hace imposible que dicho concepto se refiera a la propuesta de
integración adoptada.
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125 de 2013, por medio.de la cual se adopta una propuesta de integración del medio de pago
La misma Universidad de los Andes se expresa en su concepto número 37 del 16 de mayo sobre
dicha apreciación errada de los recurrentes en los siguientes términos: el recurrente hace
"referencia a conceptos de la UA relacionados con el riesgo que implica la integración, la falta de
ingeniería de detalle y la falta de definición sobre el manejo de la seguridad y autenticación. Sobre
estos puntos la UA considera conveniente aclarar:
a. El CT 30 v l. Ode/17 de abril no hace referencia a estos temas.
b. La UA ha emitido varios conceptos sobre el tema de la propuesta de integración presentada por
RB: CT 26 vi. O de/18 de marzo de 2013, CT 27 v1.1 de/8 de abril de 2013, CT 31 v1.1 de/24 de
abril de 2013 y CT 32 vl.l del 30 de abril de 2013. Los diferentes conceptos técnicos se
desarrollaron en la medida en que RB presentaba nuevos avances sobre la propuesta y TM
solicitaba a la UA su concepto.
La mención que hace la UA al tema del alto riesgo que implica la integración, como puede
constatarse en los conceptos sobre el tema, se origina en el desarrollo de software que es necesario
adelantar. No obstante, es importante aclarar que por las exigencias de los términos de referencia
de licitación pública Ti'.1SA-LP-003 de 2011 relacionados con la coexistencia y la integración
tecnológica, el desarrollo de software será una necesidad imperativa cualquiera que sea la
solución de integración y por tanto este riesgo es inherente a la misma necesidad de adelantar la
integración. Con respecto a este riesgo y su imposibilidad de eliminarse del todo, la UA ha
enfatizado en la necesidad de tomar medidas apropiadas de mitigación",
Curiosamente los recurrentes pretenden darle un peso dimensional a un concepto de la UA que no
aplica sobre la propuesta final de integración presentada por el operadoi· de SIRCI, pero cuando la
misma Universidad indica con claridad que la tarjeta del operador Recaudo Bogotá SI es
compatible, afirman temerariamente que dicha Universidad está cohonestando.
También se refiere a la prueba del 16 de abril en la estación Corferias, señalando que fue
"efectuada a espaldas de los recaudadores de Fase 1 y 11 (pues el ente gestor no convoco a
ANGELCOM para la misma)", sobre lo que vale la pena resaltar una vez más que dicha prueba fue
pública, que asistieron diversidad de ciudadanos y que no se requería ningún tipo de invitación para
estar allí.
Presentan argumentos falsos los recurrentes cuando se refieren a que una tatjeta con tecnología de
hace 12 años atiende a 1.800.000 usuarios del sistema TransMilenio, y pretenden afirmar sin ningún
tipo de evidencia que una tarjeta de tecnología superior y más reciente no puede atender tal cantidad
de usuarios, e incluso muchos más.
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RESOLUCIÓN No. 328
"Por medio de Ja cual se resuelven unos. recursos de reposición en contra de la Resolución No.
El testigo Ingeniero SEGOVIA SIERRA afirma que "he tenido la oportunidad de estudiar la
propuesta de Recaudo Bogotá que iba acompafiada a la Resolución 125 de 2013 y en dicha
propuesta no existe una ingeniería de detalle,. un análisis de impacto técnico, un análisis de la
seguridad de la información, ni de los impactos al esquema de seguridad implementado al sistema
de Fase I y Fase II considerando esta propuesta como un abanico de posibilidades que podría
generar errores de diseño, desarrollo e implementación". Y en contraposición, el testigo VARGAS
JIMÉNEZ, Ingeniero con doctorado expresa: "La propuesta tiene el nivel de detalle suficiente para
seguir adelante el proceso de integración, si usted se refiere al nivel de ingeniería de detalle de
planos, algoritmos, de programas especificas, nosotros conceptuamos que eso es propiedad de las
empresas y que no debemos entrar a exigir ese nivel en el proceso".
En la página 35 del recurso interpuesto por Angelcom S. A. que corresponde a la página 48 del
Recurso de la UT Fase II, pretenden concluir erradamente a partir de un concepto de la UA sobre la
emulación de tarjetas que relaciona, cuando toma el texto del concepto técnico numero 15 así: "de
manera que los equipos pueden leer las tarjetas sin ninguna
intervención adicional".
Desconociendo flagrantemente que la lectura de la taijeta es solo el primer paso para ]a integración,
pero que necesariamente se deben realizar modificaciones en todos los casos para que se
reconozcan las ubicaciones de información al interior de la tarjeta y los esquemas de seguridad que
aplican para el procesamiento de recaudo de TRANSMILENIO.
No existe ninguna tarjeta por inteligente que sea en el mundo, que de fábrica ya posea la
información sobre las tarifas, los subsidios, o los transbordos, entre otros, que aplican en
TransMilenio, o que ya venga con la información sobre los esquemas de seguridad y los protocolos
de comunicación que se utilizan en el sistema TransMilenio. Luego en todos los casos, se va a
requerir hacer modificaciones en la plataforma tecnológica y los correspondientes ajustes. La
lectura de la tarjeta es sólo el primer paso, luego de ello será necesario siempre hacer
modificaciones.
Por último, también es inexacto pretender que TMSA haga valer la certificación del Austrian
Institute Of Technology, ya que dicha comunicación se refiere expresamente a las tarjetas que
poseen interfaz compatible y de manera expresa lo menciona: "Mifare compatible interface",
señalando también que el mencionado Instituto AIT expresamente lo certifica en comunicación del
26 de febrero de 2013, como el hecho de que la tarjeta INFINEON SLE66CL41PE no sea
compatible con MIFARE™: " ... no significa que la tarjeta no pueda ser compatible con el sistema
cuando se utilicen otros métodos como los lectores de modo dual, que pueden leer el chip
INFINEON SLE66CL41PE y los chips MIFARE" confirmando así lo que la UA ha venido
planteando en torno a la compatibilidad. Y que se transcribe del concepto técnico 37 del16 de mayo
de 2013, sobre el texto aquí resaltado en texto negritas: "Si bien es cierto que de la argumentación
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RESOLUCIÓN No. 328
"Por medio de la cual se resuelven unos r~cursos de reposición en contra de la Resolución No.
anterior se puede concluir que 1,1na manera de lograr la compatibilidad entre dos sistemas es a través
de emulación, también es cierto que un sistema puede ser compatible con otro en la medida en que
haya intercambio de información, sin que se requiera que para ello haya emulación de alguno de los
sistemas intervinientes.
Vale la pena resaltar que en la definición que aporta ANGELCOM se ve cómo el objetivo último
que se persigue es que la tarjeta responda a comandos del lector, es decir, la interacción lectortarjeta, como también lo muestran los documentos de la licitación desde los estudios previos tal y
como lo ha mencionado la UA.
Es en este sentido que la UA considera que se comprueba la compatibilidad. Si bien, una tarjeta que
no sea o no emule MIFARE, no responde de manera idéntica a una tarjeta MIFARE, esto no es un
impedimento para su integración por medio de lectores duales. Es claro, tal como se enfatiza en el
numeral siguiente, que el solo hecho de que una tarjeta cumpla el estándar ISO 14443A, no hace
que la misma cumpla el estándar MIF ARE.
La manera entonces de lograr la compatibilidad con una tarjeta IS014443A es mediante el uso de
lectores duales, es decir, lectores que cumplen con los dos estándares La UA resalta nuevamente el
hecho de que desde los contratos de TM de la fase 1, se exigió que los validadores cumplieran con
el estándar ISO 14443A. Es este hecho el que permite que la tarjeta INFINEON SLE66CL41PE
pueda ser leída desde los lectores de fase I y JI. La lectura de la tarjeta MIF ARE en los equipos de
fase I y JI es también un hecho demostrado'?.
En ese orden de ideas, cobra especiahelevancia la Cláusula 82 del Contrato de Angelcom S. A.,
esto es el de Fase I que se refiere a las características técnicas indica:
"CLAUSULA 82 - CARACTERÍSTICAS TÉCNICAS Y FUNCIONALES DE LAS
TARJETAS INTELIGENTES.
Las tmjetas inteligentes para aplicación del sistema TransMiienio tendrán interfaces sin
contacto. El sistema de recaudo deberá leer a través de su interfaz sin contacto cualquier
tipo de tarjeta inteligente que tenga interfaz sin contacto, la que deberá observar las
especificaciones técnicas y funcionales mínimas. ( ...) "
82.10 Sistema abierto: el sistema de recaudo deberá tener la capacidad necesaria para
validar tarjetas producidas o suministradas por diferentes proveedores;, (Subrayas no
originales)
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PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80
www.transmilenio.góv.co
//''j~rmaclón: Linea 195
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TRANSMILENIO S.A.
RESOLUCIÓN No. 328
Atendiendo las citadas clausulas, tenemos que el contrato de concesión para el recaudo en el
sistema TransMilenio, se puede colegir sin hesitación alguna que el concesionario de Fase I, no sólo
está obligado a que los equipos utilizados para adelantar la operación de recaudo sean compatibles
con cualquier tipo de Tarjeta Inteligente Sin Contacto TISC, independientemente de su proveedor o
fabricante, sino que también tiene la obligación de asegurar que las tarjetas cumplan con los
requerimientos técnicos que buscan asegurar la integración del medio de pago.
Por su parte, la Cláusula 135 del Contrato de Concesión de la Fase II para la explotación económica
de las actividades de recaudo del Sistema Transmilenio establece:
"CLÁUSULA 135.- CALIDAD DE LAS TISC ( ...)
(. ..) 135.2 Comportamiento de la Sección de RF (Radio Frecuencia) de las TISC: Deben
cumplir integralmente la norma ISO 14443-4 (Protocolo de transmisión), deben cumplir
integralmente la norma ISO 10373 (Método de Pruebas de una tarjeta ISO 14443) y deben
poseer certificado MIFARE expedido por el ARSENAL INSTITUTE"
Así las cosas a partir de la certificación del AIT, deriva de ella con absoluta claridad que las TISC
cumplen de manera parcial la Norma ISO 14443A.
Por otra parte y no obstante lo indicado, el Artículo 5 de la Ley 80 de 1993 establece dentro de las
obligaciones o deberes de los contratistas:
"Colaborarán con las entidades contratantes en lo que sea necesario para que el objeto
contratado se cumpla y que éste sea de la mejor calidad; acatarán las órdenes que durante
el desarrollo del contrato ellas le impartan y; de manera general, obrarán con lealtad y
buena fe en las distintas etapas contractuales, evitando las dilaciones y entrabamientos que
pudieran presentarse"
En ese orden de ideas, es evidente que el deber de brindar la información que requiera el Ente
Gestor, así como el deber u obligación de colaboración para con la entidad contratante, dimana de
las normas contractuales y del contrato estatal, además que fluye de los principios, deberes y
responsabilidades de los contratistas que deben actuar con absoluta lealtad, dado que se trata de un
co-colaborador para el cumplimiento de los cometidos estatales y la prestación del servicío público
de transporte, considerado como esencial.
El siguiente gráfico muestra en resumen que hay dos caminos válidos para lograr la compatibilidad
y que si bien la trujeta TULLAVE Infineon no tiene interfaz compatible que le permita emular a la
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RESOLUCIÓN No. 328
tarjeta MIFARE, tampoco existe un requisito en el contrato que obligue a dicha emulación. Por
el contrario, pretender que la nueva tarjeta· emule a la existente de los operadores de Fase I y II,
haría que no se cumpla el segundo de los requisitos importantes del contrató y que se refiere a la
norma IS0-14443A:
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PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-l;lO
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ALCALD[A MAYóR
socotA o.c.
TRANSMILENIO S.A .
125 de 2013, por medio de la cual se adopia una propuesta de integración del medio de pago
En ese orden de ideas, es claro que las obligaciones de suministro de información y del deber de
colaboración, a que alude la Resolución impugnada no constituyen abuso del derecho, y más bien
son obligaciones legales y contractuales de los recaudadores de Fases I y II, lo cual desvirtúa el
presunto abuso del derecho y por ende este cargo no está llamado a prosperar.
4.9. VICIOS POR INCONSTITUCIONALIDAD
Debido Proceso
Buena Fe - Confianza legitima
Principios de la Función Pública
No obstante, ya nos pronunciamos frente a las normas presuntamente desconocidas por el acto
impugnado y particularmente respecto del debido proceso, que fue plenamente garantizado como
pilar fundante del Estado Social de Derecho, pues la Resolución 125 del 29 de abril de 2013,
cumplió con el lleno de los requisitos legales y de procedimiento, los tres operadores de recaudo
tuvieron cerca de dos afios para concertar la propuesta de integración sin resultado alguno, ya que lo
único cierto es que el interés económico de cada uno, hizo que aspectos menores impidieran llegar a
acuerdos en· una propuesta de integración, sin importarles para nada el ciudadano. Prueba de la
garantía del debido proceso, lo es el procedimiento administrativo que acá nos ocupa, cosa distinta
es querer mantenerse en el statu quo en que los operadores tienen postrada a la ciudad, en grave
perjuicio a la ciudadanía que no pueden acceder a todo el SITP con los beneficios económicos, de
accesibilidad facilidad, ventana de tiempos, posibilidad de transbordos y todas las prerrogativas que
ofrece el Sistema, pero además con grave perjuicio para la sostenibilidad del mismo, dado que al no
llegar a feliz término la integración, los ciudadanos prefieren otros medios, como el Transporte
Público tradicional.
Frente al principio de la Confianza legítima y la seguridad jurídica a que aluden los recursos, es
pertinente indicarle a los recurrentes que ningún principio constitucional o legal es absoluto, todos
tienen sus límites y están fundados en el interés general, la evolución doctrinaria y jurisprudencia},
todo acto administrativo está soportado en supuestos de hecho y de derecho, que al variar o
desaparecer de la realidad da lugar a reconsiderar la decisión tomada, no pretendiendo mantenerse
en el presunto error de manera indefinida, pues de lo contrario, no existiría figuras jurídicas como la
pérdida de fuerza ejecutoria., revocabilidad, los mismos recursos de la vía gubernativa, todos los
cuales están previstos para que las entidades no se mantengan en situaciones no consecuentes con la
realidad. Más aún cuando el Ente Gestor no ha creado una situación particular y concreta para
ninguno de los operadores, salvo el de que cada uno cumpla con sus obligaciones legales y
contractuales.
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RESOLUCIÓN No. 328
Finalmente, es importante reiterar que Transmilenio nunca ha impuesto nuevas obligaciones a
ningún recaudador, pues frente a los recurrentes Angelcom S. A. y UT Fase II, sus obligaciones
antes y luego. de la resolución 125 acá impugnada, se han mantenido indemnes, estos es la
obligación de dar la información que se requiera y prestar la colaboración con la entidad
contratante, son obligaciones que derivan de los contratos de concesión y de la ley.
Lo que no pueden pretender los recurrentes, es que al considerar que estamos frente a etapas
vencidas respecto de la ejecución contractual (Página 12 del Recurso de Angelcom y 17- 18 del de
. UT Fase II), todo el proceso de integración deba permanecer en statu quo, en perjuicio de la ciudad
y de los ciudadanos, máxime cuando se ha reiterado estamos frente a la prestación de un servicio
público esencial. Esto es, que si anteriores administraciones de Transmilenio S. A., guardaron
silencio en torno a este tema, la actual deba seguir igual.
De lo expuesto fácil resulta colegir que no se ha desconocido el principio de la confianza legítima,
sencillamente por cuanto como se indicó este principio no es absoluto y Transmilenio S. A. jamás
ha creado una situación particular respecto a recaudador alguno.
Respecto a la presunta vulneración de los principios de la Función Pública, en concreto los de
publicidad, igualdad e imparcialidad, pese a que ya fue desvirtuado, se debe insistir en que el Ente
Gestor ha sido garantista, no solo de estos principios, sino de todos aquellos que orientan las
actuaciones administrativas, toda la información es pública y ha estado disponible en la entidad para
quienes la requieran, siendo ventilada en los comités de recaudo.
Ahora frente al traslado de los recursos, pese a que esto no está contemplado en el Artículo 79 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, sino que lo
que allí se prevé es el traslado de las pruebas, precisamente para que tengan la oportunidad de
controvertidas, es claro que los recursos estuvieron a disposición de unos y otros recurrentes, sin
que se hubiese desconocido principio alguno.
En el anterior orden de ideas, es claro como ya se indicó que el acto administrativo impugnado no
ha desconocido norma o principio constitucional alguno, por lo que este cargo igualmente resulta
improcedente.
4.10.
VICIOS POR VIOLACIÓN DE LA LEGALIDAD FORMAL .
Y a quedó desvirtuado que el Ente Gestor hubiese desconocido norma legal o constitucional alguna,
no obstante ante lo reiterativo de la argumentación, volvemos a pronunciarnos en tomo a la ley 80
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BOGOtA D.C.
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RESOLU,CIÓN No. 328
"Por medio de la cual se resuelven unos 1·ecursos de reposición en contra de la Resolución No.
de 1993 y demás normas una por una para que no haya duda alguna en torno a la garantía del
debido proceso y derecho de defensa de los acá recurrentes, así como respecto de la legalidad del
acto impugnado.
Violación Directa de la Ley. Indican que la Resolución 125 del29 de abril de 2013 expedida por
el Gerente General de TRANSMILENIO S.A., violó de manera directa varias disposiciones (Ley 80
de 1993, Ley 1474 de 2012, Decreto Distrital309 de 2009; Resolución 327 de 2011 que adjudicó la
Licitación publica del SIRCI, TMSA-LP-003 de 2011) junto con su pliego de condiciones y
estudios y anexos en especial el2 tecnico,2 sistemas existentes y el4, el Contrato de Concesión del
SIRCI No.OOl de 2011 en especial sus anexo 2 tecnico y el anexo 2 del pliego de condiciones de
sistemas existentes y el anexo 4.
Corno se indicó las nomas de la Ley 80 de 1993 que consideran desconocidas, se refieren a los
deberes de los servidores públicos al celebrar contratos y en su ejecución, así como a los principios
y reglas que orientan la contratación estatal, todos ellos acatados por este Ente Gestor en el proceso
de integración, en el proceso precontractual y contractual, aspectos estos que no es la oportunidad
legal para ventilarlos, pues esas etapas se surtieron y no es frente a la impugnación de la Resolución
125 de 2013, que deban revivirse esos términos, más aún cuando respecto del proceso 1icitatorio y
el contrato, cursa una demanda ante la jurisdicción contenciosa. No se desconoce entonces el
Proceso Licitatorio del SIRCI, ni ninguno de los contratos de concesión del recaudo. Así las cosas
queda desvirtuado que se hubiesen desconocido tales disposiciones, más bien por el contrario el
Ente Gestor ha garantizado la legalidad del acto que se impugna.
Ahora, frente a la Ley 1474, se refieren básicamente a los Artículos 82 al 86 al artículado que trata
lo relacionado con las labores de supervisión e interventoría, así como a las obligaciones que
dimanan de la Ley 80 de 1993, todo lo cual fue garantizado por Transmilenio S. A., pues la
Gerencia de la Integración, conformada por las diversas áreas ha ejercido inspección y vigilancia
del Contrato de Concesión del SIRCI y prueba de ello son los informes periódicos que obran en la
entidad respecto al seguimiento de la ejecución contractual, pues para este tipo de concesiones no es
obligatorio contar con una interventoria externa, ello sólo es obligatorio para el contrato de obra,
por lo que los recurrentes están errados frente a esta apreciación, prueba de dicho seguimiento lo
constituye la conminación que hace el ente gestor a presentar una propuesta que cumpla con la
totalidad de los requerimientos contractuales, así como la coexistencia de los demás contratos de
recaudo, esto es los de los recurrentes, prueba de ello, lo es tambien el acto que impugnan y los
constantes requerimientos efectuados al responsable de la integración Recaudo Bogotá SAS.
Lo que resulta curioso para la Entidad, es que nada de esto tiene implicación en el acto impugnado,
por lo que no se entiende la razón para que esten adoptando competencias de juez natural del
PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80
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RESOLUCIÓN No. 328
"Por medio. de la cual se resuelven unos recursos de reposición en contra de la Resolución No.
125 de 2013, por medio de la cual se adopta una propuestade integración del medio de pago
del Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá D.C.- SITP.''
contrato que no les corresponde, lo cierto es que el Ente Gestor no ha desconocido, ninguna de las
disposiciones del ·Estatuto Anticorrupción, siendo evidente que lo que pretenden es desviar la
atención y prolongar indefmidamente la solución de integración, tal como lo han venido haciendo
en diferentes escenarios.
Frente al presunto desconocimiento del Decreto 319 de 2006, contentivo del Plan Maestro de
Movilidad, particularmente respecto a la obligación de realizar un estudio sobre la integración,
aunque este argumento no tiene nada que ver frente a la adopción de la propuesta, puesto que
sencillamente nos encontramos frente a una ejecución contractual avanzada y el acto administrativo
no puede traer consideraciones de lo ideal que pudo o no ocurrir hace dos años, pues el Ente Gestor
cumplió con su obligación de contar con los elementos, determinar los parámetros, procesos y
procedimientos que permitan la integración de otros operadores de recaudo, de conformidad con los
anexos tecnicos necesarios, más aún cuando el escenario para esos estudios detallados, era el
Comite de Recaudo donde en su interior se estudiaría la realidad tecnológica. Comité de Recaudo
que como se ha reiterado fue un fracaso, por cuanto el interés de los concesionarios, no ha sido otro
que el particular de ellos, sin pensar en el interés general de la ciudad , pero principalmente en los
asociados.
Pues bien, los concesionarios de Fases I y II tenían el deber de colaborar con aspectos técnicos,
operativos, los estudios y análisis, tendientes a realizar los ~ustes y complementos necesarios en
razón a la experiencia de dichos recaudadores hoy impugnantes, pero que por hacer prevalecer sus
derecho económicos, nunca se logró una concertación al interior del Comite de Recaudo, tal como
ha quedado expuesto.
·
En el proceso licitatorio 003 de 2011 que da origen al Contrato del SIRCI, el Ente Gestor informó a
los interesados en presentar propuesta, que pactó en los contratos adicionales No 13 de
ANGELCOM y 03 de UT Fase II, determinar los parámetros, procesos y procedimientos que
permiten la integración de otros operadores de recaudo, de acuerdo con un documento denominado
,Anexo Técnico- Operativo No 2", tal como deriva del formulario No 6 de preguntas y respuestas
al pliego de condiciones definitivo y que equivale a la pregunta 43.
En dicho anexo Tecnico Operativo que define la gestión del Sistema de Recaudo, los procesos y
procedimientos, a través de los cuales se definen los principales aspectos técnicos, operativos,
administrativos y financieros, atinentes a la adecuada prestación del servicio de recaudo, cuando
este se incorpore con otros recaudadores, precisamente teniendo en cuenta la curva de aprediz~e
adquirida. Es decir desde ese entonces los concesionarios de Fases 1 y II, tienen certeza que dado su
conocimiento como recaudadores, debían prestar el acompañamiento y colaboración que se requiera
para el proceso de integración, para la llegada de un nuevo recaudador, aspecto que nunca tuvo sus
frutos al interior del Comité, obligación de los recurrentes, que curiosamente hoy olvidan
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PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-~0
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BOGOTÁ D.C.
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. RESOLU(:IÓN No. 328
En ese orden de ideas, es claro que no es el Ente Gestor, quien desconoció el Decreto 319 de 2006,
sino los concesionarios, hoy recurrentes al no prestar la colaboración y dejar inane el Comité de
Recaudo, por tal razón este cargo no tiene vocación de prosperar.
Frente al presunto desconocimiento del Decreto 309 de 2009, particularmente en sus Artículos 19 y
26 que tratan de la gradualidad en la Implementación del SITP y lo atinente a la coexistencia de los
contratos de Fases I y II, es claro que la Resolución impugnada se expide encaminada a concretar la
integración del único medio de pago TISC por parte del usuario, así mismo es evidente que el acto
administrativo impugnado deriva de la conminación al nuevo recaudador del SIRCI en orden a
cumplir la totalidad de requerimientos contractuales y a preservar los derechos de los
concesionarios de Fases I y II, aspecto que igualmente procura materializar el acto impugnado, esto
es respetando la coexistencia de los concesionarios anteriores, precisamente en cumplimiento de la
norma aludida.
Respecto a la vulneración de los pliegos de condiciones y del contrato, hacen referencia en
particular al Anexo Técnico No 2, en lo atinente a los periodos de transición en las acciones previas
a utilizar las TISC y al cronograma de implementación del SIRCI. Precisamente Recaudo Bogotá
venía realizando los ajustes con miras a la funcionalidad del sistema. Así las cosas, la adopción de
la propuesta de integración mediante el acto que se impugna es el primer paso para consolidar el
proceso de integración que se finiquitará cuando todos los buses estén equipados con los
dispositivos de recaudo y control del SIRCI y estén en operación los centros de control zonal, que
vienen en ejecución.
Finalmente, es preciso recordar a los recuiTentes que en tomo al cronograma, desde .el anexo 2
Técnico se previó que este era indicativo y que podía ser modificado por las partes, debido a las
dinámicas que se presenten, como ocuiTió con la suscripción del Otrosí 5 que corrió el cronograma.
Respecto a las TISC, ya este Ente Gestor se pronunció de acuerdo con los soportes técnicos en
acápite correspondiente y a lo largo de este acto administrativo.
En el anterior orden de ideas, ninguno de estos cargos de desconocimiento normativo, contractual o
precontractual han de prosperar, dado que el Ente Gestor al adoptar la propuesta de integración, lo
hace en pleno actamiento de la Constitución, la Ley, las normas reglamentarias, el clausulado
contractual, precontractual y los anexos técnicos a que aluden los recurrentes .
4.11.
VICIOS
DE
LOS
ELEMENTOS
ADMINISTRATIVO IMPUGNADO
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INTERNOS
DEL
ACTO
ALCALD(A MAYOR
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"Pm· medio de la cual se resuelven unos recursos de reposición en contra de la Resolución No.
Indican que la Alternativa No 4 con lectores ISO 14443 A versión 3.2 de fecha 29 de abril de 2013,
que hace parte integral del acto administrativo, presenta graves falencias, que no es .un producto o
propuesta final, por lo que consideran no constituye una solución de integración final, según el
Concepto Técnico 30 de la Universidad de los Andes, que es de alto riesgo, que carece de ingeniería
de detalle y de estudio de infraestructura y riesgos.
El' recurrente invoca el concepto de la Universidad de los Andes del 17 de abril de 20 13, para
descalificar la propuesta presentada por Recaudo Bogotá el 29 de abril de 2013. De entrada debe
advertirse que dicho concepto no se puede referir a la propuesta final que aún no se había
presentado por el recaudador del SIRCI, y no considera que hubo una propuesta inicial del O1 de
abril, que fue aprobada conceptualmente con varios requerimientos de ajustes solicitador por el Ente
Gestor.
La Universidad de los Andes al respecto, emitió un concepto con número 37 del 16 de mayo de
2013 aclarando de la siguiente manera: el recurrente hace "referencia a conceptos de la UA
relacionados con el riesgo que implica la integración, la falta de ingeniería de detalle y la falta de
definición sobre el manejo de la seguridad y autenticación. Sobre estos puntos la UA considera
conveniente aclarar, tal como se hizo en a páginas 75 y siguientes de este proveído, al referirnos al
Concepto del Instituto Austriaco, en cualquiera que se a la propuesta de integración, es necesario
adoptar medidas apropiadas de mitigación.
Así las cosas es evidente que el Concesionario del SIRCI ha de garantizar que su tarjeta, así como
su plataforma son compatibles con la tarjeta y plataformas de las Fases I y II y no viceversa, de tal
suerte que los argumentos de los recurrentes en este acápite carecen de fuerza para enervar los
fundamentos técnicos y jurídicos que dan sustento al acto impugnado pues no es cierto que se
presente ilicitud o indeterminación del acto, pues se trata de una propuesta concreta que se
desarrollará en su implementación y como se indicó, el desarrollo del software, será una necesidad
imperativa. Por lo que este cargo no ha de prosperar.
4.12.
VICIOS EN LOS MOTIVOS DEL ACTO IMPUGNADO
Frente a la presunta falsa motivación que endilgan los recurrentes al acto administrativo impugnado,
fundada en la presunta problemática padecida por ellos con ocasión a campafias mediaticas de
Recaudo Bogotá , así como a las presuntas vicisitudes en el proceso licitatoio, ninguno de dichos
arguentos son objeto de debate en esta actuación administrativa, tal como atras se indicó, pues en
primer lugar nada tienen que ver con el acto impugnado y en segundo lugar, las vicisitudes del
proceso licitatorio, no es este el escenario para debatirlo, sencillamente por cuanto debió hacerse en
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ALCALDrA MAYOR
BOOOtA D.C.
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RESOLUCIÓN No. 328
su oportunidad demandando el acto de adjudicación, pues luego de tres afias resulta absurdo traerlo
a colación.
Muy por el contrario a lo afirmado por los impugnantes, el acto administrativo si es el reflejo de la
realidad fáctica y jurídica, basta cun la mera lectura de la parte motiva para establecer que se trae
como fundamento de la Resolución 125 de 2013, una síntesis de los principales hechos y
situaciones del proceso de integración e incluso de los antecedentes del mismo, para concluir que
luego de cerca de dos afios de discusiones en las que sólo se vislumbra el interés económico de los
operadores de recaudo, el Comité al interior del cual se debatían las propuestas fue una verguenza.
Y precisamente, eso ocurrió en el tantas veces mencionado Comité de Recaudadores, nó solo por
los intereses particulares, sino por cuanto los operadores de Fases I y JI, hoy recurrentes han
mantenido la postura técnica consistente en que la compatibilidad, es sinónimo de emulación,
cuando a lo largo de las discusiones indican que la nueva tarjeta debe tener un comportamiento
idéntico a la MIFARE CLASSIC, preexistentes en Fases I y JI, cuando como se ha reiterado, las
tarjetas entre sí no se hablan, debe hacerse a través de los lectores.
De otra parte, resulta incontrovertible que la Tarjeta MIFARE CLASSIC, preexistente en Fases I y
JI, tan sólo cumple la Norma ISO 14443-A en sus tres primeras partes, no cumpliendo la 4, y dado
que los mismos operadores, hoy recurrentes expresan a página 6 del recurso que:
, Un chip es compatible con MifareTM, cuando se instala una aplicación que se eiecuta en el
sistema operativo del chip del fabricante (INFINEON, NXP, STM, entre otros). Asi las cosas, este
chip ejecuta el sistema operativo Mifare™, proporcionando exactamente el mismo hardware y la
funcionalidad del Software MifareTM, motivo por el cual, una vez se ha instalado la aplicación
Mifare™ en el chip del fabricante (INFINEON, NXP, STM, etc), este responde a los comandos del
lector sin contacto exactamente igual que opera un chip nativo MifareTM.,
Es por esta razón y no por otra diferente, que se debe afirmar que, si bien los fabricantes han
desarrollado multiples Chips sin contacto aue cumplen con la Norma ISO 14443A, no es menos
cierto que por el cumplimiento de dicha norma, no se puede concluir aue estos tienen instalada la
apiicacion MifareTM, Por consiguiente, TRANSMILENIO S.A. ha partido de una premisa falsa,
cual es que, al cumplir la tarjeta implementada con la Norma ISO 14443 A. puede soportar la
compatibilidad con MifareTM,"
Como se ha reiterado, no sólo a lo largo de este recurso sino en varios escenarios que, si ello se
permite, sencillamente las tarjetas del nuevo operador pierden sus características, para comportarse
como las de Fases I y JI de hace 10 años, siendo elemental que dejarían de cumplir con la noma ISO
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BOGOTÁ D.C.
·TRANSMILENIO S.A.
RESOLUCIÓN No. 328
"Pm· medio de la cual se resuelven unos recursos de reposición en contra de la Resolución No.
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en su integralidad, lo cual como han expresado los técnicos de la entidad, va en detrimento de la
seguridad
En ese orden de ideas, claró es concluir que este cargo de vicios en los motivos del acto, como lo
denominan los recurrentes, no ha de prosperar, pues resulta evidente que el acto fue debidamente
motivado, fundado en hechos y circunstancias técnicas o tecnológicas reales, previos los estudios
correspondientes y acorde con las normas constitucionales, legales, reglamentarias, así como con las
disposiciones contractuales, precontractuales y anexos técnicos que hacen parte del contrato.
4.13.
CONCLUSIONES
a. NO DESCONOCE EL ACTO IMPUGNADO NORMA CONSTITUCIONAL O
LEGAL ALGUNA, NI POR DEFECTO FORMAL, NI POR DEFECTO
SUSTANCIAL.
Como ha quedado expuesto a lo largo del presente acto administrativo, cuando se desvirtúa cargo
por cargo y uno a uno los argumentos de los recursos de las Sociedades ANGELCOM S. A. y
UNIÓN TEMPORAL FASE II, no hay causal alguna que afecté la integridad de la Resolución
125 del pasado 29 de abril de 2013, por medio de la cual se adoptó una propuesta de
integración del medio de pago del Sistema Integrado de Transporte Públicode Bogotá, D. C.
SITP, sencillamente por cuanto no se demostró que el acto administrativo sea contrario a la
Constitución Política o a la ley, tal como se ha dicho a lo largo de este proveído.
Con el acto administrativo, no se está causando agravio a nadie y más bien por el contrario va
encaminado a beneficiar a la ciudadanía en general.
Por otra parte, quedó demostrado, que no se desconocen, las normas y principios de la contratación
estatal, ni el contrato, ni los pliegos, anexos u otros documentos que hacen parte de los mismos, ni
ninguna otra de las disposiciones reglamentarias a que se alude.
b. AUSENCIA DE VIOLACION O DESCONOCIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS
GENERALES DEL DERECHO.
Como quedó ampliamente demostrado, en anteriores párrafos, fue desvirtuado el presunto
aprovechamiento en perjuicio de otro, pues claramente se indicó que el Ente Gestor, no pretende
desplazar, ni hacer extensivas obligaciones a los concesionarios de Fases I y II, dado que las únicas
obligaciones que deben cumplir en desarrollo de la Resolución 125 del29 de abril, no son otras que
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TRANSMJLENIO S.A.
RE"SOLUCIÓN No. 328
'Por medio de la cual se resuelven unos recursos de reposición en contra de la Resolución No.
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los deberes legales de prestar colaboración con la entidad contratante, para nada más ni nada menos
que el proceso de integración del medio de pago en interés de la ciudad y de los usuarios del
servicio de transporte masivo en la ciudad, así como suministrar la información que se le requiera
que precisamente dimana de los contratos, pero claro como siempre se ha opuesto a ello pensando
exclusivamente en sus intereses particulares, siempre han tratado de interferir en el proceso. No
obstante, existir procedimientos gubernativos y judiciales para un eventual restablecimiento
económico del contrato, si así lo demuestran a la Entidad.
c. AUSENCIA DE VICIOS POR INCONSTITUCIONAL/DAD
Como se indicó al desvirtuar cada cargo, no es cierto que se hayan desconocido nmmas
constitucionales y específicamente, las atinentes al Debido Proceso, Buena Fe- Confianza legitima,
ni a los Principios de la Función Pública, pues la Resolución 125 del29 de abril de 2013, cumplió
con el lleno de los requisitos legales y de procedimiento, pues se reitera los tres operadores de
recaudo tuvieron cerca de dos afios para concertar la propuesta de integración sin resultado alguno,
cosa distinta es querer mantenerse en el statu quo en que los operadores tienen postrada a la ciudad,
en grave perjuicio a la ciudadanía que no pueden acceder a todo el SITP con los beneficios
económicos, de accesibilidad, facilidad, ventana de tiempos, posibilidad de transbordos y todas las
prerrogativas que ofrece el Sistema, pero además con grave perjuicio para la sostenibilidad del
mismo, dado que al no llegar a feliz término la integración, los ciudadanos prefieren otros medios,
como el Transporte Público tradicional.
d.
e. AUSENCIA DE VICIOS EN LOS MOTIVOS DEL ACTO IMPUGNADO
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AUSENCIA DE VICIOS DE LOS ELEMENTOS INTERNOS DEL ACTO
ADMINISTRATIVO IMPUGNADO
De lo expuesto a lo largo del presente acto administrativo· y que se sustenta en las pruebas
recaudadas, es evidente que el Concesionario del SIRCI ha de garantizar que su tarjeta, así como su
plataforma son compatibles con la tarjeta y plataformas de las Fases I y II y no viceversa, de tal
suerte que los argumentos de los recurrentes en este acápite carecen de fuerza para enervar los
fundamentos técnicos y jurídicos que dan sustento al acto impugnado pues no es cierto que se
presente ilicitud o indeterminación del acto, pues se trata de una propuesta concreta que se
desarrollará en su implementación y como se indicó, el desarrollo del softwares será una
necesidad imperativa.
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lnforrnadón: Línea 195
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ALCALDrA MAYOR
BOOOtA D.C.
TRANSMILENIO S.A.
RESOLUCIÓN No. 328
Finalmente quedó demostrado que el acto administrativo si es el reflejo de la realidad fáctica y
jurídica, basta. cun la mera lectura de la parte motiva para establecer que se trae como fundamento
de la Resolución 125 de 2013, una síntesis de los principales hechos y situaciones del proceso de
integración e incluso de los antecedentes del mismo, para concluir que luego de cerca de dos afios
de discusiones en las que sólo se vislumbra el interés económico de los operadores de recaudo, el
Comité al interior del cual se debatían las propuestas fue una verguenza, teniendo en cuenta que tan
sólo se discutían los intereses de uno y otro.
Corolario de lo antes expuesto, al no ser desvirtuada la presunción de legalidad de la Resolución
125 del 29 de abril de 2013, mediante la cual se adoptó una propuesta de integración del medio de
pago del Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá, D.C.- SITP, en tanto que se demostró
que no hay contradicción de ésta con las disposiciones que le sirvieron de sustento, todos y cada
uno .de los cargos son improcedentes, y en consecuencia la misma será conftrmada en todas sus
partes.
5. Frente a la recusación promovida por los recurrentes
El pasado 4 de julio de 2013, los representantes legales de la sociedad ANGELCOM S.A. y de la
UNIÓN TEMPORAL FASE II, con fundamento en el artículo 11 de la Ley 1437 de 2011,
presentaron recusación contra el suscrito Gerente General de TRANSMILENIO S.A. por haber
hecho manifestaciones y rendido declaraciones en distintos escenarios, tanto en el Concejo de
Bogotá como en algunos medios de comunicación en relación con el tema de las tarjetas para la
integración del medio de pago de las diferentes fases del Sistema Integrado de Transporte Público
de Bogotá, manifestaciones que según los recusantes se emitieron a pesar de que aún no se habían
resuelto los recursos interpuestos contra la Resolución No. 125 de 29 de abril de 2013 a la que antes
hice referencia .
. Teniendo en cuenta la recusación promovida, y conforme con el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011,
mediante escrito de fecha 8 de jtdio de 2013 dirigido al sefior Alcalde Mayor de Bogotá, tomé la
determinación de declararme impedido; no porque tuviese un interés directo o particular en la ·
decisión o resultado de tales recursos,· sino porque mi deber principal como servidor público es
brindar la seguridad, imparcialidad, independencia y garantía del debido proceso cuando se trata de
"adelantar o sustanciar actuaciones administrativas, realizar investigaciones, practicar pruebas o
pronunciar decisiones deftnitivas" como ha ·ocurrido en el asunto relacionado con la integración del
medio de pago del sistema integrado de transporte público.
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ALCALDfA MAYOR
BOOOtA D.C.
TRANSMILENIO S.A.
RESOLUCIÓN No. 328
En el mismo escrito, solicité al sefior Alcalde designara un Gerente General AD - HOC para que, en
nombre y representación de TRANSMILENIO S.A., expidiera los actos administrativos mediante
los cuales se resolvieran los recursos de reposición interpuestos por las sociedades ANGELCOM
S.A., UNIÓN TEMPORAL FASE II y RECAUDO BOGOTA S.A.S contra la Resolución No. 125
de 2013.
Como consecuencia de lo anterior, el señor Alcalde Mayor de Bogotá, por medio de la Resolución
No. 037 de 22 de julio de 2013, resolvió "Rechazar el impedimento manifestado por el Doctor
FERNANDO SANCLEMENTE ALZATE" al considerar "Que revisadas las declaraciones del
Gerente General de Transmilenio, transcritas en la comunicación suscrita por los recusantes y
aportadas por el doctor Sanclemente Alzate, este Despacho estima que en las mismas no se
evidencia el prejuzgamiento respecto de los fundamentos en que se puedan sustentar los recursos
de reposición interpuestos contra la Resolución No. 125 de 2013, toda vez que al tenor de las
transcripciones textuales de sus declaraciones, no se infiere decisión anticipada sobre los referidos
recursos, y además, es relevante señalar, es un derecho de la ciudadanía y un deber de la
Administración dar información sobre el debate generado respecto del estado de la unificación de
las tarjetas del sistema"
El Alcalde Mayor de Bogotá D.C. concluye entonces en la precitada Resolución: "Que efectuado el
análisis de las normas en precedencia, se observa que en cabeza del Gerente General de
Transmilenio, no se configura una causal de impedimento para decidir los recursos de reposición
interpuestos contra la Resolución No. 125 de 2013 ".
Previamente a que el señor Alcalde Mayor de Bogotá D.C. resolviera la manifestación de
impedimento, los representantes de la sociedad ANGELCOM S.A. y U.T. FASE II, mediante
Oficio de fecha 10 de julio de 2013 radicado con el número 2013ER12400 manifestaron que en
ningún momento presentaron recusación contra el suscrito Gerente General de TRANSMILENIO
S.A, pués, según afirmaron, simplemente se limitaron a señalar que debía abstenerme de hacer
manifestaciones sobre el tema de integración.
Mediante Oficio Radicado con No 2013EE9190 del 22 de julio de 2013, se dio respuesta a dicha
comunicación, donde se les expresó a los recusantes "que no cabe asomo de duda de que lo
expuesto en su comunicación del 4 de julio de 2013 es a todas luces una clara RECUSACIÓN"
Así las cosas, resuelto el impedimento y negada la recusación promovida, el suscrito Gerente
General de TRANSMILENIO S.A. continúa con la competencia para seguir conociendo de la
actuación administrativa y adoptar las decisiones que en derecho correspondan.
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ALCALD[A MAYOR
BOGOtA D.C.
TRANSMILENIO S.A.
RESOLUCIÓN No. 328
6. Modificación del cronograma
El concesionario RECAUDO BOGOTA S.A.S., en su escrito de reposición realizo la petición de
modificar el cronograma de la resolución 125 de 2013, a lo cual se le dio respuesta así:
"De acuerdo con la petición del recurrente de modificar el cronograma de implementación
de la solución de integración, teniendo en cuenta el tiempo transcurrido entre la resolución
125 de 2013 y la resolución que resuelve los recursos de reposición, y en aras de
garantizar que esta se pueda realizar, se accederá a lo solicitado y por tanto se modificara
el artículo 5 de la resolución 125 de 2013."
En ese orden de ideas, se ajustará la resolución 125 de 2013 en su artículo Quinto.
Así las cosas, resuelto el impedimento y n,egada la recusación promovida, el suscrito Gerente
General de TRANSMILENIO S.A. continúa con la competencia para seguir conociendo de la
actuación administrativa y adoptar las decisiones que en derecho correspondan.
En mérito de lo expuesto,
RESUELVE:
ARTICULO r.- Confirmar los artículos 1, 2, 3, 4 y 6 de la Resolución 125 del 29 de abril de
2013, "Por medio de la cual se adopta una propuesta de integración del medio de pago del Sistema
Integrado de Transporte Público de Bogotá D. C. SITP.", de conformidad con lo expuesto en la
parte considerativa de este proveído.
.
ARTICULO 2°.- De acuerdo a lo indicado en la parte motiva, modificar el artículo 5 de la
resolución 125 de 2013, el cual quedara así:
·
"ARTÍCULO 5°. La solución de integración adoptada debe estar operativa para los
usuarios de todas las estaciones el29 de Octubre de 2013 y en la totalidad del sistema SITP
el 29 de Noviembre de 2013. En ese sentido el concesionario ajustara los cronogramas
correspondientes.
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PBX: (57) 220 3000
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t\LCALD[A MAYOR
BOGOTÁ D.C.
TRANSMILENIO S.A.
RESOLUCIÓN No. 328
r~Bsnu~Ive~m \!I!Ilf~S recursos de reposición en contra de la Resolución No.
125 de 2013, por mrí:ldio de la cual se adopta ~na propuesta de integración del medio de pago
del Sistema Integrado de Tran§porte Público de Bogotá D.C.= SITP."
"Por medio de 121 cuai se
ARTICULO 3°.- Notificar la presente Resolución en la forma dispuesta por los artículos 66 y
siguientes de la Ley 1437 de 2011, por medio de la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, advirtiéndoles que contra la misma no procede
recurso alguno.
NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE.
Dada en Bogotá D.C., a los
2 6 JIJL 2013
FERNANDOSM~CLEMENTEALZATE
Gerente General
Proyecto
Revisó
Aprobó
Carolina Sarmiento Galindo C :!;&
.&:;;;;) .
Carlos Alirio GarcJa Romero Director de TICS ~ ./
Ernesto Cadena Rojas Subgerente JurJdic~~ '
Lof• Fom~do Gmcl' C"ón Sobgorurto ~ ""' (E)
PBX: (57) 220 3000
Fax: (57) 3249870-80
WW-N.transmilenio.gov.co
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V

RESOLUCIÓN No. 328

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