LA PARTICIPACIÓN INSTITUCIONAL AUTONÓMICA

LA PARTICIPACIÓN INSTITUCIONAL AUTONÓMICA

LA PARTICIPACIÓN INSTITUCIONAL AUTONÓMICA: REGULACIÓN Y
ORGANISMOS EN CATALUÑA (ESPECIALMENTE A PARTIR DEL ESTATUTO DE
2006)
Helena Ysàs Molinero. Investigadora postdoctoral. Université de Toulouse 1-Capitole
1-LA PARTICIPACIÓN INSTITUCIONAL AUTONÓMICA
La participación institucional supone, en mayor o menor medida, la coparticipación de los
interlocutores sociales en la toma de decisiones, así como la asunción de facultades de gestión y
control, mediante su inserción en entidades y organismos dependientes de las Administraciones
Públicas. El fenómeno de la participación institucional encuentra escasa regulación normativa. La
Constitución en ningún momento hace alusión directa a la misma y ni siquiera la LOLS aporta
elementos que contribuyan a la elaboración de una definición del concepto. El Tribunal
Constitucional establece que sólo podrá recibir el calificativo de institucional la participación
ejercida en organismos públicos y la delimita en función de su objeto: la defensa de los intereses
generales y no los propios de la organización que ostenta la representación.
La configuración del Estado como autonómico conlleva también consecuencias en el campo de la
participación, puesto que ésta deberá tener lugar en las Comunidades Autónomas con la misma
intensidad con que lo hace a nivel estatal, dada la amplitud de las materias que son competencia
exclusiva de las Comunidades, o bien compartidas con el Estado.
1.1. Marco constitucional
Aunque el texto constitucional no haga alusión directa a la participación institucional, lo cierto es
que sin duda la misma se encuentra contemplada en la Constitución.
La Constitución de 1978 establece que España se constituye en un Estado social y democrático de
Derecho. El artículo 1.1, cuyo contenido se ha definido como principio constitucional con valor
normativo, es el pilar principal sobre el que se sostiene la participación de los sindicatos en
distintos ámbitos de la vida pública, y, en particular, su participación en funciones normativas de
los poderes públicos. Y es que la participación es un elemento intrínseco e indisociable de la
definición constitucional del Estado; la Constitución así lo quiere cuando define al Estado como
social y democrático de Derecho. Los tres elementos de la definición constitucional interactúan
para dar lugar a un conjunto de obligaciones: sometimiento a Derecho y principio democrático,
que se debe extender a su vertiente social.
El Estado social y democrático de Derecho reconocido en el artículo 1.1 de la Constitución tiene su
concreción en numerosos artículos del texto constitucional, principalmente en los artículos 7, 9.2,
129 y 131. En definitiva, el papel de las organizaciones sindicales como sujetos de la participación
viene amparada en última instancia por el artículo 1.1. de la Constitución.
El artículo 7 de la Constitución atribuye a los sindicatos, juntamente a las organizaciones
empresariales, un papel preponderante en nuestro sistema institucional, una particular relevancia
constitucional.
El fundamento más directo de la participación institucional que se ha venido ejerciendo lo
encontramos en el artículo 129.1 de la Constitución. Del mismo –así como del artículo 131.2, que
1
hace referencia a un supuesto muy concreto y nunca desarrollado de participación institucional- se
deriva un derecho específico de participación institucional.
Sobre la primera parte del artículo 129.1 poco se puede añadir: la previsión de participación de los
interesados (trabajadores y empresarios, a través de sus representantes) en el ámbito de la
Seguridad Social no admite duda. En cambio, la segunda parte del texto es menos directa pero no
menos importante, y la conclusión que se debe extraer del mismo es igualmente clara: los
interesados en la calidad de vida o el bienestar general participarán en los organismos públicos
cuya función tenga afectación directa sobre ella. Y los sindicatos más representativos lo son,
puesto que representan los intereses del mayor número de trabajadores, y, por ello, intereses en
relación a la calidad de vida y al bienestar general.
En cuanto a la participación institucional en el ámbito autonómico, ésta puede y debe ejercerse en
aquellos organismos que tengan competencias sobre materias de carácter socioeconómico en el
marco competencial de la Comunidad Autónoma. Así se ha pronunciado el Tribunal
Constitucional, que afirmó en la STC 35/92, de 14 de junio1 -que resuelve un recurso de
inconstitucionalidad contra la Ley del País Vasco 9/1981, de 26 de octubre, de creación del
Consejo de Relaciones Laborales-, la competencia de la Comunidad Autónoma para crear un
órgano como el Consejo de Relaciones Laborales si se respetan los límites constitucionales y
estatutarios, no superando la competencia ejecutiva en materia laboral, pero teniendo también
presente la facultad de las Comunidades Autónomas de organizar sus instituciones de
autogobierno. En consecuencia, siempre que se respete el reparto de competencias efectuado por la
Constitución y los Estatutos de Autonomía, las Comunidades Autónomas podrán crear organismos
de participación institucional, en que se insertarán organizaciones sindicales y asociaciones
empresariales.
1.2. Regulación y desarrollo de la participación institucional en las Comunidades Autónomas
Ya desde el inicio de la década de los ochenta se crearon en las Comunidades Autónomas órganos
de carácter consultivo, muchas veces en paralelo a la constitución de los órganos estatales, pero en
otras ocasiones con anterioridad a estos últimos.
El surgimiento de órganos consultivos en materia económica y social en las Comunidades
Autónomas es totalmente coherente con la descentralización autonómica y consiguiente atribución
a las Comunidades Autónomas de competencia normativa en un gran número de materias de
carácter económico y social, así como amplísimas competencias ejecutivas. De hecho, un número
muy significativo de Consejos Económicos y Sociales de las Comunidades Autónomas se crearon
con anterioridad al CES estatal2, y sus funciones se asemejan a grandes rasgos a las de este
último3. Sin embargo, en cuanto a la composición, algunos de ellos incorporan, además de la
representación de intereses y la participación de expertos, representantes de la Administración
autonómica.
1
Vid. SAMPERE NAVARRO, A-V.: El Consejo de Relaciones Laborales como institución autonómica. REDT, núm.
12 de 1982.
2
AGUILERA IZQUIERDO, R.: El Consejo Económico y Social nacional, los Consejos Económicos y Sociales
autonómicos y los Consejos de Relaciones Laborales. REDT, núm. 90 de 1998, pág. 564.
3
BARBA RAMOS, F.J. y MARTÍNEZ LÓPEZ, F.J.: Los Consejos Económicos y Sociales Locales. Temas Laborales,
núm. 77 de 2004, pág. 147. AGUILERA IZQUIERDO, R.: op. cit. destaca como en algunos CES autonómicos se
incluye también entre las competencias para dictaminar la Ley de Presupuestos (Navarra y Madrid) y existen también
diferencias respecto a los proyectos de decretos legislativos y a los proyectos de decretos, págs. 569 y 570.
2
Cabe destacar en este punto que existen también numerosos (más de medio centenar 4) Consejos
Económicos y Sociales en el ámbito local –municipios, comarcas o provincias-, con competencias
particularmente en materia de empleo5; no se puede obviar la importancia de la participación
institucional en el ámbito local.
Por otro lado, numerosas Comunidades Autónomas han creado, al lado del CES, un Consejo de
Relaciones Laborales6, como órgano consultivo en materias relativas a la política sociolaboral y
que tienen como función principal posibilitar el diálogo permanente entre interlocutores sociales
que permita la adopción de acuerdos en materia de relaciones laborales7. Anteriormente se ha
hecho referencia a su creación en el País Vasco, ley objeto de un recurso de inconstitucionalidad
que propició el pronunciamiento del Tribunal Constitucional en el sentido anteriormente
expresado.
Por otra parte, es necesario destacar cómo las Comunidades Autónomas de Extremadura y Madrid
adoptaron su propia Ley de Participación Institucional (Ley 7/1995, de 28 de marzo, de
participación de agentes sociales en las entidades públicas de la Administración de la Comunidad
de Madrid y Ley 3/2003, de 13 de marzo, sobre participación institucional de los agentes sociales
más representativos en Extremadura). Mucho más recientemente lo han hecho Galicia (Ley
17/2008, de 29 de diciembre, de participación institucional de las organizaciones sindicales y
empresariales de Galicia) y Cantabria (Ley 4/2009, de 1 de diciembre, de participación
institucional de los agentes sociales en el ámbito de la Comunidad Autónoma).
En los últimos tiempos han proliferado las disposiciones normativas en numerosas Comunidades
Autónomas en materia de participación institucional. Algunos ejemplos recientes son: la Ley
8/2008, de 16 de octubre, para la creación del Consejo de Diálogo Social y Regulación de la
Participación Institucional en Castilla y León; el Decreto 33/2008, de 23 de mayo, regulador del
marco preventivo, la habilitación para el ejercicio de funciones de comprobación y la participación
institucional en materia de seguridad y salud en el trabajo en La Rioja; el Decreto 181/2008, de 24
de julio, que regula el Consejo Gallego de participación de las mujeres en el empleo y las
relaciones laborales, y la integración de la igualdad en las políticas de prevención de riesgos
laborales; la Ley 5/2008, de 23 de mayo, por la que se regula el Consejo Gallego de Relaciones
Laborales; la Orden de 21 de febrero de 2008 por la que se crea la Comisión Consultiva Tripartita
de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Galicia; o la Resolución de la Consejera de
Trabajo y Formación de 4 de septiembre de 2008 por la que se aprueba la convocatoria para la
concesión de ayudas a las organizaciones empresariales en el ámbito de las Islas Baleares para el
fomento de la participación institucional en el año 2008.
Se constata, pues, la vitalidad normativa, aunque en los ejemplos que se han puesto nos
encontramos ante normas sumamente dispares en cuanto a su rango y a su contenido. Existe una
4
BARBA RAMOS, F.J. y MARTÍNEZ LÓPEZ, F.J.: op. cit., pág. 148.
Vid. BARBA RAMOS, F.J. y MARTÍNEZ LÓPEZ, F.J.: op. cit. En cuanto a la composición, algunos de ellos siguen
el mismo modelo del CES estatal, aunque en otros hay también representantes de la Administración local, págs. 152 y
153.
6
Vid. ROJO TORRECILLA, E.: “Los Consejos de Relaciones Laborales en las Comunidades Autónomas (Un
instrumento de ayuda para la salida de la crisis)” en AA.VV.: El Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social ante la
crisis económica. I Jornadas de la Facultad de Derecho. Sección de Publicaciones de la Facultad de Derecho de la
Universidad Complutense de Madrid. Madrid, 1984.
7
AGUILERA IZQUIERDO, R.: op. cit., pág. 575. Es preciso subrayar que muchos Consejos de Relaciones Laborales
desaparecieron cuando se crearon los CES para evitar duplicidad de algunas funciones. En opinión de la autora carece
de sentido mantener ambos Consejos en una misma Comunidad Autónoma, puesto que entiende que las funciones de
ambos son muy similares y se intentan distinguir artificialmente. Pág. 576. Tal caso puede producirse, pero también es
cierto que sus funciones pueden ser claramente diferenciadas, como más adelante se verá en cuanto al Consejo de
Relaciones Laborales de Cataluña.
5
3
incansable actividad de las Comunidades Autónomas orientada a abrir nuevos ámbitos de
encuentro entre sindicatos, asociaciones empresariales y, en ocasiones, la propia administración
autonómica. Sin embargo, sería necesario analizar caso por caso si la gran cantidad de órganos de
participación institucional que se crean tienen verdaderamente una función con contenido a
desempeñar o si se trata de estructuras en ocasiones superpuestas pero con unas funciones muy
limitadas.
2- LA PARTICIPACIÓN INSTITUCIONAL EN CATALUÑA
2.1. Regulación y desarrollo de la participación institucional hasta 2006: la non-nata ley de
participación institucional
A nivel estatal se ha criticado la no existencia de una ley de participación institucional; lo cierto es
que la mayoría de Comunidades Autónomas tampoco disponen de una norma que regule de forma
global la participación de sindicatos y asociaciones empresariales en organismos públicos, a
excepción de Madrid, Extremadura, Galicia y Cantabria.
En Cataluña se pretendió hace unos años lograr tal regulación; para ello el Departamento de
Trabajo e Industria de la Generalitat de Catalunya encargó al Dr. Eduardo Rojo Torrecilla un
informe sobre las bases para la elaboración de un proyecto de ley autonómica de participación de
las organizaciones empresariales y sindicales, que se presentó en fecha 24 de mayo de 2004, y en
cuya Memoria se afirma que “En el ámbito de la comunidad autónoma catalana, la participación
de los agentes sociales en la gestión de las cuestiones de relevancia pública en la actualidad se
pone claramente de manifiesto por el reconocimiento de su presencia en los órganos de dirección
de numerosas entidades públicas y organismos autónomos”; sin embargo, “la realidad de esta
participación requiere modificaciones legales que corrijan algunos defectos observados en la
práctica y que potencien el ejercicio de este derecho”. Todo ello “aconseja dictar una ley que, con
carácter general, regule y ordene los criterios de acuerdo con los cuales se podrá determinar qué
organizaciones sindicales y empresariales más representativas en el territorio autonómico catalán
pueden participar en las distintas entidades públicas y organismos autónomos de la
Administración regional”8.
Sobre el anteproyecto propuesto cabe destacar especialmente el objeto de la Ley y la forma de
ejercicio de la participación prevista. En cuanto al objeto, se establece que “Es objeto de la Ley la
regulación de la participación institucional de las organizaciones sindicales y empresariales más
representativas en la comunidad autónoma de Catalunya en entidades públicas integrantes de su
Administración y en los organismos autónomos que tengan atribuidas competencias en materias
laborales, sociales y socioeconómicas que afecten a los intereses económicos y sociales de
trabajadores y empresarios”. Pero previamente se hace necesaria la definición de participación
institucional: se entiende por tal “el ejercicio de tareas y actividades de defensa y promoción de
los intereses generales comunes e intersectoriales que corresponden a trabajadores y
empresarios”. En la mencionada propuesta de anteproyecto de ley se establece que la participación
se ejercerá a través de:
-la información, con carácter preceptivo, de los anteproyectos de ley o los proyectos de normas
reglamentarias de despliegue de normas legales.
-la información, con carácter preceptivo, de los planes de carácter sectorial que se elaboren sobre
materias de su competencia.
8
ROJO TORRECILLA, E.: Informe sobre les bases per a l’elaboració d’un projecte de llei autonòmic de participació
de les organitzacions empresarials i sindicals. 24 de mayo de 2004.
4
-la elaboración de los criterios, directrices y líneas generales de actuación que deberá seguir el
órgano consultivo correspondiente.
-la elevación a los departamentos que corresponda por razón de la materia abordada, de propuestas
de elaboración de normas legales y reglamentarias, así como de propuestas de realización de
actuaciones tendientes a facilitar el desarrollo efectivo de las tareas propias del órgano consultivo
correspondiente.
En fecha 5 de abril de 2006 el CTESC recibió el Anteproyecto de Ley de participación
institucional de Catalunya, basado en el informe del Dr. Rojo Torrecilla. El CTESC valora
positivamente el anteproyecto en su dictamen 9/2006 y efectúa algunas recomendaciones de
carácter menor9. Considerando que “la participación institucional, más allá de hacer partícipes a
los ciudadanos y a las organizaciones sociales que los representan de ciertas decisiones y
gestiones públicas, es también un instrumento para acortar la distancia entre los gobernantes y
los gobernados y para fomentar una cultura política más comprometida con la colectividad” y
que “el espíritu de este Anteproyecto de ley tiene que ver con el derecho de los ciudadanos a
tomar parte en el proceso decisional de los poderes públicos, sea de forma individual o colectiva,
con el deber de los gobiernos de garantizar y proveer este derecho”, el CTESC considera que el
Anteproyecto de ley de participación institucional “constituye un paso adelante en el fomento y la
garantía de la participación institucional de las organizaciones sindicales y empresariales más
representativas como un instrumento más de la participación ciudadana especialmente en
aquellas materias laborales y socioeconómicas que afecten a los intereses de los trabajadores y
empresarios”.
Las principales críticas del CTESC al Anteproyecto se centran, por una parte, en el no
establecimiento de una obligación para la Generalitat de aportar recursos económicos para el
fomento de la participación institucional, y, por otra parte, en la consideración de que resultaría
necesaria una más amplia concreción del papel de los agentes sociales más representativos como
interlocutores válidos y necesarios en los procesos de participación institucional en las materias
laborales, sociales y socioeconómicas que afecten a los intereses económicos y sociales de
trabajadores y empresarios.
La tramitación del Anteproyecto de ley quedó en este punto paralizada y no se han tenido nuevas
noticias sobre la misma desde aquel momento.
Por otra parte, no se puede pasar por alto una breve mención al Acuerdo Estratégico para la
Internacionalización de la Economía Catalana, firmado en 2005 por el Gobierno de la Generalitat,
los sindicatos CC.OO. y UGT y las asociaciones empresariales Foment, PIMEC y FEPIME. Al
Acuerdo, con un período de aplicación de tres años, contiene 86 medidas, entre las cuales se
encontraban algunas que suponían la profundización de la participación de los interlocutores
sociales a través de la participación institucional, singularmente la creación del Consejo de
Relaciones Laborales de Cataluña. El Acuerdo fue renovado con nuevos objetivos para el período
2008-2011.
9
Tres grupos representados en el CTESC presentaron voto particular: la Confederación de Cooperativas de Cataluña y
Unió de Pagesos de Catalunya por su exclusión como sujetos de la participación institucional, y la Comissió Obrera
Nacional de Catalunya (CONC), por considerar que no se establecía en el anteproyecto una garantía de financiación de
la participación institucional y de la transparencia en tal financiación. Por otro lado, la CONC también era partidaria
de que el anteproyecto abarcase un ámbito más amplio, que no se limitara a la participación institucional e incluyera
también la concertación social y la cooperación social.
5
2.2. La participación institucional en el EAC de 2006: su potencial para el desarrollo del
marco catalán de relaciones laborales
En el ámbito catalán, la participación de las organizaciones sindicales y empresariales viene
expresamente reconocida por el Estatuto de Autonomía de 2006 (EAC), cuyo artículo 25.5
establece que “Las organizaciones sindicales y empresariales tienen derecho a cumplir sus
funciones en los ámbitos de la concertación social, de la participación y de la colaboración
social”. Se trata de un precepto de indudable relevancia, que vincula las funciones del sindicato, en
una referencia que aparece clara al artículo 7 de la Constitución, con la participación y la
concertación social.
Asimismo, el artículo 29.4 EAC reconoce un derecho de participación en la elaboración de las
leyes: “Los ciudadanos de Cataluña tienen derecho a participar, directamente o por medio de
entidades asociativas, en el proceso de elaboración de las leyes del Parlamento, mediante los
procedimientos que establezca el Reglamento del Parlamento”. En el ámbito de los principios
rectores, el artículo 43.1 establece que “Los poderes públicos deben promover la participación
social en la elaboración, la prestación y la evaluación de las políticas públicas, y también la
participación individual y asociativa en los ámbitos cívico, social, cultural, económico y político,
con pleno respeto a los principios de pluralismo, libre iniciativa y autonomía”.
Finalmente, es preciso hacer referencia al artículo 45 EAC, que en su apartado 4 establece que “La
Generalitat tiene que promover la creación de un espacio catalán de relaciones laborales
establecido en función de la realidad productiva y empresarial específica de Cataluña y de sus
agentes sociales, en la cual tienen que estar representadas las organizaciones sindicales y
empresariales y la Administración de la Generalitat. En este marco, los poderes públicos deben
fomentar una práctica propia de diálogo social, de concertación, de negociación colectiva, de
resolución extrajudicial de conflictos laborales y de participación en el desarrollo y la mejora del
entramado productivo”. Mención especial merece el apartado 6 del mismo precepto: “Las
organizaciones sindicales y empresariales tienen que participar en la definición de las políticas
públicas que les afecten. (…)”. La participación institucional es, sin duda, uno de los principales
instrumentos que deben ser utilizados para desarrollar el marco catalán de relaciones laborales, y
así se ha empezado a hacer en los últimos años, mediante la creación del Consejo de Relaciones
Laborales o del Consejo de Política Industrial.
No podemos olvidar que el Estatuto de 2006 contiene –como ya lo hacía el de 1979- un precepto –
el artículo 4.2- que, de forma paralela al artículo 9.2 de la Constitución española, estipula que “Los
poderes públicos de Cataluña deben promover las condiciones para que la libertad y la igualdad
de los individuos y de los grupos sean reales y efectivas; deben facilitar la participación de todas
las personas en la vida política, económica, cultural y social, y deben reconocer el derecho de los
pueblos a conservar y desarrollar su identidad”.
2.3. Principales órganos de participación institucional
2.3.1. El Consejo de Trabajo, Económico y Social de Cataluña
El artículo 72.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña establece que “El Consell de Treball,
Econòmic i Social de Catalunya es el órgano consultivo y de asesoramiento al Gobierno en
materias socioeconómicas, laborales y ocupacionales. Una ley del Parlamento regula su
composición y sus funciones”.
El Consejo de Trabajo, Económico y Social de Cataluña (CTESC) es el sucesor del Consejo de
Trabajo, creado por la Ley 3/1997, de 16 de mayo, pero no constituido hasta marzo del año 2002.
6
En 2005 se promulgó la Ley 7/2005, de 8 de junio, del CTESC, que sustituía a la anterior y que fue
desarrollada por el Decreto 43/2007, de 20 de febrero.
Las finalidades de la reforma tan cercana a la constitución e inicio del funcionamiento del órgano
fueron dos: reforzar y profundizar la función consultiva y de asesoramiento al gobierno propia del
mismo y, por otra parte, “remitir la función de participación institucional que hasta hoy ha
ejercido a las instancias correspondientes, de acuerdo con la regulación que se apruebe”10. De
esta forma, el CTESC traspasaba algunas de sus funciones al todavía no creado Consejo de
Relaciones Laborales.
Las funciones del CTESC (artículo 2) son esencialmente consultivas, aunque también propositivas.
En concreto, el CTESC emitirá dictamen preceptivo y no vinculante sobre:
-Anteproyectos de ley y Proyectos de decretos legislativos que regulan materias socioeconómicas,
laborales y de empleo, que sean competencia de la Generalitat, con la excepción del Anteproyecto
de ley de presupuestos de la Generalitat.
-Proyectos de decreto del gobierno que, por su objeto y contenido, tengan una relación sustancial
con las materias propiamente socioeconómicas, laborales y de empleo, excepto aquellos que
tengan por finalidad la estructuración u organización interna de los departamentos de la
Generalitat, unidades administrativas y su personal (artículo 24 del Decreto 43/2007, de desarrollo
de la Ley 7/2005, del CTESC).
-Anteproyectos de ley o Proyectos de disposiciones administrativas que afecten a la organización,
las competencias o el funcionamiento del Consejo.
-Planes y programas que el Gobierno pueda considerar que tienen una especial trascendencia en la
regulación de las materias que se recogen como propias del Consejo.
-Cualquier materia si lo dispone expresamente una norma con rango de ley.
El Gobierno podrá, facultativamente, solicitar dictamen del CTESC sobre aquellas materias que
considere convenientes. Pero lo realmente llamativo de esta disposición es que también podrán
solicitar dictamen del Consejo aquellas organizaciones que se integran en el mismo, mediante un
escrito dirigido a la Presidencia que contenga las firmas de los solicitantes, el objeto del dictamen
y su justificación (artículo 25.1 del Decreto 43/2007).
En cuanto a la capacidad propositiva, el CTESC elaborará propuestas, informes o estudios a
solicitud del gobierno o sus consejeros y consejeras o por iniciativa propia en el ámbito de sus
competencias.
Finalmente, es también competencia del Consejo elaborar y remitir al gobierno, dentro del primer
semestre de cada año, una Memoria en la que se reflejen sus consideraciones con respecto a la
situación socioeconómica y laboral de Cataluña, y una reflexión sobre la posible evolución de
dicha situación11, así como elaborar y remitir al gobierno un informe anual sobre la situación de los
trabajadores autónomos en Cataluña.
10
Exposición de Motivos de la Ley 7/2005, de 8 de junio.
La Memoria incluye los siguientes puntos: 1-La economía en Cataluña (conyuntura económica, precios, costes y
productividad, las infraestructuras en Cataluña, sector público, economía social); 2-Sociedad del Conocimiento; 311
7
El CTESC tiene una intensa actividad; prueba de ello son los 31 dictámenes emitidos en 2009 y los
33 emitidos en 2008.
En cuanto a la composición (artículo 3), el Consejo está integrado por tres grupos, además del
Presidente. Cada grupo consta de 12 miembros; el Grupo Primero está compuesto por
representantes de las organizaciones sindicales que tienen la condición legal de más
representativas, en proporción a su representatividad en Cataluña (6 CONC-CC.OO. y 6 UGT), en
el Grupo Segundo se agrupan los representantes de las organizaciones empresariales que tengan
también la condición legal de más representativas, en proporción a su representatividad en
Catalunya (9 Foment del Treball y 3 Petita i Mitjana Empresa de Catalunya- PIMEC) y,
finalmente, el Grupo Tercero se compone de 6 representantes del sector marítimo pesquero
(organizaciones productoras pesqueras con implantación en el sector), del sector agrario
(organizaciones profesionales con implantación en el sector), y de la economía social (estructuras
representativas que integran el sector); y de 6 expertos de reconocido prestigio en las materias que
son competencia del Consejo.
2.3.2. El Consejo de Relaciones Laborales
El Consejo de Relaciones Laborales de Cataluña fue creado por la Ley 1/2007, de 5 de junio, con
el objetivo de completar la estructura institucional del marco catalán de relaciones laborales,
previsto en el Estatuto de 2006. El Consejo de Relaciones Laborales se constituyó unos meses más
tarde, en concreto en fecha de 12 de diciembre de 2007, y su organización y funcionamiento
fueron precisadas por el Decreto 29/2008, de 29 de enero.
El CTESC emitió dictamen sobre el Anteproyecto de ley de creación del Consejo de Relaciones
Laborales de Cataluña en fecha 21 de noviembre de 2005 (Dictamen 20/2005), valorando
positivamente la norma12, con algunas recomendaciones que fueron en su mayoría tenidas en
cuenta por el Gobierno, como por ejemplo la no inclusión en el Consejo de una comisión de
elecciones sindicales.
A pesar de que la Ley defina el Consejo de Relaciones Laborales como “órgano de participación
institucional, de diálogo y de concertación social en materia de relaciones laborales entre las
organizaciones sindicales y empresariales más representativas de Cataluña y la Administración de
la Generalitat” (artículo 2), lo cierto es que se trata esencialmente de un organismo de
institucionalización del diálogo social pero cuyo contenido en materia de participación
institucional permanece sin concreción13: no se trata de un organismo que forme parte de la
estructura administrativa en que participen los interlocutores sociales ni tampoco es un órgano
consultivo del Gobierno, entre otras razones porque la Administración de la Generalitat participa
con el mismo número de vocales que las organizaciones sindicales y empresariales. Según
establece el legislador, la participación de la Administración de la Generalitat en el Consejo de
Mercado de Trabajo; 4-Situación de los trabajadores y trabajadoras autónomos en Cataluña; 5-Condiciones de vida; y
6-Sostenibilidad ambiental.
12
Con voto particular de PIMEC –que centra su desacuerdo en la previsión de descentralización territorial del
Consejo- y de la Confederación de Cooperativas de Cataluña, quien lamenta su no inclusión como organización
empresarial más representativa.
13
En el Preámbulo de la norma se afirma que “la creación del Consejo de Relaciones Laborales responde a la doble
necesidad de facilitar y racionalizar el diálogo social, por un lado, y de dar cobertura con carácter estable a la
participación institucional de los agentes sociales de otro, fomentando y facilitando la cooperación y el diálogo
permanentes entre las organizaciones sindicales y empresariales, y entre éstas y la Administración de la Generalitat,
como instrumentos clave para la garantía de los derechos sociales y laborales de los trabajadores en Cataluña, la
innovación, la competitividad y la mejora de la productividad de las empresas y la modernización del sistema de
relaciones laborales de Cataluña”.
8
Relaciones Laborales tiene dos finalidades básicas: por un lado, facilitar la participación y la
colaboración efectivas de los agentes sociales más representativos de Catalunya en el diseño y la
puesta en práctica de las políticas laborales de Catalunya por medio del diálogo y de la
concertación social y, por otro lado, impulsar a los agentes sociales y darles apoyo, con el máximo
respeto a la autonomía colectiva, para que mejoren los contenidos, la racionalización y la
eficiencia de la estructura de la negociación colectiva.
La doble vertiente que parece tener el Consejo si nos atenemos al Preámbulo y al artículo 2 de la
Ley se concreta en funciones que atañen o que tienen como instrumento el diálogo social, si bien
éste se desarrolla en el seno de una institución, pero no en el ámbito de la participación
institucional. Así se confirma si se analiza el contenido del artículo 3, que describe las funciones
del Consejo:
-impulsar el diálogo entre las organizaciones sindicales y empresariales y entre éstas y la
Administración de la Generalitat en materia de relaciones laborales, especialmente en cuanto a la
mejora y la racionalización de la negociación colectiva, la contratación laboral, la contratación y la
subcontratación de obras y servicios, la igualdad y la no-discriminación, la seguridad y la salud
laboral, y la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, por medio de la racionalización de las
instancias de diálogo social existentes, para hacer efectivo en espacio catalán de relaciones
laborales.
-garantizar y hacer efectiva la participación institucional en el control y el seguimiento de las
materias de relaciones laborales. Sería exigible que se hubieran concretado tales mecanismos de
control y de seguimiento de la participación institucional, porque de lo contrario tal previsión no
parece que pueda tener una traducción práctica.
-conocer las líneas estratégicas de actuación en materia de relaciones laborales que el
departamento competente en esta materia le debe presentar anualmente, y formular propuestas de
actuación en materia de relaciones laborales para promover acuerdos entre las partes.
-ser consultado sobre los programas de actuación inspectora en Cataluña y recibir información
sobre el seguimiento de dichos programas.
-fomentar y mejorar los distintos elementos que intervienen en la negociación colectiva en
Catalunya, con el objetivo de impulsarla, orientarla y atender situaciones o circunstancias
generales o particulares que puedan requerir atención y solución.
Para ello se crean cinco comisiones, cuya función consiste en “impulsar la participación
institucional, el diálogo y la adopción de acuerdos sobre materias laborales específicas de la
competencia del Consejo” (artículo 8); como se puede apreciar se mantiene un lenguaje muy
abstracto en la determinación de las funciones. Las comisiones son las siguientes: comisión de
seguridad y salud laboral, comisión de seguimiento de la contratación laboral, comisión de
igualdad y del tiempo de trabajo, comisión de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y
comisión de convenios colectivos, que se crea como órgano especializado14.
14
Sus funciones consisten en:
-observar la negociación colectiva en Cataluña y hacer su seguimiento.
-actuar como órgano de consulta y de asesoramiento de la negociación de convenios colectivos, con capacidad para
emitir informes, a iniciativa propia o a instancia de parte.
-actuar como órgano de estudio con capacidad para hacer propuestas para racionalizar la estructura de la negociación
colectiva en Cataluña, siempre a instancia de las partes y de acuerdo con el procedimiento establecido por el
reglamento a este efecto.
9
En cuanto a la composición, se trata de un órgano de carácter paritario y tripartito integrado por,
como se ha avanzado, representantes de las organizaciones sindicales que hayan obtenido la
condición legal de más representativas, en proporción a su representatividad; representantes de las
organizaciones empresariales que han obtenido la condición legal de más representativas, en
proporción a su representatividad; y representantes de la Administración de la Generalitat; todos
ellos en número de ocho (artículo 4).
Finalmente, es de interés destacar dos previsiones de la Ley, contenidas respectivamente en la
Disposición Adicional 1 y 2. En el primer caso, se trata de una cláusula de adaptación de la
configuración de los grupos en el caso de alteración de la representatividad de alguna de las
organizaciones representadas. La segunda Disposición Adicional prevé la posibilidad de que el
Consejo “acoja las opiniones de organizaciones sindicales con representación que no tengan la
condición legal de más representativas”15.
2.3.3. Consejo de Política Industrial de Cataluña
Se trata del organismo de participación institucional de más reciente creación. El Decreto 8/2010,
de 26 de enero, del Consejo de Política Industrial de Cataluña, que desarrolla la Ley 9/2009, de 30
de junio, de política industrial, establece que el Consejo se configura como un organismo de
participación institucional y de diálogo social entre las organizaciones sindicales y empresariales
más representativas en Cataluña y la Administración de la Generalitat en el ámbito sectorial de la
industria y de los servicios vinculados con la producción y su cometido consiste en participar en la
definición de objetivos y en la identificación de los instrumentos de política industrial más
adecuados para cada sector de actividad.
Las funciones del Consejo consisten esencialmente en el impulso y la iniciativa para la adaptación
de la industria a nuevas realidades y la mejora de la productividad. En concreto:
-definir planteamientos de anticipación y gestión del cambio industrial de aplicación sectorial y
analizar la contribución de los diferentes sectores de actividad industrial y de servicios dirigidos a
la producción al cumplimiento de los objetivos generales de política industrial.
-contribuir a desarrollar las condiciones necesarias para que los procesos de transformación
industrial sean compatibles con la necesidad de mejora continua de la productividad y con la
cohesión económica, social y territorial.
-favorecer el marco para generar y atraer proyectos de inversión empresarial estratégicos para
Cataluña en el ámbito industrial y de servicios dirigidos a la producción.
-informar del Plan territorial sectorial y del Plan de política industrial, antes de que se aprueben,
así como informar de las directrices sectoriales o subsectoriales que se desprendan de dichos
planes.
-ser depositaria de los pactos, los acuerdos y los códigos de conducta que le faciliten las partes y, si es el caso, de los
convenios colectivos una vez superado el control de legalidad que de ellos debe hacer la autoridad laboral.
-actuar como órgano de asesoramiento y consulta sobre el ámbito funcional de los convenios colectivos.
-cualquier otra competencia que le otorgue la legislación laboral vigente.
El artículo 16 del Decreto 29/2008 desarrolla con mayor extensión las funciones de la comisión de convenios
colectivos.
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El artículo 10 del Decreto 29/2008, de 29 de enero, establece que ello se podrá producir cuando el Consejo discuta
cuestiones que afecten a sectores productivos o laborales específicos respecto a las organizaciones representativas en
el sector.
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Por otra parte, es también función del Consejo, con la participación del Observatorio de
Prospectiva Industrial y la posible colaboración de unidades o entes adscritos al departamento con
competencias en materia de industria:
-proponer mejoras de los instrumentos de política industrial con el objetivo de adaptarlos,
aumentar la eficacia y hacerlos más adecuados a las nuevas situaciones y realidades.
-evaluar el impacto de los cambios en el entorno productivo sobre la estructura y la organización
empresariales y en la localización e implantación territorial de la industria y las empresas de
servicios que se relacionan con el Consejo.
-formular propuestas de buenas prácticas de transformación industrial y promover y difundir las
buenas prácticas ya existentes.
En cuanto a la composición, el Consejo está formado por 32 miembros, además del presidente o
presidenta, que será el consejero o consejera competente en materia de industria. Los 32 puestos se
reparten de forma paritaria entre organizaciones sindicales y empresariales más representativas en
el ámbito de Cataluña (8 representantes cada grupo) y representantes de la Administración de la
Generalitat, que suponen la mitad del total de miembros (16).
Por otra parte, se constituye también la Comisión de Políticas Sectoriales como órgano
especializado del Consejo. La Comisión, también de carácter tripartito, está formada por 12
miembros, con representación paritaria de los tres grupos que componen el Consejo. Sus
principales funciones consisten en identificar, desde una perspectiva sectorial, los instrumentos de
política industrial que permitan acelerar la adaptación de la actividad industrial a las nuevas
realidades productivas; participar en la definición de políticas industriales especialmente dirigidas
a la transformación y modernización de los sectores industriales tradicionales y participar en la
definición de las directrices y planes de actuación subsectoriales y en el diseño de instrumentos y
medidas de política industrial específicos. Además, la Comisión también está encargada de
formular y promover propuestas de buenas prácticas de transformación industrial y promover y
difundir las buenas prácticas ya existentes; hacer el seguimiento periódico del Plan de política
industrial y hacer un seguimiento periódico de la situación de la industria catalana teniendo en
cuenta su estructura subsectorial y la creciente interdependencia, interacción, interrelación y
externalización de actividades productivas y la aparición de nuevos sectores emergentes. En tercer
lugar corresponde también a la Comisión realizar estudios monográficos sobre los diversos
aspectos de la política industrial.
2.3.4. Otros
Al margen del CTESC y del Consejo de Relaciones Laborales, existen en Cataluña otros
organismos que cuentan con la participación de las organizaciones sindicales y asociaciones
empresariales más representativas. Algunos de ellos tienen funciones consultivas y propositivas,
como es el caso del Consejo Escolar de Cataluña y de los Consejos Escolares Territoriales (Ley
25/1985), siendo el Consejo Escolar de Cataluña el organismo superior de consulta y de
participación de los sectores afectados por la programación general de la enseñanza no
universitaria en el ámbito de la Generalitat. Así, a título de ejemplo, el Consejo deberá ser
consultado sobre los anteproyectos de ley y los proyectos de disposiciones generales en el ámbito
educativo que deba aprobar el Gobierno o sobre las orientaciones y los programas educativos.
Los sindicatos y las asociaciones empresariales más representativos participan igualmente en los
organismos del Servicio de Empleo de Cataluña (SOC), en concreto en el Consejo de Dirección
del SOC y en las mesas locales de empleo. Entre las funciones del primero se encuentra, a título de
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ejemplo, la emisión de informe, con carácter previo, sobre el anteproyecto de Plan General de
Empleo de Cataluña.
Además de los organismos mencionados, cuentan también con representación sindical y
empresarial el Consejo de Administración del Instituto Catalán de la Salud, el Consejo General de
Servicios Sociales, el Instituto de Seguridad Pública de Cataluña, el Consejo Nacional de la
Juventud de Cataluña o el Consorcio para la Formación Continua de Cataluña. (su Consejo
General y su Comité Ejecutivo).
3- CONCLUSIONES
La participación institucional se ha venido ejerciendo en las Comunidades Autónomas desde el
inicio de los años 80 y ha sido avalada por el Tribunal Constitucional, siempre y cuando las
atribuciones de los organismos de participación se ajusten al marco competencial constitucional y
estatutario. De hecho, la participación institucional se desarrolló en ocasiones de forma más rápida
a nivel autonómico que a nivel estatal y también algunas Comunidades Autónomas han sido
pioneras en la elaboración de leyes de participación institucional.
En Cataluña existen numerosos organismos que cuentan con la participación de representantes de
las organizaciones sindicales y de las asociaciones empresariales más representativas a nivel
catalán. Ejemplo de ello es el Consejo de Trabajo, Económico y Social de Cataluña, sucesor del
Consejo de Trabajo, o el Consejo de Relaciones Laborales, de más reciente creación y derivado del
extenso Acuerdo Estratégico para la Internacionalización de la Economía Catalana. Asimismo,
debe destacarse el nuevo Consejo de Política Industrial de Cataluña.
El marco estatutario surgido de la aprobación del Estatuto de 2006 refuerza sin género de dudas el
papel de la particiapación institucional de los agentes sociales, de forma que la participación
institucional se erige, junto con la concertación social, en uno de los pilares de la construcción del
marco catalán de relaciones laboraless, reconocido por el texto estatutario. Destacan preceptos
como el artículo 25.5, que establece que las organizaciones sindicales y empresariales tienen
derecho a ejercer sus funciones en los ámbitos de la concertación social, de la participación y de la
colaboración social.
A diferencia de algunas otras Comunidades Autónomas, en Cataluña no se ha aprobado ni se prevé
actualmente la aprobación de una ley de participación institucional, a pesar de la existencia de un
anteproyecto que llegó a ser informado por el CTESC. Sin embargo, sería conveniente la
aprobación de una norma que puesiera fin a la dispersión normativa en materia de participación
institucional, siendo el caso que, como ocurre a nivel estatal y en otras Comunidades Autónomas
sin ley de participación institucional, la normativa se encuentra completamente dispersa,
configurándose por las normas de rango legal o reglamentario que regulan la composición y
funciones de cada uno de los organismos en que organizaciones sindicales y asociaciones
empresariales participan. De esta forma, es difícil conocer en qué organismos deben participar los
interlocutores sociales, y no existen unas pautas mínimas comunes que ordenen la participación en
aquellos organismos en que intervienen. No obstante, una ley de participación institucional no se
debería limitar a establecer unas normas mínimas comunes a todos los organismos de
participación, sino que debería permitir avanzar en la participación de los interlocutores sociales, y
singularmente de los sindicatos, en virtud de los intereses que éstos representan, en la elaboración
de normas y en la construcción de políticas públicas en las materias de carácter social y
económico, y singularmente laboral y de empleo.
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