El financiamiento de vivienda en México

Transcripción

El financiamiento de vivienda
en México
Priscilla Connolly
1. PLANTEAMIENTO GENERAL
en México ha sido tratada en un buen
número de estudios.1 Sin embargo, la mayoría de ellos se ha
centrado en el análisis de sus alcances sociales y de sus funciones
políticas y económicas, dejando de lado la evaluación de las operaciones financieras en sí. En particular, la eficiencia financiera y el
flujo de subsidios de las instituciones y programas no se han
contemplado. Tampoco existen muchos estudios que permitan
entender el funcionamiento de los mercados habitacionales. Es
escasa la información sobre las transacciones inmobiliarias en el
sector habitacional, sobre todo en los mercados secundarios, es
decir los de la vivienda usada. Es, por lo tanto, difícil estimar el
impacto de la política financiera en el mercado habitacional, ya que
se desconocen los efectos de filtración —inclusive la migración
intraurbana es poco estudiada-, la trayectoria de los precios y su
sensibilidad a los cambios macroeconómicos, etc.
Sin poder superar todas estas deficiencias, el análisis que sigue
LA POLÍTICA HABITACIONAL
1 Por ejemplo, coPEVI, 1977; Garza y Schteingart, 1978; Connolly, 1990;
Coulomb, 1990; Barragán, 1994; Alvarez y otros, 1996; García y otros, 1997.
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PRISCILLA CONNOLLY
pretende complementar los estudios existentes abordando dos
aspectos fundamentales de la política financiera de vivienda, a
saber: a) el funcionamiento financiero de los programas, incluida
la cuestión de los subsidios y b) el impacto de los programas en las
formas comerciales de provisión de vivienda; aspecto que, por
cierto, ha llamado más la atención de los investigadores.
En relación con el primer punto, el funcionamiento financiero
se entiende, primero, en términos de los procesos a través de los
cuales el ahorro de la sociedad se canaliza hacia la producción
habitacional. El tema es, entonces, ¿cómo se han institucionalizado
los procesos de financiamiento habitacional? y ¿con qué efecto? La
pregunta se puede reducir a la siguiente: ¿el ahorro de quién
financia la vivienda de quién? No hay tantas respuestas posibles.
O bien los ahorradores financian su propia vivienda y quedan a
mano; o los ahorradores ricos financian la vivienda de los menos
ricos; o bien, los ahorradores menos ricos financian la vivienda de
los ricos. Desde luego, los más pobres cuyas necesidades habitacionales son mayores, por definición, tienen una prácticamente nula
capacidad de ahorro. En estos términos, es necesario evaluar si las
instituciones financieras de vivienda realmente logran más de lo
que pueden alcanzar los individuos que ahorran para su vivienda
guardando los billetes debajo del colchón, comprando tabiques o
participando en sistemas informales de ahorro como las tandas.
En términos similares debe abordarse la cuestión del subsidio:
¿Quién subsidia a quién? La medición del subsidio suele reducirse
a la diferencia entre las tasas de interés cobradas a los acreditados
y el costo promedio de captación del dinero, sin distinción entre los
diferentes tipos de operaciones de pasivo. Pero existen muchas
otras instancias de subsidio que no figuran en la contabilidad
financiera de un programa habitacional determinado, aunque influyen en ésta y, por lo tanto, deben tomarse en cuenta. Ejemplos
de esta clase de subsidios son la canalización de fondos fiscales o
públicos para:
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EL FLNANCIAMIENTO DE VIVIENDA EN MÉXICO
a) descargar al usuario de una parte del precio de la vivienda;
b) entregar sin costo el terreno a los usuarios, o a bajo costo;
c) no cobrar a los usuarios la urbanización de los terrenos, o
hacerlo a precios bajos;
d)otorgar exenciones fiscales;
e) asumir la cartera vencida de los bancos cuando fallan los
mecanismos de recuperación crediticia.
Estas formas de subsidio varían de un programa a otro y deben
analizarse en relación con el funcionamiento detallado de cada
proyecto habitacional. Pero es necesario tener primero un panorama general de las principales formas de subsidio asociadas con
cada programa financiero para la vivienda en México.
Las respuestas a la pregunta ¿quién subsidia a quién? están
también relacionadas con el segundo eje del análisis: el impacto de
los programas financieros en el mercado habitacional y en los
sistemas de provisión. En efecto, en los procesos habitacionales no
sólo participan los ahorradores, los usuarios de la vivienda y el
gobierno, sino también un conjunto de otros agentes que conforman los sistemas de provisión de vivienda, entre los cuales algunos
se van a beneficiar, a desarrollarse y a transformarse a partir del
financiamiento habitacional. Para utilizar un término de moda,
podemos decir que un determinado sistema de financiamiento
habitacional facilita (o no) el desenvolvimiento de ciertas formas
de producción de vivienda, empresas y negocios, como también
facilita u obstaculiza la producción social de vivienda por parte de
otros actores sociales, como son cooperativas, organizaciones no
gubernamentales, sindicatos, y demás integrantes del llamado
"tercer sector". Así, el segundo criterio para caracterizar los sistemas de financiamiento habitacional en México sería contestar a la
pregunta ¿el desarrollo y la actuación de qué formas de producción
y de actores están facilitando, en cada momento?
Con base en estas definiciones, el punto de partida para carac-
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PRISCILLA
CONNOLLY
terizar la evolución de los sistemas financieros de vivienda en
México son los mecanismos de captación de ahorro o "fondeo". A
partir de ello, se identifica a grandes rasgos el modo de aplicación
de los fondos, es decir, los "beneficiarios" del crédito, ya sean éstos
los usuarios de la vivienda o las actividades económicas impulsadas por los programas. Se identifican también, en la medida de lo
posible, los subsidios externos proporcionados por el gobierno que
hacen posible la operación de los programas financieros.
Son esencialmente tres las fuentes de financiamiento disponibles para la vivienda en México:
a) el ahorro2 privado captado por las instancias de intermediación financiera que conforman la banca y otras instituciones,
como las SOFOLES (Sociedades Financieras de Objeto Limitado), las Sociedades de Ahorro y Préstamo, etc.;
b) las contribuciones patronales a los fondos de "ahorro solidario", como el INFONAVIT (Instituto del Fondo Nacional de
Vivienda de los Trabajadores) y el FOVISSSTE (Fondo de Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado), y
c) los recursos fiscales mezclados con otros fondos, canalizados
a través de bancos de fomento y otros organismos gubernamentales. Adicionalmente, desde 1985, el Banco Mundial ha
otorgado algunos préstamos a México para vivienda, los que
se han canalizado a través de diversos organismos financieros.
2
Se entiende aquí por "ahorro" la masa monetaria captada por el sistema
bancario en sus distintas formas de depósitos a la vista y de inversión, sin que ello
signifique un proceso de ahorro de la población para la vivienda. De hecho, los
sistemas de ahorro y préstamo para la vivienda en México son todavía muy
incipientes, y se encuentran fuera del sistema bancario.
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EL FINANCIAMIENTO DE VIVIENDA EN MÉXICO
La gráfica 1 presenta esquemáticamente los flujos actuales
(mayo de 1997) de dinero a través de los sistemas formales de
financiamiento habitacional en México. Del lado izquierdo se señalan las fuentes de fondeo; en la parte central se enlistan los principales organismos financieros y a la derecha se ponen algunos
ejemplos de las condiciones de acceso a los créditos otorgados, las
que establecen los niveles de ingresos requeridos por cada organismo.
Este esquema no ha permanecido estático a lo largo del desarrollo de los organismos financieros de vivienda. Los requisitos de
ingreso han cambiado; también lo han hecho las fuentes de fondeo
de las instituciones. A la vez, la distinción entre una y otra fuente
de recursos ha sido bastante flexible. Por ejemplo, durante mucho
tiempo fueron los fondos del pequeño y mediano ahorrador, a
través de las cuentas de ahorro, los que canalizaba la banca comercial hacia la vivienda de interés social. Actualmente, la captación
principal corresponde a los ahorradores medios y mayores. Los
fondos recabados por los institutos de ahorro forzoso han sido
concebidos, según la época, como una especie de impuesto, como
una subcuenta del fondo de pensiones de los trabajadores o como
un pago adicional al Seguro Social. También las fuentes se mezclan
en la etapa del fondeo. Los bancos de fomento, según algunas
definiciones, deben operar con "criterios sociales"; según otras,
"controlan todo el financiamiento especializado independientemente de la ventanilla comercial" (Maydón, 1994: 23).
Para lograr sus fines, han mezclado recursos externos con ahorro
al menudeo, encajes legales y fondos fiscales. Los fondos de garantía administrados por los gobiernos locales, constituidos en parte
con fondos fiscales, actúan en combinación con otras instituciones
financieras. En todo caso, es importante en cada momento tener
claro cuál es la fuente del ahorro captada por cada institución,
incluyendo el financiamiento exterior.
Para comprender el funcionamiento de los sistemas financieros
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PRISCILLA CONNOLLY
Gráfica 1
Esquema financiero de la vivienda en México
Fondeo
Instituciones de intermediación
Enganches 35% y recuperación
Ahorro
privado
Ahorro de los
trabajadores
45% antes IMSS +
2% SAR + 5.5%
aportación de
gobierno
B anco
Mundial
Fondos
total: $230,000 mínimo (29,000
Precio
Valor crédito: $150,000 mínimo (190 vsm
en UDI's
Ingresos requeridos: $8,000 mensuales
(1,000 US) (10 veces el sm
Ejemplo: Plan BANCOMER abril 1997
0. Banca múltiple
1
Garantía hasta 60
►
Mores
•
Bursatilizacón
►
►
fiscales
Precio vivienda/
población acreditada
Fovi
32% 1996)
Precio total: $45,000-142,000 (5,000-18,000 US)
Valor. crédito: $40,000-128,000 (50 a 160U$)
Ingresos requeridos: $2,000-6,400 mensuales (teóricos
(250-640 US), (25 a 8 vsm)
•
Precio total: $88,000 (11,000 US)
Valor crédito: $80,000 (100 vsmm)
Ingresos requeridos: $3,600 mensuales
(400 US), (4vsm)
f SOFOLES
SEDESOL)
► Institutos de vivienda
•
de los estados del
► Distrito Federal
I
BANOBRAS
Subsidios
- Casa
Ejemplo: proyecto
FICAPI
con
Recuperación
1
y Ciudad, abril de 1996,
15%
15% subsidio
de FICAPRO
Enganches
FOVISSTE 6% en 19%
Precio
total:
c. $96,000-144,000 (12,000-18,000 US)
5% Contribución
Valor crédito: $96,000-144,000 (120 a 180 veces smm)
la subcuenta de
a
vivienda^^ INFONAVIT expresado en múltiples del salario mínimo.
.. 49% en 19% Ingresos requeridos: monto de crédito determinado por el
ppuntaje total de derechohabiente. Se paga 25% del salario
20% si gana el salario mínimo) hasta por 25 años.
Fondos
11 FONHAPO
fiscales
Creditos ' llave en mano" a promotores
2.8% 1996
de vivienda en mayor detalle, es necesario analizar cada institución
por separado. Pero el funcionamiento institucional no nace por
generación espontánea; está condicionado por la historia. En lo que
sigue, entonces, vamos a adentramos un poco en los antecedentes
institucionales, para después remarcar la evolución reciente de los
organismos de vivienda.
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2. LA CONSTITUCIÓN DE LOS SISTEMAS FINANCIEROS DE
VIVIENDA
2.1 ANTECEDENTES. Los SISTEMAS FINANCIEROS HASTA 1965
Antes de 1965 la participación del financiamiento institucionalizado en la producción habitacional en México era mínima, en términos del número de viviendas producidas, pero tuvo cierta relevancia en términos de lo que facilitó en materia del desarrollo de una
futura industria habitacional.
En primer lugar, es relevante mencionar los antecedentes de la
participación bancaria en la canalización del ahorro privado hacia
la vivienda. En este sentido, la filosofía plasmada en la Ley General
de Instituciones de Crédito y Organismos Auxiliares de 1941 descansaba en dos principios: a) el ejercicio de la banca y crédito como
un servicio público concesionado por el Estado a particulares y b)
la especialización de las funciones bancarias, de tal manera que las
sociedades de crédito hipotecario, y los bancos de ahorro y préstamo par la vivienda, funcionaban independientemente de los otros
tipos de bancos (González, 1996; 98). El principio de la especialización no impidió la concentración de los recursos bancarios en unos
cuantos grupos con fuertes vínculos con el sector industrial y, en
algunos casos, con el sector inmobiliario y de la construcción
(Cordero 1977, 1-5; González 1996, 98-100). Ello condujo no sólo a
la monopolización de los recursos crediticios por los sectores ligados a la banca, sino también al debilitamiento de la intermediación
financiera como función bancaria. Paradójicamente, los bancos se
fortalecieron no con base en el desempeño de su función social —la
intermediación financiera— sino por las sobreganancias realizadas
gracias al "autofinanciamiento", es decir el otorgamiento de crédito barato a sus propias empresas, en detrimento de los ahorradores,
en general, y del resto de los recipientes de crédito (Tello, 1984). Las
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PRISCILLA CONNOLLY
implicaciones en cuanto al desarrollo, o mejor dicho a la falta de
desarrollo, de sistemas de ahorro y crédito de la vivienda, son
claras. Si en general las funciones de ahorro y préstamo se perjudicaron, las instituciones especializadas en la intermediación financiera para la vivienda quedaban totalmente marginadas; en 1970,
de hecho, desapareció la figura del Banco de Ahorro y Préstamo
para la Vivienda (González, 1996: 98).
En ausencia de mecanismos que canalizaran el ahorro privado
hacia la vivienda, el Gobierno implementó algunos programas
para financiar proyectos en beneficio de determinados sectores de
la población. Se trataba esencialmente de tres tipos de financiamiento habitacional: a) la canalización de una parte de los fondos
de los sistemas de seguridad social para empleados públicos y
privados (ISSSTE e miss) para financiar la construcción de vivienda,
predominantemente multifamiliar de alta calidad, para rentar a un
número selecto de beneficiarios derechohabientes; b) el otorgamiento de créditos habitacionales como salario indirecto a trabajadores sindicalizados de ciertas empresas paraestatales, como Petróleos Mexicanos (PEMEX) y la Compañía de Luz y Fuerza del
Centro; c) viviendas financiadas por BANOBRAS, el banco de fomento
de obras públicas, y vendidas a crédito principalmente a personas
de medianos ingresos.
Además de su papel simbólico y urbanístico, estos tres tipos de
programa facilitaron dos fenómenos que marcarían fuertemente el
desarrollo posterior de los sistemas habitacionales en México. Ambos fenómenos pueden denominarse "clientelismo" en el sentido
convencional del término, porque las contribuciones de todos los
trabajadores inscritos en los sistemas de seguridad social financiaron la construcción de vivienda de renta altamente subsidiada para
unos cuantos beneficiarios, cuya selección se realizó principalmente en función de criterios "clientelistas", fortaleciendo así al partido
gubernamental. El manejo sindical de la prestación habitacional de
PEMEX y otras empresas paraestatales tuvo el mismo efecto politico.
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El otro sentido de "clientelista" se refiere a la emergencia, a partir
de estos programas, de una industria de construcción habitacional
nacional que producía para clientes, en este caso para las instituciones públicas que promovieron y financiaron la vivienda. Se
fortaleció, pues, el contratismo en el campo de la vivienda financiada por instituciones formales.
En resumen, la desvinculación entre el ahorro personal y el
beneficio de la vivienda, la asignación de las viviendas que no
consideraba ni criterios sociales claros ni el mercado, la desvinculación de la fase constructiva con el mercado fueron, todos ellos,
rasgos arraigados en esta primera fase; obstaculizaron tanto la
consolidación de una tradición y consenso en torno a criterios
sociales, como el establecimiento de un mercado eficiente o de
mercado alguno, para organizar la distribución del financiamiento
habitacional.
A partir de estos antecedentes poco halagüeños, se desarrolló
la segunda etapa, entre 1965 y 1988 aproximadamente, lapso durante el cual se establecieron las principales instituciones financieras de vivienda que operan hasta la fecha. Se pueden distinguir
claramente tres subetapas, en cada una de las cuales predominaron
-aunque con un peso relativo variable- los tres principales mecanismos de financiamiento: el ahorro captado por la banca, los
fondos de ahorro forzoso y los fondos fiscales manejados en mayor
o menor medida por todos los organismos. Son bastante conocidos
estos procesos, por lo que centraremos su análisis en proponer
-para cada etapa- respuestas a las preguntas iniciales, es decir:
¿Quiénes ahorraron, en cada etapa, para financiar la vivienda de
quiénes, y también qué procesos y actores se facilitaron en el
terreno de la producción habitacional nacional?
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PRISCILLA CONNOLLY
2.2 LA BANCA Y LA VIVIENDA: EL PROGRAMA
FINANCIERO DE VIVIENDA, 1963-1989
En 1963, se puso en marcha el Programa Financiero de Vivienda
(PFV), cuyos efectos se hicieron sentir dos años después. Fueron dos
lógicas distintas las que dieron origen al programa:
a) en el marco de la Alianza para el Progreso, el Banco Interamericano del Desarrollo y la Agencia Internacional de Desarrollo,
se otorgaron préstamos que sumaron 30 millones de dólares como
capital semilla para un nuevo fondo de financiamiento para la
vivienda popular. Con estos recursos, más aportaciones directas
del Banco de México, se financiaron 16.9 mil viviendas entre 1965
y 1973 en la Ciudad de México y Monterrey. La institución receptora y promotora fue el recién creado FOVI (Fondo de Operación y
Descuento Bancario a la Vivienda), cuya función principal, además
de la anterior, se arraiga en la segunda y más importante lógica del
funcionamiento del PFV, a saber:
b) garantizar y regular una nueva fuente de financiamiento,
constituida por el 30% de la captación en cuentas de ahorro al
menudeo depositadas en la banca comercial, en sustitución de una
parte del encaje legal. Esta nueva disposición formó parte de una
reforma de la Ley General de Instituciones de Crédito y Organismos Auxiliares de 1963. Esta ley puede considerarse como un paso
previo hacia la reconcentración de las funciones bancarias, que
culminó con la creación de la banca múltiple durante la década
siguiente.
Debido a que los intereses pagados por las cuentas de ahorro
eran muy reducidos, se trataba claramente de fondos aportados
por los pequeños ahorradores. ¿A quiénes financiaron estos pequeños ahorradores? A lo largo de la historia del PFV el perfil de la
población beneficiaria ha variado, aunque en general corresponde
a los estratos de ingreso medio, probablemente con recursos equi-
28
valentes o mayores que los tenedores de las cuentas de ahorro .3
Pero fueron muchas las cuentas de ahorro y relativamente pocas
las viviendas: 12.7 mil créditos anuales entre 1965 y 1970, 17.6 mil
créditos anuales entre 1971 y 1976, 29.7 mil créditos anuales entre
1977 y 1982, prácticamente todos para vivienda nueva. Fueron un
total de 360.4 mil nuevas viviendas las que se financiaron por el
ahorro al menudeo captado por la banca comercial entre 1965 y
1982. Estas viviendas, aunadas a las 17,000 viviendas financiadas
directamente por el FOVI entre 1963 y 1972, contribuyeron en un
7.7% al incremento del parque habitacional nacional durante este
lapso (Connolly, 1990: 19).
¿Qué procesos facilitaron estos créditos durante este primer
lapso de la operación del programa, este decir hasta 1982? En
cuanto al desarrollo empresarial, el PFV sin duda contribuyó al
fortalecimiento del contratista medio especializado en la construcción habitacional y que no tenía, hasta entonces, capacidad para
producir para el mercado. Al mismo tiempo, en las grandes ciudades por lo menos, la creación de un mercado de vivienda media
indujo el incipiente desarrollo de empresas promotoras, ligadas o
no con una o más empresas constructoras (Schteingart, 1989; Barragán, 1994). Por otra parte, el PFV formó parte de la política
general bancaria hacia la consolidación de la Banca Múltiple que,
a partir de la legislación de 1974 a 1978, concentró todas las funciones bancarias.
3 Para ser acreditado había que comprobar ingresos de jefe de familia de 1.44 a
2.36 veces el salario mínimo (1.45 a 4.34 de 1973 a 1978, y hasta 6.8 veces el salario
mínimo de 1978 a 1982), pagar el enganche del 10 o 20% sobre una vivienda con
precio medio de 50 salarios mínimos mensuales, es decir tener ahorrado casi un
año de salario. Hasta 1978, el sistema operaba con tasas de interés y pagos de
amortización constantes. Los estudios realizados en aquella época consideraban
que un 65% de la población quedaba excluida del Programa, por el escaso nivel o
inestabilidad de sus ingresos (coPEvi 1977; Garza y Schteingart, 1978: 112).
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Con ello, desaparecieron las Instituciones de Ahorro y Préstamo
para vivienda y desapareció también la posible relación directa
entre ahorrador y beneficiario de un crédito hipotecario. Inclusive,
la relación entre ahorro y crédito hipotecario se suprimió por la
misma legislación de 1978 que sustituyó la obligación de canalizar
el 30% de las cuentas de ahorro en bonos hipotecarios, por el encaje
obligatorio de inversión en vivienda del 3% de todos los activos
bancarios. El programa tampoco permitió canalizar con criterio
social los ahorros de un sector con mayores recursos a uno con
menores; muy por el contrario, muchos ahorradores pequeños
financiaron pocas viviendas para los sectores medios, si bien la
capacidad general del sistema iba en aumento.
Por otra parte, no se ha estudiado hasta qué punto el financiamiento bancario a la vivienda fue o no autosuficiente, en el sentido
de que la recuperación de la cartera hipotecaria se convirtiera en
fuente substancial de fondeo. Por la falta de estadística publicada
al respecto, es probable que no fuera así e, inclusive, que el manejo
contable del asunto ni siquiera permitiera realizar una evaluación
seria de este aspecto. He aquí otra faceta de la concentración
bancaria: la muy escasa transparencia de su operación.
En septiembre de 1982 se nacionalizó la banca privada, entre
otras cosas por su papel protagónico en el deterioro general de
las condiciones financieras del país (Tello, 1984). En el mismo
año el Programa Financiero de Vivienda entró en crisis, principalmente a raíz de la inflación, pero también por la pérdida de
la capacidad adquisitiva de los sectores medios en relación con
los precios de construcción y con los costos de captación del
dinero. De hecho, desde 1978, el esquema de amortizaciones
constantes fue sustituido por el de pagos mensuales crecientes,
entre otras modificaciones, que tuvieron el efecto de encarecer
la vivienda financiada. Las muy altas tasas de inflación empeoraron el desplazamiento de los cajones de crédito hacia arriba,
al encarecer las mensualidades durante los primeros años, a la
30
vez que se desamortizaron las hipotecas a corto plazo (Maydón,
1988: 22).
En 1984, se diseñó un esquema de refinanciamiento con el
objetivo de evitar la descapitalización de los activos hipotecarios y
reducir el subsidio financiero, es decir la diferencia entre el rendimiento de la cartera hipotecaria y el Costo de Captación Promedio
(cPP); este subsidio, por cierto, había llegado a un máximo del 80%
del ciP en 1983 (Barragán, 1994: 90). El refinanciamiento de las
hipotecas introdujo en el pago mensual una cuota para compensar
la inflación de tal manera que, durante los primeros años, las
mensualidades ni siquiera cubrían los intereses y amortización y
éstos tenían que refinanciarse a lo largo de la vigencia de la hipoteca. A través del esquema de refinanciamiento, es decir, con pagos
crecientes y con el monto total del crédito ajustado a la inflación y
plazos indeterminados, se logró emparejar la tasa de interés hipotecario del PFv con el cpp en 1988, eliminando así el "subsidio
financiero". Posteriormente, los créditos de vivienda de interés
social llegaron a cobrar el ccP más el 1% (Barragán, 1994: 90).
La eliminación del subsidio financiero por el esquema del refinanciamiento se logró, sin embargo, a expensas de la eliminación
de la población de menores recursos como beneficiarios potenciales del Programa, ya que la mayor parte de los recursos se destinaron a cajones financieros que requerían entre 6.6 y 12 veces el
salarios mínimo, con un monto de enganche de hasta el 30% del
precio de la vivienda. Una parte minoritaria de los fondos —la
tercera parte aproximadamente— se destinó a los cajones inferiores,
con mayores niveles de subsidio financiero que fueron aportados
por el FOVI.
Por otro lado, el hecho de que la banca quedara en manos del
gobierno, si bien no implicó su reestructuración ni la eliminación
del criterio comercial, efectivamente permitió ciertas libertades
políticas en el manejo de la aplicación de fondos que, de otra
manera, habrían sido imposibles. Entre ellas se aumentó el encaje
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PRISCILLA CONNOLLY
obligatorio de inversión en vivienda del 3% al 5% de la captación
bancaria, en 1985, y hasta el 6% en 1987. En otras palabras, la
nacionalización de la banca permitió duplicar la proporción de
captación bancaria dedicada a la vivienda media.
En términos cuantitativos, el PFV durante la época de crisis y
banca nacionalizada fue exitoso, ya que logró financiar la construcción 468,637 viviendas nuevas entre 1983 y 1988, un promedio de
78,106 anuales (Cuadro 1). Con ello, contribuyó en casi un 20% de
la vivienda construida en el país; un impacto apreciable en la oferta
habitacional total que refleja la creciente participación de la intermediación financiera en la producción de vivienda media.
Cuadro 1
México. Número de viviendas nuevas (vivienda terminada y
progresiva) financiadas por organismos, 1971 a 1992
Organismo/año
PFV/FOVI
Banca
INFONAVIT
FOVISSSTE
FOVIMI-ISSFAM
BANOBRAS
FONHAPO
INDECO
Otros organismos
Total
Aumento vivienda censal
% vivienda pública en relación
al aumento
1971-76
106,689
78,323
23,036
17,791
13,796
239,635
2,059,616
11.6%
1977-82
107,920
1983-88
468,637
1989-92
103,250
215,986
239,731
17,360
4,104
2,783
56,697
219,753 361,141
30,313
39,294
2,549
2,369
8,357
932 110,115
99,171
42,471
109,273
29,451
682,382
1,082,028
565,971
2,352,473 2,371,285 2,153,751
31.7%
45.6%
24.1%
Fuentes: Elaboración propia con base en la Estadística Básica de Vivienda publicada en varios años por SAHOP, SEDUE y SEDESOL. Interpolación de incremento
anual de vivienda censal en base a los Censos de Población y Vivienda, años
1970-1990 y al Conteo de Población y Vivienda de 1995.
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En cuanto a su papel facilitador, el PFV, junto con las otras
instituciones financieras de vivienda, fue una verdadera tabla de
salvación para la industria de la construcción nacional, severamente golpeada por la crisis de 1982. En efecto, las empresas grandes
empezaron a interesarse en la vivienda en esa época, ya que ésta
representaba casi la única demanda de construcción. Al mismo
tiempo el PFV impulsó la consolidación del sector promotor/constructor y, en general, armó el sistema de financiamiento de vivienda media y residencial, con la participación de la banca múltiple.
En otras palabras, se crearon las condiciones para que la banca
comercial saliera del financiamiento de vivienda a bajo costo, para
ingresar en el mercado previamente inaccesible de la vivienda
media y residencial. Así, más que sustituir a la vivienda deficiente
autoconstruída o arrendada por los sectores populares, la vivienda
financiada por el PFV pasó a reemplazar la vivienda anteriormente
autofinanciada y construida por encargo, bajo normas aceptables
de habitabilidad, por los sectores medios de la población. En la
sección siguiente se verá como se culminó esta tendencia con las
reformas al PFV y la reprivatización de la banca en el período 1989
a 1994.
2.3 Los FONDOS DE AHORRO SOLIDARIO: 1970 A 1992
Los fondos de ahorro solidario para el financiamiento de la vivienda se crearon en 1970. Como precondición necesaria, se reformó el
Artículo 123 constitucional, eliminando la obligación patronal de
proporcionar vivienda a sus trabajadores. De hecho, este principio
constitucional nunca fue reglamentado, ni mucho menos cumplido, salvo por las empresas paraestatales. En estos casos, la excelente prestación habitacional que gozan los trabajadores sindicalizados de Petróleos Mexicanos o la Compañía de Luz y Fuerza se
relaciona con la práctica de las empresas extranjeras originales y de
33
PRISCILLA CONNOLLY
sus sindicatos, que fue incorporada en la Constitución de 1917. La
reforma constitucional de 1970 sustituyó esta obligación de la
vivienda patronal por otra: el aporte de un 5% sobre nóminas a
Fondos de "ahorro solidario" de los trabajadores, a la vez constituidos en Fondos de financiamiento habitacional. En el caso de los
trabajadores del sector privado, el Fondo está administrado por el
Instituto del Fondo Nacional de Vivienda para los Trabajadores
(INFONAVIT); el Fondo de los empleados públicos se llama el Fondo
de Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado (FOVISSSTE) y el de los militares, Fondo de
la Vivienda Militar (FOVIMI).
Hasta 1987, tanto el INFONAVIT como el FOVISSSTE ofrecieron un
sistema de créditos que implicaba altos subsidios financieros, y la
correspondiente descapitalización de los Fondos, sobre todo en
momentos de alta inflación. Se otorgaban créditos equivalentes a
la totalidad del valor de la vivienda, a un máximo de 20 años de
plazo, con los pagos mensuales del 20% descontado al salario
nominal del acreditado. La amortización se calculaba en función
del interés fijo del 4% sobre saldos insolutos; esto significaba que,
en tiempos de inflación, a partir de 1982, los créditos se amortizaban en tres o cuatro años. Por otra parte, no se conocen casos de
ejecución judicial de la garantía hipotecaria en el caso de no pago
de créditos INFONAVIT o FOVISSSTE, por ejemplo cuando el trabajador
pierde su empleo, por lo que la cartera vencida de ambos organismos siempre ha sido considerable. Es significativo, sin embargo,
que ni el INFONAVIT ni el FOVISSSTE contaban con sistemas informativos para cuantificar su cartera vencida, lo que refleja claramente
la falta de una contabilidad financiera de sus operaciones.
Durante los primeros años de su operación, hasta 1976 aproximadamente, INFONAVIT se responsabilizó no sólo del financiamiento de viviendas, sino también de casi todo el proceso de producción, excepto la construcción propiamente. En esa época se
construyeron grandes conjuntos habitac .)nales, sobre todo en la
34
Ciudad de México y en Monterrey, inspirados en cierta medida en
proyectos de vivienda pública europea. La asignación de las viviendas y de los créditos fue por sorteo. Debido a los problemas
técnicos y sociales que surgieron en estos conjuntos y, sobre todo,
por la presión política de los sindicatos, esta etapa de las promociones directas por parte del Instituto fue sustituida por la fórmula
de las promociones externas, que dominó la acción del INFONAVIT
entre 1978 y 1992. Bajo el sistema de la promoción externa, el
promotor privado, generalmente producto de la asociación entre
un sindicato y una constructora, tenía la iniciativa de la gestión del
proyecto y de la distribución de los créditos; el Instituto mantenía
el control normativo del diseño aplicando prototipos y, en la mayoría de los casos, aportaba sus reservas territoriales y administraba los créditos.
Entre 1973 y 1982, el INFONAVIT financió un total de 429,218
viviendas, un promedio de aproximadamente 43,000 al año, contribuyendo así en poco más del 9.5% del incremento total del acervo
habitacional del país estimado en base a datos censales (Cuadro 1).
Entre 1982 y 1988 subió su producción anual promedio a 60,190
(361,141 en los seis años), 4 y contribuyó en aproximadamente un
15% al aumento total del acervo habitacional durante ese período;
menos que el Programa Financiero de Vivienda, pero de todos
modos de impacto sustancial en la oferta total. Un factor que facilitó
la mayor participación del INFONAVIT en la oferta de vivienda
fueron las reservas territoriales que el organismo había adquirido
durante los primeros años de su operación. De hecho, de todas las
reservas adquiridas en todo el país, entre 1973 y 1980, la tercera
parte le correspondieron al INFONAVIT.
4 Además de los créditos para vivienda nueva terminada, el nvFONAVIT financió,
durante este período, 3,504 créditos para acciones de mejoramiento; 37,071
créditos para adquisiciones a terceros; 8,712 para construcción en terrenos propios,
y 1,778 para pago de pasivos (SEDUE, 1989).
35
PRLSCILLA CONNOLLY
Es importante reconocer el impacto de esta oferta de vivienda
en los estratos bajos y medio bajos del mercado. Las favorables
condiciones del crédito desde el punto de vista del acreditado
permitieron que, a lo largo del lapso considerado, los financiamientos INFONAVIT beneficiaran a la población asalariada de bajos ingresos, inclusive de un sólo salario mínimo. En otras palabras, es
probable que la producción habitacional financiada por el INFONAVIT sustituyera efectivamente parte de la producción de vivienda
nueva en asentamientos irregulares, así como parte del antiguo
acervo de vivienda en arrendamiento localizado en las áreas céntricas de las ciudades. En este sentido, ha contribuido a subsanar
el déficit cualitativo y cuantitativo de vivienda.
El FOVISSSTE, por su parte, siempre trabajó con el sistema de
promociones externas; hasta 1988 financió viviendas de relativamente buena calidad para empleados públicos de ingresos medios
y medio bajos. Entre 1973 y 1982, el FOVISSSTE otorgó un total de
119,200 créditos: un promedio anual de casi 12,000. De éstos, 62,330
créditos fueron para vivienda nueva: el 1.4% del incremento del
acervo habitacional global en esos años. Al igual que el PFV y el
INFONAVrr, el número de viviendas financiadas por el FOVISSSTE
aumentó durante los años críticos de 1983 a 1988, alcanzando un
promedio anual de créditos para vivienda nueva de 5,021 (Cuadro
1). El FOVIMI financió mayoritariamente vivienda en alquiler para
la tropa, y otorgó algunos créditos para vivienda en propiedad
para oficiales.
En cuanto a los subsidios implícitos en estos Fondos de
ahorro solidario, provienen de la canalización del ahorro involuntario, concebido originalmente como una especie de impuesto de un gran número de empleados públicos y privados
para financiar el acceso a la vivienda de un número reducido
de los mismos. La relación entre el número de ahorradores y
el número de beneficiarios fue, hasta 1988, de 9 a 1 (Connolly
1990). En los últimos años, esta proporción parece haber baja-
36
do a 5.6 a 1. 5 El sistema de asignación de los créditos introducido
en 1992, al favorecer a los trabajadores con mayores ingresos,
tiende a propiciar que los contribuyentes con menores ingresos
subsidien a los con mayores ingresos.
Por lo que se refiere al papel facilitador de INFONAVIT y FOVISSSTE
hasta 1989, cabe mencionar lo siguiente. Durante la etapa de promociones directas por el INFONAVIT (1973 a 1978), se fortaleció la industria
de la construcción contratista y la emergencia de un buen número de
profesionales especializados en cuestiones habitacionales: arquitectos, urbanistas, etc. Después, con el predominio de las promociones
externas, salió fortalecida la tradición clientelista entre los sindicatos,
a la vez que se consolidó de manera acelerada la figura de la promotora de vivienda, y de la constructora que empieza a construir con
criterio de mercado. Durante los años de crisis, al igual que el PFV, los
programas del INFONAVIT y, en menor grado, el FOVISSSTE, salvaron a
la industria de la construcción de un derrumbe peor.
Lo que no facilitaron los fondos de ahorro solidario fue el ahorro
y la constitución de fondos revolventes. Al descapitalizarse totalmente entre 1982 y 1987, cuando los créditos no estaban indexados
de alguna forma a la inflación, no sólo se esfumaron los ahorros de
los derechohabientes y la posibilidad de constituir Fondo revolventes, sino también -y ello es quizá más grave que la pérdida financiera- se puso en evidencia la falta de conciencia entre los derechohabientes de que tenían una cuenta de ahorro. El INFONAVIT fue, en
una primera instancia, una especie de lotería y, en una segunda, un
sistema de apoyo al clientelismo sindical, pero nunca un sistema
de ahorro personal o colectivo. De hecho, el INFONAVIT modificó en
1982 sus reglamentos para eliminar el derecho de los trabajadores
a recuperar sus ahorros. Si bien los sindicatos siempre pelearon más
5 Según la Secretaría de Acción Social de la CTM, "de los 10 millones de
derechohabientes registrados por el IMss, 8.5 millones no han recibido créditos para
adquirir vivienda". La Jornada, 20 de mayo de 1997.
37
PRLSCILLA CONNOLLY
créditos para vivienda, nunca defendieron los ahorros de sus agremiados. He aquí otra manifestación más de la falta de una cultura
y de un verdadero sistema de ahorro para la vivienda en México.
2.4. LA BANCA DE FOMENTO Y LOS FONDOS FISCALES HASTA 1989.
BANOBRAS Y EL FONDO DE LAS HABITACIONES POPULARES
El principal banco de fomento que ha actuado en el campo de la
vivienda popular al nivel nacional ha sido BANOBRAS (Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos S.A.) y, como dependencia de
éste, el FONHAPO (Fondo Nacional de Habitaciones Populares). Se
han creado en diferentes momentos numerosos fondos y fideicomisos para financiar vivienda con alcances locales o con fines
específicos: en atención a las víctimas de desastres nacionales, para
la construcción habitacional en nuevos polos de desarrollo, o para
la regularización de colonias populares, por ejemplo. En la mayoría
de los casos, dichos Fondos y Fideicomisos combinaron fondos
fiscales con fuentes provenientes de las otras instituciones financieras nacionales.
En 1971, el Instituto Nacional de Vivienda se transformó en el
Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad Rural y de
la Vivienda Popular (INDECO) con lo que asumió diversas funciones
nuevas, entre ellas el financiamiento y promoción de viviendas de
bajo costo y la administración de reservas territoriales, además de
las tareas generales de coordinación, realización de estudios, etc.
Al igual que otros Organismos y Fideicomisos menores, el INDECO
dependía en gran medida de los fondos aportados por los principales organismos financieros. Su relevancia principal estuvo entonces, por un lado, en las innovaciones técnicas y administrativas
de algunos de sus proyectos "piloto" y, por otro, en el papel que
jugó en la constitución de reservas territoriales para la vivienda
popular en varias entidades federativas del país entre 1971 y 1981.
38
La diversidad de los organismos arriba mencionados y la de sus
acciones, impide realizar un balance ni siquiera sumario de los
flujos financieros aplicados y del papel facilitador de cada uno de
ellos. Limitaremos el análisis, entonces, al desempeño del BANOBRAS, a las acciones de FONHAPO de 1981 a 1988 y a la constitución
de reservas territoriales por parte del INDECO.
Fundado en 1933 para financiar el desarrollo de obras y servicio
públicos el BANOBRAS asumió la función expresa de financiar vivienda con la creación del Fondo de Habitaciones Populares (primera versión) en 1954. Desde entonces, su presencia en el financiamiento habitacional ha sido continua, aunque sumamente variable.
Durante la década de los sesenta, destaca su papel como financiador-promotor de la construcción de vivienda media a relativamente gran escala, para la venta. Las unidades Nonoalco-Tlatelolco o
de Villa Coapa, ambas en la Ciudad de México, entre muchos otros
proyectos, dieron entonces un importante impulso a la incipiente
industria de la construcción y promoción habitacional. En este
sentido, es importante señalar la concentración geográfica de las
acciones de BANOBRAS en ese período: el 85% de todas las viviendas
financiadas por BANOBRAS entre 1941 y 1975 se ubicaron en el área
Metropolitana de la Ciudad de México (Garza y Schteingart, 1978:
100).
El financiamiento de estos proyectos se constituyó, en una
tercera parte aproximadamente, por fondos federales captados a
través de valores hipotecarios emitidos por el propio BANOBRAS y
el resto por préstamos de otras instituciones financieras nacionales
y extranjeras (ídem, 86-87). No se cuenta con datos ni con análisis
sobre la eficiencia financiera de estos proyectos. Sin embargo, en
términos generales, se puede afirmar que, al igual que el Programa
Financiero de Vivienda en esa época, se aplicaba un subsidio
financiero para hacer accesible la vivienda producida comercialmente a los sectores medios de la población.
A partir de la década de los setenta, el BANOBRAS diversificó sus
39
PRISCILLA CONNOLLY
acciones para incluir proyectos experimentales de financiamiento
de "pies de casa", consistentes en una unidad sanitaria, o programas de mejoramiento, entre otros. Dichos proyectos, dirigidos a
una población de menores recursos, tuvieron poco éxito, en parte
por la poca aceptación entre la población objetivo.
Otra función importante del BANOBRAS durante todo ese período
fue la constitución de reservas territoriales para sus propios proyectos y para los de otras instituciones financieras. Sin embargo, a
diferencia del 1NDECO y del INFONAVrr, para 1980 dichas reservas ya
se habían agotado.
En 1981, el Fondo de las Habitaciones Populares fue radicalmente transformado, para dar lugar a la creación de un nuevo
organismo cuyo nombre oficial fue, a partir de 1985, el Fideicomiso
Fondo Nacional de Habitaciones Populares, FONHAPO, con el fin
explícito de financiar la vivienda popular. La población objetivo se
definió como aquella que fuera desatendida por los otros organismos de vivienda, en virtud de ganar menos de dos y media veces
el salario mínimo y ser no asalariada. Para lograr este acometido,
se abrieron nuevas líneas de crédito que permitieron financiar
programas de lotes y servicios, vivienda progresiva, mejoramiento
de vivienda, además de vivienda terminada, partiendo de una
filosofía de apoyar los procesos existentes de construcción habitacional popular. A diferencia de los otros organismos, entre 1983 y
1988, FONHAPO efectivamente financió un gran número de este tipo
de acciones, como puede observarse en el Cuadro 2.
Con ello, el FONHAPO contribuyó en un 17.5% de todas las
acciones del programa habitacional del sector público entre 1983 a
1988 -un total de 245,068 acciones- con sólo el 4.2% de los recursos
erogados (SEDUE, 1989). La inversión promedio por acción en 1988
fue de 4,273 pesos corrientes (1,862 dólares) y el costo promedio al
beneficiario por acción, entre 1983 y 1988, fue de 26.12 salarios
mínimos mensuales (2,460 dólares de 1988 o 2,612 dólares actuales). Durante estos mismos años, el 44.4% de los créditos se desti-
40
Cuadro 2
Distribución de créditos por tipo de acción 1983-1988,
FONHAPO y total de organismos
Tipo de acción
Vivienda terminada
Vivienda Progresiva
Lotes con Servicio
Mejoramiento vivienda
Otro*
Total
FONHAPO
1,269
108,846
72,487
58,511
3,955
245,068
0.5%
44.4%
29.6%
23.9%
1.6%
100.0%
Total organismos
903,287
112,576
76,643
178,871
123,814
1,395,191
64.7%
8.1%
5.5%
12.8%
8.9%
100.0%
Fuente: SEDUE, Estadística Básica de Vivienda 1983-1988
* Incluye: adquisición a terceros, construcción en terreno propio, pago de pasivos,
cofinanciamiento y no especificado.
naron a financiar programas de vivienda progresiva, 25.5% a lotes
y servicios y 23.9% a acciones de mejoramiento.
Por el lado del fondeo, FONHAPO mezcló diversas fuentes, entre
recursos fiscales (tanto a fondo perdido como de inversión), valores
en bienes patrimoniales y préstamos del Banco Mundial. A diferencia de otros organismos que no plantearon claramente la cuestión del subsidio, el FONHAPO estableció como principio –el cual se
negoció inicialmente con el Banco Mundial– un subsidio del 50%
del costo final de la acción, con la idea de poder otorgar un crédito
con la recuperación de dos créditos equivalentes (Ortiz, 1996: 36).
Hasta 1988 por lo menos, la recuperación de los crédito era buena
y, según este autor y exdirector de FONHAPO, de haber perseverado
con esta política, quizá se habría cumplido con el principio del
subsidio del 50%, aportado por fondos fiscales. Aunque importante, este subsidio hubiera sido más barato que el costo que tuvo el
rescate de la bancaria hipotecaria: ¡los 5,300 millones de este rescate
hubieran alcanzado para subsidiar al 50% alrededor de 1.6 millones
créditos de vivienda progresiva!, la línea de crédito más cara del
41
PRISCILLA CONNOLLY
FONHAPO. Por otra parte, es innegable que el FONHAPO proporcionó
financiamiento habitacional en beneficio de un número relativamente grande de población que, en virtud de sus bajos ingresos, no
accedía a cualquier otro financiamiento habitacional institucionalizado.6
En lo que se refiere al papel facilitador del FONHAPO hasta 1988,
son varios los aspectos que deben recalcarse. Primero, se propuso
y se logró la descentralización administrativa y territorial de la
administración de los créditos. Sólo el 18% de los créditos se
ejercieron en las áreas metropolitanas, el 26% en área rurales y el
56% en ciudades medias (Ortiz, 1996: 55). Esto fue posible, entre
otras cosas, porque el 80% de los créditos fueron gestionados y
administrados por instituciones de los gobiernos estatales (Institutos Estatales de Vivienda, Inmobiliarias o Fideicomisos estatales) y
otro 11% por gobiernos municipales. Si bien otras instituciones de
vivienda locales, notablemente en el Distrito Federal, el Estado de
México y en Monterrey habían tenido con anterioridad la experiencia de gestionar créditos habitacionales, es no menos cierto que fue
con el FONHAPO cuando se dio el primer gran impulso al fortalecimiento de la capacidad de gestión de las instituciones locales de
vivienda en otras entidades.
En segundo término, por el tipo de créditos otorgados y su
forma de asignación a grupos organizados, el FONHAPO impulsó y
fortaleció la emergencia de lo que podemos denominar como
"promotores sociales", es decir organizaciones de solicitantes de
vivienda que autogestionan proyectos habitacionales, desde el
diseño y la gestión de recursos hasta la construcción y asignación
de viviendas. Entre 1983 y 1988, el 52% de los créditos del FONHAPO
fueron gestionados por el sector social (cooperativas, asociaciones
6 Una evaluación interna del FONHAPO en 1986 registró un ingreso promedio de
los jefes de familia beneficiarios de 1.8 veces el salario mínimo; 1.6 para lotes y
servicios, 1.8 para mejoramiento y 2.1 para vivienda progresiva.
42
civiles, sindicatos y ejidatarios). Correlativamente, el FONHAPO contribuyó a la consolidación de profesionistas capacitados para asesorar este proceso de producción social de vivienda.
Conviene también subrayar que, al otorgar los créditos a organizaciones sociales, el FONHAPO buscó impulsar una responsabilidad colectiva frente al financiamiento, tanto para el ahorro previo
que implica el pago del "enganche", como para el pago oportuno
de las mensualidades. Habría que evaluar los resultados en este
sentido, pero existen varias señales de que las organizaciones
sociales fueron más responsables frente al FONHAPO que los acreditados institucionales (por ejemplo, los Institutos Estatales de Vivienda). En efecto, aunque se trate de una realidad encubierta,
algunos funcionarios del FONHAPO reconocieron en entrevistas que
los acreditados institucionales tuvieron una baja tasa de retorno de
los créditos hacia el FONHAPO; a veces, nula.
El desempeño de FONHAPO durante la década de los ochenta no
puede entenderse sin las reservas territoriales acumuladas por el
INDECO durante la década anterior. En efecto, como la principal
institución nacional de vivienda, el INDECO se había beneficiado de
la expropiación de terrenos ejidales, en el marco de los programas
de regularización de la tenencia de la tierra, institucionalizados a
partir de 1973. Dado que por lo general sólo una fracción de un
ejido se encontraba ocupada por pobladores en el momento de la
expropiación previa a la regularización, las fracciones no urbanizadas se expropiaron a favor del INDECO. Al disolverse dicho instituto en 1981, estas tierras pasaron a ser propiedad de los gobiernos
estatales, a través de los Institutos Estatales de Vivienda cuando
existían. El fraccionamiento, urbanización y venta de estos terrenos, con o sin la edificación de vivienda progresiva, constituyó un
destino importante de los financiamientos de FONHAPO. Este proceso, como se ha dicho, fortaleció de manera importante la emergencia y consolidación de muchos de los organismos estatales, incluso
municipales, de vivienda. Por otra parte, al agotarse estas reservas,
43
FRLSCILLA CONNOLLY
las acciones de FONHAPO se han frenado en varias entidades federativas por la falta de suelo a precios accesibles para la vivienda
popular.
3. EVOLUCIÓN RECIENTE DE LOS SISTEMAS DE FINANCIAMIENTO
DE VIVIENDA EN MÉXICO
3.1 LA BANCA COMERCIAL DE 1989 A LA FECHA
Como paso necesario para la reprivatización de la banca, en 1989
se introdujeron cuatro modificaciones en el PFV y en las operaciones
del FOVI:
a) se eliminó el encaje legal de financiamiento habitacional, es
decir, la banca quedó liberada de la obligación de financiar
vivienda de interés social.
b)el FOVI dejó de intervenir en el financiamiento de vivienda
media–de más de 160 salarios mínimos mensuales– dejando
este estrato del mercado en manos de la banca comercial. En
otras palabras, se dio una división clara entre las operaciones
hipotecarias de la banca múltiple que no recurren a subsidios
financieros (aunque sí de otro tipo) y que se orientan hacia los
estratos medios y altos del mercado, y el FOVI, cuya lógica ya
se acerca a la de la banca de fomento.
c) para sustituir la captación bancaria, el fondeo de FOVI consistió en recursos del Banco de México y, sobre todo, en préstamos del Banco Mundial en torno a los cuales existe poca
información. No se mencionan estos préstamos en los programas oficiales de vivienda y las pocas fuentes disponibles al
respecto son contradictorias. El informe presidencial de 1992
hace referencia a un préstamo de 300 millones de dólares que
permitió el financiamiento de 31,411 viviendas entre 1989 y
1992, y otro de 450 millones de dólares en 1992 (Poder Ejecu-
44
tivo Federal, 1992). En los informes anuales del Banco Mundial se menciona un préstamo de 350 millones de dólares
"para el segundo proyecto de viviendas para grupos de bajos
ingresos" (el primero, es de suponer, fue el préstamo aplicado
al programa de reconstrucción Renovación Habitacional Popular) y otro de 450 millones dólares en 1992, canalizado esta
vez por Nacional Financiera para el proyecto para el desarrollo del mercado de vivienda. Paradas fechas posteriores, en la
estadística de BANOBRAS, organismo que canaliza los préstamos del Banco Mundial, se registra el otorgamiento de dos
créditos —de 1,522 y 496 millones de pesos— al programa "FOVi
II", en 1995 y 1996 respectivamente, y otro etiquetado "FONHAPO 11" de 71 millones de pesos en 1995 (Federalismo y
Desarrollo, múm. 57, 1997: 73).
d)el FOVI inició un sistema de subasta de paquetes de créditos,
para programas habitacionales localizados preferentemente fuera de las zonas metropolitanas. Los participantes en
el sorteo pueden ser otras instituciones financieras de vivienda o promotoras y constructoras, siendo el ganador el
que ofrece la mayor puja expresada en tasa de interés (FOVI,
1996).
Como ya se ha mencionado, a partir de la reprivatización, la
banca múltiple comercial salió del tema del financiamiento de la
vivienda popular. Sin embargo, vale la pena dedicar unas líneas a
comentar algunas de las consecuencias, en términos de los flujos
gruesos de subsidios y de su rol "facilitador".
Primero, entre 1992 y 1994, hubo un aumento espectacular en el
número de créditos: más de 125 mil créditos por año en este lapso,
principalmente para vivienda nueva (453 mil en total de 1989 a
1994). Con ello, la cartera hipotecaria de vivienda media y residencial de la banca comercial pasó del 29% del total en 1990 al 63% en
1993 (Barragán, 1994: 96). De hecho, los grandes Bancos sobrepa-
45
PRISCILLA CONNOLLY
saron los límites aconsejables de su cartera hipotecaria, que llegó a
representar el 25% de su cartera global en 1993 (idem: 97). Por
primera vez en México existía una oferta hipotecaria sustancial
para vivienda media y residencial. Ello facilitó la consolidación de
las empresas promotoras habitacionales, chicas, medianas y grandes que florecieron durante este periodo, sobre todo en las grandes
ciudades. Lógicamente esto resultó en alzas extraordinarias en los
precios del suelo y, para 1992 a 1993 provocó una cierta sobre oferta
en este mercado.
En un contexto de alza en los precios inmobiliarios, así como de
aumento de las tasas reales de interés debido a la reducción de la
inflación, se tuvo que adoptar el sistema llamado de "doble indexación" o refinanciamiento de intereses (A. Salgado, El Financiero,
21 de junio de 1996, p. 6). En un primer momento, esta medida
—similar a las adoptadas durante la década anterior, pero con
techos de refinanciamiento mucho más altos— permitió efectivamente reducir los ingresos necesarios para acceder a un crédito, sin
bajar los precios inmobiliarios. Sin embargo, su funcionalidad
dependía de la reducción continuada de la inflación y de la estabilidad macroeconómica. Los "errores de diciembre" de 1994, y su
desenlace (la abrupta devaluación del peso frente al dólar, la
inflación acelerada y el aumen#oi desorbitado de las tasas de
interés) llevaron entonces fuera de toda proporción el ya de por
sí imponente problema de la cartera vencida, declarada o inminente. A esta cartera vencida contribuye en aproximadamente
una cuarta parte la cartera hipotecaria
En junio de 1996 se calculó la cartera hipotecaria de la banca
comercial en 240 mil créditos, más 310 mil de interés social heredados de la década pasada o emitido entre 1989 y 1995 por el FOVI (M.
Vázquez, Reforma, 19 de junio de 1996, p. 22A).7
7 Según una nota en La Jornada, 16 de mayo de 1996, p. 60, la agrupación de
deudores "El Barzón" calculó en 863 mil "las personas que obtuvieron hipotecas".
46
El problema de la cartera hipotecaria vencida se incluyó dentro
del Acuerdo para los Deudores de la Banca (ADE), implementado
entre agosto de 1995 y septiembre de 1996, con el fin de reestructurar los créditos menores de $200,000 en "Unidades de Inversión",
UDI's. La continuada alza en las tasas de interés y en el valor en
pesos de las UDI's puso en jaque nuevamente el sistema; el nuevo
esquema ni convenía a los bancos ni a los deudores hipotecarios.
Para enfrentar la situación la "Alianza para la Vivienda" promulgada en mayo de 1996, incluyó, entre otras medidas, un nuevo
esquema para refinanciar hipotecas cuyo costo al fisco se estimó en
5,300 millones de dólares8 (Poder Ejecutivo Federal, 1996). Suponiendo que los beneficiarios del programa fueron aproximadamente 300 mil acreditados que ya tenían reestructuradas sus hipotecas
en UDI's y, por lo tanto eran elegibles, el costo por acreditado
llegaría a más de 17 mil dólares ($136,000 a precios de 1997):
prácticamente dos veces el costo de una vivienda de interés social.
Así, aunque el financiamiento hipotecario de la banca comercial
poco tiene que ver con el problema de la vivienda de bajo costo,
tiene muchísimo que ver con la cuestión de los subsidios. También
la participación de las hipotecas en el programa de rescate bancario
comprueba la noción de que el financiamiento habitacional, aún de
la vivienda de alto costo, o quizá especialmente la vivienda de alto
costo, es un pozo sin fondo.
8 El costo fiscal total de los apoyos al sistema bancario al 31 de diciembre de 1996
se calculó en 212,300 millones de pesos (26.5 billones de dólares aproximadamente), equivalentes al 8.5% del PIB. De éstos, $54,949 millones fueron cubiertos por
excedentes fiscales de 1995 y 1996, $15,100 millones por préstamos del Banco
Mundial y del Banco Interamericano del desarrollo al Fondo Bancario de Protección al Ahorro (FOBAPROA) y el resto será financiado en los próximos 30 años
(declaración de Eduardo Fernández, presidente de la Comisión Nacional Bancaria
y de Valores, reportado por Alica Salgado en El Financiero, 28 de enero de 1997,
p. 3A).
47
PRLSCILLA CONNOLLY
Mientras el país subsidia a la Banca, ésta sigue apoyando el
desarrollo de la promoción y mercado inmobiliarios para casas con
valor total ya no de 150 sino de más de 250 veces salario mínimo
mensual y más .9 Actualmente (mayo de 1997) después de casi dos
años de virtual estancamiento, la banca privada vuelve a ofrecer
créditos hipotecarios, en condiciones similares a las anteriores. El
Plan Casa de Bancomer, por ejemplo, ofrece créditos en uDI's a 20
años y a 11% de interés. El crédito mínimo es de 150 mil pesos (187
salarios mínimos mensuales, 19,000 dólares), equivalente al 75%
del costo del inmueble, ya que el enganche es del 35%, más otro
11% de pagos anticipados para cubrir gastos de escrituración etc.
Es decir, hay que tener ahorrados por lo menos 88 mil pesos, lo que
elimina el acceso aún a los sectores medios, a no ser que se cuente
con otra fuente de financiamiento que complemente el crédito
ofrecido por la banca con hipotecas secundarias.
Y esto es precisamente lo que está pasando. Hoy en día, gran
parte de las otras instituciones financieras de la vivienda, notablemente FOVISSTE y los fondos del DDF (FIVIDESU, FICAPRO) y de otras
entidades, efectivamente subsidian indirectamente las operaciones
de la banca privada a través de créditos más blandos ofrecidos a
los adquirientes finales. Para demostrar esto, hay que regresar al
desarrollo reciente de los Fondos Solidarios.
3.2 Los FONDOS SOLIDARIOS DESPUÉS DE 1992
En 1992 se reformaron radicalmente tanto el INFONAVIT como el
FOVISSSTE, entre otras cosas, con el fin de revertir algunas de las
tendencias arriba señaladas, en particular su muy aguda descapi-
9 El salario mínimo general mensual en Mayo de 1997 era de $793.5 pesos
(alrededor de 100 dólares).
48
talización. A partir de esta fecha las bases de operación financiera
de estos organismos han sido:
a) manejo de la cuenta de ahorro del trabajador individualizada
como una sub-cuenta del Sistema de Ahorro para el Retiro,
SAR;
b) sistema de asignación de créditos por puntaje del derechohabiente;
c) ampliación del plazo de recuperación hasta 25 años;
d)aumento del porcentaje del ingreso gravable para la amortización del crédito hasta el 25%;
e) cotización del crédito en veces salario mínimo;
f) distribución de paquetes de créditos por subasta a promotoras privadas o públicas, por región, de manera similar a FOVI.
El sistema actual hace muy difícil conocer el funcionamiento -o
no- del mecanismo financiero, como también las tasas reales de
interés, la existencia de subsidios, etc. En estos momentos (mayo
de 1997) se advierte un relativo desconocimiento de las reglas de
juego del INFONAVrr; aparecen declaraciones contradictorias en la
prensa. Existe una importante corriente de opinión a favor de la
desaparición del INFONAVrr como organismo financiero de vivienda, y la asimilación del recaudo del 5% sobre nóminas al sistema
de pensiones, recientemente privatizado con la creación de las
Administradoras de Fondos para el Retiro, AFORES, que sustituyeron al SAR. De hecho, a partir del 1° de Julio de 1997 la sub cuenta
para Vivienda estará integrada a la cuenta que los trabajadores
tienen en alguna de las AFORES.
El FOVISSSTE, por su parte, después de su crisis de descapitalización en los ochenta, ha reducido drásticamente el monto de los
créditos otorgados y, por lo pronto, sirve principalmente como
mecanismo de subsidio adicional a los otros sistemas mediante el
financiamiento de los enganches con segundas hipotecas. En par-
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ticular, ha permitido que algunos proyectos financiadas por la
banca privada hayan sido accesibles a derechohabientes del Fondo,
al reducir el riesgo y financiar los enganches.
Por lo que se refiere al FONHAPO, su participación en el financiamiento habitacional se redujo drásticamente a partir de 1994 y
actualmente se vislumbra su desaparición en el corto plazo. Este
suceso se venía ya anunciando desde principios de los noventa,
cuando el Fondo empezó a reducir el financiamiento a promotores
sociales y a privilegiar la participación de empresas constructoras,
a desmantelar su estructura descentralizada por región, a reducir
gradualmente los subsidios, a privilegiar las acciones de mejoramiento sobre las de vivienda progresiva y, más importante, a tener
un volumen de inversión cada vez menor. En 1992, el FONHAPO
manejaba ya apenas el 1.2% de los recursos del Programa Nacional
de Vivienda.
En cierta forma, las funciones de financiar proyectos de urbanizaciones populares que desempeñaba FONHAPO fueron progresivamente asimiladas al ejercicio del ramo presupuestal 26 y canalizadas, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, a los municipios
y a los gobiernos estatales en el Programa Nacional de Solidaridad,
PRONASOL; entre otros, a través del Programa de Autoconstrucción
y Crédito a la Palabra. Este Programa manejó créditos de bajo
monto equivalentes a un máximo de 25 veces el salario mínimo
mensual, con un máximo de $3,000 pesos en 1992 (algo menos de
1,000 dólares) para la adquisición de materiales básicos. En 1993,
este Programa apoyó 13,759 viviendas progresivas y 56,088 acciones de mejoramiento. Para 1994, se preveía otorgar 30 mil apoyos
crediticios a la vivienda progresiva y 110 mil al mejoramiento. La
estadística oficial publicada no permite conocer si esta ambiciosa
programación se alcanzó o no.
Asimismo, BANOBRAS, que siempre había ofrecido líneas de
crédito a gobiernos municipales para financiar obras de urbanización, también empezó a sustituirse a la acción del FONHAPO en este
50
sentido. Sin embargo, no hay indicios para suponer que las inversiones municipales en urbanizaciones populares se hayan incrementado lo suficiente como para compensar la pérdida de financiamientos tipo FONHAPO. En general, lo que se observa en la
actualidad, en la mayoría de las ciudades del país, es la ausencia
casi total de financiamientos para vivienda y urbanizaciones en
beneficio de la población de menores ingresos, con el aumento
correspondiente de la urbanización irregular en áreas no aptas para
el poblamiento.
4. CONCLUSIONES
Una de las conclusiones fundamentales concierne al componente
de la ingeniería financiera de la política habitacional. Como se ha
visto a lo largo del texto, si bien esta política se ha concebido
fundamentalmente como una política financiera, paradójicamente,
el criterio financiero nunca ha jugado un papel significativo en el
diseño y operación de los programas. Los fondos no se han planteado como instituciones financieras que deberían asegurar su
sustentabilidad a lo largo del tiempo, es decir como fondos revolyentes a mediano y largo plazos. Por el contrario, el financiamiento
habitacional se ha manejado principalmente como un medio de
inversión pública a fondo perdido. Lo anterior se refleja en la falta
de estudios y estadística confiable sobre los aspectos financieros de
las instituciones. La excepción ha sido el Programa Financiero de
Vivienda, que representa un opción para los activos bancarios,
aunque tampoco aquí existe mucha claridad en el manejo financiero de los programas correspondientes.
El desinterés en la recuperación financiera de los programas
habitacionales podría llevar a suponer que éstos pudieran beneficiar principalmente a la población más desamparada en materia de
vivienda. Sin embargo, como se ha visto, no es así. Por el contrario,
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han sido los sectores medios y algunos grupos específicos de la
clase trabajadora los principales beneficiarios de los programas.
Ello se debe, en parte, al predominio del criterio político sobre el
social en la distribución de los recursos, pero también, la propia
ausencia del criterio financiero contribuye al reparto irracional de
recursos crediticios escasos. No se han aplicado, por ejemplo, y
salvo en los programas de FONHAPO durante 1983 a 1988, estímulos
al buen pago de las deudas hipotecarias. Ni mucho menos se ha
castigado a los morosos.
Así, una de las implicaciones de la falta de criterio de recuperación financiera aplicado en las políticas habitacionales ha sido la
muy alta proporción de cartera vencida dentro de las distintas
carteras hipotecarias. En efecto, los casos de adjudicación de las
viviendas por las instituciones financieras a causa de cartera vencida son sumamente escasos. Algunas instituciones llegan incluso
a negar la existencia de cartera vencida. Estas prácticas institucionales del "no cobro", entre otras razones por motivos políticos, han
fortalecido una cultura correspondiente de "no pago" por parte de
no pocos beneficiarios, singularmente de los que se beneficiaron a
través del clientelismo y del corporativismo.
Otra implicación de la ausencia de criterios financieros ha sido
la poca claridad que sigue imperando en torno a la cuestión de los
subsidios. Como se ha visto, la politica explicita al respecto en
México ha dado un viraje total en los últimos años; desde una
despreocupación casi total al respecto, a la decisión (en gran parte
derivada de lo anterior) de una eliminación total de los subsidios
como meta o como instrumento programático. Hoy en día el único
subsidio reconocido es el subsidio financiero, es decir, el cobro de
intereses por debajo del costo de la captación de dinero, del tipo
que se aplica en los programas de FOVI. Se desconoce oficialmente
la existencia de cualquier otro tipo de subsidio a pesar de que, como
se ha visto, en la práctica en México son múltiples los canales de
subsidio a la vivienda, amén de muchos otros, como el subsidio
52
directo al comprador, que nunca se ha implementado en el país.
Conviene señalar que, sin embargo, la última versión de las reglas
de operación de FOVI, introducidas en junio de 1997, remedian
parcialmente esta deficiencia al introducir el subsidio de un descuento del 25% del precio de la vivienda para viviendas de hasta
100 salarios mínimos.
La falta de información clara, y peor aún, la ausencia total de
una discusión pública con respecto a los subsidios impiden formular mecanismos institucionales más racionales y justos para distribuir lo que todavía es un bien escaso ante una demanda excesiva:
el recurso financiero para la vivienda.
En resumen, la política financiera habitacional ha tenido escaso
impacto directo en las condiciones de vivienda de la población
mayoritaria de bajos recursos, tanto por el limitado número de
viviendas financiadas en relación con su demanda efectiva, como
por la estrechez de ésta; grandes segmentos de la población simplemente no reúnen los requisitos de ingreso y empleo para constituirse en sujetos de crédito de los programas. Son otras las políticas que inciden en las condiciones de vida de la población
mayoritaria, como las del empleo o de salud, o las que se relacionan
con la producción habitacional pero no a través del financiamiento:
la planeación territorial, la gestión de asuntos relacionados con la
propiedad del suelo, las inversiones en infraestructura y equipamiento, las políticas impositivas, por ejemplo. No obstante lo anterior, la formulación y análisis de la política habitacional tienden
a priorizar el problema financiero. Es más, en México, se ha concebido esta política principalmente en términos de la creación de
instituciones de alcance nacional para financiar la construcción de
vivienda nueva.
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PRISCILLA CONNOLLY
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El financiamiento de vivienda en México

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