Evasión Tributaria en América Latina: Nuevos y antiguos desafíos

Evasión Tributaria en América Latina: Nuevos y antiguos desafíos

Evasión Tributaria en América Latina:
Apuntando al corazón del problema
Juan C. Gómez Sabaini
XXVIII SEMINARIO REGIONAL DE POLÍTICA FISCAL
CEPAL - Naciones Unidas
Santiago de Chile, 16 y 17 de marzo de 2016
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Contenido de la presentación
1. El problema de la evasión fiscal
2. La evasión doméstica: los “antiguos” desafíos
a)
Evasión en el IVA
b) Evasión en el Impuesto sobre la Renta
c)
Evasión contributiva (contribuciones de Seg. Social)
3. La evasión internacional: el “nuevo” desafío
a)
Metodologías para su cuantificación
b) Evidencias recientes
4. La cooperación multilateral: el proyecto BEPS
5. El enfoque para los países de América Latina
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1. El problema de la evasión fiscal
• Atenta contra el logro de los impactos buscados
con las reformas del sistema tributario.
• Modifica la relación entre las tasas legales y las
tasas efectivas observadas.
• Implica una pérdida de recursos fiscales y una
mayor carga para los contribuyentes que
cumplen
• Representa el mayor desafío de coordinación
entre la política y la administración tributaria
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Dos desafíos relacionados
• Evasión doméstica es un fenómeno ya conocido
pero escasamente cuantificado por los países.
• La expansión y apertura de las fronteras
tributarias de los países obligó a considerar la
dimensión internacional del fenómeno.
• Recientemente, la evasión internacional ha
concentrado la atención de los países
desarrollados y en desarrollo, pero escaso es lo
que se conoce aun acerca de su magnitud.
 Gómez Sabaíni, J.C. y Morán, D. (2016); “Evasión
Tributaria en América Latina: Nuevos y antiguos
desafíos en la cuantificación del fenómeno para los
países de la región”, CEPAL.
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• Fronteras adentro  mejorar la transparencia
de la información y sistematización de
procedimientos para medir los niveles de
evasión es un objetivos a priorizar.
• Fronteras afuera  fortalecer la cooperación
entre países basada en el intercambio
automático de información y la uniformidad de
metodologías de medición.
• En los países de la región existe la ineludible
necesidad de instalar una cultura de la
“evaluación sistemática” de las políticas públicas
 La cuantificación de la evasión puede
contribuir claramente en ese sentido.
2. Evasión doméstica:
El “antiguo” desafío
• Aunque se reconocen niveles muy elevados en
todos los países, la medición de la evasión aún
dista mucho de constituirse en una tarea regular
y sistemática por parte de las AATT.
• Con variantes metodológicas, las estimaciones
para el IVA son las más difundidas aunque
existen algunos intentos recientes en torno al
Impuesto sobre la Renta (individuos y
sociedades) y para algunos tributos específicos.
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2.a) Evasión en el IVA
• Mejoras en la administración del tributo
contribuyeron a un marcado descenso del
incumplimiento durante la década pasada.
• Luego de la crisis financiera de 2008 se detuvo
esa tendencia y los resultados fueron menos
alentadores (con excepciones como Uruguay).
• También son menos los estudios disponibles ya
que algunos países abandonaron esta tarea o no
siguieron actualizando los datos.
• Los niveles de evasión en el tributo son mayores
a los registrados en países desarrollados (pero
no todos: Italia y Grecia > 30%).
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Evolución de las tasas de evasión en el IVA en
países de América Latina (en porcentajes)
50.0
45.0
PE 45.9
RD 42.8
40.0
35.0
30.0
GT 38.4
ES 37.4
UR 36.1
CO 34.9
AR 32.3
CR 28.6
PE 38.4
ES 33.1
25.0
MX 27.0
GT 25.8
20.0
AR 19.8
CH 18.0
RD 29.7
CR 30.5
CH 24.8
MX 24.3
CO 23.0
15.0
UR 13.4
10.0
2003
2007
2010
2012
Fuente: Gómez Sabaíni y Morán (2015), sobre la base de estimaciones oficiales de los respectivos países.
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Tasas de evasión en el IVA para países seleccionados de
América Latina (último año disponible) y de la Unión
Europea (año 2013) (en porcentajes)
22.2
23.0
Chile (2014)
Colombia (2012)
Costa Rica (2012)
El Salvador (2010)
Guatemala (2014)
México (2012)
Paraguay (2010)
Rep. Dom. (2010)
Uruguay (2012)
30.5
33.1
40.3
24.3
33.6
29.7
13.4
11.2
Alemania
Dinamarca
España
Francia
Grecia
Italia
Países Bajos
Polonia
Portugal
Reino Unido
9.3
16.5
8.9
34.0
33.6
4.2
26.7
9.0
9.8
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
Fuente: Gómez Sabaíni y Morán (2015) para América Latina y Barbone et al. (2015) para los países europeos.
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2.b) Evasión en Imp. sobre la Renta
• Mayor dificultad para cuantificarla  hay menos
evidencias disponibles (internacional y regional)
• Resultados muestran, en general, una mayor
tasa de evasión en el ISR pagado por las
sociedades que el aplicado sobre individuos.
• En gran parte esto se vincula a que, en la
mayoría de los casos, el ISR alcanza
principalmente a los asalariados registrados, los
cuales son retenidos en la fuente y tienen
escasas posibilidades de evadir el tributo.
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Tasas estimadas de evasión en el ISR en AL (porcentajes)
51.8
32.6
36.0
31.4
36.3
38.0
46.2
MEXICO: ISR P. Físicas
Asalariados 15,5%
Empresarial 83,4%
Arrendamiento 85,7%
51.3
62.8
51.0
58.1
65.3
53.8
30.0
34.4
31.0
40.0
27.0
46.0
49.7
49.7
50.0
48.4
COSTA RICA ISR P.
Físicas Asalariados 11,9%
Act. Lucrativas 90,9%
70.0
60.0
67.5
80.0
68.9
Individuos
69.9
Sociedades
20.0
10.0
SAL
GUA
MEX
Fuente: Jiménez, Gómez Sabaíni y Podestá (2010) y Gómez Sabaini y Morán (2016).
2009 (DGII)
2006 (CEPAL)
ECU
2006 (CEPAL)
2005 (CEPAL)
CRI
2012 (SAT)
2005 (CEPAL)
COL
2004 (CEPAL)
2012 (Hacienda)
2009 (SII)
CHI
2012 (DIAN)
ARG
2003 (CEPAL)
2005 (CEPAL) *
0.0
PER
R.DOM
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2.c) Evasión contributiva (Seg. Social)
• Si bien aportan gran parte de los recursos
tributarios en algunos países, el incumplimiento
ha sido poco explorado por los especialistas.
• Vínculo estrecho con la informalidad laboral ya
que el incumplimiento se traduce en una menor
cobertura en pensiones y seguros de salud.
• Dos variantes metodológicas: Encuestas de
hogares vs. Cuentas Nacionales.
 Gómez Sabaíni, Cetrángolo y Morán (2014); “La evasión
contributiva en la protección social de salud y pensiones.
Un análisis para Argentina, Colombia y Perú”, CEPAL.
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Algunas evidencias recientes a partir
de encuestas de hogares
• Chile:
Arenas et al. (2012)  Evasión en pensiones de
19,0% de los asalariados en 2011 y Subdeclaración
(año 2009) de 5% de los asalariados con aportes.
• Uruguay:
Bene (2014)  Evasión por no declaración de 18,7%
de la PEA ocupada en 2013.
Camerosano y Colombo (2013)  Evasión monetaria
de 18,9% de la recaudación teórica (6,5% por
subdeclaración y 12,4% por no declaración) en 2011.
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Tasas de evasión en sistemas
contributivos de Seguridad Social
(Método de Cuentas Nacionales)
País y año de estimación
Argentina
(2007)
Colombia
(2010)
Perú
(2007)
21,5%
21,5%
21,5%
30,0%
30,0%
30,0%
45,5%
46,1%
45,8%
0,89%
0,59%
1,48%
1,67%
1,31%
2,98%
1,63%
1,13%
2,76%
En % de la recaudación teórica
Pensiones
Salud
Total
En % del PIB
Pensiones
Salud
Total
Fuente: Gómez Sabaíni, Cetrángolo y Morán (2014); “La evasión contributiva en la protección social de salud y pensiones. Un
análisis para la Argentina, Colombia y el Perú”, CEPAL.
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3. Evasión internacional:
El nuevo desafío
• Creciente preocupación por la erosión y traslado
de bases imponibles (BEPS) por estrategias de
planificación fiscal (multinacionales).
• En respuesta, los países han ido incorporando
una serie de normas técnicas para detectar estas
maniobras (capitalización débil, precios de
transferencia, normas anti-paraísos fiscales)
• Siguiendo las premisas de la OCDE, los países de
América Latina se han sumado a esta tendencia
actualizando algunos las normas tributarias.
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3.a) Cuál es la magnitud del
fenómeno? Cómo medirlo?
• Proliferación e intensificación de maniobras
BEPS en años recientes, pero poco se conoce
acerca de la gravedad y magnitud del fenómeno.
• A pesar de restricciones de información, se han
desarrollado metodologías que intentan brindar
una idea aproximada del monto de ingresos
trasladados artificialmente a otras jurisdicciones
y de los recursos tributarios resignados.
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Enfoques metodológicos para detectar y
cuantificar las maniobras evasivas
Alcance
Origen de las estimaciones
Administración Tributaria
Estudios externos
Enfoque de Auditoría
Enfoque de Rentabilidad
Aplicación puntual de métodos
Micro
de precios de transferencia
(fiscalización) a transacciones
de empresas multinacionales.
Enfoque Sectorial
Macro
Análisis econométricos que buscan
identificar (con datos a nivel de las
firmas) indicios del traslado de
ingresos entre países con distinto
nivel de impuestos.
Enfoque de Manipulación de Precios
Determinación de brechas
A partir de la comparación de precios,
entre datos observados y
se detectan aquellos que escapan a un
valores teóricos con
rango “normal” en operaciones de
indicadores de referencia por
comercio internacional.
cada sector económico.
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3.b) Evidencias disponibles
• Varios estudios econométricos han encontrado
indicios de transferencia de ingresos por parte de
multinacionales entre diferentes jurisdicciones.
• Estos trabajos buscan medir la respuesta de las
utilidades corporativas ante diferencias
internacionales en tasas impositivas (elasticidades).
Dharmapala (2014); Riedel (2015); OECD (2015).
• El enfoque de manipulación de precios también ha
brindado algunos resultados de alto impacto.
• Siguiendo una metodología desarrollada por Simon
Pak, aquí se destacan por su alcance los trabajos de
Christian Aid y Global Financial Integrity.
Pérdidas de ingresos tributarios por
manipulación de precios de transferencia
• Christian Aid (2009):
▫ AL perdió 30.000 millones USD acumulado 20052007 por operaciones con EEUU y EU-27
▫ Brasil y México representan el 83% del total.
• Global Financial Integrity (Hollinsghead, 2010):
▫ Promedios anuales del período 2002-2006
▫ Los países centroamericanos pierden entre el 6% (ES)
y el 28% (NIC) de su ingresos tributarios propios.
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• UNCTAD (2015)  Explora el rol de los países
que actúan como nexos de los flujos de inversión
(offshore investment hubs) en el traslado de
beneficios corporativos.
▫ Sobre una muestra de 72 países, las pérdidas
tributarias alcanzarían los USD 90.000
millones en países en desarrollo y USD
200.000 millones a nivel global en 2012,
equivalente al 10% de los ingresos por
imposición sobre la renta societaria.
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• OCDE (2015)  Análisis basado en varios
indicadores de traslación de beneficios entre
países (por diferencias impositivas):
▫ Pérdidas de recursos netos entre 4% y 10% de
ingresos anuales en concepto del ISR societario.
▫ Globalmente esto equivale a un monto acumulado
de 0,9 a 2,1 billones de dólares durante los
últimos diez años (2005-2014).
▫ En 2014:
 Entre 100.000 y 240.000 millones.
 2/3 se atribuye al traslado de beneficios
 El resto al aprovechamiento de ventajas particulares
para las empresas multinacionales a través de
regímenes preferenciales.
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4. La coordinación de esfuerzos entre
los países: el proyecto BEPS (OCDE)
• A mediados de los 90 se inician tres etapas en la
consideración internacional de estos fenómeno:
1. Identificación de la competencia fiscal nociva
(OCDE, 1998).
2. Intercambio automático de información (OCDE,
2005)
3. Erosión de bases imponibles y traslado de beneficios
(BEPS)
▫ Febrero 2013: Informe BEPS (países desarrollados)
▫ Julio 2014: Plan de Acción BEPS (incluyendo a las
economías en desarrollo)
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• Octubre 2015: Informes BEPS (15 acciones)
▫ Acción 11: Evidencias disponibles y propuesta de
indicadores de detección y seguimiento de BEPS
Concentración de niveles elevados de Inversión Extranjera
Directa (IED) en relación al PIB.
Diferencial de tasas de rentabilidad comparado con las tasas
impositivas efectivas.
Diferencial de tasas de rentabilidad entre operaciones de
multinacionales en distintas jurisdicciones.
Tasas impositivas efectivas de filiales de multinacionales
respecto de entidades domésticas comparables.
Concentración de ingresos por regalías en relación al gasto en
Investigación y Desarrollo (I+D).
Relacion entre gastos financieros e ingresos de filiales de
multinacionales en jurisdicciones de imposición elevada.
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Otros avances en el intercambio
automático de información
• EEUU: FATCA para el sector financiero (2010).
• Reino Unido (2012) y Canadá (2014)
• “FATCA” global -acuerdo bilateral- denominado CRS
(Common Reporting Standard), dirigido a entidades
y a individuos residentes.
• Más de 90 países se comprometieron a adoptar el
CRS (vigencia a partir del 1/1/2016).
• MCAA (Acuerdo Multilateral de Autoridad
Competente) firmado ya por 74 países para el
intercambio automático de información financiera a
partir de finales de 2017 o en 2018.
• Informe “El impacto de BEPS en países de bajos
ingresos” (OCDE, 2014) destaca obstáculos:
 Carencia de medidas legislativas y de la información
necesarias. (asimetrías de información entre paises)
Presiones para atraer inversiones mediante incentivos
tributarios, con beneficios difíciles de comprobar.
 Peso relativo de los ingresos fiscales aportados por las
multinacionales (Rec.Naturales) en varios países.
 Desincentiva el cumplimiento tributario de otras
firmas y contribuyentes donde ya la evasión doméstica
es elevada.
Impacto diferenciado de los Conv. de Doble Imposic.
5. Enfoque para los países de AL
• Profundizar los espacios de diálogo entre países y
organismos internacionales que faciliten la
coordinación de iniciativas (Naciones Unidas y
OECD), adecuando los requerimientos a las
realidades específicas de los países de AL..
• Fortalecimiento de Redes Regionales para los
responsables de política tributaria y apoyo en la
capacitación a las administraciones tributarias
(OCDE y organismos regionales).
• Participación activa de la CEPAL ,como órgano de
las UN, en la red de América Latina aportando
conocimiento e información disponible en IED y en
empresas multinacionales en la región.