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Este proyecto se ha realizado con fondos del programa de
investigación e innovación Horizon 2020 de la Unión
Europea, en base al acuerdo de subvención n. º 646436.
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WP 2
Energía marina
renovable: concesión
de licencias y sistemas
regulatorios
Documento
(Deliverable) 2.1
Informe del Taller 2
(Documento
(Deliverable) 2.1)
COORDINADOR DE PROYECTO
Prof. David Gray, Robert Gordon University,
Aberdeen, Escocia
JEFE DE PROYECTO
Anne Marie O’Hagan, MaREI, University
College Cork, Irlanda
AUTORES
Anne Marie O’Hagan (University College
Cork), Caroline Nixon (Robert Gordon
University), Pierre Mascarenhas (E-Cube)
FECHA DE ENTREGA
21 | Junio | 2015
Este proyecto se ha realizado con fondos del programa de
investigación e innovación Horizon 2020 de la Unión
Europea, en base al acuerdo de subvención n. º 646436.
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Referencia
O’Hagan, A.M., Nixon, C. and Mascarenhas, P. (2015) Report from the Workshop on Marine Renewable Energy
Licensing and Regulatory Systems. Deliverable 2.1, RICORE Project. 53pp (including annexes).
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Índice
1. Introducción ......................................................................................................... 5
2. Objetivos de los talleres, ubicación y programa.................................................. 6
3. Prácticas y experiencias nacionales .................................................................... 8
3.1
Aspectos procedimentales de la concesión de aprobaciones ................ 8
3.2
Directrices sobre los procesos de aprobación ....................................... 9
3.3
Planificación del proyecto .................................................................. 10
3.4
El papel de la planificación espacial .................................................. 12
3.5
Evaluación ambiental estratégica ..................................................... 13
3.6
Directiva marco europea sobre la estrategia marina ........................ 14
3.7
Evaluación de impacto ambiental ..................................................... 15
3.8
Directivas sobre aves y hábitats ........................................................ 18
3.9
Participación pública ......................................................................... 19
3.10 Resumen de las cuestiones clave ....................................................... 19
4. Aplicabilidad de un enfoque de gestión basado en riesgos ............................... 22
4.1
Monitorización ................................................................................... 22
4.2
Ventajas del enfoque SDM (Survey, Deploy and Monitor) ............... 24
4.3
Posibles problemas asociados al enfoque SDM ................................. 25
4.4
Compatibilidad con otros procesos existentes ................................... 27
4.5
Resumen de resultados ...................................................................... 28
5. Lista de anexos .................................................................................................. 30
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Lista de abreviaturas
AA – Evaluación adecuada
AAMP - L’Agence des Aires Marines Protégées [Agencia de áreas marinas protegidas]
AMETS – Zona de pruebas de energía marina en el Atlántico, Co. Mayo, Irlanda
CISE - Entorno común de intercambio de información
EIA – Evaluación del impacto ambiental
EIS – Declaración de impacto ambiental
EMODnet - Red europea de información y observación del mar
EOWDC – Centro europeo de desarrollo eólico marino
UE – Unión Europea
GIS – Sistemas de información geográfica
MRE – Energías marinas renovables (eólica, undimotriz y mareomotriz)
MSFD – Directiva marco europea sobre la estrategia marina
MSP – Planificación espacial marina
OREDP – Plan de desarrollo de la energía renovable marina (Irlanda)
SAC – Zona de conservación especial (Directiva Hábitats de la UE)
SDM – Estudio, despliegue, monitorización
SEA – Evaluación ambiental estratégica
SNH – Organismo para la conservación del patrimonio natural escocés (Scottish
Natural Heritage)
SPA – Zona de protección especial (Directiva sobre aves de la UE)
RU – Reino Unido
WFD – Directiva marco de la UE sobre el agua
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1. Introducción
RiCORE es un proyecto realizado con fondos del programa HORIZON 2020 cuyo
objetivo es promover el desarrollo de las energías renovables marinas en la Unión
Europea mediante la implementación de un enfoque de aprobación de proyectos
sobre energías renovables marinas basado en riesgos. Este tipo de enfoque se ha
adoptado en Escocia y se conoce como enfoque Survey, Deploy and Monitor (SDM).
Se está analizando la aplicación y adaptación de la norma SDM a otros países de la UE
(Francia, Irlanda, Portugal y España) en las actividades del Proyecto RiCORE. Si bien se
reconoce que cada uno de estos países posee su propia legislación sobre desarrollo y
planificación, también debe reconocerse que varios elementos del proceso de
aprobación provienen de la legislación de la UE. Entre estos se encuentra, por ejemplo,
la Directiva EIA y Hábitats, que podría obligar a los desarrolladores y los reguladores a
realizar evaluaciones y estudios específicos. Para los despliegues eólicos, undimotrices
y mareomotrices suele ser necesario realizar un estudio de los mismos parámetros
para determinar los impactos potenciales, pero puede darse variación en la forma de
estudiar y monitorizar estos impactos, tanto antes como después de la concesión de la
aprobación. La adopción de un enfoque basado en riesgos podría garantizar una mayor
homogeneidad en la aplicación de los requisitos legales en la UE y, a largo plazo, podría
tener un impacto positivo sobre los conocimientos adquiridos y los costes.
Así pues, el Proyecto RiCORE tiene por objetivo diseñar formas de acelerar y optimizar
los requisitos ambientales asociados con las aprobaciones de tecnologías marinas
renovables innovadoras, incluidos los proyectos de energía mareomotriz, undimotriz y
eólica marina.
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2. Objetivos de los talleres, ubicación y programa
Se han programado diversos talleres como parte del Proyecto RiCORE. El primero tuvo
lugar en Bilbao, España, el 21 de abril de 2015. Este se centró en los requisitos
ambientales aplicables a los proyectos y, más concretamente, en los requisitos de
monitorización pre y posaprobación.
El segundo taller se celebró el 21 de mayo de 2015 en París (en adelante, Taller 2) para
indagar sobre los aspectos regulatorios asociados a los proyectos de energía renovable
marina. Los objetivos del Taller 2 fueron:

Determinar las prácticas nacionales de aprobación actuales, las experiencias
operacionales y las dificultades;

Comparar y contrastar enfoques de implementación de legislaciones europeas
integrales como el EIA, las Directivas sobre Aves y Hábitats, etc.

Introducir enfoques de gestión basados en riesgos empleando la metodología
Survey, Deploy & Monitor (SDM) como ejemplo;

Comentar los problemas regulatorios y legales potenciales asociados a la
implementación de un enfoque de gestión basado en riesgos e

Identificar lo que se necesita para poner en marcha un enfoque de gestión
basado en riesgos.
El taller se dividió en dos partes. El programa de trabajo se incluye en el Anexo 1. La
primera parte del taller consistió en una serie de presentaciones por parte de diversos
expertos nacionales en las que se presentaron el proceso actual de solicitud de
aprobaciones para proyectos de energía renovable marina y las dificultades
relacionadas que deben salvar. Estas presentaciones se incluyen en el Anexo 2. Los
participantes en el taller se repartieron a continuación en grupos más pequeños para
realizar una primera sesión de debate por grupos de trabajo para comparar y
contrastar los procesos de aprobación en distintos países e identificar problemas y
buenas prácticas.
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En la segunda parte del taller, Marine Scotland introdujo el enfoque SDM. A
continuación se les pidió a los participantes que volvieran a reunirse con su grupo de
trabajo para comentar las ventajas y desventajas de la norma SDM y cómo podría
aplicarse este enfoque basado en riesgos en otros países.
El presente informe incluye una revisión de los temas clave comentadas durante el
Taller 2 y, más concretamente, de las cuestiones planteadas durante las sesiones de
trabajo en grupos pequeños (en adelante, Informe sobre el Taller 2). Los resultados de
este taller se emplearán como base para el futuro trabajo del Proyecto RiCORE, más
concretamente, para el desarrollo de la Tarea 2.2 (Revisión legal e institucional de los
procesos de aprobación nacionales) y de la Tarea 2.3 (Viabilidad legal para la
implementación de un enfoque basado en riesgos).
Participantes en el Taller RiCORE
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3. Prácticas y experiencias nacionales
La primera parte del Taller 2 consistió en diversas presentaciones nacionales sobre
sistemas de aprobación en varios países de la UE, concretamente, Francia, Irlanda,
Portugal, España y Reino Unido (Escocia). Estas presentaciones las prepararon los
expertos nacionales invitados, y de su presentación se encargaron los propios expertos
o los miembros del equipo del Proyecto RiCORE de cada país en cuestión. Las
diapositivas de estas presentaciones se han incluido en el Anexo 1 de este informe.
Tras las presentaciones nacionales, los participantes en el taller se repartieron en tres
grupos de trabajo para comparar y contrastar sus experiencias e identificar problemas
de preocupación común. A continuación se incluye un resumen de los temas tratados y
los problemas comunes identificados.
3.1 Aspectos procedimentales de la concesión de aprobaciones
En algunos Estados Miembro no hay legislación específica sobre energías renovables
marinas. Por ello, se ha intentado aplicar la legislación existente a los proyectos de
energía marina, lo cual no es necesariamente una buena solución. Los grupos
señalaron la idoneidad del enfoque integral único para la concesión de aprobaciones
de proyectos de energías renovables marinas existente en Escocia y expresaron su
acuerdo con respecto al hecho de que este mejoraría la experiencia de concesión de
aprobaciones. La experiencia escocesa puso de manifiesto los efectos antes y después
de dicho enfoque. Antes de su implementación, los desarrolladores tenían que tratar
con diversos reguladores para obtener distintos permisos, pero ahora hay un enfoque
integral único que sirve para coordinar a las autoridades y sus distintos requisitos. Este
también resultó ser el caso de España, donde la aprobación del centro de pruebas de
energía marina de Vizcaya (el BIMEP) llevó casi cinco años por dos razones
principalmente. En primer lugar, el hecho de que hay diversas autoridades implicadas
en el proceso y que se requieren distintos permisos y, en segundo lugar, el hecho de
que para muchas de las autoridades implicadas, esta fue su primera experiencia
procesando solicitudes para la implantación de instalaciones de energía renovable
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marina; por consiguiente, la curva de aprendizaje para las partes implicadas fue muy
pronunciada.
La falta de plazos específicos para la toma de decisiones puede resultar un escollo para
la implantación del proyecto. En Portugal, por ejemplo, hay plazos fijos para la toma de
decisiones pero en la práctica estos no se suelen respetar; si se retrasa la respuesta en
una de las fases del proceso, el desarrollador no puede pasar a la fase siguiente, lo cual
retrasa todo el proceso de aprobación. En Escocia, si todo va bien, la aprobación debe
otorgarse en nueve meses (este es un objetivo de la política, no un plazo oficial), pero
en la práctica el proceso lleva más tiempo y puede verse influido por aspectos
específicos de cada proyecto. Debe establecerse un equilibrio entre las necesidades de
los desarrolladores, las partes interesadas y los reguladores dentro del proceso de
aprobación. En Escocia se está realizando un claro esfuerzo para cumplir los plazos
específicos, aunque no siempre se consigue, puesto que ello depende de los recursos
humanos y económicos al alcance del regulador. El enfoque escocés es de carácter
más integral, mientras que en otros países es más selectivo y sectorial.
Presentaciones sobre los sistemas de aprobación en Francia e Irlanda
3.2 Directrices sobre los procesos de aprobación
Uno de los problemas comunes identificados fue la necesidad de una hoja de ruta clara
sobre el proceso de aprobación en vigor en cada país. Se reconoció que cada país se
encontraba en una fase distinta de desarrollo de las energías renovables marinas, lo
cual tenía un impacto considerable en el sistema de aprobación de los distintos
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proyectos. Los participantes en el Taller estuvieron de acuerdo en que la claridad y la
simplificación del proceso de aprobación eran más importantes que el plazo para la
obtención de las licencias. Como los proyectos de energía renovable marina son aún
una novedad en muchos países, los desarrolladores y las partes interesadas no tienen
claro como se toman en realidad las decisiones relativas a los mismos. Los criterios o
estándares tomados como base de las decisiones son, en gran medida, desconocidos
para el público y en diversos países ni siquiera existen. La incertidumbre con respecto a
las (nuevas) tecnologías y a la selección de los lugares de implantación pueden
incrementar los costes finales de los proyectos, provocando también cambios de
última hora en el plan del proyecto. En ciertas jurisdicciones, como Escocia, Marine
Scotland ha trabajado proactivamente desarrollando documentos orientativos para
ayudar a los desarrolladores a la hora de comprender el proceso de aprobación y
explicando cómo se trata la incertidumbre a la hora de tomar decisiones sobre
concesión de licencias.
Presentaciones sobre los sistemas de aprobación en Portugal y España
3.3 Planificación del proyecto
Se puso de manifiesto la flexibilidad del sistema de planificación en lo tocante a la
incorporación de cambios en la tecnología o en el plan integral del proyecto como
cuestión importante en cada Estado Miembro. En Portugal, los proyectos suelen
planearse en dos fases diferenciadas. Primero se aprueba el borrador del proyecto,
que tiene una validez de cuatro años. En ese plazo, se debe solicitar una aprobación
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más específica y llevar a cabo estudios de apoyo a medida que se aclaran las
especificaciones exactas del proyecto. Esto es similar a lo que sucede en Reino Unido,
con el enfoque Rochdale Envelope1. Este se basa, de entrada, en el planteamiento del
peor escenario posible, para que los reguladores tengan presentes todos los impactos
posibles que podrían ir reduciéndose a medida que las especificaciones del proyecto se
aclaran.
Se reconoció de forma generalizada que los sistemas de planificación terrestre y
marina no siempre se integran bien y, en el contexto de las energías marinas
renovables con requisitos costeros específicos, debe abordarse esta cuestión y,
además, las autoridades regulatorias deben promover un enfoque integral. Durante los
debates en los grupos de trabajo quedó claro que si bien hay sistemas de planificación
restringidos (esto es, en los que hay una jerarquía de planificación a nivel nacional,
regional y local) en muchos países, estos no suelen integrar las consideraciones
relativas a los sistemas de energía marina renovable y se señaló también que las
prioridades para las zonas en alta mar y en tierra firme junto a la costa suelen a
menudo entrar en conflicto. Con respecto a la energía renovable marina, las
conexiones a la red son la cuestión más preocupante, tanto a nivel de planificación en
alta mar y en tierra firme, en la costa, como a nivel de consideraciones sobre EIA y AA.
1
Esta idea deriva de dos casos relativos a leyes de planificación británicos: el caso R. v Rochdale MBC ex
parte Milne (No. 1) y R. v Rochdale MBC ex parte Tew [1999] y el caso R. v Rochdale MBC ex parte Milne
(No. 2) [2000]. Esto permite definir la descripción de un proyecto a grandes rasgos, en base a ciertos
parámetros establecidos, para preparar una solicitud de aprobación. Ello permite un nivel inherente de
flexibilidad mientras el proyecto se encuentra en fases iniciales de desarrollo. A medida que va
progresando y se dispone de más detalles y aumenta la certidumbre, puede proporcionarse más
información sobre los elementos de impacto potencial del proyecto.
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Presentación del sistema de aprobación en Escocia
3.4 El papel de la planificación espacial
La planificación espacial se consideró clave para el desarrollo sostenible del entorno
marino. La implantación del MSP o marco de planificación marina se encuentra en
distintas fases en cada país. En Escocia, por ejemplo, el sistema de planificación marina
identifica zonas con recursos adecuados, pero no garantiza la aprobación en las
mismas. Ello contrasta con lo que sucede en España, donde se ha desarrollado un
enfoque por zonas: en la zona roja, más cercana a la costa, no se puede instalar nada;
en la zona amarilla, pueden instalarse dispositivos con ciertas limitaciones y en la zona
verde, se pueden instalar dispositivos sin limitaciones; sin embargo, a pesar de la
existencia de este enfoque, no se integran la disponibilidad de recursos y la tecnología.
Los participantes expusieron que es mejor que un inversor conozca las mejores áreas
de instalación de antemano, especialmente las adecuadas para desarrollar proyectos y
las más frágiles, en las que podrían encontrarse con trabas regulatorias adicionales.
Para los desarrolladores no basta con un mapa que indique las limitaciones de las
distintas zonas: el mapa debe especificar dónde se encuentra la mejor zona para
planificar y construir un proyecto. Este enfoque tendría la ventaja añadida de
proporcionar a los desarrolladores el elemento de certeza deseado para la
planificación del proyecto.
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3.5 Evaluación ambiental estratégica
En términos de los efectos de la legislación de la UE, se cree que el proceso SEA
debería ir aún más lejos para proporcionarles a los desarrolladores más confianza en
las zonas más adecuadas para la implantación de proyectos. Algunos de los
participantes del taller sugirió que el resultado del SEA debería concluir con la
identificación y designación de las zonas de implantación de proyectos preferidas.
Mientras algunos países han llevado a cabo SEA para proyectos de energía marina
renovable (undimotriz, mareomotriz y eólica marina) (este es el caso de Escocia e
Irlanda), otros se han centrado específicamente en la energía eólica marina en su SEA
(este es el caso de España), y otros ni siquiera han llevado a cabo un SEA ni tienen un
plan específico sobre energías marinas renovables.
En Francia, se identifican las zonas idóneas para la implantación de proyectos junto
con los conflictos de uso y las limitaciones técnicas en cada zona. Una vez se presenta
esta información se realiza un concurso de instalación de proyectos específicos en las
zonas adecuadas. En España, parece haber diferencias en el SEA según quién proponga
el plan: si es una entidad pública la que planea producir electricidad, tal y como ha
explicado el Ministro de industria, esto constituye un caso de gestión privada, por lo
que no se considera un plan público y no entra dentro del SEA. En Portugal, se ha
llevado a cabo un SEA, pero esto no ha resuelto todos los problemas porque se
consideró que algunas de las partes implicadas en el proceso de elaboración del SEA
no tenían visión estratégica. Como consecuencia, se ha adoptado más de un enfoque
de evaluación de impactos, lo cual limita la utilidad del SEA portugués en términos de
planificación clara directa. En Irlanda, el Plan de desarrollo de energías marinas
renovables (OREDP) debía observar un SEA. Este identificaba los recursos potenciales
en aguas irlandesas con potencial eólico y undimotriz significativo, pero el OREDP en sí
tiene poca o ninguna percepción espacial. Como resultado, casi la mayor parte de las
aguas irlandesas se identificaron como adecuadas para la instalación de proyectos y,
por consiguiente, se relegaron todas las formas de evaluación, al nivel de desarrollo.
13
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Nótese que para identificar y caracterizar las zonas más adecuadas para la instalación
de proyectos ORE, además de la conservación ambiental, el uso y el potencial
energético, deben tenerse en cuenta otros parámetros, como los estudios geotécnicos,
y compartirse, preferentemente, con los desarrolladores. Así, por ejemplo, en Escocia
el Proyecto Islay tuvo que cancelarse porque no podía adaptarse a las condiciones
geotécnicas existentes y en Francia varios consorcios que competían en un mismo
concurso tuvieron que realizar investigaciones por separado en la misma zona para el
Proyecto Saint Brieux, cada una de ellas de ámbito limitado. Como consecuencia, el
desarrollador ganador del concurso tuvo que cambiar el tipo de base/cimientos
empleado en una fase más tardía del proyecto, tras la realización de las investigaciones
geotécnicas necesarias, lo cual modificó a su vez el impacto ambiental previsto del
proyecto.
3.6 Directiva marco europea sobre la estrategia marina
La Directiva marco europea sobre la estrategia marina se identificó como un medio
para instar a los Estados Miembro a elaborar planes regionales como parte de su
implementación. Esto podría actuar como motor para impulsar la recopilación de más
datos, lo cual tendría también un impacto positivo sobre la planificación marina. Sin
embargo, por el momento, a nivel nacional en la mayoría de los países, el SEA resulta
menos útil, puesto que se limita a ofrecer una compilación de la información
disponible, sin generar nueva información para fundamentar los procesos de
planificación. La escala es también una consideración importante. En Irlanda, por
ejemplo, no hay mapas de los hábitats bentónicos de las aguas del país, por lo que
resulta más fácil especificar las limitaciones a escala regional que a escala nacional.
Los participantes hicieron hincapié en el hecho de que los proyectos de energías
marinas renovables futuros deberán observar los requisitos del MSFD para permitir
que los Estados Miembro alcancen un Estado medioambiental positivo. Por ello, se
recomendó que la monitorización a largo plazo llevada a cabo como parte de las
condiciones de aprobación o de acciones de mitigación del proyecto debía ser
homogénea con respecto a la monitorización a largo plazo necesaria para cumplir con
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cualquier otro instrumento legal, como el MSFD y el WFD. Los datos generados por
dicha monitorización a nivel de proyecto deberían ponerse a disposición de las
autoridades competentes y también ser interoperables y utilizables para los fines del
MSFD. Esto permitiría garantizar la contribución de los proyectos de instalación
privados al bien común en términos de provisión de datos, intercambio de información
y generación de conocimientos. Dado que algunos desafíos técnicos relativos a la
monitorización de parámetros MSFD específicos siguen en vigor, se sugirió que las
zonas de prueba de proyectos de energía marina renovable se emplearan también
para desarrollar y poner a prueba las metodologías relativas a ciertos parámetros,
como, por ejemplo, el ruido.
3.7 Evaluación de impacto ambiental
Además de la solicitud de orientación con respecto a los procesos de aprobación
nacionales, se hizo una llamada para la actualización y renovación de las directrices
sobre Evaluación de impacto ambiental (EIA). Los participantes del Taller reconocieron
que ya hay muchas directrices orientativas sobre EIA pero que a veces estas son un
tanto vagas, por lo que no resultan útiles ni poseen un carácter prescriptivo que las
haga adecuadas para proyectos a pequeña escala con limitación temporal, que suelen
ser el tipo de proyecto de energía marina para los que se trata de obtener la
aprobación. Las orientaciones con respecto a lo que se necesita para un EIA deben ser
proporcionales
al
proyecto
considerado/planificado.
Se
afirmó
que
a
los
desarrolladores se les suele pedir que reúnan información que ellos consideran
innecesaria o redundante, como es el caso de los datos sobre ‘todo, en general’ en la
zona, aun cuando es improbable que dicho proyecto afecte a un ecosistema en
concreto o que tenga un impacto ambiental significativo. En algunos casos, se les ha
pedido que repitan trabajos que ya han realizado.
Los participantes afirmaron que es necesario volver a centrar la atención en lo las
zonas en las que es probable que haya un impacto significativo, aunque también se
dijo que esto podría entrar en conflicto con la necesidad de los reguladores de tener
una certeza total antes de tomar una decisión. Los reguladores pueden ver el EIA como
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una oportunidad de recopilar datos para su uso futuro, pero esto no tiene utilidad
inmediata para los desarrolladores que están pagando por ello. Muchos participantes
dijeron también que cuantos más datos de referencia haya disponibles antes de iniciar
el proceso de aprobación, mejor, puesto que ello puede servir para aliviar las
preocupaciones en fases tempranas del proceso.
Algunos participantes dijeron también que, como la Directiva EIA se introdujo cuando
la única tecnología marina renovable viable era la eólica, la Directiva EIA no
incorporaba adecuadamente las tecnologías undimotriz, mareomotriz y solar. En
Portugal y España, se aplican diferentes legislaciones a las energías mareomotriz y
undimotriz. Según la opinión general, se había perdido una oportunidad
recientemente, durante la revisión y modificación de la Directiva EIA, puesto que el
Anexo II sigue sin incluir explícitamente estas nuevas tecnologías. Los participantes en
el Taller expresaron su preocupación con respecto a la utilidad del EIA anterior y sobre
cómo ha influido sobre los procesos de aprobación su larga historia de aplicación a
proyectos o si lo hará en el futuro. En ocasiones los desarrolladores afirmaron que un
EIA integral serviría para reducir la monitorización ambiental en su siguiente ubicación
de implementación, pero la opinión de los desarrolladores parece sugerir que no
tienen experiencia en este sentido.
Los participantes en el Taller hablan de sus experiencias sobre el proceso de
aprobación de MRE
16
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En Francia se pondrá en marcha un proyecto en 2016 para cotejar datos
medioambientales en un punto único con el fin de facilitar el intercambio de
información mediante un portal único en formatos estandarizados y aceptables. La
participación en este proyecto será voluntaria y dependerá de la voluntad de los
participantes de compartir información. Uno de los problemas surgidos hasta la fecha
ha sido la cuestión de los derechos de acceso para los usuarios de los datos. En
concreto, lo datos sobre pesca han resultado problemáticos, puesto que se han
valorado como información delicada desde un punto de vista comercial. A largo plazo,
podrían combinarse los datos cotejados con datos publicitarios recopilados por
agencias francesas en, por ejemplo, un GIS que podría utilizarse, acto seguido, para
fundamentar actividades de planificación y realización de proyectos. A nivel de la UE,
se sugirió que la función desempeñadas por las plataformas públicas a la hora de
compartir información debe explorarse en profundidad, especialmente en el caso de
plataformas como la del Entorno común de intercambio de información (CISE) y la de
la Red europea de información y observación del mar (EMODnet).
Se necesitan fondos públicos no solo para facilitar el despliegue de proyectos de
energía marina, sino también para asumir parte de los costes relacionados con los
estudios EIA que en la actualidad corren totalmente por cuenta de los desarrolladores.
Los gobiernos de todos los Estados Miembro de la UE quieren energía renovable, por
lo que gobiernos y desarrolladores deben compartir las responsabilidades y los riesgos.
También se hizo hincapié en la importancia y la necesidad de un proceso EIA integral
que cubra tanto los dispositivos instalados en alta mar como los dispositivos instalados
en tierra firme, en la costa de cada proyecto incluido en un único EIA. La experiencia
de Irlanda y Escocia indica que en algunos casos los EIA de elementos de alta mar se
realizan con éxito, mientras que los EIA de los elementos costeros en tierra firme
ocasionan problemas en fases más tardías de la implementación del proyecto. Esto
pudo comprobarse durante la planificación del Centro europeo de desarrollo eólico
marino (EOWDC), en la bahía de Aberdeen, en la costa este de Escocia, donde el
Aberdeenshire Council bloqueó el plan inicial de obra para la construcción del proyecto
en tierra firme, incluida la construcción de una subcentral. Su decisión se revirtió
17
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mediante apelación. Los desarrolladores en Escocia pueden solicitar ahora un Permiso
de planificación urbanística para los elementos en tierra firme de su proyecto al
tiempo que solicitan una aprobación para los elementos en alta mar, lo cual puede
servir para evitar que se vuelva a dar una situación similar en el futuro.
Por último, en situaciones en las que las solicitudes se dividen en zonas predesignadas,
como sucede en Francia, el EIA se lleva a cabo hacia el final del proyecto, una vez
elegido el desarrollador y definidas las características principales del proyecto, lo cual
hace más difícil implementar cambios en el diseño del proyecto (situación de
"suspensión o continuación").
3.8 Directivas sobre aves y hábitats
En cuanto a los requisitos resultantes de las Directivas sobre aves y hábitats, se afirmó
que estos ocasionaban problemas en muchos países. En Escocia, este es el principal
elemento de bloqueo para muchos proyectos, sobre todo porque obliga a realizar la
"prueba de conocimientos científicos" y también la "prueba más allá de toda duda
razonable”, que pueden ser difíciles de satisfacer en entornos de mar abierto. En
España se suele evitar entrar por entero en zonas protegidas. En Francia, dado el alto
número de zonas protegidas, resulta inevitable que algunos proyectos de energías
renovables se encuentren dentro de los límites de alguna zona protegida o que tengan
algún tipo de impacto sobre dichas zonas. En Irlanda, se ha implementado un enfoque
preventivo a la hora de aplicar los requisitos de la legislación para la conservación de la
naturaleza y ello se debe, quizá, al hecho de que el este país no se observa en todo
momento la legislación ambiental de la UE. En España e Irlanda, la designación de
zonas SAC (y SPA) con efecto retroactivo ha dado lugar a un retraso significativo y ha
generado requisitos adicionales para el desarrollo de zonas que ya habían pasado por
un proceso EIA (como en el caso del BIMEP y el AMETS, respectivamente). En Portugal,
los hábitats terrestres se han designado como zonas protegidas, pero las zonas
marinas que constituyen hábitats de especies protegidas no han recibido tal
designación, aunque esto puede hacerse caso por caso. En Irlanda, Escocia y España
18
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aún se están definiendo los objetivos de conservación para cada zona, mientras que en
Francia este es un proceso continuo.
Los requisitos de la Directiva de hábitats con respecto a la Evaluación adecuada y a la
monitorización pueden llegar a echar por tierra un proyecto en fase de idea si el
desarrollador no puede probar que este no tendrá impactos significativos en la fase
inicial. El nivel de monitorización necesario para probar esto de manera definitiva
significa, desde el punto de vista del desarrollador, que no merece la pena seguir
adelante con el proyecto. Dado el elevado porcentaje de zonas marinas y costeras
protegidas en algunos países de la UE, es esencial que los gobiernos de los Estados
Miembro inviertan en recopilación de datos y realización de trabajos de estudio.
3.9 Participación pública
Con respecto a los requisitos de participación pública, ya se ha dicho anteriormente en
este documento que se afirmó que era más sencillo garantizar la participación pública
a nivel regional que a nivel nacional. En teoría, esto debería facilitar el cumplimiento
de los requisitos por parte de los desarrolladores. La ubicación del proyecto es un
factor clave influyente en este sentido y los participantes explicaron que más allá de
las 12 millas náuticas, muchos de los usuarios de las aguas oceánicas eran usuarios
internacionales, lo cual hacía aún más difícil alcanzar un compromiso durante el
proceso de planificación y desarrollo.
3.10 Resumen de las cuestiones clave
•
Hay incertidumbre con respecto a las funciones, los procesos, la solicitud y la
interpretación de la legislación en todos los Países Miembro.
•
Hay fragmentación entre los distintos departamentos gubernamentales y falta
de sinergia con respecto a la planificación terrestre.
•
Se necesita la cooperación, la coordinación y la comunicación entre las
autoridades implicadas.
•
En términos del procesado de las solicitudes de aprobación, el enfoque integral
único funciona bien en Escocia.
19
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•
Hacen falta directrices orientativas para ofrecer apoyo durante el proceso de
aprobación y fundamentarlo.
•
En cada país se tiende a creer que en los demás países se implementa la
legislación de la UE de forma más estricta. En Reino Unido, por ejemplo, hay
casos en los que se ha rechazado la aprobación por cuestiones relativas a las
aves derivadas de la Directiva sobre aves de la UE.
•
Coherencia y homogeneidad entre los distintos países. Las autoridades
regionales de cada país podrían implementar la legislación en base a un umbral
distinto para implantar proyectos a su región, lo cual llevaría a una falta de
homogeneidad de enfoque a nivel nacional.
•
El EIA es demasiado formulaico, no es lo suficientemente aclaratorio ni elimina
la incertidumbre, los solicitantes se ven obligados a completarlo porque no
proporciona la información necesaria para fundamentar el proceso y dar forma
a futuros procesos.
•
Los reguladores son reacios a establecer un nivel de impactos aceptable, que
podría estar sujeto a las especificidades locales.
•
Sería de gran ayuda que hubiera un mecanismo de transferencia de
conocimientos de un país a otro, especialmente en lo tocante a las especies
prioritarias como la marsopa común.
•
Hay una clara necesidad de obtener bases de datos mejoradas, la accesibilidad
y la interoperabilidad de los datos es otra cuestión preocupante.
•
Puede haber tensión entre los reguladores, que establecen requisitos estrictos
con el fin de obtener proyectos sin fisuras lo antes posible, y los
desarrolladores, que precisan flexibilidad, sobre todo habida cuenta que la
tecnología puede evolucionar muy rápido o necesitar modificaciones a corto
plazo.
•
En general, en algunos países todavía se cree que las MRE son una tecnología
experimental, más que una tecnología comercial.
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Debates de los grupos de trabajo sobre los sistemas de aprobación nacionales
21
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4. Aplicabilidad de un enfoque de gestión basado en
riesgos
La segunda parte del Taller la abrieron los miembros del Proyecto RiCORE de Marine
Scotland, que presentaron su enfoque Survey, Deploy and Monitor (SDM),
desarrollado y aplicado por ellos en proyectos de energía undimotriz y mareomotriz.
Explicaron que el enfoque SDM se basa en tres factores principales: la fragilidad
ambiental de la zona propuesta para implantar el proyecto, la escala del proyecto
propuesto y la clasificación del dispositivo o la tecnología. Al tiempo que se explicaron
los distintos elementos del enfoque, durante la presentación se proporcionaron
algunos ejemplos de su aplicación a proyectos reales, incluida la central undimotriz de
Aegir y el proyecto de energía mareomotriz de Meygen, en Escocia.
Durante la segunda sesión de grupos de trabajo, se les pidió a los participantes que
hablaran sobre la viabilidad de incorporar un enfoque basado en riesgos como la
norma SDM a sus prácticas nacionales, y que reflexionaran sobre cualquier problema
clave potencial asociado con dicho enfoque y sobre sus futuras opciones de
implementación. Los problemas clave mencionados durante la sesión de debate se
incluyen a continuación.
4.1 Monitorización
Hay una gran variación entre los distintos países de la UE en términos de la
información de monitorización necesaria para los proyectos de energía renovable
marina. En Irlanda, el problema en el entorno marino siempre es la falta de datos, por
lo que los desarrolladores siempre tienen que entregar dos años de datos. No hay
bases de datos de referencia adicionales para acelerar el proceso. Si hubiera zonas
específicas en aguas irlandesas en las que se pudieran tomar datos de referencia, sería
más fácil implementar el enfoque SDM. En Francia no hay una normativa estricta con
respecto a la cantidad ni a la duración de la monitorización necesaria. En general, se
piden dos años de datos en el caso de los proyectos más grandes y uno en el caso de
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los más pequeños, pero esto no se basa en ningún requisito o normativa legal, sino
que deriva, más bien, de la práctica habitual. El Prefecto puede decidir a su sola
discreción, puesto que es el encargado de emitir las licencias hasta las 12 millas
náuticas; más allá de esa distancia, es el Prefecto marítimo el responsable de emitir las
licencias para las actividades en alta mar.
En Portugal se pide un año de datos para todos los proyectos. El regulador se encarga a
continuación de evaluar dichos datos y establece si se requiere o no información
adicional. Este enfoque no deriva de ninguna ley, sino de la práctica habitual. En
España, los estudios de monitorización necesarios se deciden caso a caso en la fase de
evaluación y dependen, en última instancia, de la escala del proyecto y de la ubicación
específica del mismo. A continuación, el desarrollador será el encargado de llevar a
cabo los estudios oportunos. No hay ningún estándar con respecto al tipo de estudios
necesario y suele ser la administración encargada de emitir el permiso la que
determina la monitorización que se debe llevar a cabo. No suele ser habitual que la
monitorización de preaprobación necesite un año de datos, normalmente el período
es inferior. En Irlanda y Reino Unido parece haber gran similitud entre los requisitos
para proyectos en tierra firme junto a la costa y en alta mar: normalmente los
requisitos para los proyectos en tierra firme coinciden con los requisitos para los
proyectos en mar abierto.
Una forma de abordar la cuestión de los datos, a largo plazo, es la implementación
continua de los apartados clave de la legislación europea. Según la Directiva marco de
la UE sobre el agua y la Directiva marco europea sobre la estrategia marina, los Estados
Miembro deben informar sobre el estado de las distintas masas de agua por lo que, en
teoría, debe haber datos de monitorización disponibles para planificar el proyecto.
Seguirá habiendo lagunas de datos dado que estos dos instrumentos se centran sobre
todo en la calidad del agua. Los mapas del lecho marino elaborados para preparar esta
legislación podrían centrarse exclusivamente en la presencia de ciertos hábitats y
ciertas especies y no en estudios de batimetría, lo cual sería más relevante para los
desarrolladores y para la planificación marina en general. Esto puede tener
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consecuencias serias para los desarrolladores, que podrían verse teniendo que llenar
esas lagunas de datos [nacionales].
4.2 Ventajas del enfoque SDM (Survey, Deploy and Monitor)
Los participantes en el taller analizaron el enfoque SDM y consideraron ventajosa su
implementación, poniendo de manifiesto que ofrecería un método sistemático para
tomar decisiones sobre proyectos de energías marinas renovables. También hace más
hincapié en las actividades de monitorización, lo cual se considera beneficioso en
general. En general, los desarrolladores contarán con un presupuesto para realizar
estudios de monitorización, por lo que es razonable concentrar dichos estudios en los
impactos más probables. También se dijo que la implementación de este enfoque
podría ayudar a los desarrolladores a explicar sus proyectos y también las decisiones
tomadas con respecto a ellos al público en general y a las partes interesadas. Podría
pedírseles a las partes interesadas clave una participación pública activa a la hora de
decidir el peso de las distintas capas de los mapas empleados para la norma SDM. Si
bien podría resultar difícil alcanzar un consenso durante dicho proceso, en última
instancia este proporcionará pruebas tangibles que demuestren a cada categoría de
usuario que se ha integrado ‘su’ capa de datos y, por lo tanto, que han contribuido al
proceso de toma de decisiones.
Los participantes debaten la aplicabilidad de un enfoque de gestión basado en
riesgos
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Los participantes en el taller dijeron que la implementación de la norma SDM podría
contribuir a abordar algunos de los fallos reconocidos del proceso EIA. En Portugal, por
ejemplo, no es obligatoria la evaluación y la primera vez que las autoridades
competentes se encuentran con el desarrollador es cuando este último entrega su
solicitud de aprobación. Esto debe cambiar para que los desarrolladores que trabajan
en el contexto portugués se beneficien de la experiencia de los reguladores en las fases
tempranas del proceso de aprobación. Los participantes opinaron que la norma SDM
contribuiría positivamente a esto. En España hay una situación similar, puesto que no
hay una fase de evaluación obligatoria para los proyectos contemplados en el Anexo I y
la decisión queda al albedrío del desarrollador. Esto puede compararse con lo que
sucede en el caso de los proyectos contemplados en el Anexo II, para los cuales es
obligatoria la evaluación. En Francia, Irlanda y Escocia hay una consulta de presolicitud
obligatoria durante la cual el desarrollador contacta con el regulador en fases
tempranas del proceso. En Escocia, la fase de consulta de presolicitud es obligatoria
para solicitar ciertas licencias marinas y aunque no es obligatoria para las solicitudes
de aprobación, es una práctica habitual. Sin embargo, en Irlanda, el requisito formal de
monitorización solo tiene lugar tras la presentación del EIA y debe adjuntarse a la
aprobación otorgada, normalmente junto con las estipulaciones sobre el tipo y el nivel
de monitorización necesarios.
4.3 Posibles problemas asociados al enfoque SDM
Un motivo de preocupación clave expresado durante el taller fue el hecho de que
muchos Estados Miembro no contaran con los datos necesarios para preparar mapas
de riesgos ambientales para implementar la norma SDM del mismo modo que en
Escocia. Algunos países no pueden elaborar mapas de sus propias zonas marinas
protegidas. También se mostró una cierta preocupación sobre cómo conseguir el
parabién del público y las partes interesadas con respecto al peso de las distintas capas
empleadas en el modelo SDM.
Independientemente de la disponibilidad de datos en ciertos Estados Miembro, otra
cuestión preocupante de carácter más general sobre la implementación de la norma
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SDM es si hay suficientes conocimientos sobre las zonas marinas en alta mar como
para tomar decisiones sobre la implementación de proyectos que podrían tener
impactos potenciales más serios, incrementados por la incertidumbre asociada con las
nuevas tecnologías. Podría haber un riesgo de simplificación excesiva del proceso de
toma de decisiones. Una de las sugerencias del taller fue que unos científicos expertos
validaran el proceso primero. Podría llevar tiempo recopilar los datos, sobre todo en
los casos en los que hay lagunas. Aquí también entran en juego las cuestiones de
escala. En Francia, por ejemplo, hay tres regiones marítimas con características muy
distintas, y cada una de ellas presenta sus propias lagunas de datos, con lo que sería
difícil elaborar mapas de fragilidad ambiental fiables para fundamentar la toma de
decisiones.
Las limitaciones pueden ser solo de carácter ambiental o ecológico, pero también
están vinculadas a distintas competencias como el tráfico marítimo y la planificación
urbanística. Podría haber dificultades a la hora de integrar todas estas cuestiones y
sopesarlas dentro de un solo sistema. La norma SDM implementado en Escocia se basa
en tres elementos: el tamaño del proyecto, el riesgo del dispositivo y la fragilidad
ambiental. Podría haber problemas de redundancia de elementos ambientales
incluidos tanto en el mapa de limitaciones ambientales como en la lista de riesgos de
dispositivos, lo cual podría hacer que se contaran dos veces. Algunos participantes
dijeron que la lista de comprobación debía incluir también factores no biológicos como
el patrimonio cultural y que la lista está sesgada con respecto a los parámetros
biológicos. Esto podría hacer que mejorara la puntuación general, que incluye también
otras puntuaciones de bajo riesgo, y enmascarar otros problemas de mayor calado. En
general, la opinión fue que la norma SDM, según se ha dicho, era mucho más
adecuada para proyectos a pequeña escala y de riesgo bajo, y que podría ser un primer
paso importante a la hora de ofrecer una orientación a los desarrolladores. Nótese que
este era el objetivo primero de Marine Scotland, que desarrolló la norma SDM para
acelerar los procesos de consentimiento para proyectos a pequeña escala de bajo
riesgo.
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4.4 Compatibilidad con otros procesos existentes
El enfoque SDM parece compatible con los sistemas de aprobación existentes en
Francia, Portugal y España, puesto que estos países ya cuentan con enfoques basados
en riesgos, si bien estos se implementan extraoficialmente o a través de su sistema
administrativo. A veces, las actividades de monitorización onerosas seguirán
adjuntándose como condiciones de la licencia otorgada, aun cuando se trate
solamente de un proyecto piloto (p. ej., el proyecto Windfloat en Portugal). Los
participantes opinaron que la norma SDM podría incorporarse a los procesos
existentes en estos países de modo formal o informal. En Francia, la Agence des Aires
Marines Protégées (AAMP) [Agencia de áreas marinas protegidas] ya utiliza un enfoque
de matriz que permite realizar evaluaciones de riesgos para especies o receptores
específicos y luego emplea como base para tomar decisiones el nivel máximo de
impacto, en vez del método de la media geométrica utilizado en la norma SDM.
Algunos participantes opinaron que el método de la media geométrica no era el más
adecuado, puesto que este cálculo da la misma importancia a cada componente por
separado. El método francés podría reducir costes si concentrara el estudio en las
especies o los hábitats más importantes en vez de estudiarlas todas. Pero se señaló
que concentrar esfuerzos en una especie concreta podría ahorrarle dinero a un
desarrollador de proyectos, pero no necesariamente durante toda la fase de desarrollo
del proyecto.
Como primer paso para decidir si la norma SDM podría ser compatible con los
procesos existentes, habría que determinar de qué datos se dispone en cada Estado
Miembro. Parece haber un enfoque combinado en Escocia en el que participan otras
agencias oficiales, como Scottish Natural Heritage (SNH), que está activamente
implicada en el diseño y la implementación de la norma SDM, pero este podría no ser
el caso en otros países. Quedó claro durante las presentaciones introductorias sobre
procesos de aprobación nacionales que hay muchos reguladores implicados en la
aprobación de proyectos de energía marina y la comunicación y la cooperación entre
estas entidades suele ser bastante deficiente en general.
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La implementación de las Directivas MSFD y MSP podría ayudar a abordar algunas de
las lagunas de datos que deben suplirse para poder implementar la norma SDM con
éxito, aunque esta es una acción a largo plazo. No todos los países cuentan en estos
momentos con sistemas de planificación marina en vigor, por lo que su influencia y
función a la hora de instigar la recopilación de más datos o la comparación de los datos
existentes es probable que siga teniendo lugar a un nivel menos formal o ad hoc. Los
recursos, humanos y económicos, son un factor restrictivo fundamental en la mayoría
de los Estados Miembro.
4.5 Resumen de resultados
•
Todos los procesos de aprobación siguen en vigor, la norma SDM solo ofrece
unas directrices sobre qué información ambiental de preaprobación podría
necesitarse. No tiene impacto alguno sobre el número de aprobaciones
necesarias.
•
Los mapas generados para la norma SDM podrían revelar problemas
potenciales en fases tempranas, lo cual permitiría a los desarrolladores
planificar sus proyectos.
•
La norma SDM podría no ofrecer certeza suficiente a los desarrolladores para
que estos convencieran a los patrocinadores de la viabilidad del proyecto.
•
Hay ciertas cuestiones preocupantes con respecto a la norma SDM, en
concreto, el hecho de que la norma SDM solo sea una mera normativa y no
proporcione certeza.
•
La norma SDM puede ofrecer a los desarrolladores de proyectos a pequeña
escala y bajo riesgo una posibilidad razonable de que se necesiten solo los
datos de un año de estudios.
•
La norma SDM no es adecuada o no debería aplicarse a proyectos a gran escala
(megaproyectos).
•
Debería explorarse la posibilidad de que una autoridad competente ofrezca
fondos para financiar parte del estudio de preaprobación (o todo el estudio).
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•
La norma SDM también podría funcionar como método de transmisión de
conocimientos de los desarrolladores a los reguladores con respecto a las
nuevas tecnologías, por lo que permitiría tomar decisiones mejor
fundamentadas sobre una base más científica para avanzar.
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5. Lista de anexos
Anexo 1 – Presentaciones sobre perspectivas nacionales


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Francia, Philippe Sergent, CEREMA
Irlanda, James Massey, RPS Consultants
Portugal, Margarida Almodovar, Directora general de política marina
España, Juan Bald, AZTI
Escocia, Paul Smith e Ian Davies, Marine Scotland
Anexo 2 – Presentaciones sobre el enfoque Survey Deploy and Monitor

Marine Scotland, Paul Smith e Ian Davies, Marine Scotland Science
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