Una evaluación del uso de la capacidad tributaria potencial de los

Una evaluación del uso de la capacidad tributaria potencial de los

CUANTIFICACIÓN DEL EJERCICIO DE LA POTESTAD
TRIBUTARIA MUNICIPAL: EL CASO ESPAÑOL
(Octubre de 2015)
Autores y e-mail de la persona de contacto:
Jaime Vallés Giménez ([email protected])
Anabel Zárate Marco ([email protected])
Departamento:
Estructura e Historia Económica y Economía Pública
Universidad:
Universidad de Zaragoza
Área Temática: (indicar el área temática en la que se inscribe el contenido de la
comunicación)
Sector público, financiación autonómica y local
Resumen: (máximo 300 palabras)
En este trabajo abordamos la situación tributaria de los municipios españoles con el fin
de fomentar el debate en torno a las estrategias más adecuadas de reforma del contexto
institucional y tributario, que podrían implementarse para mejorar su situación
presupuestaria, en un momento como el actual de profunda crisis económica y unas
duras exigencias de estabilidad presupuestaria. Por ello, hemos querido calcular el
esfuerzo fiscal de los municipios y aproximarnos a los factores explicativos del margen
de capacidad tributaria disponible en el ámbito local.
Palabras Clave: (máximo 6 palabras)
Capacidad fiscal, recaudación tributaria potencial, ayuntamientos
Clasificación JEL:
H21; H71
1.- Introducción
En un contexto, como el actual, de recesión económica y desequilibrios
presupuestarios, resulta particularmente interesante examinar la conducta fiscal de los
gobiernos y cuantificar el uso que están haciendo de su potencial recaudatorio. Aunque la
literatura aplicada ha estudiado esta cuestión con amplitud para el nivel central, apenas lo ha
hecho para los niveles subcentrales de gobierno.
En España, los municipios tienen potestad para decidir sobre diversos elementos de la
obligación impositiva local, por lo que resulta particularmente interesante conocer el margen
de maniobra de que disponen para elevar su recaudación, más aún si tenemos en cuenta que
España está pendiente de una reforma en profundidad de este nivel de gobierno. Dicha
información puede ser de gran relevancia para la planificación financiera y presupuestaria de
estos municipios españoles, y contribuye asimismo a cubrir la laguna que existe en la literatura
empírica sobre el esfuerzo fiscal a nivel subcentral.
En este trabajo vamos a cuantificar, por tanto, el uso que están haciendo los municipios
españoles de su recaudación potencial o, lo que es lo mismo, su esfuerzo fiscal. El ejercicio
empírico se realiza para una muestra de municipios de cuatro regiones españolas para el
periodo 2002-2008, y presenta tres peculiaridades que lo diferencian de los trabajos ya
existentes. Por un lado, y a pesar de la dificultad que entraña obtener información sobre la
situación socioeconómica de los municipios de reducida dimensión, incorporamos en la
muestra municipios de todos los tamaños. Esto es de especial interés para un país como
España, en el que el 60% de los municipios tiene menos de 1.000 habitantes. Otra novedad es
que utilizamos diversas técnicas de frontera (tanto paramétricas como no paramétricas) que
escasamente han sido empleadas en el campo del federalismo fiscal para el cálculo del esfuerzo
tributario, y cuya aplicación resulta, en todo caso, inédita, a nivel local, en España. Además,
utilizamos una perspectiva dinámica, empleando datos de panel, frente a las estimaciones de
corte transversal que son tradicionales en este tipo de estudios.
El trabajo se estructura de la siguiente manera. En la siguiente sección, definimos el
concepto de esfuerzo fiscal y revisamos la literatura comparada disponible sobre dicha materia
y las metodologías utilizadas para su estudio. En la tercera sección, realizamos dos
aproximaciones al esfuerzo fiscal para una muestra de municipios españoles: primero,
mediante una sencilla técnica basada en el recorrido que les queda a dichos municipios según
los tipos impositivos que fijan y; después, mediante diversas técnicas no paramétricas de
frontera. En la cuarta sección, abordamos la misma tarea pero mediante el método paramétrico
2
de frontera estocástica. Este último método va a servir para contrastar la validez de los
resultados anteriores, al tiempo que va a permitir incluir variables que recogen la
heterogeneidad de la muestra considerada y conocer las fuentes de la ineficiencia, lo cual
puede ser de gran utilidad de cara a una mejor gestión tributaria. El trabajo concluye con una
sección de consideraciones finales.
2.- Revisión de la literatura sobre el esfuerzo fiscal y su metodología de estudio
El concepto de esfuerzo fiscal trata de recoger el sacrificio que el pago de tributos le
supone a una jurisdicción respecto de su capacidad tributaria. Éste es un concepto subjetivo y
difícil de evaluar, puesto que no es observable. Prueba de ello es que se han propuesto en la
literatura diversas aproximaciones al mismo, sin que ninguna de ellas haya sido aceptada como
adecuada de forma unánime. La corriente que goza de un reconocimiento más amplio en la
literatura es la que mide el esfuerzo fiscal como el grado en que una jurisdicción utiliza de
manera efectiva su capacidad fiscal, pudiendo definirse la capacidad fiscal de una jurisdicción,
como los recursos tributarios que un gobierno puede obtener utilizando plenamente su potestad
normativa sobre los instrumentos tributarios a su alcance. De esta forma, el esfuerzo fiscal
depende en su numerador (capacidad tributaria ejercida o recaudación real) de la acción del
gobierno, ya que tipos impositivos más altos para los impuestos, o esfuerzos más intensos en la
gestión e inspección tributaria que redunden en un menor fraude fiscal, elevan la recaudación o
capacidad fiscal efectivamente ejercida. Y, en cambio, su denominador (capacidad fiscal) es
independiente de la acción del gobierno y, por tanto, de factores como los tipos de gravamen,
las exenciones o el grado de cumplimiento de las obligaciones (Martínez–Vázquez y Boex,
1997).
En la práctica se han planteado diversas formas de medir dicha capacidad fiscal a través
de las recaudaciones reales, presentes o pasadas; o de indicadores macroeconómicos, como la
renta del territorio o el patrimonio. Un ejemplo pionero de esta corriente es el índice de Frank
(1959), que define el esfuerzo fiscal como el cociente entre la presión fiscal de la jurisdicción y
su renta per cápita. En España lo han utilizado Suarez y Fernández (2008) y Cordero et al
(2010) aunque reconocen que presenta el inconveniente de mostrar valores excesivamente altos
en los territorios de baja renta, incluso aunque los tributos que soporten sus ciudadanos sean
bajos. Una variante de este método, que ha sido utilizada en España a nivel local, dada la
posibilidad que tienen los ayuntamientos de decidir sobre determinados aspectos de sus
impuestos, ha consistido en identificar la capacidad fiscal de los municipios con el máximo
3
tipo de gravamen que estos pueden establecer en sus impuestos locales. Estos autores calculan,
por tanto, el esfuerzo fiscal de los municipios en España comparando los tipos impositivos
fijados por los ayuntamientos con los máximos tipos de gravamen que la ley les permite
(Poveda y Sánchez, 2002 y Delgado, 2008). Este enfoque permite ver de una manera muy
sencilla el recorrido que les queda a los gobiernos municipales para incrementar su
recaudación, aunque desde el punto de vista exclusivamente del tipo de gravamen, sin tener en
cuenta el resto de posibilidades que les otorga la ley. A pesar de las limitaciones que esta
metodología presenta, su sencillez hace que la utilicemos en nuestra aplicación empírica para
obtener una primera aproximación al cálculo del esfuerzo fiscal.
Un enfoque alternativo de aproximación a la capacidad fiscal es a través del sistema
fiscal representativo (ACIR, 1988 y Bird y Slack, 1990), con el cual se calcula la recaudación
que obtendrían los gobiernos utilizando el sistema tributario vigente si aplicasen una presión
fiscal media. Este método exige una gran cantidad de información y la adopción de decisiones
subjetivas en el proceso de valoración.
Dadas las limitaciones que los enfoques anteriores presentan, el método econométrico
es el que ha gozado de mayor protagonismo en los estudios empíricos sobre capacidad fiscal 1.
Las primeras aplicaciones econométricas utilizaban el análisis mínimo cuadrático (OLS) para
estimar la capacidad fiscal que en media debería conseguir una jurisdicción dadas las
principales bases fiscales, la estructura económica, sus aspectos institucionales y tendencias
demográficas. Para el estudio de países existen diversos trabajos que utilizan esta metodología
(desde el trabajo pionero de Lotz and Morss, 1967, hasta el más reciente de Le et al, 2012), si
bien, hasta donde sabemos, a nivel local sólo los trabajos de Gallagher (2001) para el Salvador,
y Cordero et al. (2010) para España, utilizan este enfoque econométrico, considerando ambos
trabajos la recaudación per cápita como proxy de la capacidad fiscal2.
Junto a estos trabajos existen otros que utilizan una metodología novedosa, para
cuantificar la capacidad fiscal, basada en la frontera estocástica de posibilidades de producción
que propusieron Aigner et al (1977) y Meeusen y van den Broeck (1977). Los trabajos de
Varsano (1998), Jha et al (1999), Pessino y Fenochietto (2010 y 2013), Cyan et al (2014) y
Ndiaye y Korsu (2014), para gobiernos centrales; los de Ramírez y Erquizio (2011), Medina
(2012) y Garg et al (2014) para regiones; y los de Alfirman (2003) y Aguilar (2007) para
gobiernos locales, han utilizado dicha técnica alternativa a la estimación econométrica
1
Martínez-Vázquez y Boex (1997) reflexionan sobre las bondades de los diferentes procedimientos.
El trabajo de Cordero et al. (2010) estima la capacidad fiscal sólo para las grandes ciudades españolas, y
únicamente en función del valor catastral de la propiedad inmobiliaria.
2
4
convencional por mínimos cuadrados. Con esta metodología se estima por técnicas de máxima
verosimilitud una frontera fiscal estocástica por entender que se ajusta mejor a lo que sería la
capacidad fiscal de una jurisdicción, que el comportamiento medio que proporciona la
aproximación por OLS. De esta manera, la capacidad tributaria de una jurisdicción será
considerada como el nivel máximo de recaudación que ésta podría obtener con una explotación
eficiente de sus bases fiscales y una gestión eficaz de sus tributos. Estadísticamente esta idea
supone especificar un modelo de regresión con dos términos de error, que para el ámbito del
modelo de frontera fiscal podría representarse, y así lo haremos en uno de nuestros ejercicios
empíricos, del siguiente modo:
ln TAXpcit = 0+kk=1k lnxkit + vit - uit
[1]
donde TAXpcit será la recaudación tributaria del municipio i en el año t, con i = 1, 2, …,
N y t = 1, 2, .. , T; xkit representa un vector de valores correspondientes a k variables relevantes
para la explicación de la capacidad fiscal del municipio i en el año t; βk corresponde a un vector
de parámetros a estimar; y β0 es la constante común a todos los municipios en el año t.
El término de error, vit, representa el habitual ruido estadístico, es decir, todo lo que está
más allá del control del municipio (como perturbaciones estocásticas y shocks aleatorios,
errores de medición o errores en la especificación del modelo, una forma funcional incorrecta,
etc.)3. Se supone que es independiente y está idénticamente distribuido como una N (0, σv2). El
segundo término de error, uit, representa el fallo en producir la máxima cantidad de output, en
nuestro caso, recaudación, dados unos inputs. Este segundo término de error no puede ser
negativo (uit ≥ 0), podría estar distribuido de forma independiente, pero no idéntica, como una
normal truncada4, y es función de una serie de variables explicativas o factores exógenos, zit,
que están asociados con la ineficiencia del municipio y pueden variar en el tiempo.
uit =  zit + wit,
[2]
donde  es un vector de coeficientes a estimar y wit el término de error.
A partir de estas estimaciones se construye el índice de esfuerzo fiscal comparando la
recaudación real con la recaudación frontera o potencial estimada, de forma que, los esfuerzos
3
Recientemente se ha comprobado que los factores ambientales o debidos a la suerte apenas influyen en la
ineficiencia en la recaudación tributaria (Alm y Ducan, 2013).
4
No obstante, hay otras distribuciones de una sola cola que podrían ser también utilizadas. Las más comunes son
la distribución semi-normal y la distribución exponencial propuestas por Aigner, Lovell, Schmidt (1977), y la
distribución gamma propuesta por Greene (1990). Se considera que, aunque la eficiencia técnica puede ser
sensible a la forma de la distribución seleccionada, la jerarquización de las unidades productivas no se ve afectada
de manera notable (Greene, 1990).
5
fiscales calculados con la metodología de frontera estocástica no pueden exceder del 100%.
Esta técnica se basa en la idea de que ningún agente económico puede situarse más allá de la
frontera, de manera que cualquier desviación respecto de la misma representará el margen de
maniobra que cada jurisdicción tiene para elevar sus ingresos hasta el máximo "potencial"5.
Aunque de forma mucho menos profusa, también han tenido eco en el campo del
esfuerzo fiscal otras técnicas que aunque no son paramétricas, comparten con la anterior el
enfoque frontera. Estas técnicas, como el análisis envolvente de datos (DEA) o su versión no
convexa, el Free Disposal Hull (FDH), son habituales en la evaluación de la eficiencia de
unidades productivas y del sector público, pero apenas se han utilizado para el cálculo del
esfuerzo fiscal. El DEA es una técnica de programación lineal diseñada por Charnes et al
(1978) a partir del trabajo seminal de Farrel (1957), que facilita la construcción de una
superficie envolvente para el cálculo de un indicador sintético de eficiencia relativa. En el caso
que nos ocupa, en esa frontera estarían las jurisdicciones que obtuvieran el nivel máximo de
recaudación a partir de los inputs que utilizan, de manera que se podría medir el margen
recaudatorio del resto de unidades como la distancia a la frontera. Dado que es una técnica no
paramétrica no precisa conocer la forma funcional de la relación entre input y output, y como
tampoco es un método estadístico no necesita fijar la distribución probabilística de la
ineficiencia. El DEA ha sido empleado para medir el esfuerzo fiscal en municipios
colombianos (Departamento Nacional de Planeación, 2005), en diversos estados de la India
(Thirtle et al, 2000 y Rajaraman y Goyal, 2012) y en las regiones españolas (Villar, 2012).
Menos aplicada ha sido la metodología FDH, propuesta por Deprins et al (1984), ya que
hasta donde sabemos, sólo Arvate et al (2009) la han utilizado para medir la eficiencia en la
recaudación de impuestos en los municipios brasileños. El FDH es un caso especial de DEA,
siendo su característica diferencial que no exige convexidad y que las unidades de referencia
con las que se comparan las ineficiencias son unidades de decisión reales, por lo que la
comparación entre unidades de decisión adquiere todo su sentido. Por ello, también
utilizaremos en la parte empírica este método no paramétrico. Con él, un municipio que no
explote al máximo su potencial recaudatorio será comparado con un municipio real más
recaudador y no con uno virtual construido a partir de combinaciones lineales (que es lo que
hace el DEA). Asimismo, aplicaremos métodos de frontera parcial, que aunque han comenzado
a utilizarse en el ámbito de la eficiencia empresarial, aún no han tenido eco en el campo que en
5
Con la estimación OLS, el término error puede ser positivo o negativo, es decir, los esfuerzos fiscales que se
calculan pueden ser superiores al 100%, por lo que una jurisdicción puede alejarse de la ineficiencia media
predicha por arriba o por abajo.
6
este trabajo nos ocupa. Dichos métodos no paramétricos de frontera parcial permiten
estimadores supereficientes.
3. El marco legal en España: sistema impositivo local
En España, la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL) regula el marco
tributario local de forma homogénea para todo el territorio y establece que los municipios
disponen de la recaudación impositiva obtenida mediante cinco impuestos: el Impuesto sobre
Bienes Inmuebles (IBI), que grava el valor de cada inmueble que radica en el municipio; el
Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE), que grava la renta que presumiblemente se
obtiene con el ejercicio en el municipio de una actividad económica; el Impuesto sobre
Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM), que grava la titularidad de cualquier vehículo apto
para circular; el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO), que grava la
realización de cualquier construcción u obra; y el Impuesto sobre el Incremento del Valor de
los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU), que grava la plusvalía que se obtiene con los
terrenos urbanos cuando se transmiten. La legislación de los cinco impuestos es estatal,
limitándose la capacidad normativa del municipio a la fijación del tipo de gravamen y a la
concreción de determinadas exenciones, deducciones y bonificaciones para cada uno de dichos
impuestos, todo ello dentro de unos límites que la propia LRHL establece. Además, cada
municipio puede decidir si exige en su jurisdicción el ICIO y el IIVTNU, puesto que son
impuestos potestativos.
Obsérvese que, bajo dicho contexto, el montante de los ingresos impositivos de los
ayuntamientos españoles puede verse influido al menos por seis factores, que están al alcance
de sus gobernantes y que, por lo tanto, les permiten modular su recaudación. En primer lugar,
disponen de cierta discrecionalidad a la hora de fijar los tipos de gravamen de estos impuestos.
En segundo lugar, tienen capacidad para incidir en la cuantía de las bases fiscales en la medida
en que, por ejemplo, pueden decidir cuándo llevar a cabo el proceso de revisión de los valores
catastrales de los inmuebles6, tienen libertad para modular dentro de unos límites la cuota del
IAE (a través del índice de situación), etc. En tercer lugar, pueden emplear técnicas que
combinen los dos mecanismos anteriores, de tal forma que si se incrementa el importe de la
6
El valor catastral del inmueble constituye la base gravable del IBI y es revisado simultáneamente para todos los
inmuebles del municipio por la Dirección General del Catastro, a instancia del ayuntamiento.
El valor catastral se utiliza también para el cálculo de la base gravable del IIVTNU, sobre la que el Ayuntamiento
tiene también poder de decisión, mediante la aplicación de unos porcentajes y de unas reducciones, siempre dentro
de unos límites.
7
base tributaria se pueda reducir el tipo impositivo aplicado, o viceversa. En cuarto lugar,
disponen de la potestad de decidir si exigen en su término municipal, o no, dos impuestos: el
ICIO y el IIVTNU. En quinto lugar, gozan de capacidad normativa para establecer
determinadas exenciones y bonificaciones. Por ejemplo, el Ayuntamiento puede regular una
exención en el IBI a favor de bienes inmuebles que tengan fines sanitarios, o para los
inmuebles de escaso valor, etc.; puede bonificar la cuota del IBI a los inmuebles de las familias
numerosas o a los que hayan instalado sistemas de ahorro energético; la cuota del IAE puede
bonificarse, por ejemplo, a las actividades que hayan generado empleo; la cuota del IVTM
puede bonificarse según el carburante que utilice el vehículo; la cuota del IIVTNU puede
bonificarse a los terrenos que se utilicen para determinadas actividades de interés municipal,
etc. Y, por último, coexisten importantes diferencias entre los municipios en términos de
capacidad de gestión y de control e inspección, que pueden incidir en la recaudación. Por
ejemplo, la recaudación del ICIO va a depender de la labor de control por parte del
Ayuntamiento, tanto de las obras que se llevan a cabo en el municipio, como de la adecuación
de la obra al presupuesto de la misma, en la medida en que la base gravable del ICIO es el
coste de la obra a ejecutar, que debe ser aportado por el contribuyente7.
Todos estos factores dejan un importante margen de actuación en materia impositiva a
los gobernantes locales, por lo que creemos que es importante intentar cuantificar el margen
fiscal disponible, o sin explotar, que aún tienen a su alcance las unidades de este nivel de
gobierno.
4.- Cuantificación del impacto de la discrecionalidad tributaria local: base de datos y
aproximación empírica
Ante el abanico tan amplio de técnicas que se han empleado en la literatura para el
cálculo del esfuerzo fiscal, vamos a utilizar en este trabajo distintos enfoques para
aproximarnos al esfuerzo fiscal que realizan los municipios españoles. En primer lugar, y por la
sencillez del método, vamos a aproximarnos a dicho esfuerzo fiscal a través del cociente entre
los tipos de gravamen fijados por los municipios en sus impuestos locales y los máximos
permitidos por la LRHL. En segundo lugar, verificaremos el margen recaudatorio obtenido con
dicha aproximación mediante la aplicación de las técnicas no paramétricas de frontera.
Dejaremos para el siguiente epígrafe la estimación del esfuerzo fiscal mediante la técnica
7
Si no hay una cierta inspección y control por parte del ayuntamiento, muchas obras pueden ser llevadas a cabo
sin ser declaradas y, por lo tanto, sin pagar el ICIO; y otras muchas pueden ser declaradas por un importe inferior
al real, pagándose, por lo tanto un ICIO menor del que realmente correspondería.
8
paramétrica de frontera estocástica, que además nos permite, entre otras cosas, determinar los
factores explicativos que están detrás de los diferentes niveles de uso de la capacidad fiscal.
4.1. La base de datos
La muestra de municipios que vamos a emplear en nuestro ejercicio empírico consta de
616 municipios de cuatro regiones españolas (Aragón, Cantabria, Galicia y Madrid), que son
para los que hemos podido disponer de toda la información socioeconómica necesaria.
Los datos comprenden desde el año 2002 hasta el 2008, ambos incluidos, e incluyen
municipios de todos los tamaños, tal y como puede verse en la tabla 1.A del anexo, que
proporciona información detallada de la composición de la muestra por regiones y tamaño
poblacional.
La tabla 2.A, en la que mostramos el número de municipios que tiene cada una de las
cuatro regiones españolas consideradas en el trabajo, por tramos de población, permite
contextualizar la muestra objeto de estudio en la realidad municipal. Estos datos ponen de
manifiesto que el peso que tienen los municipios de menos de 5.000 habitantes es menor en
nuestra muestra que en la realidad, lo cual es debido a la dificultad, ya señalada en la sección
introductoria, o, mejor dicho, a la imposibilidad de obtener de los municipios más pequeños
muchos de los datos necesarios para nuestro análisis. A pesar de ello, los municipios más
pequeños constituyen el grueso de nuestra muestra (el 65%) y el 91% de los municipios no
supera los 20.000 habitantes, lo cual está en consonancia con la realidad municipal española,
en la que el 95% de los municipios no supera esta cifra poblacional.
4.2. Cálculo del esfuerzo fiscal local mediante el cociente de tipos de gravamen
Como una primera aproximación a la cuantificación del esfuerzo fiscal municipal,
calculamos, para cada uno de cinco impuestos locales, el cociente entre el tipo impositivo
fijado por el ayuntamiento y el tipo legal máximo según la LRHL. A partir de aquí, podemos
calcular de manera agregada, para los cinco impuestos, el esfuerzo fiscal que realiza cada
municipio como la media de los cocientes de cada impuesto ponderada por la recaudación
liquidada con cada uno de ellos.
Para ello, hemos tenido en cuenta una serie de particularidades. En el IBI, hemos
ponderado el cociente de tipos de gravamen (fijado/máximo) aplicables a los bienes de
naturaleza rústica, y a los de naturaleza urbana, con el peso que tiene en el municipio el valor
agregado de estos tipos de bienes, rústicos y urbanos, respectivamente. En el IAE, como el
9
margen de actuación del municipio se limita a la fijación de los coeficientes de situación 8,
dentro de unos límites máximo y mínimo, hemos hallado, para cada año y municipio, la ratio
entre el coeficiente de situación más alto fijado por el municipio y el máximo que le permite la
LRHL. En el IVTM, los municipios pueden fijar un coeficiente de incremento sobre las tarifas
distinto para cada tipo de vehículo. En este ejercicio hemos utilizado el de los turismos, por ser
los vehículos que proporcionan la mayor parte de la recaudación; y, concretamente, los que
tienen entre 8 y 15,99 caballos fiscales, por ser la mayoría. En el IIVTNU, aunque los
ayuntamientos pueden también decidir sobre la base imponible, hemos utilizado la ratio entre
la media simple de tipos de gravamen que se han fijado, según el tiempo de generación de la
plusvalía, y el tipo que pueden fijar como máximo según la LRHL. En el ICIO, hemos hallado
la ratio entre el tipo de gravamen fijado y el máximo permitido según la LRHL.
Los resultados, que presentamos en la tabla 1, son similares a los que obtienen Poveda
y Sánchez (2002), y muestran que el esfuerzo fiscal promedio de los cinco impuestos está entre
el 61-65% (según se tengan o no en consideración los impuestos potestativos), aunque hay
diferencias relevantes en el grado de esfuerzo que se realiza con cada impuesto9. Con los
impuestos obligatorios se lleva a cabo un esfuerzo fiscal medio del 59%, siendo el IVTM con
el que se realiza un mayor nivel de esfuerzo, seguido del IBI y, a bastante distancia, del IAE.
Hay un buen número de municipios que no exigen a sus ciudadanos los impuestos
discrecionales, especialmente el IIVTNU, de ahí las diferencias que se pueden observar entre el
nivel de esfuerzo fiscal que se realiza con el IIVTNU y el ICIO, según se considere a todos los
municipios de la muestra o solo a los que exigen los impuestos voluntarios. En cualquier caso,
queda de manifiesto que cuando un municipio decide exigir cualquiera de estos dos impuestos,
lo hace a niveles bastante próximos al máximo legal permitido (84,8% de media). Sin embargo,
cuando se tienen en cuenta todos los municipios de la muestra, el nivel del esfuerzo fiscal
medio realizado con los impuestos discrecionales desciende al 59%, fundamentalmente debido
al IIVTNU, en el que el esfuerzo cae del 82,2% al 35,55%, según se incluyan solo los
municipios que exigen este impuesto, o todos.
Tabla 1: Esfuerzo fiscal de los municipios en España
Impuestos obligatorios
IBI
8
IVTM
IAE
TOTAL
Impuestos voluntarios (a)
ICIO
IIVTNU TOTAL
Impuestos voluntarios (b)
ICIO
IIVTNU
TOTAL
Esfuerzo fiscal
TOTAL
TOTAL (b)
(a)
En 2002, podían establecer también un coeficiente de actividad, dentro de unos límites.
9
Asimismo, la información detallada por municipios, que no presentamos por cuestión de espacio pero está
disponible a petición del lector, advierte de una gran heterogeneidad entre municipios.
10
2002
61,97%
68,94%
53,52%
61,08%
90,66%
83,07%
87,25%
79,98%
35,45%
60,81%
67,49%
60,81%
2003
59,42%
66,77%
49,38%
58,38%
85,49%
81,46%
83,67%
75,30%
35,00%
58,06%
64,42%
58,06%
2004
59,62%
66,77%
49,38%
58,39%
85,44%
81,46%
83,65%
75,37%
35,00%
58,11%
64,56%
58,11%
2005
59,92%
67,30%
49,85%
59,00%
86,35%
82,09%
84,45%
76,42%
35,38%
58,80%
65,19%
58,80%
2006
60,05%
67,51%
49,95%
59,14%
86,55%
81,99%
84,57%
76,48%
35,93%
59,07%
65,43%
59,07%
2007
60,12%
67,71%
49,99%
59,23%
86,59%
82,39%
84,78%
76,89%
35,99%
59,23%
65,43%
59,23%
2008
60,28%
67,94%
49,93%
59,37%
87,03%
82,94%
85,23%
76,65%
36,11%
59,23%
65,43%
59,23%
PROMEDIO 60,20% 67,56% 50,29%
59,23%
86,87%
82,20%
84,80%
76,73%
35,55%
59,04%
65,42%
60,81%
(a) Indica que los cálculos se han hecho teniendo en cuenta únicamente a los municipios que aplican el impuesto voluntario
(b) Indica que los cálculos se han hecho tomando en consideración todos los municipios de la muestra
Con esta sencilla forma de cálculo del esfuerzo fiscal municipal se utiliza información
muy precisa, pero, a la vez muy parcial, puesto que prácticamente sólo se tienen en cuenta los
tipos de gravamen utilizados en los impuestos locales frente a los máximos permitidos en la
ley. Con una aproximación de este tipo se ignoran muchos de los factores que veíamos en la
sección tres, sobre los que los ayuntamientos también disponen de margen de actuación, como
son las decisiones que cada ayuntamiento adopta con respecto a las bonificaciones de la cuota
o las exenciones, o la modulación de las bases imponibles, puesto que sobre dichos aspectos no
es posible obtener información. Este hecho, unido al hecho de que para hacer los cálculos
hemos tenido que hacer una serie de supuestos, que en la mayoría de ocasiones pueden ser
cuestionados, constituye la debilidad fundamental de este método. Por eso, vamos a utilizar
otras técnicas que nos permitan incorporar otro tipo de información a la hora de calcular el
recorrido que les queda a los municipios para elevar su recaudación, y no tengamos que
recurrir a información tan completa y precisa de cada municipio, puesto que no está disponible.
4.3. Cálculo del esfuerzo fiscal local mediante técnicas de frontera no paramétricas
El cálculo de la frontera tributaria, bien con técnicas no paramétricas, bien con técnicas
estocásticas, ha gozado de escasa popularidad en la estimación de la capacidad fiscal, cuando
son métodos que deberían funcionar bien en el terreno tributario, ya que los ingresos
impositivos pueden ser considerados como el output de la política fiscal de los gobiernos y
pueden obtenerse a partir de una serie de input, como la renta, las bases fiscales, etc. Además,
hay similitudes entre los problemas que tienen las empresas para la producción de su output, y
los que tienen los gobiernos para la generación de sus ingresos impositivos, ya que ambos tipos
de agentes se preocupan por la producción o tributación potencial que no es usada. Por ambos
motivos, creemos es interesante aplicar dichas metodologías al cálculo del esfuerzo fiscal que
realizan los municipios españoles.
11
Hemos utilizado, en primer lugar, diversas técnicas no paramétricas. Por un lado, hemos
aplicado la versión no convexa de la técnica del análisis envolvente de datos, denominada Free
Disposal Hull (FDH), adoptando para ello un enfoque output, puesto que cualquier
ayuntamiento puede maximizar su recaudación impositiva bajo unas condiciones y
características propias de su municipio. Y por otro lado, hemos aplicado dos generalizaciones
del enfoque FHD que utilizan fronteras parciales10. Estos son dos enfoques robustos,
denominados de orden-m (Cazals et al, 2002) y orden-α (Aragon et al, 2005), que no muestran
la sensibilidad del FDH a los errores de medición y observaciones atípicas, ya que permiten
observaciones eficientes extremas en sentido fuerte o súper-eficientes, esto es, ubicadas más
allá de la frontera de posibilidades de recaudación estimada.
Para aplicar estas técnicas hemos tomado como output11 la recaudación per cápita que
se obtiene en el municipio con los cinco impuestos locales, TAXpc. Estos impuestos
proporcionan las dos terceras partes de los ingresos tributarios de los municipios (tabla 5.A del
anexo), por lo que cubrimos de forma amplia las fuentes de ingresos que pueden estar
distribuidas de forma altamente desigual entre los municipios.
Para la elección de los input hemos tenido presente, por una parte, la evidencia empírica
disponible sobre la conducta tributaria subcentral y, por otra parte, hemos tenido en cuenta que
la capacidad fiscal debe calcularse de forma independiente de la acción del gobierno. Fruto de
estas consideraciones, hemos incluido como input, una proxy de la base fiscal de cada uno de
los dos impuestos que más recaudación proporcionan a los municipios (el IBI y el IVTM, con
los que se obtiene el 51% y el 15%, respectivamente, de los ingresos impositivos municipales)
y tres indicadores generales de capacidad fiscal habitualmente utilizados en la literatura (la
población, la renta y la importancia del sector agrario en cada municipio).
Como base fiscal de la tributación sobre la propiedad inmobiliaria (IBI), hemos
utilizado, al igual que en los trabajos de Solé-Ollé (2001) y Bosch y Solé-Ollé (2005), el valor
catastral per cápita de los inmuebles del municipio (PROPVpc), puesto que coincide
exactamente con la base real del impuesto. Y como proxy de la base fiscal de la tributación de
los vehículos (IVTM), hemos empleado el número de vehículos de cada municipio por cada
1000 habitantes (VEHICpc).
10
Los usuarios de Stata pueden utilizar dichas técnicas gracias a la aportación de Ji y Lee (2010) y los desarrollos
de Tauchman (2011).
11
La tabla 3.A del anexo recoge la definición de cada variable empleada, la fuente de la que se han obtenido los
datos y los principales estadísticos descriptivos de las variables. La matriz de correlaciones se presenta en la tabla
4.A.
12
Desde una perspectiva más global, hemos considerado que la población puede incidir
de manera positiva en las bases fiscales del municipio y, por lo tanto, en su recaudación
tributaria potencial (Allers et al., 2001 y Solé-Ollé, 2006), puesto que una población elevada
atrae empresas, refleja nuevas oportunidades de empleo y, en consecuencia, puede derivar en
viviendas más atractivas así como en un mayor número de vehículos. Además, en determinados
impuestos, cuanto mayor es la población mayor es el margen de maniobra del municipio en
términos de autonomía fiscal, ya que por ejemplo, el municipio puede elevar el tipo de
gravamen del IBI en función de una serie de características que guardan relación con la
población, y la cuota de la tarifa del IAE de determinadas actividades crece con el número de
habitantes del municipio, aunque esa cuota no es potestativa sino obligatoria para el municipio.
Por otra parte, como el diseño del sistema tributario local puede suponer que en
ocasiones lo relevante no sea el número de contribuyentes, sino la capacidad económica de los
mismos, también hemos introducido como variable explicativa de la recaudación potencial la
renta per capita de los residentes del municipio (INCOMEpc). Así lo hacen, entre otros, Bird et
al. (2006) y Le et al. (2012). Asimismo y dado que, tal y como señala la literatura, el sector
agrario es más difícil de gravar que el sector industrial o servicios (Bird et al., 2006), hemos
introducido como variable explicativa el porcentaje de la población afiliada al sistema de
seguridad social en el sector agrario (FARMPOPSS), esperando que su efecto sobre la
recaudación potencial sea negativo. En España, concretamente, la mayor parte de las
actividades agrarias no son gravadas por el IAE, los inmuebles rústicos son gravados en el IBI
de forma más laxa que los urbanos y no son gravados por el IIVTNU, y los vehículos agrícolas
están exentos del IVTM.
Los resultados obtenidos con las técnicas no paramétricas quedan recogidos en la tabla
212, y reflejan que el esfuerzo fiscal ejercido por los municipios de la muestra se sitúa en torno
al 70%, aunque el dato varía según la técnica empleada, por lo que el margen promedio de
ejercicio de la discrecionalidad tributaria se sitúa aproximadamente en niveles del 30%. Este
resultado no se aleja demasiado del obtenido mediante el cociente de tipos impositivos en el
epígrafe anterior, que situaba el margen tributario municipal en torno al 39%.
Tabla 2: Capacidad recaudatoria ejercida en el ámbito local español. Técnicas no paramétricas
FDH
Order-α(98)
Order-m(50)
12
Aunque no figura en este documento, hemos realizado un análisis de sensibilidad de los indicadores de
eficiencia calculando las metafronteras para m=12, 22, 50,..., 200 y α=90, 95, .., 98, cuyas estimaciones dan
robustez a los resultados que se presentan y están disponibles bajo solicitud de los interesados.
13
Promedio
66,73
72,43
69,34
Si atendemos a la distribución de los municipios por decilas de esfuerzo fiscal, que
hemos recogido en el gráfico 1, podemos advertir que un nutrido grupo de municipios
españoles (entre el 32 y el 38%, dependiendo de la técnica no paramétrica empleada) está
ejerciendo plenamente su potencial tributario, aunque también es cierto que prácticamente el
mismo número de ayuntamientos realiza un esfuerzo fiscal inferior al 50%. Además, la
distribución de los municipios por decilas, atendiendo al esfuerzo fiscal que realizan, es similar
independientemente de la técnica no paramétrica empleada. Si bien, cuando se desglosa el
análisis por municipios13 se aprecian conductas dispares o heterogéneas.
Gráfico 1: Distribución de los municipios por decilas de esfuerzo fiscal
5.- Cálculo del esfuerzo fiscal local mediante la técnica de frontera estocástica. Factores
explicativos de la intensidad del uso de la potestad tributaria local
Finalmente, hemos querido completar el estudio sobre la cuantificación del esfuerzo
fiscal de los municipios, con la implementación de una técnica que, aunque es de frontera, es
totalmente diferente a las que hemos utilizado previamente. Es la técnica de frontera
estocástica. Como explicamos en la segunda sección del trabajo, esta es una técnica
paramétrica que se basa en la idea de que ningún municipio puede situarse más allá de la
frontera, de manera que cualquier desviación respecto de la misma representará el margen que
el municipio tiene para hacer uso de su capacidad fiscal.
13
Este análisis no queda recogido en el trabajo, por cuestión de espacio, pero está disponible a solicitud del lector.
14
No queremos valorar si este método es más adecuado que los anteriores para nuestro
propósito de conocer el esfuerzo fiscal que realizan los municipios. Lo que queremos es,
mediante el uso de una técnica tan diferente como la de frontera estocástica, testar y dar
robustez a los resultados obtenidos con las técnicas anteriores, al tiempo que determinamos los
factores explicativos que se encuentran detrás de los diferentes niveles de utilización de la
capacidad fiscal (estimándolos simultáneamente con la recaudación frontera)14. Asimismo, esta
técnica nos va a permitir incorporar dummies que identifiquen posibles causas de
hererogeneidad muestral en la frontera (ya que tenemos municipios muy pequeños y
municipios muy grandes), así como establecer relaciones de causalidad entre los input y el
output, que es algo que resulta de especial interés en un estudio como el nuestro.
5.1.- Hipótesis consideradas en la estimación de la frontera fiscal estocástica
Para estimar la frontera fiscal estocástica -ecuación [1] de la segunda sección-, hemos
utilizado como explicativas las mismas variables input incluidas en las aplicaciones no
paramétricas, esto es, las dos bases tributarias de los municipios, PROPVpc y VEHICpc, y los
tres indicadores generales de capacidad recaudatoria, INCOMEpc, POP y FARMPOPSS; pero
también hemos incorporado, mediante una serie de variables dummies, tres aspectos del
contexto institucional que nos van a permitir capturar matices que creemos de gran relevancia.
En primer lugar, y con el objeto de que las diferencias en el año de revisión de los
valores catastrales de los distintos municipios no impidan la comparación de los mismos15,
hemos construido, siguiendo a Solé-Ollé (2006), tres variables ficticias que capturan los años
que han transcurrido desde la última revisión de dichos valores catastrales, para que interactúen
con la variable PROPVpc. Así, el impacto de los valores de la propiedad dependerá del número
de años transcurridos desde la última revisión catastral. Estas variables cualitativas toman valor
uno: el año en que se produce la revisión catastral (T0), cuando han transcurrido más de 5 años
desde la última revisión (T5), y cuando el retraso supera los 10 años (T10). El resultado
esperado para esta variable es positivo, aunque lo razonable es que cuanto más se retrase la
revisión de los valores catastrales más desfasados estén y, por tanto, más margen de maniobra
tenga el municipio para aumentar su potencial fiscal.
Por otro lado, como las necesidades de ingresos de un municipio dependen de su nivel
competencial, y éste a su vez está en función de su estrato de población, hemos construido tres
variables cualitativas que toman valor uno si la población está entre 5.001 y 10.000 habitantes
(POP5), entre 10.001 y 20.000 (POP10), y entre 20.000 y 75.000 habitantes (POP20-75). Con
14
15
Esto también se puede hacer con técnicas no paramétricas (Daraio y Simar, 2007)
Los valores catastrales no se revisan el mismo año en todos los municipios.
15
estas variables se pretende capturar el impacto que sobre el potencial fiscal puede tener superar
cada umbral poblacional, ya que ello afecta a las competencias de gasto asumidas y, en
consecuencia, según los principios del federalismo fiscal, deberían ser mayores los ingresos. El
signo esperado para estas variables sería, por lo tanto, positivo.
Junto a ello, como en enero de 2003 entró en vigor una importante reforma del sistema
de financiación local que afectó significativamente a los tributos locales, y en especial al IAE,
dado que a partir de entonces quedaron exentas del mismo todas las personas físicas, y las
jurídicas cuya cifra de negocios fuese inferior a un millón de euros, hemos introducido en la
estimación la dummy REFORM, que toma valor 1 en el ejercicio 2002 y 0 los restantes años,
esperando obtener evidencia empírica sobre las implicaciones que en la capacidad fiscal
municipal puede haber tenido la reforma del sistema de financiación local de dicho año16.
5.2. Hipótesis consideradas en la explicación de la capacidad fiscal no utilizada
Asimismo debemos definir las variables explicativas del margen de maniobra en
términos de recaudación tributaria de los municipios, u, -o ecuación [2]-, puesto que, siguiendo
a Greene (2005a; 2005b), los vamos a estimar simultáneamente a los parámetros de la frontera
fiscal o ecuación [1].
Aunque en el estudio de la frontera de producción, la diferencia entre la producción real
y la frontera representa el nivel de ineficiencia, u, que la empresa no puede superar, aunque los
factores estén bajo su control; en el ámbito fiscal, u, únicamente puede interpretarse como parte
de la recaudación potencial no obtenida, pero no puede verse como una medida asociada
exclusivamente a cuestiones de ineficiencia, ya que puede estar causada al menos por dos
grupos de factores. Por una parte, por cuestiones o decisiones políticas sobre los ingresos
propios que el ayuntamiento quiere obtener, es decir, que el esfuerzo fiscal puede ser bajo
intencionadamente. Por otra parte, por la ineficiencia en el proceso de gestión y recaudación
del municipio (Alfirman, 2003), que puede ser debida a la corrupción, a la evasión fiscal, a la
incapacidad gestora de los ayuntamientos, al uso de tecnologías obsoletas de administración
tributaria, a la falta de recursos humanos adecuados, etc.
16
Se han probado otras variables explicativas que pueden condicionar la capacidad fiscal como, por ejemplo, el
número de plazas hoteleras para capturar el carácter turístico de los municipios, el saldo migratorio o el número de
extranjeros que residen en el municipio. Sin embargo, ninguna de ellas ha resultado significativa. Algunos trabajos
que analizan el comportamiento medio incluyen como variable explicativa las transferencias recibidas de otros
niveles de gobierno (Allers et al., 2001; Dahlberg et al., 2008 y Delgado et al., 2015;). Este aspecto, sin embargo,
no influye en la capacidad fiscal estimada con un enfoque de frontera estocástica, pues es un concepto teórico
basado en las bases fiscales y aspectos socioeconómicos que pueden condicionar dicha capacidad potencial, si
bien podría incluirse como factor explicativo del grado de eficiencia recaudatoria.
16
Una primera cuestión que hemos considerado a la hora de cuantificar el margen de
maniobra tributario de que dispone un ayuntamiento, es la importancia de los ingresos
derivados de la gestión patrimonial que obtiene el municipio en términos per cápita
(INGPATpc). En algunos casos, como el alquiler de pastos, tierras, edificios o terrenos públicos
para la instalación de generadores eólicos, dichas fuentes de recursos son de tal importancia
que permiten a la entidad local realizar un esfuerzo tributario sensiblemente menor.
En segundo lugar, hemos intentado aproximarnos a la capacidad de gestión de los
ayuntamientos utilizando la diferencia entre los ingresos impositivos per cápita que se
presupuestan y los que se liquidan, haciendo cero esta diferencia para evitar valores negativos
(EFICGESTpc). Cuanto mayor sea esta diferencia mayor será la ineficiencia en la recaudación.
Asimismo, hemos utilizado una variable cualitativa que toma valor uno si la población del
municipio es inferior a 1.000 habitantes (POP1), para capturar la menor capacidad de gestión
que tienen los municipios pequeños, ya que en muchas ocasiones carecen de personal con
formación adecuada en el ámbito de la gestión (secretarios de ayuntamiento o interventores), o
comparten dicho personal con otros municipios. No obstante, también es cierto que en los
municipios pequeños es más difícil eludir impuestos como el ICIO, por lo que el efecto de esta
variable sobre la ineficiencia podría ser negativo.
En tercer lugar, hemos tratado de capturar el efecto que puede suponer el ejercicio
activo de la responsabilidad fiscal, a través del volumen de deuda y de transferencias,
corrientes y de capital, que ingresan los municipios en términos per capita (ILUSION). Esto es,
hemos incluido una variable que recoge las fuentes de ingresos que generan ilusión financiera o
fiscal, y que pueden llevar, fruto de un efecto sustitución, a que el ayuntamiento reduzca el
esfuerzo fiscal de sus residentes17.
Asimismo, hemos incorporado un conjunto de variables de naturaleza política, como la
competencia política entre partidos, la composición de los gobiernos locales y los periodos
prelectorales, ya que también pueden determinar el grado en que un municipio hace uso de su
capacidad fiscal, como queda de manifiesto en la revisión que hacen Benito, Bastida y Muñoz
(2010). Por ello, hemos incluido una variable que mide el nivel de competencia al que se
enfrenta el gobierno (POLITCOMP), y que hemos construido como la diferencia entre la
proporción de votos obtenidos y el 50%, de manera que su valor va de cero (competencia
máxima) a 50 (ausencia de competencia). Esperamos que cuanto menor sea la competencia
más propenso sea el ayuntamiento a gestionar menos eficientemente, independientemente de la
17
De manera alternativa, hemos considerado para ello la proporción de renta que se recauda con el IBI, IVTM,
IAE e ICIO por los gobiernos locales, aunque los resultados no han sido significativos.
17
ideología del partido en el gobierno (hipótesis del Leviatán). Por otra parte, considerando la
ideología del partido en el gobierno, hemos incluido una variable con la que pretendemos ver si
el grado de discrecionalidad recaudatoria es función de la ideología del partido en el gobierno
local (POLITCOLOUR), dadas sus dispares preferencias respecto del tamaño del sector
público, gestión privada de determinados servicios, etc. Hemos construido dicha variable
cualitativa dándole valor uno, si el partido que está en el gobierno es nacionalista, dos si es de
derechas, y cero en caso contrario18. Por último, hemos agregado la tesis del ciclo electoral,
que postula que en los períodos preelectorales los partidos gobernantes suelen tomar medidas
populares, posponiendo el coste de las mismas a ejercicios subsiguientes, siendo un buen
artificio para ello la reducción del esfuerzo tributario. Vamos a representarla con una variable
ficticia que toma valor uno para el año electoral y el inmediatamente previo a él, y cero para el
resto de años (DPRE). La relación debería ser positiva.
Por otro lado, para reflejar el impacto que los niveles de gasto pueden tener sobre el
grado de utilización de la capacidad fiscal, hemos incorporado el volumen per cápita de gasto
de los municipios a través de la variable GTpc.
Por último, hemos incorporado el número de núcleos urbanos que existe en cada
ayuntamiento (NUCLEUS), del que esperamos una relación positiva con el margen tributario
disponible, ya que cuantos más núcleos urbanos haya, mayores serán las dificultades a la hora
de gestionar la recaudación fiscal.
Dadas dichas especificaciones, vamos a estimar por máxima verosimilitud, tomando
logaritmos, los parámetros de la frontera fiscal o ecuación [1] y, simultáneamente o en una sola
etapa19, los determinantes del ejercicio de la discrecionalidad tributaria o ecuación [2], con
eficiencia dinámica para datos de panel (2002-2008), que en nuestro caso específico serían:
TAXpc = f (PROPVpc, PROPVpc*T0, PROPVpc*T5, PROPVpc*T10, VEHICpc, POP,
INCOMEpc, FARMPOPSS, POB5, POB10, POB20-75, REFORM)
[3]
u = g (INGPATpc, EFICGESTpc, ILUSION, DPRE, POB1, GTpc, POLITCOMP, POLITCOLOUR, [4]
NUCLEUS)
5.3.- Cálculo del esfuerzo fiscal local mediante la técnica de frontera estocástica
18
También hemos probado la distinción clásica, derecha/izquierda, con peores resultados.
19
La literatura recomienda llevar a cabo la estimación simultánea de ambas ecuaciones para evitar resultados
sesgados (Batessi y Coelli, 1995; Wang y Schmidt, 2002; y Greene, 2008).
18
A la vista de la metodología e hipótesis expuestas previamente, y empleando el paquete
estadístico STATATM, hemos estimado el modelo de frontera fiscal estocástica con datos de
panel, y efectos aleatorios, propuesto por Greene (2005) y Belotti et al. (2012), según el cual
los municipios considerados comparten el término constante de la especificación 20. Dicha
estimación considera que la ineficiencia puede variar en el tiempo y excluye íntegramente del
término ineficiente la heterogeneidad inobservada e invariante en el tiempo. Los resultados
están recogidos en la tabla 3.
Para corroborar la fortaleza o adecuación de la utilización de la frontera estocástica,
como metodología de estimación, se emplea el contraste de la hipótesis nula (Ho: =u2/ε2=0),
que cuantifica si la contribución de la varianza de u a la varianza total del error ε es
significativa. Como el estimador  resulta significativo en el modelo, se rechaza la hipótesis
nula de que  sea igual a cero, y se confirma la necesidad de incorporar la discrecionalidad
fiscal en la función de capacidad fiscal. Así, resultaría inadecuado aproximarse al cálculo de la
capacidad fiscal a través de una función de comportamiento medio estimada por mínimos
cuadrados ordinarios, ya que el modelo está indicando que las desviaciones de la frontera no
sólo se deben al error de la estimación, sino también a la ineficiencia y decisiones propias
adoptadas por los municipios. Además, la significatividad de las variables que explican el
ejercicio de la potestad tributaria da validez a la ecuación planteada.
Tabla 3: Resultados para la estimación de la capacidad fiscal municipal mediante frontera
estocástica
Coef..Observado
(z)
PROPVpc
0,4078**
13,32
PROPVpc * T0
-0,0165**
-3,83
PROPVpc * T5
0,0096**
3,66
PROPVpc * T10
0,0016
0,62
VEHICpc
0,1108**
3,73
REFORM
0,0463**
1,65
POP
-0,2133**
-7,56
INCOMEpc
0,2099**
2,86
POB5
-0,2369**
-4,99
POB10
-1,0357**
-7,57
POB20-75
-0,4146**
-4,45
FARMPOPSS
-0,2075**
-2,22
20
Alternativamente, también hemos llevado a cabo la aproximación de efectos fijos de Greene (2005), en la que la
constante es distinta para cada municipio, arrojando resultados muy similares.
19
CONS
1,7165**
2,4
INGPATpc
-0,0093
-1,22
EFICGEST
0,0194**
2,21
POB1
-1,0039**
-5,18
ILUSION
0,2083**
6,72
POLITCOMP
0,0001
0,06
POLITCOLOUR
-0,0001
-0,01
DPRE
-0,0180
-0,84
GTpc
-0,4497**
-13,67
NUCLEUS
0,0407**
3,12
8,067053**
10,75
0,2783**
20,34
0,2124**
15,96
1,3100**
52,54
Uso de la discrecionalidad fiscal
CONS
u2
v2
 (Ho:  =
u2/ ε 2
=0)
(**) Significatividad al 1% y (*) al 5%.
En el modelo estimado, los resultados indican que la variable relacionada con la base
tributaria que grava la propiedad inmobiliaria influye positivamente en la capacidad fiscal
potencial, y que su efecto depende del número de años transcurridos desde la última revisión
catastral, siendo en general el efecto mayor cuanto más tiempo ha transcurrido desde la última
ponencia de valores. Estos resultados responden a las expectativas teóricas y están en línea con
la evidencia empírica disponible (Allers et al., 2001; Bosch y Solé-Ollé 2005; Solé-Ollé, 2006;
o Pessino y Fenochietto, 2010). La base fiscal relacionada con los vehículos (VEHICpc)
también influye positivamente en la capacidad potencial, como cabía esperar, dada la hipótesis
teórica. Junto a ello, se observa que la reforma del sistema de financiación local (REFORM)
que entró en vigor en 2003, redujo la capacidad fiscal de los municipios, dado que afectó
especialmente al IAE, reduciendo los sujetos obligados al pago del impuesto.
La renta (INCOMEpc) y el peso en el empleo del sector agrario (FARMPOPSS)
muestran los resultados esperados desde un punto de vista teórico y están en consonancia con
los resultados obtenidos en buena parte de la literatura empírica. La renta influye positivamente
en la capacidad tributaria (Lotz y Morss, 1967; Skidmore, 199 y Naganathan y Sivagnanam,
2000), lo cual puede extrañar en un país como España, donde las bases imponibles de los
gobiernos locales aparentemente no están relacionadas directamente con la renta (a excepción
del ICIO y, posiblemente, del IAE, aunque tras la reforma del año 2003 su importancia relativa
es menor). Sin embargo, los resultados de nuestro modelo parecen indicar que dicha relación
existe, en la medida en que cuanto mayor sea la renta de los sujetos mejores viviendas poseerán
y más número de vehículos tendrán, siendo mayor, por lo tanto, la capacidad fiscal de los
20
mismos. Por otra parte, esta flexibilidad que muestra en nuestra estimación la capacidad
tributaria local frente a los cambios del ciclo económico vendría a cuestionar uno de los
principales inconvenientes que se le ha atribuido históricamente al diseño del sistema tributario
local español, como es su rigidez ante cambios en la renta. Por su parte, el peso del sector
agrario, tal y como explicábamos en la sección anterior, influye negativamente en la capacidad
fiscal del municipio (Martín Mayoral-Uribe, 2010 o Pessino y Fenochietto, 2010).
La población agregada (POP) muestra una relación negativa con la capacidad fiscal,
aunque la literatura normalmente ha encontrado una relación directa entre ambas variables
(Teera y Hudson, 2004; Solé-Ollé, 2006; o Delgado et al., 2015), o no ha encontrado relación
alguna (Skidmore, 1997 o Mogues et al., 2012). Sin embargo, en un contexto como el español
nuestro resultado no resulta extraño, ya que el diseño normativo de la tributación local apenas
introduce elementos que permitan a los municipios más grandes tener más capacidad tributaria.
De hecho, ante la insuficiencia de ingresos con los que cubrir sus necesidades de gasto, los
grandes municipios (los mayores de 75.000 habitantes y los que sean capitales de provincia)
han encontrado como respuesta, en el sistema de financiación local, una participación en los
ingresos del estado.
Las variables ficticias que miden el nivel competencial por la vertiente del gasto (POP5,
POP10 y POP20-75), muestran también una relación inversa con la capacidad fiscal. Esto nos
estaría indicando que existe una desconexión entre el nivel competencial del municipio por la
vertiente del gasto (que es creciente con la población) y su capacidad fiscal. Asimismo, ratifica
que los pequeños elementos que el diseño normativo de la tributación local introduce para
permitir a los municipios más poblados acceder a unos niveles superiores de capacidad
tributaria, no son suficientes.
Finalmente, respecto de las hipótesis que resultan significativas a la hora de explicar la
intensidad con que se hace uso de la discrecionalidad fiscal observamos que, cuando los
niveles de ilusión fiscal o financiera son elevados (ILUSIONpc) menor uso hace el municipio
de su capacidad fiscal discrecional, alejándose de su recaudación potencial. Este efecto
sustitución se corresponde con lo esperado desde un punto de vista teórico y con la evidencia
empírica disponible (Sollé-ollé, 2006). Asimismo, cuanto mayor es el error en la previsión de
ingresos impositivos (EFICGESTpc) y el número de núcleos de población (NUCLEUS), más
ineficiente resulta el municipio. También hay evidencia de que un mayor volumen de gasto
(GTpc) ejerce cierta presión sobre la vertiente del ingreso, con lo que se aproximan los ingresos
impositivos a la recaudación potencial. El signo positivo de la variable POP1 parece indicar
que la situación de desventaja que los pequeños municipios tienen para gestionar
21
eficientemente su recaudación, dados los peores medios disponibles para ello, es sólo aparente,
o que es compensada con un mayor control e inspección por parte de estos municipios
pequeños que hace que no se les escapen bases tributarias y que se sea más eficiente en la
recaudación.
Por el contrario, los ingresos patrimoniales y las variables políticas no explican el
ejercicio de la capacidad fiscal o esfuerzo fiscal.
Con esta técnica de frontera estocástica se obtiene que los municipios hacen uso, por
término medio, del 68% de la recaudación tributaria potencial21, lo cual refuerza los resultados
alcanzados con las técnicas no paramétricas y dan muestra de su robustez. Sin embargo, la
distribución porcentual de municipios por decilas de esfuerzo fiscal muestra importantes
diferencias con respecto a las técnicas no paramétricas. Mientras estas mostraban un reparto de
municipios bastante uniforme a lo largo de las decilas de esfuerzo fiscal y una elevada
concentración de municipios que ejercía al 100% su potencial fiscal (gráfico 1), el método de
frontera estocástica no sitúa a ningún municipio en la frontera, y concentra al 90% de los
municipios en tramos de esfuerzo fiscal entre el 50 y el 80% (gráfico 2).
21
Para ello el cálculo del esfuerzo fiscal de cada municipio a partir de dichas estimaciones, hemos utilizando el
método propuesto por Battese y Coelli (1988), mediante la siguiente expresión: EFit=E[exp(-ui)i].
22
Gráfico 2: Distribución de los municipios por decilas de esfuerzo fiscal. Método de
frontera estocástica
Si se observa en el gráfico 3 la evolución del esfuerzo fiscal que hacen los municipios
en el período objeto de estudio, apenas se aprecia variación en el tiempo. Además, en dicho
gráfico se aprecia perfectamente la escasa diferencia en los resultados atribuible a la técnica
utilizada para el cálculo del esfuerzo fiscal municipal. En términos generales, los resultados
parecen indicar que la capacidad fiscal de la que han hecho uso los municipios ha supuesto la
renuncia a aproximadamente un 30% de la recaudación potencial. Asimismo, parece que con la
llegada de la crisis los municipios cambiaron la tendencia y elevaron su esfuerzo recaudatorio.
Gráfico 1: Evolución del esfuerzo fiscal de los municipios
23
6.- Consideraciones finales
La actual crisis económica, y el continuado crecimiento de la demanda de prestación de
servicios públicos locales, han conducido a importantes desequilibrios presupuestarios que
aconsejan plantearse cuál es el margen de maniobra de que disponen dichas jurisdicciones para
incrementar su recaudación y aliviar los problemas de solvencia financiera que afrontan. Para
dar cumplimiento a dicho objetivo, hemos calculado mediante diferentes técnicas, el esfuerzo
fiscal que realizan los municipios españoles, obteniendo que el margen de actuación que tienen
los municipios para elevar su esfuerzo fiscal se sitúa en torno al 30%.
La implementación de la técnica de frontera estocástica convierte nuestro trabajo en una
de los primeros estudios empíricos en utilizar esta metodología para el cálculo de la capacidad
y esfuerzo fiscal, especialmente en el ámbito de los gobiernos subcentrales. Y, hasta donde
nosotros sabemos, es la primera vez que se emplean las técnicas no paramétrica de frontera
parcial, en este campo.
Nuestros resultados muestran que el potencial fiscal no explotado está en torno al 30%
de la tributación potencial, sea cual sea el método de análisis que se utilice, por lo que, en
términos generales, aún hay margen de actuación para que los ayuntamientos eleven su
recaudación y la aproximen a la potencial. Para ello, pueden hacer uso de los distintos
instrumentos que tienen a su alcance: acercar los tipos de gravamen de los impuestos a los
máximos permitidos por ley; eliminar o reducir las desgravaciones fiscales en dichos
impuestos; implantar los impuestos voluntarios, si de momento no se ha hecho; adoptar
medidas para luchar contra la corrupción, la evasión fiscal o la gestión inadecuada de sus
impuestos locales, etc.
El método de frontera estocástica nos revela además que la recaudación potencial del
municipio está directamente relacionada con el tamaño de las bases fiscales del IBI y del
IVTM, así como con la renta per cápita del municipio, que hemos utilizado como indicador
indirecto y global de capacidad fiscal. Por el contrario, el peso del sector agrario en la
economía y la población municipal, muestran una relación inversa con la capacidad fiscal del
municipio. El signo negativo de las variables poblacionales, tanto a nivel agregado como por
tramos, sugiere que los elementos del sistema de financiación local que permiten a los
municipios más grandes tener más capacidad tributaria nos son suficientes como para dotarles
de un mayor potencial recaudatorio, y que en ningún caso permiten establecer la adecuada
vinculación entre el nivel competencial (creciente con la población) y la capacidad tributaria, lo
cual les lleve probablemente a realizar un uso más intenso de los tipos de gravamen. La
24
reforma tributaria del sistema de financiación local que entró en vigor el año 2003 tuvo,
asimismo, un impacto negativo en la capacidad tributaria municipal.
Dicha técnica nos ha permitido ver además que, en contra de lo esperado, las variables
políticas no determinan el nivel de esfuerzo fiscal que se lleva a cabo en los municipios, sino
que son los aspectos relacionados con la calidad de la gestión los que están explicando el uso
que se está haciendo de la recaudación potencial. Muestra de ello es que cuantos más errores
hay en la previsión de los ingresos impositivos, cuanto mayor es la ilusión financiera y más nos
núcleos de población, más se aleja la recaudación real de la potencial. Los municipios
pequeños parecen tener un mayor control sobre sus bases impositivas y su recaudación está
más próxima a la frontera, que es lo que también ocurre cuando son más los gastos a cubrir.
De dichos resultados cabe concluir que, para que se corrijan los problemas financieros
endémicos que sufre la hacienda local española, es preciso que se profundice en el corto plazo
en la reforma del sistema tributario local español, de tal suerte que la recaudación real se
aproxime a la potencial, e incluso se eleve la frontera fiscal, para dar respuesta también a los
problemas financieros de los municipios más eficientes desde un punto de vista recaudatorio y
que están muy próximos a la frontera.
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27
Anexo
Tabla 1.A. Composición de la muestra.
TRAMO DE
POBLACIÓN
POB < 5.001
5.001≤POB< 20.000
20.001≤POB<50.000
50.001≤POB<100.000
Población ≥ 100.000
Total
Aragón
Número de
%
municipios
79
81%
16
16%
2
2%
0
0%
1
1%
98
100%
Cantabria
Número de
%
municipios
79
81%
14
14%
2
2%
1
1%
1
1%
97
100%
Galicia
Número de
%
municipios
165
59%
94
34%
14
5%
4
1%
3
1%
280
100%
Madrid
Número de
%
municipios
79
56%
35
25%
11
8%
8
6%
8
6%
141
100%
Total muestra
Número de
%
municipios
402
65%
159
26%
29
5%
13
2%
13
2%
616
100%
Tabla 2.A. Estructura municipal española.
TRAMO DE
POBLACIÓN
Aragón
Cantabria
Galicia
Madrid
Total nacional
Número de
municipios
%
Número de
municipios
%
Número de
municipios
%
Número de
municipios
%
Número de
municipios
%
POB < 5.001
5.001≤POB< 20.000
20.001≤POB<50.000
50.001≤POB<100.000
POB ≥ 100.000
710
17
2
0
1
97,26%
2,33%
0,27%
0,00%
0,14%
84
14
2
1
1
82,35%
13,73%
1,96%
0,98%
0,98%
192
104
12
4
3
60,95%
33,02%
3,81%
1,27%
0,95%
119
33
12
7
8
66,48%
18,44%
6,70%
3,91%
4,47%
6799
918
252
83
62
83,79%
11,31%
3,11%
1,02%
0,76%
Total
730
100,00%
102
100,00%
315
100,00%
179
100,00%
8114
100,00%
28
Tabla 3.A: Definición, fuente y estadísticos descriptivos de las variables
Variables
Descripción de la variable
Fuente de la información
Media
Std. Dev.
Min
Max
TAXpc
Recaudación per cápita
Ministerio de Economía y Hacienda
223,6335
453,5761
11,55053
18670,13
PROPVpc
Valor catastral per capita de inmuebles urbanos y rústicos
Dirección General del Catastro
23007
22045,88
3468,212
272883,7
VEHICpc
Número de vehículos cada 1000 habitantes
Instituto Nacional de Estadística
1034,269
2589,697
295,7911
39162,95
POP
Población del municipio
Instituto Nacional de Estadística
19029,83
173960,1
317
3213271
INCOMEpc
Renta per cápita
Institutos Autonómicos de Estadística
11273,29
2938,412
4971,176
31240,77
FARMPOPSS
Población afiliada a la seguridad social en la agricultura
Base de datos del BBVA
17,27027
17,65443
0,00243
143,8465
INGPATpc
Ingresos patrimoniales per cápita c
Ministerio de Economía y Hacienda
26,64773
112,0774
-0,3694471
3407,997
EFICGESTpc
Diferencia per capita entre ingresos per cápita presupuestados y
Ministerio de Economía y Hacienda
liquidados para la suma de impuestos directos e indirectos
11,06
27,81
0
482,01
ILUSION
Ingresos por endeudamiento y transferencias, corrientes y de
capital, en términos per cápita
Ministerio de Economía y Hacienda
455,9722
283,9724
105,6059
5654,393
GTpc
Gastos corriente per cápita
Ministerio de Economía y Hacienda
1,99E+07
2,17E+08
90219,54
5,10E+09
POLITCOMP
% de votos obtenidos-50%
Ministerio del Interior y Ministerio de
Administración Pública
3,418328
5,400079
0
26,83616
POLITCOLOUR
Dummy = 2 si gobierna un partido regionalista, 1 si lo hace la
derecha, y 0 en caso contrario
Ministerio del Interior y Ministerio de
Administración Pública
1,242017
0,9499006
0
2
NUCLEUS
Núcleos de población en el municipio
Instituto Nacional de Estadística
18,20294
26,3507
1
292
Tabla 4.A: Matriz de correlación de las variables
TAXpc
PROPVpc
VEHICpc
POP
INCOMEpc
FARMPOPSS
INGPATpc
EFICGEST
ILUSION
GTpc
POLITCOMP
POLITCOLOUR
TAXpc
1,00
PROPVpc
0,27
1,00
VEHICpc
0,03
0,04
1,00
POP
0,02
0,07
-0,02
INCOMEpc
0,19
0,49
0,00
0,15
1,00
FARMPOPSS
-0,14
-0,38
0,07
-0,09
-0,48
1,00
INGPATpc
0,07
0,18
0,09
0,01
0,11
-0,08
1,00
EFICGEST
0,07
0,29
0,01
0,01
0,22
-0,14
0,10
1,00
ILUSION
0,03
0,06
0,03
0,00
0,11
-0,12
0,13
0,07
GTpc
0,02
0,07
-0,01
0,98
0,15
-0,08
0,02
0,01
0,01
1,00
POLITCOMP
0,05
0,16
-0,04
0,00
0,23
-0,20
0,00
0,06
-0,03
-0,01
1,00
POLITCOLOUR
-0,01
-0,06
0,00
0,02
-0,14
0,12
-0,01
0,05
-0,12
0,02
-0,11
1,00
NUCLEUS
-0,06
-0,18
-0,06
0,04
-0,16
0,09
-0,10
-0,08
-0,13
0,00
-0,02
0,19
NUCLEUS
1,00
1,00
1,00
29
Tabla 5.A: Estructura de los ingresos locales no financieros
España
Miles €
IMPUEST LOCALES
IBI
IVTM
IAE
IIVTNU
ICIO
TASAS
TRIBUTOS PROPIOS
TRANSF CORRIENT.
TRANSF CAPITAL
OTROS
TOTAL
269.05
138.01
40.80
24.13
28.63
37.47
138.05
407.10
275.65
46.44
64.01
793.19
Aragón
%
66.09%
51.30%
15.16%
8.97%
10.64%
13.93%
33.91%
51.32%
34.75%
5.85%
8.07%
Miles €
260.03
127.88
41.73
22.61
32.73
35.09
169.06
429.09
240.05
109.59
77.30
856.03
Cantabria
%
60.60%
49.18%
16.05%
8.70%
12.59%
13.49%
39.40%
50.13%
28.04%
12.80%
9.03%
Miles €
285.26
148.65
41.94
25.11
26.62
42.94
174.67
459.93
207.74
42.39
72.76
782.82
Madrid
Galicia
%
62.02%
52.11%
14.70%
8.80%
9.33%
15.05%
37.98%
58.75%
26.54%
5.42%
9.29%
Miles €
185.28
90.92
34.72
8.45
24.57
26.62
90.52
275.80
225.58
49.21
16.55
567.14
%
67.18%
49.07%
18.74%
4.56%
13.26%
14.37%
32.82%
48.63%
39.77%
8.68%
2.92%
Miles €
298.37
138.46
42.24
44.08
31.91
41.68
132.52
430.89
306.05
25.81
132.66
895.40
%
69.24%
46.41%
14.16%
14.77%
10.70%
13.97%
30.76%
48.12%
34.18%
2.88%
14.82%
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos suministrados por la D.G. de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales (Ministerio de
Economía y Hacienda). correspondientes a la liquidación de los presupuestos de las entidades locales. Ejercicios 2002 a 2008.
30