TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Mag. Ponente

Transcripción

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER
Mag. Ponente. SOLANGE BLANCO VILLAMIZAR
Bucaramanga,
TREINTA
DE
y UNO
L~~RO,
-3t't
DE
DOS MIL CATOHE(2010
SENTENCIA
DE PRIMERA INSTANCIA
Exp. No. 680012333000-2013-010
Actor:
Contra:
RERO, con cédula de
Bucaramánga
AVILA AGUILAR, con
a No. 91.498.363
UITRAGO VÁSQUEZ, con
nía No. 13.841.509
JAIMES CABALLERO, con
adanía No. 91.154.841
UILLERMO GONZALEZ, con cédula
nía NÓ.13.862.164
RLOS MANRIQUE BECERRA con
ula e ciudadanía NO.91.153.578
IVERIO SOLANO CALA, con cédula de
dadanía No. 5.702.244
É URIBE FIGUEROA, con cédula de
iudanía No. 91.151.811
ULlO CESAR PARRA ACEDROS, con cédula
de ciudadanía NO.91.476.074
JAVIER MARTIN DULCEY VILLAMIZAR, con
cédula de ciudanía NO.91.256.023
HERMES ANTONIO DURÁN BUENO, con
cédula de ciudadanía NO.91.216.941
HUMBERTO GÓMEZ CEPEDA, con cédula de
ciudadanía No. 13.836.245
EFRAIN MENDOZA RODRíGUEZ, con cédula
de ciudadanía No. 13.723.100
JOSÉ ASUNCiÓN MERCHÁN BASTO, con
cédula de ciudadanía No. 13.466.836
ANGEL JAyJER RANGEL, con cédula de
CARLOS elRO RUIZ DUARTE, con cédula de
CESAR AUGUSTO SÁNCHEZ QUINTERO, con
cédula de ciudadanía No. 91.215.243
HERIBERTO VERA PEDRAZA, con cédula de
2
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
DE SANTANDER. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. EXP. No. 201301077-00 Vs. CARLOS ROBERTO ÁVILA y OTROS, EN SU CONDICiÓN DE CONCEJALES
DEL
MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA,
PERIODO 2008-2011.
REINALOO FLOREZ VILLAMIL, con cédula de
ALlRIO PINZÓN OIAZ con cédula de
Pérdida de Investidura de Concejal del
municipio de Floridablanca, periodo 20082011
Medio de Control:
Se profiere sentencia en el asunto de la referencia, previa la siguiente reseña:
l.
LA...
DEMANOA
A.
Se
declare la pérdida de investidura d
de
Floridablanca, periodo 2008-2Q11'
ón de credencial que le
otorga tal calidad a quienes fuerore
el periodo 2012-2015.
Subsidiariamente, se compulse Qopjas
ría General de la República,
Procuraduría General de la Naciq,~y Fisc
En el relato de los hechos qu
ento a las pretensiones, en
síntesis, el actor afirma:
municipio de Floridablanca, Departamento de
1.
Santander, que
os demandados en el periodo 01 de Enero de
2008 al 31 de
Ot1 siendo ~Igunos.re~legidos para el periodo
2012-2015
2.
La exped
Acuerdos lVIunicipalesde iFloridablanca, distinguidos
de Enero, 005 der25 de Febrero y019 del 21 de Julio,
todos de 2008, mediante los cuales se asigna Prima Técnica al alcalde,
Contralora y Personero de ese Municipio, respectivamente, en esa época.
4.
Que los señores concejales aquí demandados, fueron objeto de denuncia
disciplinaria ante la Procuraduría General de la Nación, profiriéndose el 19
de Junio de 2012 el fallo de primera instancia - Procuraduría Provincial que
declara falta gravísima y sanciona con destitución e inhabilidad general
para ocupar cargos públicos. El 01 de Noviembre de 2012, el de segunda
instancia - Procurador Delegado para la Vigilancia Administrativa que
mantiene la declaratoria de responsabilidad disciplinaria y la sanción. El 22
de
Julio de 2013, revocatoria directa por el Procurador General quien dicta
3
DE SANTANDER. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. EXP. No. 201301077-00 Vs. CARLOS ROBERTO ÁVlLA Y OTROS, EN SU CONDICiÓN DE CONCEJALES
DEL
PERIODO 2008-2011.
"Decisión Sustitutiva" e impone a los concejales sanción de suspensión por
el término de diez meses.
B. La Causal Invocada
Art. 48 de la Ley 617 de 2000, según el cual, los concejales municipales
perderán su investidura:
(...)
Por indebida destinación de di
4.
(...)
Cita la demanda al Consejo de Estado1 para e
la destinación se torna
indebida, cuando quiera que los dineros p'
distinto o contrario al que legal o regl
nte se encuentra previsto o
destinado, o cuando versa sobre algo pr
ito o injusto o innecesario, sin
que se requiera que la aplicación de
íficos dineros públicos se realice
con trasgresión de los linderos d
enal. Concluye que esta causal tiene
ocurrencia cuando: a. Se de
ros públicos a objetos, actividades o
los destina a objetos, actividades o
tes a los cuales esos dineros se encuentran
objetos, actividades o propósitos
onstitución, la Ley o el reglamento. d. Cuando
esa aplicación s
aterias innecesarias o injustificadas. f. Cuando la
destinación tien
de obtener un incremento patrimonial personal o de
Cf81_1il1lE~stinación
tiene la finalidad de derivar un beneficio no
necesariamente económico en su favor o en el de terceros, supuestos de los que
subraya para el caso, los de los literales a, e, d y f.
Anota que con la aprobación de estos Acuerdos, se contradicen los artículos 4,6 Y
150, núm. 19 literal e) superiores y se hace una interpretación errónea del artículo
313 núm.6 ibídem, al igual que desatiende el espíritu normativo del Decreto Ley
1661 de 1991 en especial sus Arts. 1 y 10, y el Decreto 2164 de 1991, como
también el fallo del H, Consejo de Estado que declaró la nulidad del Art. 13 de este
1 Sentencia de Sala Plena del 19 de Octubre de 1994, exp:2102 y sentencia de la Sala Plena del 30 de mayo de
2000, Exp. 9877
4
DEL
PERIODO 2008-2011.
Decreto 2164 Y del Art. 184 de la Ley 136 de 1996, puesto que "crearon factores
salariales" en cabeza de los destinatarios de la Prima Técnica (alcalde, contralora,
personero), usurpando competencias y facultades constitucionales reservadas al
Congreso mediante Ley. Agrega que, los concejales, mal interpretaron - de forma
grosera - el Art. 313.6 superior porque si bien esta norma faculta a los Concejos
Municipales a fijar la escala de remuneración para los distintos empleos públicos
del municipio acogiendo los parámetros fijados por el Congreso y reglamentados
por el Gobierno Nacional, la norma no los autoriza para la creación de factores
salariales en cabeza .de..los empleados en sus disti
Que de esa
forma sistemática, la de~~t~rJcjQf1
ª! Q.rp~Qa91ief1tQ
na un
detrimento patrimonial del municipio originado po
dineros, De otra parte, dice~1 Actor, el esp
Técnica es el de
constituir un reconocimiento económico
atraer al servicio del
Estado los empleados que por sus calidlaQ!.
presten un buen servicio
en el desempeño de su función,
no aplica a los cargos
beneficiados por los Acuerdos
!il't'\'"""'nPrima Técnica, dada su
mente, destaca cómo, desde el
naturaleza de elección
año 1998 el Art. 13 del
1 que había dado facultades a los
alcaldes para adoptar mecani
al reconocimiento y asignación de
primas técnicas.fue declara
or el H.Consejo de Estado.
MITE
La demanda fue
tr~ce (13) de NQviembre de dos mil trece (2013),
repartida al De
cargo del H. Magistrado Dr. Milciades Rodríguez
Quintero, según lo
a el folio 109 del expediente, quien el día catorce del
mismo mes y año hace manifestación de impedimento invocando la causal 9a del
Art. 150 del Código de Procedimiento Civil aplicable por remisión del Art. 130 de la
Ley 1437 de 2011, el que le fue aceptado en providencia del quince (15) del
mismo mes y año por la Sala Plena de la Corporación (FI.112), correspondiéndole
a la suscrita magistrada ponente, quien el mismo día inadmite la demanda para
que se subsane, debiendo acreditarse la calidad de concejal de cada uno de los
demandados (FI.113). El asunto reingresa al Despacho Ponente el 26 de
Noviembre de 2013 (FI.138) Y el veintiocho del mismo mes y año se profiere el
auto admisorio (FI.139). Se surtieron las notificaciones de rigor respecto de la
demanda (Fls.140 al 160 y 181 a 187). El 10 de Diciembre de 2013 se profiere
5
DEL
PERIODO 2008-2011.
auto que ordena emplazamiento (FI.188). Con proveído del 19 de Diciembre de
2013 se designa curador ad litem para ejercer la representación del señor Ángel
Javier Rangel (FI.197). El expediente reingresa al Despacho Ponente el 15 de
Enero de 2014 (FI.204) Y e17 del mismo mes y año se profiere el Decreto de
Pruebas y se fija el veinticuatro (24) de Enero de 2014 hora 9:00 de la mañana,
para celebrar la Audiencia Pública de que habla el Art. 10 de la Ley 144 de 1994.
El 28 de Enero de 2014 se registra proyecto de fallo, para ser estudiado por la
Sala Plena. De este trámite se destaca lo que sigue:
A. Contestación a la
(FLs. 160 a 167; 175
a.
Los señores Carlos Roberto Ávila
Vásquez, Felix Mariño Jaimes C
Juan Carlos Manrique Becerr
Figueroa, Julio César Parra A
Hermes Antonio Durán Bu
Buitrago
rley Guillermo González,
Solano Cala, José Uribe
Dulcey Villamizar,
Efrain
Mendoza Rodriguez, Jo
ción Merchán Basto, Alirio Pinzón
Díaz, Carlos Ciro R
ésar Augusto Sánchez Quintero,
Heriberto Vera Pedr
la demanda por
(Fls. 168 a 171
einaldo Flórez Villamil, dan contestación a
de apoderado debidamente constituido
su calidad de concejales periodo 2008 - 2011.
ición de los Acuerdos Municipales, dicen, debe
probarse,
an los Arts. 188 del C. de P.C. y Decreto Ley 01 de
1984 por
I Art. 211 de la Ley 1437 de 2011 y aplicación del
principio de
ación normativa, carga que debe cumplir el Actor.
Aceptan que algunos de ellos fueron reelegidos, para el periodo siguiente.
También aceptan haber sido objeto de las denuncias disciplinarias y
decisiones proferidas por la Procuraduría General de la Nación. Explican
que la Procuraduría Provincial, dice que la prima técnica no podía ser
ordenada por el Concejo Municipal. Que en el fallo de segunda instancia, se
dice que la Prima Técnica podía ser ordenada por el Concejo Municipal
invocando el Decreto 1919 de 2002 y que los anteriores fallos fueron
revocados por el Procurador General de la Nación profiriendo una "Decisión
Sustitutiva" en la Resolución del 22 de Julio de 2013. Agregan que según
la Procuraduría General de la Nación, ellos, los concejales, incurrieron en
6
DEL
PERIODO 2008·2011.
un error, un actuar negligente, jamás doloso, la cual les generó una
suspensión de diez meses en el ejercicio del cargo y que de un actuar
negligente, es absurdo deducir una causal de pérdida de investidura. Se
refieren a la sentencia del H. Consejo de Estado'' para sustentar la tesis
según la cual, no toda irregularidad que pueda predicarse de la aprobación
de un Acuerdo que implique gasto configura esta causal aunque pueda
acarrear otro tipo de consecuencias jurídicas, deducibles por medio de las
acciones de nulidad, disciplinaria o fiscal.
expedición de los acuerdos municipales, car
fotocopias simples, debiendo s.erauténti
r probatorio por ser
por tr
Agregan que tampoco se prueban los a
supuestales sobre los
recursos que afectaría la Prima
hacen efectiva la prima,
o servicios a que
estaban destinados ..e$OS
tenqa un mínimo sentido la
indebida destinación.
I accionante que los pagos en
pto de Prima Técnica se hubieren
Que ..en el supuesto de
que los
hubieren demostrado en
este proceso,
P[ecisión ni criterios unánimes sobre la
competencia de
t..'.'
tal y como lo
,uniq.~~l,s
para reconocer la prima técnica,
Procuraduría, dadas las distintas lecturas que
6° del Art. 31~.superior
Corporaci
Municipio a
que autoriza a esa
r la escala de remuneración para los empleados del
e 'los párámétros ·fiJadóspor el Congreso y el Gobierno.
Recaban en que la Procuraduría General de la Nación afirma que,
cometieron un error y este consiste en una apreciación equivocada del
contenido y finalidad de las normas jurídicas que regulan la prima técnica;
siendo el error concepto opuesto al dolo, y, si sus actos como servidores
públicos se califica como negligente o erróneo, jamás puede ser sancionado
con pérdida de investidura.
b.
El señor
Reynaldo
Flórez Villamil,
por intermedio de apoderado
debidamente constituido según lo muestra el folio 174 del expediente, se
M..P. Dr. Camilo Arciniégas Andrade. Sentencia del 15 de agosto de 2002. PI6-7596. Actor Pedro Vicente
Cubillos Caicedo.
2
7
DEL
PERIODO 2008-2011.
opone a las pretensiones. Acepta la calidad de concejal que ostentó en el
periodo 01 de Enero de 2008 a 31 de Diciembre de 2011, no así la
conducta que se le endilga como causal de pérdida de tal investidura. Cita
en su favor sentencia de la Sala Plena del H. Consejo de Estado'', Afirma
que su conducta, se enmarca en el desarrollo de las competencias
funcionales que a los concejos municipales les otorga el Art. 313 superior,
en el sentido de determinar la estructura de la Administración y las escalas
de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; en
el Art 184 de la Ley 136 de 1994, los Decreto
4 de 1991, artículos
vigentes, Decretos 1661,1624 y 1016 que tie
legal en la Ley
60 de 1990; los Decretos 1724 de 1997, 1
99, 1336 de 2003 y
2177 de 2006 que están iluminados en la
de 1992.
c.
Ángel Javier Rangel, por
en providencia del 19 de Dici
pretensiones por no estar probad
197-,
se opone a las
estos de hecho y de derecho
invocados por la parte actora.
a Audiencia Pública
Se realiza el Viernes
1. El deman
( 4) de Enero de dos mil catorce (2014). Las
j~li~
nte, pt intermedio de apoderado.
procesalest'Ss
,dJW
Se refiere a los aspectos
por los demandados, sobre el no valor probatorio de
las fotocopias simples de los acuerdos municipales que originan esta
acción.
En su entender, no es menester aportarlos en copia auténtica,
dado que no se está en un proceso de nulidad de los mismos sino que se
busca ejercer el control político y ético de la actuación de los concejales.
Destaca que ni la Constitución Política ni la Ley otorga facultad a los
Concejos Municipales para crear primas técnicas, conducta que se le tacha
a los concejales aquí demandados, la cual es bien distinta de la de fijar
escala salarial contenida en el Art. 313.6 superior, competencia esta última
que, insiste, no comprende la de crear factores salariales. Destaca que el
3
Sentencia del 30 de Mayo de 2000, Exp. NÚIn.9876.
8
DEL
PERIODO 2008-2011.
Decreto Reglamentario
1661 de 1991 fue declarado nulo por el H. Consejo
de Estado en fallo del 19 de marzo de 1998 de donde los Acuerdos carecen
de sustento jurídico y no se compadece con la finalidad de la prima técnica,
cual es la de buscar la permanencia
Administración,
de los servidores
dada la naturaleza de los empleos
públicos en la
destinatarios
de los
Acuerdos Municipales.
2. La Agencia
del Ministerio
Administrativa,
solicita
Público,
se acceda
ocupa e~t!l?r~~!~~4~ffitª.I.él
Señora Procuradora
a la pérdida
de investidura
....
~~..oteI'l.9iag~llj.
[ode
se apoya la ,par1:e,.ªgtO(f!5
.
Pélra explicar s.u
11
que
Estado en que
rudenciales
cuándo se estructura la causal de pérdida
demanda.
158 Judicial
de
ura invocada en la
E}CPQn~;q",e Jél!¡'rimél TéQni<;a
territorial y que si bien con el Decreto 21
dicha dil:¡>osición fue declarada nul
se abrió tal posibilidad,
a del 19 de marzo de 1998,
radicación 11955 proferida
o-
diez años para el momento (.féLla
municipales
por considerar que se
nulidad que llevaba más de
que originan este proceso -
d.e la potestad reglamentaria,
toda vez que la i
la Ley 60 de 1990 fue la de
únicamente para regular los
otorgar facultªº.es
del orden territorial.
ente del Ministerio Público, reprocha
anteriores bases,
concejales,
responsarllUo
a los
cuenta y resalta que en frente a la
pérdida de
negligente
Con las
irrelevante ..si la conducta
, puesto que
ea
es dolosa o
lo que se busca establecer es una
en aras de salvaguardar
la dignidad del cargo
peña, la confianza de la sociedad que eligió y la
institucionalidad
de la corporación
a la que se pertenece.
El proceso
disciplinario determina la responsabilidad, esencialmente subjetiva, es decir
requiere la demostración
necesariamente
de dolo o culpa en el actuar; situación que no
se presenta en la pérdida de la investidura,
tal y como lo
sostuvo la Corte Constitucional". Con estas bases, dice, no es de recibo de
su parte el argumento de los demandados según el cual, no pueden perder
su investidura por cuanto que ellos cometieron fue un error por su actuar
A folíos 380 a 393 del expediente se encuentra su concepto escrito.
Sala Plena, 03 de octubre de 2000, A C -10529 (C.P. Dr. Darío Quiñonez Pinilla) Actor Emilio Sánchez
Alsina y Pablo Bustos Sánchez
6 Sentencia Corte Constitucional
T-147 de 2011
4
5
9
DEL
PERIODO 2008-2011.
negligente pero nunca doloso, pues, reitera, la intencionalidad del sujeto
pasivo de la pérdida de investidura poco o nada incide en la prosperidad o
no de la causal que se invoque. Acerca de la competencia que otorga la
Constitución Política a los concejos para determinar las escalas de
remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, dice,
no comprende la de crear u otorgar factores salariales, tal y como se
sostiene en el concepto No. 1518 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del
13 de Diciembre de 2004. De otra parte, cuando los señores concejales
fundamentan su decisión en el Art. 184 de la L
de 1994, la misma
éstos en casos
habla de que los concejos faculten a los alcal
excepcionales, hicieran el reconocimiento
referida prima, en
casos excepcionales, sin que se pu
que dicha norma
contempla la prima técnica para el nive
Dice que el presente
caso se subsume en los casos d
dencia en que se afirma
estructurarse la causal, correspon
estinar los dineros públicos a
objetos, actividades o propósitos
dos" y "tener la finalidad de
obtener un incremento patrim
al o de terceros", puesto que no
hay norma que autorice
jos para proceder al otorgamiento de
primas técnicas a fun
orden territorial, ni siquiera cuando
estuvo vigente el De
4 de 1991, pues repite, él la fijaba en cabeza
de gobernadores
. Y, en cuanto a la finalidad, la de la Prima
Técnica es la
mantener al servicio
altamente
cargos de M:mtt
3. El señor
del
Estado empleados
unstancias que no pueden predicarse de los
ralora y Personero dado su carácter de periodo.
de la mayoría de los demandados.
Centra su
. La ausencia de valor probatorio que tienen las copias
simples de los Acuerdos Municipales arrimados al proceso por la parte
actora, a partir de la imposibilidad jurídica de dar aplicación al Código
General del Proceso que sí da mérito probatorio a las fotocopias; del
tránsito de legislación de esta norma y la gradualidad en su aplicación a
determinar por el Consejo Superior de la Judicatura. 3.2. No incurrir los
demandados en la conducta o causal que se les endilga. 3.3. Haber tenido
calificación de la conducta en los fallos disciplinarios como de "error". Ser
discutible la falta de competencia y destinación equivocada de la Prima
Técnica, por lo que los concejales actuaron, creyendo que lo podían hacer y
10
DEL
PERIODO 2008-2011.
que los servidores eran beneficiarios. 3.4. La doble valoración o sanción
que se prohíbe aplicar en todo el derecho sancionatorio.
4. El señor apoderado de Reynaldo Flórez Villamil, insiste en no estar
probada la causal siendo carga que le asiste al actor, en orden a lo
dispuesto en el Art 177 del Código de Procedimiento Civil y por tanto se
debe negar la solicitud de pérdida de investidura.
5. Ángel Javier Rangel, por intermedio del Curador Ad Litem - dice, no
estar probada la conducta y estar ya sancionada la falta disciplinaria por la
Procuraduría General de la s-eNación.
'.'FH"v'·······
,
&11.
CONSIDERA
Esta Corporación es competente
investidura objeto de
la solicitud de pérdida de
ad con el Parágrafo 2° del
artículo 48 de la Ley 617 de
011, Art. 152 núm. 15
at(¡)riode las copias simples.
Acerca de si una copi
de fallar, este Tri
constituyen por
reglas. A esta posl6i.IIil~
e de fundamento fáctico a un Juez al momento
;strqqosu postLJ[q'isegún la cual, las copias simples
n indicio? y, plena prueba,
de presentarse ciertas
ó el Tribunal en la sentencia citada, del 26 de Octubre
de 2011, revisando la doctrina y la jurisprudencia. La doctrina: El maestro Devis
Echandía, comparte el criterio de Antonio Rocha, quien advirtiendo que si bien no
hay norma legal expresa, señala que "si la fotocopia no es objetada ni tachada, se
produce el reconocimiento tácito", con la aclaración que en todo caso "si no
puede probarse la autenticidad de la fotocopia o fotografía, constituirá de todas
maneras un indicio muy importante de la existencia anterior del documento".9
Sentencia proferida el veintiséis (26) de Octubre de dos mil once (2011) Actora Cooperativa Agropecuria
del Nororiente "Coagronor" Ltda. - en liquidación Vs ..Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
DIAN,Exp. No. 2010-00756-00 Mag. Ponente Solange Blanco Villamizar.
8 DEVIS ECHANDÍA, Hemando. Teoría General de la Prueba Judicial T.Il, Víctor P. De Zavali, Buenos
Aires, 1972, p.534. la Ge.
9 Ibíd. Anterior, p.595.
7
11
DEL
PERIODO 2008-2011.
(subrayas por fuera del texto). En efecto, dijo el Tribunal en aquel momento, que
valorar la copia simple por lo menos como un indicio, "...es la mejor solución
posible a la que se puede llegar pues, además de preservar los cauces de la
legalidad, no supone un detrimento a la seguridad jurídica que supone una litis
judicial y lleva a obtener una solución de fondo a la causa por la que se acude
ante ella, no convirtiendo, por tanto, la forma en un formalismo exorbitante". Por
su parte la jurisprudencia nacional se encontraba dividida en dos posiciones: Una
que negaba
cualquier valor probatorio de las copias simples, y otra que le
reconoce pleno valor probatorio, la cual se puede ver e
de Estado, Sección Segunda Subsección B, CP Be
del siete (07) de Octubre de dos mil diez (2010), e
01577-01(1343-09), Guillermo Vera Lesmes V
esta última con los siguientes presupuestos: 1.
iciones normativas que
lo permiten: El Art. 253 del C.P.C. autoriz
e documentos en copia, el
Art.268 núm. 3° ibídem, permite el apo
estén en poder de quien los allega, y el 25
público se presume auténtico, siempr
de los documentos que no
~,IIID"V\,
establece que el documento
compruebe lo contrario mediante
tacha de falsedad. 2. Cuando la
acepte, expresa o tácitamente, en un
acto procesal la veracidad y
las copias. Así por ejemplo, cuando
esto se hace en la contest
a demanda, se está ante una "declaración de
mente valorable dentro del proceso".
Ahora, existe Sentenc
de Estado el 28
establece el val
largo del plenario
cación Jurisprudencial fijada por el H. Consejo
e 2013, Exp.25022, C.P. Enrique Gil Botero, que
de las copias simples, cuando estas han obrado a lo
estar sometidas al principio de contradicción, no fueron
tachadas de falsedad por las partes. De acuerdo con esta postura, en los procesos
judiciales debe prevalecer el derecho sustancial sobre el formal, la garantía del
derecho de acceso a la justicia y el principio de buena fe, en virtud de los cuales,
no pueden aplicarse las formas procesales con excesivo rigorismo y en forma
restrictiva, con el fin de desconocer la veracidad y autenticidad de un documento
que no ha sido controvertido ni tachado de falsedad por las partes.
En el presente caso, los acuerdos municipales de Floridablanca distinguidos con
los Nos. 002 del 14 de Enero, 006 del 25 de Febrero y 019 del 21 de Julio, todos
de 2008, mediante los cuales otorgan Prima Técnica al alcalde, Contralora y
12
DEL
PERIODO 2008-2011.
Personero de la época en ese municipio, fueron allegados desde la demanda, sin
que a lo largo del proceso hubieren sido controvertidos mediante tacha alguna de
falsedad.
Recordemos que los concejales aquí demandados, se limitaron a
argumentar su carencia de valor probatorio por ser copias simples.
Con las anteriores bases, este TRIBUNAL CONCLUYE que, da valor probatorio
a las copias simples de los Acuerdos referidos, puesto que aquellas existen
a folios 35, 36, 38,39, 42 Y 43 y, analizadas con los fallos disciplinarios
proferid os por I.~e.r2.~..~..~.~.~.y.rí,~
..~!.!1!.r~.I~E!.I~.N~~i.ºn
los demandados
".~incll.fso .~0."lac:lO$.CQrn0a,fQLlrn,l)toe9
a la inferencia lógica de la existencia
originales,
.Ia
de eso
efensa- ,
llevan
s en documentos
cuyo ~ql1~l1i~Ól1q f-"E! objeto
demandados.
C. La naturaleza
A la luz de la jurispruden
es la sanción 10 que se
impone a los conqresistas
de corporaciones públicas elegidos
popularmente, cuando i
establecidas en la Constitución y
en la Ley. Respecto del
e esta figlJra tiene respecto de la
acción disciplinaria ade
Procuraduria General de la Nación, ha
señalado el Consejo
gozan de finalidad y naturaleza
distinta: Esta última
administrativa y por ende no hace tránsito a
cosa juzgada, m'
es de carácter lurlsdicctonal y su decisión
produce efectos
gada. Además, la acción discipltnaria administrativa es
principalmente co
en la medida que procura que la conducta de los
servidores públicos se ajuste a los postulados del deber de ser de sus funciones, a
fin de garantizar la mejor prestación del servicio público, mientras que el de la
Acción de Pérdida de Investidura tiene como propósito procurar la moralidad yel
comportamiento ético de quienes ejercen poder político a través de las
Corporaciones Públicas de elección popular, es decir, se trata de un juicio de
responsabilidad ético político.
De otra parte, el proceso que adelanta la
Procuraduría determina la responsabilidad disciplinaria esencialmente subjetiva,
10 "Todo ello deja ver que no se trata de un castigo cualquiera sino de uno excepcional que, por lo tanto,
requiere en grado sumo la plena observancia de las garantías y requisitos constitucional del debido proceso".
Corte Constitucional. Sentencia C-247 de 1995, M.P. José Gregorio Hemández Galindo. <
13
DE SANTANDER. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. EXP. No. 201301077-00 Vs. CARLOS ROBERTO ÁVlLA Y OTROS, EN SU CONDICiÓN DE CONCEJALES
DEL
PERIODO 2008-2011.
es decir, requiere la demostración de dolo o culpa en el actuar, situación que no
necesariamente se presenta en la pérdida de investidura 11 .
La Corte Constitucíona!", ha dicho que si bien la pérdida de investidura y el
proceso disciplinario de la Procuraduría General de la Nación, comparten una
naturaleza disciplinaria, sus causas finalidades y propósitos son distintos y que
ello hace viable la imputación de responsabilidad disciplinaria por parte de la
Procuraduría y paralelamente la impuesta por el Juez Administrativo al interior de
un proceso de Pérdida de Investidura, a raíz de una mi
pueda considerarse violatorio del principio non bis i
la causa y objeto en uno y otro proceso son di
onducta, sin que ello
que, se repite,
adelanta por dos
jurisdicciones distintas, con base en normas d
, contenido y alcances
distintos, lo cual encuentra sustento en I
ía de los diferentes
mecanismos dellus Puniendi del Estado.
De la reseña que antecede,
o formula y resuelve de la siguiente
manera:
¿La conducta acusa
municipales
tente en la expedición de sendos acuerdos
que
el año 2008 "Prima Técnica"
contra lora y p
Floridablanca
subsume en lo
investidura por
al alcalde,
de esa época, se
de hecho que estructuran la causal de pérdida de
__
1'8
destinación de dineros públicos" consagrada en el
Art. 48 núm. 4, de la Ley 617 de 2000?
Tesis: No.
Fundamento Jurídico:
La Prima Técnica otorgada, comparte una naturaleza
eminentemente salarial, por cuanto "retribuye el servicio prestado, se causa con
ocasión del servicio que cumple el empleado; constituye un evidente ingreso
personal en cuanto se recibe para su beneficio y no como un medio para el
adecuado cumplimiento de las labores encomendadas y es evidentemente
11 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 26 de febrero de 2009, Exp. 2008-001-73(pI ) el
Martha Sofia Sanz Tobón.
12 Sentencia T-147 de 2011.
14
DEL
PERIODO 2008-2011.
habítuat". Al tener la prima técnica naturaleza salarial, y, al ser competencia
funcional de los Concejos la de determinar las escalas de remuneración
correspondientes a las distintas categorías de empleos, no puede predicarse que
asignar salario a servidores municipales, a través de una prima técnica, estructure
destinar dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o
prohibidos por la Constitución o la Ley.
Las circunstancia de si el salario asignado bajo esta modalidad, valga decir, si la
escala de remuneración de ciert<:>s~[Ipl~<:>~se~~i~n
ordando la ley o los
topes máximos que d~ntrpdeicada Cqt~g.oríad~,~
do el Gobierno
a o no para el nivel
Nacional en materia salarial, o si, ese factor salari
que deben ventilarse
territorial, bien pudi~raflGqn$~tuir
ejerciendo
nulidad, sin que la
el medio de control judicial
materialización de esos vicios de ilegali
causal de pérdida de
investidura.
imprecisión, cuando afirma que
El Tribunal encuentra que el
en los acuerdos municipale tant
'ados, se crea un factor salarial o una
prestación social. Para el Tri
r~~ezade fact9r salarial la otorga la
Ley y los Decretos Ley invo
Distinto es, que exist
los acuerdos como fundamento normativo.
.,iidictlq5;.f~ctor salarial, aplica o no al ámbito
,..,.....
"'At .,.;.
parte la naturaleza de prestación social y como
Itoriql en virtud d~;1 Decreto 1919 de 2002 que lleva
staciones sociales existentes para el orden nacional,
a éste nivel terri
absolver al Juez de legalidad que no al Juez de la
pérdida de investidura.
E. A nálisis de las Pruebas
En el proceso está probado lo que sigue:
1. La calidad
ostentaban
de concejales
del
municipio
de
Floridablanca
que
los aquí demandados periodo 2008-2011 y su intervención
13 Consejo de Estado Sección Segunda SUB SECCIÓN "A". Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez
Aranguren, veintidós (22) de marzo de dos mil doce (2012) Radicación número:41001-23-31-000-200300640-02(2279-08)
15
DEL
PERIODO 2008-2011.
como tales en la expedición de los Acuerdos Municipales Nos. 002,
006 Y 019 de 2008.
Con los formularios E-27 allegados al subsanar la
demanda y que obran a folios 115 a 133, está probada la calidad de
concejal del municipio de Floridablanca- Departamento de Santander,
periodo comprendido entre el primero de enero de 2008 al 31 de Diciembre
de 2011 de todos y cada uno de los concejales aquí demandados.
Su
intervención como tales en los Acuerdos Municipales precitados, resulta
probada con la defensa que cada uno de ellos hace al interior del proceso
disciplinario adelantado por la Procuraduría Ge
encuentran a folios 215 a 319 (Procuraduría
e la Nación que se
'rJ',"'.JL..L1
Primera Delegada para la Vigilancia Admi .
a 378 el de la
a folios 58 a 78 el
proferido por el Procurador General de
sustitutiva de aquellos, aunados a las e
actas de sesiones del
Concejo Municipal donde constan la
2. La conducta que origina la soli
los Acuerdos Municipales citad
se dijo, se encuentran en el
ida, lo es la expedición de
em anterior,
los que como ya
en copias simples a las que el
Tribunal da valor probato
razones expuestas al inicio de esta
providencia. De la lect
o de los Acuerdos, se encuentra que
les es común, regis
o fundamentos de los mismos, el Art. 313.6
os concejos para determinar las escalas de
ntes a las distintas categorías de empleos, a
la
idad que informa sobre la "Prima Técnica" y,
s precitados Acuerdos la decisión de otorgar dicha
prima a
el Municipio: Alcalde, contralora y personero de la
época.
Al tener la prima técnica naturaleza salarial,
y, al ser competencia
funcional de los Concejos la de determinar las escalas de remuneración
correspondientes a las distintas categorías de empleos, no puede
predicarse que asignar salario a servidores municipales, a través de una
prima técnica, estructure destinar dineros públicos a objetos, actividades o
propósitos no autorizados, o prohibidos por la Constitución o la Ley.
16
DEL
PERIODO 2008-2011.
Es con base en la anterior reseña probatoria, analizada como ya se hizo, que la
Sala responde con tesis negativa al problema jurídico tal y como quedó arriba
registrado, y, que se dirá en la parte resolutiva, negar la solicitud de pérdida de
investidura que origina este proceso judicial.
En mérito
de lo expuesto,
el Tribunal
Administrativo
de Santander,
administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
Primero.
NI;GAR la solicitud de pérdida de i
en eLpresente proceso,
radicado al No. 2013-1077-00
Segundo.
NC¡>TIFíQUESE.
Aprobado
Los Magistrados,
/'
-,
C//
RAFAEL GUTIÉRREZ SOLANO
-----
EL PILAR PINILLAFP.EDRAZA
. ~~-wUO
.-'
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER
Pérdida de Investidura
Rad. 2013001077-00
M.P. Solange Blanco Villamizar
ACLARACION
DE VOTO
Con respeto por la posición mayoritaria, me permito aclarar voto, toda vez que
si bien comparto que no se da la causal de pérdida de investidura alegada en
la demanda, las razones para llegar a ello son totalmente diferentes a las que
sustentan la respectiva decisión.
De la lectura de los actos cuestionados, esto es, los acuerdos que asignaron una
prima técnica al señor Alcalde, Contralora y ~e sonero del municipio de
Floridablanca, se desprende claramente que actu
n en uso de las facultades
que le otorga el articulo 313 superior; en la par~
erativa del Acuerdo 002
de 2008, por medio del cual se establece~a
cnica para el Alcalde del
Municipio de Floridablanca, se señala
rresponde a los concejos
determinar
las escalas de remun~
rrespondiente a las distintas
categorías de empleos; así mism~e i v
I decreto 1661 de 1991 y el artículo
1 del decreto reglamentario 2164~1'
. mo año para señalar que la prima
técnica es un reconocimientoQ~~o
para atraer o mantener en el servicio
del Estado a empleados ~
alificados y que la misma corresponde al
50%de la asignación áSiQ'S
.
Con fundamento
n lo nterior se decide establecer una prima técnica
equivalente al 50%
signación mensual, al doctor EulisesBalcázar Romero,
Alcalde de Floridablanca, por el ejercicio de susfunciones.
Para la suscrita, el Acuerdo mencionado no está determinando escala de
remuneración 1 toda vez que no se establece una tabla salarial al empleo,
dentro de los topes máximos que establece el gobierno, sino que se asigna una
prima técnica al empleado; por tanto mal puede hablarse de escala salarial,
cuando la prima técnica no puede estar contenida en la misma dado que para
su reconocimiento se impone el cumplimiento de los requisitos que establece la
ley para que determinado empleado se haga merecedor de la misma.
Adviértase cómo el constituyente fue claro en señalar que el régimen salarial de
los empleados públicos lo determina el Gobierno Nacional, estableciendo una
competencia general sobre la materia. Ahora bien, indefectiblemente forman
1 Escala salarial es la facultad de establecer en forma sucesiva, numérica, progresiva y sistematica las tablas salariales
por grados, donde se consigna la asignación o remuneración básica, sin involucarar la potestad de crear factores
salariales diferentes".
parte del régimen los factores salariales y su monto, de suerte que al no estar
atribuida la potestad de fijarlos a las autoridades seccionales o locales
mencionadas, tal atribución recae en aquél. Las escalas de remuneración
constituyen tal solo uno de los elementos salariales, mas no puede considerarse
que todos éstos puedan incluirse en oquellos.?
Aún más: el Decreto 666 de 4 de marzo de 2008, señala que el salario del
Alcalde está constituido por asignación básica y gastos de representación,
razón por la cual la mentada prima técnica no podía involucrarse en la
asignación básica como parte del salario de los alcaldes al tenor de la
disposición referenciada y es al amparo de este referente legal y respetando los
topes máximos que puede decretar escala salarial el Concejo Municipal.
Distinto es qu~,JQPrimQ
JécniGahQya . sido considerada para efectos
prestacionalescomo factor salarial 3, pero por ello no puede afirmarse que el
Concejo Municipal dentro de la atribución de fijar escala de remuneración
estaba asignando salario al Alcalde, Personero y Contralora, dentro de la órbita
de su competencia.
&
Esta naturaleza salarial no significagüe
p
desibujarse la voluntad de la
f\DO una prima que no es
sentencia de 19 demdrzo de 1998.
Ahora, si la prima técnica es salario, mal puede entonces ampararse el concejo
municipal en normas, como la del decreto 1919de 2002, citada en el acuerdo
019 de 2008 donde se asigna la prima técnica al personero municipal de
Floridablanca, pues este dispositivo aplica a prestaciones sociales en el sentido
de que las del orden territorial deben ser las mismas del orden nacional y no a
salario.
y continuando por el mismo derrotero, si es salario la prima técnica y se ejerció
por parte de los concejales una función constitucional, se incurrió en violación a
2
3
Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil. C.P. Susana Montes de Echeverri. Septiembre 11 de 2003.
Constituye salario todo lo deven gado por el empelado como retribución por sus servicios.
la constitución yola
ello.
ley porque se asigno sin que se llenaran los requisitospara
No cabe duda que, tal actuación por parte de los señores concejales implican
eventual responsabilidad disciplinaria y fiscal, dada la ilegalidad que se
advierte, frente a la cual no cabe alegar ignorancia de la ley.
Empero, implica per se, la configuración de la causal de pérdida de investidura
denominada "indebida destinación de dineros públicos".
Sobre esta causal el
H. Consejo de Estado, ha señalado: " El énfasis
interpretativo de la causal no ha de colocarse sobre la expresión "dineros
públicos" sino sobre la forma en que se puede llevar a cabo su correcta
destinación. En efecto, para la sala, la indebida utilización de dineros públicos,
puede llevarse a cabo de dos formas diferentes, de manera directa o de
manera indirecta. Será DIRECTAcuando el Congresista -con capacidad de
ordenación del gasto- dispone ilícitamente de recursos del erario, bien sea para
obtener finalidades particulares (a través, por ej~lo,
de la celebración de
contratos estatales sin establecer su necesidaad
nidad o conveniencia ...
o para ordenar una destinación diferentaest
lecida en el presupuesto
para esos dineros públicos. y se presentar
ación INDIRECTA,cuando a
pesar de haber sido ordenado el gaf6t
presupuesto, el congresista propi~a
n
objeto para el cual fueron consagr~
4
e bjeto previsto en el respectivo
onducta una destinación distinta al
De lo anterior se desprend~
efectos de determinar sise estructura esta
causal, según el caso,
d~rarse
junto con el presupuesto, acto
administrativo do
st
ntenidos los ingresos y gastos del municipio.
Téngase en cuent
tiempo de paz, no se podrá percibir contribución o
impuesto que no fi
el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con
cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos"5
Examinados nuevamente los acuerdos por medio de los cuáles se asignó la
prima técnica, se observa que en lo que al Alcalde corresponde se señala que
está en debate el proyecto de presupuesto donde se asigna un rubro destinado
a la prima técnica en un 50% de la asignación básica; y en lo que compete al
Personero y Contralora, expresamente se indica que existe rubro en el
presupuesto que tiene dicha destinación.
Mirado así, no puede edificarse la causal de pérdida de investidura comentada
con fundamento en la indebida destinación dada en los citados acuerdos, pues
los dineros apropiados en el presupuesto se aplicaron a la destinación allí
prevista (causal directa), de donde se desprende que la aplicación de los
dineros se dio en el acto administrativo contentivo del presupuesto. Y en el caso
4
5
Consejo de Estado. Sentencia de 13 de noviembre de 201 I. Exp. 200I.OIOI-OI.C.P.
Artículo 345 Constitución Política de Colombia.
Ligia López Díaz
del ALCALDEsi bien es cierto que, cuando se expide el acuerdo No 002 de
2008, no existía presupuesto aprobado donde se hubiera apropiado el rubro
correspondiente pues este estaba en debate en el Concejo Municipal,
tampoco puede hablarse de indebida destinación en dicha modalidad, pues se
carece del referente necesario para determinar si se dio o no una destinación
diferente que pueda calificarse de indebida por el objeto o propósito de la
misma.
y no es este el escenario apropiado para estudiar la legalidad o ilegalidad del
Acuerdo de Presupuesto, ni para determinar si la aplicación de dineros públicos
en forma indebida se dio en tal acto administrativo, toda vez que los supuestos
facticos sustento de la pretensión formulada en este procedimiento, son ajenos
a los que podrían darse en relación con el proyecto de presupuesto, así como el
sustento probotorlo,
nsignada mí aclaración de voto.

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Mag. Ponente

Transcripción

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