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Transcripción

EVALUACION CUALITATIVA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
Evaluación Cualitativa del Programa de Apoyo Alimentario
Resumen Ejecutivo
Hipólito Rodríguez (CIESAS)
Este texto ofrece una síntesis de los resultados generados por la Evaluación Cualitativa del
Programa de Apoyo Alimentario (PAL) realizada por investigadores del CIESAS en el curso
del último trimestre del año 2005. El propósito de la evaluación es brindar a los responsables
del programa información y bases analíticas para perfeccionar y corregir las formas en que el
PAL se está implementando.
La evaluación recogió evidencias de la intervención del PAL en cuatro zonas del sureste
mexicano. El enfoque de análisis que se escogió, un enfoque sustentado en la antropología
social y la sociología, centra su atención en la percepción que tiene la población acerca de
los beneficios y problemas de operación del programa. Por ello, los resultados que arroja la
evaluación poseen ciertos límites: la investigación ofrece riqueza de información y
profundidad en el análisis de situaciones concretas, pero no suministra bases empíricas para
generalizar sus observaciones al desempeño de todo el programa. Con todo, la evaluación
detecta impactos y problemáticas que son representativas de la operación del PAL. En su
conjunto, se realizaron estudios en 18 localidades, y en cada una de ellas, se reunió
información a partir de diversas fuentes, pero sobre todo a partir de múltiples entrevistas con
la población local, entrevistas a profundidad en hogares de beneficiarios, y reflexiones
analíticas basadas en grupos focales organizados con la población beneficiaria.
La evaluación se planteó examinar los impactos del PAL considerando las diversas
dimensiones en que este programa opera. El PAL es un programa que busca, a través del
reparto de alimentos y de la entrega de subsidios pecuniarios, contribuir a mejorar el nivel
nutricional de grupos poblacionales que se sitúan en condiciones de pobreza en el medio rural
y que no cuentan con el apoyo de ningún otro programa social1.
El acercamiento cualitativo estudia los procedimientos de operación que se han implementado
para cumplir los objetivos del PAL y que determinan sus fortalezas y debilidades. La
evaluación investiga a poblaciones que habitan contextos rurales situados en cuatro regiones
cultural y ambientalmente distintas, localizadas todas ellas en diversas zonas del sureste de
México: centro de Veracruz, sur de Veracruz, centro de Tabasco y noroeste de Chiapas. Para
evaluar el impacto, se contrastan las diversas modalidades de operación del programa, y se
consideran localidades situadas en los mismos contextos de intervención del PAL y que hasta
el momento no habían recibido los beneficios del programa (localidades control).
En relación a las modalidades de operación del PAL, es necesario precisar que el programa
puede entregar el apoyo a los hogares en forma monetaria (150 pesos mensuales) o en
especie (una despensa con alimentos de valor monetario equivalente que se entrega cada
1
Este programa atiende a aquellas localidades que no son elegibles como beneficiarios de otros, como el Programa de
Desarrollo Humano Oportunidades, por falta de servicios que permitan cumplir con el requisito de corresponsabilidad, como
es la asistencia regular a los centros de salud o la asistencia a la escuela. Sin embargo, es necesario también atender las
necesidades urgentes de estas localidades mientras no cuenten con estos servicios. Por lo tanto, la población objetivo del
Programa de Apoyo Alimentario es aquella que no sea elegible por otro programa de desarrollo social, pero que se
encuentre en condiciones de vulnerabilidad, específicamente en materia de alimentación.
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mes). El programa considera que el apoyo entregado equivale al 20 por ciento del ingreso de
los hogares en pobreza.
El Programa de Apoyo Alimentario opera con base en un modelo que otorga apoyos bajo un
esquema de corresponsabilidad en el que las familias beneficiarias realizan acciones para la
salud de su comunidad. Con ello, se plantea propiciar acciones que contribuyan a romper los
ciclos de pobreza mediante el reforzamiento simultáneo de relaciones sinérgicas entre
componentes de salud y alimentación. En este sentido, también se plantean acciones de
corresponsabilidad por parte de los beneficiarios, como la asistencia a pláticas sobre
educación nutricional.
En contraste con algunos programas que, en diversas regiones del país, sólo poseen un
objetivo nutricional (desayunos escolares, despensas para adultos mayores), el PAL busca
que la población objetivo no sólo cuente con una disponibilidad mayor de alimentos (sea en
efectivo o en especie) sino que también disponga de información para mejorar la calidad de
su alimentación y la salud e higiene de los miembros del hogar. Por esta razón, la evaluación
examina no sólo si el apoyo alimentario (monetario o en especie) ha producido cambios en
las pautas de consumo alimentario, sino también si la acción educativa (“las pláticas”) ha
contribuido a modificar las prácticas de alimentación y de cuidado de la higiene y la salud de
los beneficiarios, y en particular de los niños y las mujeres. Contrastar la situación informativa
sobre tópicos de nutrición y salud que impera en localidades donde el programa opera con
este componente educativo, y la que prevalece ahí donde este componente no ha estado
presente, permite evaluar el impacto que genera la intervención educativa. De esta forma, la
evaluación trata de responder a estas interrogantes: ¿qué impacto han tenido las pláticas
educativas entre las poblaciones beneficiarias?, ¿cómo impacta el PAL en las condiciones de
la mujer y de los niños?
Para cumplir con estos objetivos el PAL propone a la población objetivo constituir Comités de
Beneficiarios, los cuales deben ser electos democráticamente para asumir responsabilidades
en la gestión y operación del programa (recepción, descarga, distribución de las despensas o
del efectivo, replica de los contenidos educativos) y en la definición y realización de tareas de
beneficio colectivo. Cada comité debe estar presidido por una persona avalada y reconocida
por la comunidad, a fin de dar seguimiento a las principales tareas del comité. Al invitar a la
población a asumir una corresponsabilidad, el PAL busca tanto auspiciar y fortalecer el
desarrollo de un capital social en la comunidad como contribuir a generar acciones de
beneficio para sus integrantes.
Dados estos objetivos, la evaluación del PAL se plantea también examinar la forma en que
estos se han implementado. Para ello, se formula las siguientes preguntas: ¿cómo asume la
población receptora del apoyo del PAL las funciones que se le confieren a través del Comité
de Beneficiarios?, ¿cómo ha sido la relación que sostienen los beneficiarios con los
operadores del programa?, ¿qué tipo de acciones de beneficio común se desarrollan, cómo
la gente participa en ellas, y qué impacto tienen en el tejido social de la colectividad?
El PAL requiere para cumplir con sus objetivos distribuir la ayuda alimentaria, en efectivo o
en especie (despensas), en un universo de localidades sumamente amplio, pues la población
en condiciones de pobreza en el medio rural se encuentra dispersa en una multiplicidad de
asentamientos a veces muy aislados. Realizar el proceso de entrega de la ayuda que ofrece
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el PAL a los hogares pobres rurales, ha implicado un importante esfuerzo. Para llevarlo a
cabo, los operadores del PAL se apoyan en el sistema que ha construido DICONSA en el
territorio nacional. Así, la entrega de los apoyos del PAL se hace a través del sistema de
tiendas DICONSA, y con el apoyo de los Comités de Beneficiarios. Dado que el proceso de
distribución involucra al Comité de Beneficiarios, el ejercicio de evaluación del impacto del
PAL interroga a los beneficiarios en torno a las modalidades bajo las cuales participan en
este proceso.
En su conjunto, se examina el impacto observable del PAL considerando los aspectos que,
uno a uno, permiten diferenciar modalidades de intervención y establecer comparaciones
entre ellas: a) efectivo/especie, b) con “plática educativa”/sin “plática educativa”, c)
localidades con intervención/localidades sin intervención (control). Las modalidades
estudiadas se encuentran sujetas a evaluación y, por consiguiente, podrán experimentar
cambios en sus formas de operación2. En total, dentro de cada localidad, se estudiaron al
menos ocho hogares, en los cuales se cubrió un guión de entrevistas con los siguientes
temas: patrón de consumo alimenticio, distribución de los alimentos en el hogar, patrón de
compras, condiciones de abasto, formas de atención de los problemas de salud, usos del
apoyo proporcionado por el PAL (en efectivo o en especie), percepción de los componentes
de la despensa, beneficios de la plática educativa en relación a la alimentación y la salud,
percepción de las actividades de corresponsabilidad, costos implícitos y explícitos que tiene
que pagar el beneficiario para acceder al apoyo, papel que juega el representante del PAL,
formas de canalizar las quejas por parte de los beneficiarios y problemas asociados a la
focalización del programa.
Cuadro 1. LOCALIDADES INVESTIGADAS POR MODALIDAD Y NUMERO DE BENEFICIARIOS
Modalidad
Región
Región
Región
Región
Veracruz Sur
Veracruz Centro
Tabasco
Chiapas
CONTROL
Cucuyulapa
Primera sección
Nvo. Guadalupe
Victoria
Almolonga
Laguna de
Cucuyulapa
San Isidro
38
203
102
102
DESPENSA MÁS
PLATICA
(D+P)
Adalberto Tejada
sección 4
50
Paso Grande
Los Cerros
83
67
Amador
Hernández
112
DESPENSA SIN
PLATICA
(D-P)
Crucero Arrollo
Chichigapa
58
Tepetates
Anta
Salina Cruz
63
67
35
ADICIONAL
Norberto Aguirre
Palancares
Ojoshal
(E+P)
(Integralidad)
41
283
EFECTIVO MÁS
PLATICA
(E+P)
2
Adalberto Tejeda
sección 3
San Nicolás
Las Cholinas
El PAL inició sus operaciones al empezar el año 2004, aunque en algunas localidades esto ocurrió un poco más tarde.
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En cada una de las localidades, los estudios procuraron establecer el impacto del PAL
tomando en cuenta los siguientes aspectos:
•
•
•
•
IMPACTOS EN EL PATRÓN DE CONSUMO ALIMENTARIO
IMPACTOS DE LA ACCIÓN EDUCATIVA
IMPACTOS EN LA PARTICIPACIÓN SOCIAL
IMPACTOS EN LA SITUACIÓN DE GÉNERO
Para evaluar estos aspectos, se toman en cuenta las condiciones ambientales, sociales,
económicas y culturales que imperan en las localidades de pobreza donde interviene el PAL
y que constituyen el marco contextual que explica la situación alimentaria de las poblaciones
a las que busca impactar el programa. El acceso material a los alimentos es esencial. Los
problemas de acceso pueden ser de orden económico (pobreza, altos precios de los
alimentos, falta de créditos, disposición de tierras) y físico (pobres carreteras, ausencia de
infraestructura o caminos para acceder a los mercados). La capacidad de los hogares para
acceder a los alimentos que puede ofrecer el mercado y otras fuentes, depende de los
niveles de ingresos y de los precios, pero también de la organización social y la cultura. Por
ello es preciso considerar elementos tales como el deseo de comprar alimentos específicos o
de cultivarlos para el consumo doméstico, los hábitos alimentarios, los conocimientos sobre
nutrición y la forma de preparación de los alimentos.
Evaluación de impactos en el patrón de consumo alimentario
Bajo la modalidad de entrega de despensa, el PAL propone incorporar nuevos alimentos a la
dieta de la población, alimentos que contienen nutrimentos de los cuales se ha detectado hay
una carencia. ¿Qué explica la buena recepción o el rechazo de estos nuevos alimentos? Y
¿qué tan perdurable puede ser la incorporación de estos alimentos en la dieta?
El proceso de difusión, incorporación y asimilación popular de un nuevo alimento se
acompaña de la construcción de un proceso de convencimiento. En la evaluación se observó
que algunos de los componentes de la despensa entregada por el PAL son para la población
beneficiaria enteramente nuevos. Por ello, en algunos casos, se registraron severas
dificultades para introducir ciertos alimentos, como es el caso de la sardina y el atún, cuyo
rechazo podía ser tajante. El obstáculo para el consumo de la sardina y el atún reside en la
falta de costumbre y gusto por consumirla.
Muchos de los alimentos que ofrece la despensa del PAL podrían tener mejor recepción e
incrementar su impacto si estuvieran acompañados de un recetario o ilustraciones prácticas
de cómo cocinarlos. Un programa que ayudó a la introducción de nuevos alimentos, es el de
Desayunos Escolares3, pues en él suele haber un ejercicio práctico que muestra cómo
preparar de un modo sabroso alimentos desconocidos. De hecho, el proceso de cambio en
los patrones alimenticios ha de atribuirse a la intervención de diversos agentes, entre los que
figuran, además de los organismos estatales de salud y educación, los grupos religiosos y los
medios de comunicación.
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Programa auspiciado por el DIF (Desarrollo Integral de la Familia) de los gobiernos estatales y municipales.
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En general, en las áreas rurales, donde se tiene acceso a bienes producidos directamente
por el consumidor, es frecuente escuchar el rechazo a bienes alimenticios producidos de
modo industrial.
Al considerar los resultados del estudio emprendido en las 18 localidades, puede afirmarse
que la despensa proporcionada por el PAL contiene algunos alimentos, importantes desde el
punto de vista nutricional, cuya introducción ha sido difícil ya que generan rechazo. Los más
importantes son los siguientes: sardina, machaca, sopa y cereal. En la mayor parte de las
localidades estudiadas, la razón del rechazo reside en la naturaleza del sabor o la
consistencia de estos productos. La sardina (e incluso el atún) suscita desaprobación porque
se considera un sabor (y un olor) “fuerte”. La machaca no se conoce y no se la sabe
preparar. Se la percibe como un “pellejo”, un “cartón”, que se desconoce cómo guisar. La
sopa genera rechazo por su sabor y consistencia (se desbarata cuando se la cocina), y
porque se proporciona en grandes cantidades (la despensa suele ofrecer seis paquetes), lo
cual produce “hartazgo”. El cereal también ha resultado difícil de aceptar en la medida en
algunos consumidores, sobre todo los niños, a veces perciben en él un sabor a medicina que
no les agrada. Los cuatro son productos relativamente nuevos para las poblaciones rurales.
Por consiguiente, son varios los factores que determinan la forma en que la población
percibe los alimentos que contiene la despensa. De acuerdo a la actitud que se muestra
hacia estos alimentos, encontramos tres situaciones. A) En algunos casos, dada la pobreza
extrema, todos los bienes que componen la despensa son apreciados y consumidos, pero
dada la carencia de recursos su adquisición no puede hacerse una vez agotados los mismos.
B) En otros casos, aunque haya necesidad, algunos bienes encuentran obstáculos para ser
apreciados y su consumo puede ser restringido y desigual, ya que algunos miembros del
hogar (particularmente los niños) no aceptan comerlos, como es el caso de los alimentos de
origen animal y con alto valor proteínico. C) En otros más, el consumo de bienes no
conocidos, puede generar un disfrute y despertar la necesidad de volverlos a comprar.
Los elementos que trae la despensa, en su mayoría, son bienvenidos por los habitantes
beneficiarios de la comunidad, con excepción de los cuatro productos que hemos
mencionado y que no son aceptados por todos: la carne machaca, la sopa, el cereal y la
sardina.
Ahora bien, cabe preguntarse si el consumo de los alimentos que aporta la despensa
entregada por el PAL, prosigue una vez que se agota la despensa. Esta pregunta es
importante en la medida en que interesa establecer hasta qué punto el disfrute de alimentos
más saludables despierta el gusto de la población beneficiaria por ellos y, en consecuencia,
si está cumpliéndose uno de los objetivos del programa, que es modificar el patrón de
consumo para hacer de él un patrón más equilibrado4.
4
Como hemos señalado, no son sólo restricciones económicas sino también patrones o modelos culturales los que
configuran el repertorio de bienes que son estimados como valiosos en la comida popular. Siempre es preciso remitir las
necesidades de alimentación al conjunto de necesidades que experimenta el grupo social y que contribuyen a definir la
jerarquía de requerimientos (no sólo se trata de saciar un apetito, sino de cuidar una imagen, preservar un estatus, resolver
otras exigencias). A veces la familia responde a prioridades ajenas a la alimentación al organizar sus estrategias
alimentarias.
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Uno de los impactos generados por la despensa ha consistido en estimular en los niños el
gusto por la leche y los cereales. La demanda infantil por estos alimentos, se traduce en una
solicitud a los padres para que ellos se adquieran con mayor frecuencia.
Sin embargo, a lo largo de esta evaluación se pudo observar que las variaciones en el patrón
de consumo se hallan restringidas por un factor de índole económica. Es decir: hay
poblaciones donde el enriquecimiento de la dieta sólo ocurre durante el lapso en el que se
consume la despensa. Una vez agotada la misma, el patrón de consumo permanece sin
variación.
Esto señala una vulnerabilidad muy grande de la población beneficiaria. De hecho, el trabajo
de campo reveló que si bien las instituciones de salud trasmiten mensajes para concientizar
a la población acerca de las virtudes de cada tipo de alimento, estos mensajes no siempre
son asimilados por la población, quien continúa sin variación con sus patrones de consumo
habituales. Sólo la enfermedad pareciera inducir un cambio, pero sobre todo en un sentido
restrictivo. En algunos casos los enfermos crónicos cambian su dieta, como sucede en
algunas de las comunidades estudiadas, pero tampoco incluyen verduras, aunque les hayan
comentado que son alimentos que ayudan a estar sano. La mayoría de los enfermos aplican
un criterio de restricción, eliminan algunos alimentos de su dieta o modifican la forma de
preparación, pero no incorporan lo que antes no consumían. La única excepción es la
incorporación del cereal, posiblemente por su consistencia y capacidad de llenar.
Es preciso reconocer que hay diferentes tablas de valores. Para algunas de las beneficiarias,
el hecho de que las frutas y verduras sean identificadas como nutritivas, no hace que ellas
asignen a esta característica una valoración significativa entre todos los elementos que
ponderan para determinar el consumo de un alimento.
La duración de la despensa varía dependiendo de los alimentos que se prioricen en la
familia, del número de miembros de ésta y si en la casa se recibe otra despensa. Algunos
hogares la consumen en ocho días, generalmente a todos se les termina en quince días y
sólo algunos la hacen rendir por más tiempo.
Los productos que se terminan más rápido son los que formaban ya parte de la dieta
tradicional: la leche, el arroz, el fríjol y el maíz. Una vez que esos productos se han
terminado, se adquieren nuevamente. Un producto nuevo que los beneficiarios tienden a
adquirir una vez que se ha terminado es el cereal. Pero esto no siempre ocurre. En muchos
hogares, no lo consideran todavía un alimento prioritario, a pesar de que es un producto que
los niños han empezado a consumir y solicitar.
Otro aspecto a considerar tiene que ver con el impacto de la despensa en el patrón de
compras de la población beneficiaria. Como cabía esperar, cuando la población recibe la
despensa, deja de asistir a la tienda. Al entrevistar a las responsables de las tiendas
DICONSA, se apuntó que cuando llega la despensa, las tiendas dejan de vender los bienes
que contiene ésta. Cuando no hay tienda DICONSA, el mismo efecto experimentan las
tiendas comerciales locales. Lo que no se pudo apreciar con claridad es si se adquieren otros
bienes, por ejemplo carne, o si se usa el dinero para otros fines alimenticios. En todo caso,
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es claro que la despensa genera un ahorro que puede emplearse para pagar otras
necesidades.
El apoyo que el PAL entrega, sea en forma de productos (despensa) o de dinero (efectivo),
coloca a los establecimientos de DICONSA en el papel de mecanismos de distribución. Esta
función ha sido muy importante, pues se pudo observar que hay una gran ausencia de
comercio en las localidades donde predomina la pobreza alimentaria. DICONSA ha cumplido
en este sentido un papel fundamental para hacer llegar la ayuda del programa hasta lugares
muy aislados o recónditos. Sin embargo, esta situación también hace ver que en aquellos
puntos donde no llega DICONSA se presenta el problema de cómo hacer llegar la ayuda
alimentaria. Una opción ha sido entregar dinero (efectivo), pero entonces se suscita el
problema: ¿y en qué gastar el dinero si no hay comercio próximo? La distancia puede
comerse parte del apoyo monetario entregado por el programa: para desplazarse hasta los
puntos de entrega del dinero o los puntos donde pueden convertir el dinero en mercancías
(bienes consumibles), se hace necesario gastar a veces más de la mitad del apoyo recibido.
La investigación cualitativa mostró que el patrón de compras dominante en los estratos de
marginación alta, consiste en la adquisición cotidiana y en pequeñas cantidades de un
conjunto de bienes indispensables (jitomate, masa, piezas de pollo, cebolla, azúcar, entre
otros) para preparar la comida del día. No suele haber propiamente una capacidad de
almacenar alimentos, y en consecuencia, es raro que se despliegue una estrategia que
contemple la compra de bienes para varios días. A diferencia de otros estratos sociales, que
pueden planear la comida con anticipación, en las capas más pobres de la sociedad esto no
ocurre más que por excepción.
Contraste entre modalidades
Una pregunta importante consiste en contrastar las virtudes de entregar el apoyo alimentario
en especie o en efectivo. La respuesta a esta pregunta exige considerar diversos factores.
En términos generales, la gente valora más la despensa en la medida en que la entrega de
dinero implica dos riesgos: usarlo para otros fines (desviaciones que pueden atribuirse al
hombre o jefe del hogar, y que pueden también originarse en la presencia de otras
necesidades o exigencias del grupo doméstico), y perder parte de sus beneficios por el gasto
que implica ir a comprar los alimentos en otra localidad (aspecto al que hay que añadir el
gasto de traslado para ir a recibir la ayuda). Sin embargo, también se recogió información en
el sentido de que la entrega de dinero puede tener ventajas. El efectivo abre la oportunidad
de emplear el apoyo para aplicarlo a diversos fines. Si bien no todo el efectivo se destina a la
compra de alimentos, la mayor parte de él se emplea en la compra de productos de primera
necesidad (comida, artículos de limpieza, artículos escolares, pasajes, medicinas). A algunas
beneficiarias el efectivo les ha ayudado a incorporar productos nuevos, aunque la mayoría
sigue comprando lo mismo pero en mayores cantidades. Otras destinan una parte del
efectivo para invertir en materiales indispensables para su trabajo. En estas circunstancias, el
apoyo sólo repercute de modo indirecto en el consumo alimentario, pues contribuye a
mejorar las condiciones de vida en general. Pero no se registra un impacto en la
diversificación o modificación del patrón alimentario. Cuando es más apremiante la presión
de otras necesidades, el apoyo en efectivo se disuelve en la atención de ellas y no incide en
el consumo alimentario.
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Un aspecto subrayado por algunas de las poblaciones beneficiarias del apoyo en efectivo es
que éste puede brindar la posibilidad de elegir. Entre las posibilidades que abre la entrega
del apoyo en efectivo, se encuentra también la de emplear el dinero para pagar las deudas.
De hecho, en muchas de las localidades de estudio, el crédito que conceden las tiendas
pequeñas constituye una práctica frecuente que ayuda a las familias pobres a superar los
periodos de escasez. De esta manera, el apoyo ofrecido por el PAL contribuye a sacar a los
hogares de situaciones de endeudamiento.
Cabe entonces señalar que al contrastar las dos modalidades de apoyo, efectivo y especie,
la primera contribuye de modo difuso a mejorar las condiciones de vida de la población, pero
no posee necesariamente un impacto directo en el consumo alimentario, mientras que la
segunda sí. La entrega de la despensa ataca directamente al grupo de necesidades del
consumo alimentario, aunque ofrece un conjunto restringido de bienes que no siempre son
apreciados en su totalidad por los beneficiarios. De ahí que en ocasiones las poblaciones
prefieran la primera opción, por cuanto ésta abre la posibilidad de disponer de los recursos
monetarios para adquirir los productos que más desean. La opción monetaria tiene la ventaja
de abrir la posibilidad de elegir, pero ello sólo ocurre cuando hay un mercado próximo, de
otra manera una parte importante del apoyo se pierde en los gastos de transporte a los
comercios, generalmente situados fuera de la localidad de residencia (la distancia a los
mercados constituye un factor de vulnerabilidad). Bajo estas circunstancias, la despensa
puede considerarse la modalidad con mayor eficacia (capacidad de obtener el efecto que se
desea), eficacia que podría incrementarse si se tomara en cuenta la opinión de la población
en cuanto a la composición (diversidad) y calidad (estado) de los productos que la
componen, y si la acción educativa reforzara con sus mensajes las virtudes de la misma.
Ambas modalidades contribuyen al bienestar de las familias. Con diversos énfasis, cada
modalidad permite que los hogares beneficiarios dispongan de mayor cantidad de ingresos
para atender los gastos de otras necesidades. Con todo, en ambas el apoyo suele
consumirse en muy poco tiempo.
En términos de impacto, la evaluación cualitativa muestra que el programa de apoyo
alimentario cumple con más eficacia sus objetivos bajo la modalidad de entrega de
despensa, ya que a) ésta ofrece más garantías de que el apoyo se dirija hacia un consumo
alimentario más equilibrado y saludable; b) permite consumir alimentos cuyo acceso se
encuentra restringido por el aislamiento y la falta de mercados; y c) incide en la alimentación
de los grupos con mayor vulnerabilidad (niños y mujeres). Si bien la modificación del patrón
de consumo alimentario representa un proceso que ofrece múltiples obstáculos y que exige
un largo proceso de cambio de pautas culinarias y superación de desconfianzas, la entrega
de despensas representa una opción más pertinente en el corto plazo para enriquecer y
diversificar la dieta de las poblaciones pobres. En una perspectiva de más largo plazo, la
modalidad de entrega en efectivo podría, acompañada de otras medidas en el plano
económico, estimular la formación de un mercado regional de bienes de consumo alimenticio
y propiciar una reorientación de la producción local en ese sentido.
El contraste entre modalidades permite destacar que la entrega de efectivo posee una
debilidad: aunque se pretende conferir al beneficiario la libertad de elegir el alimento, esta
libertad sólo puede ejercerse si se cuenta con un mercado donde pueda optar por los bienes
que sean de su preferencia. En cuatro de los casos estudiados (en la evaluación se
escogieron cinco localidades que operan bajo esa modalidad), los beneficiarios señalaron
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que sí había condiciones de acceso a los mercados relativamente adecuadas. Con todo, es
preciso señalar que en muchas localidades rurales de la región sur-sureste la distancia (falta
de vías de comunicación), la escasez (limitaciones de los sistemas de abasto), y la presencia
de otras necesidades que gravitan sobre el presupuesto familiar, constituyen obstáculos para
poder escoger libremente los bienes que pueden contribuir a una alimentación más sana.
En cambio, la despensa elude ese problema: ofrece al beneficiario un conjunto de bienes que
aseguran el acceso a una buena alimentación. Sin embargo, si bien la despensa garantiza
que el apoyo se dirija hacia la nutrición, la composición de la misma plantea un problema.
Por su homogeneidad, tiene un impacto desigual: no toma en cuenta la diversidad de
patrones de consumo. Al hacer omisión de esta diversidad de gustos o preferencias, no
consigue a cabalidad sus objetivos: una multiplicidad de beneficiarios estima que no todos
los productos que componen la despensa son de su gusto, y en consecuencia, no siempre
son utilizados o aprovechados5.
Evaluación de impactos de la acción educativa
A lo largo de esta evaluación, se estudió cuál ha sido la incidencia de esta acción educativa,
y para ello se adoptó un enfoque construido a partir de la teoría de la comunicación. De
acuerdo con ésta, el proceso educativo ha de tomar en cuenta la naturaleza del mensaje y
los códigos con los cuales se construye éste, a fin de indagar las condiciones bajo las cuales
el receptor puede descifrar y asimilar adecuadamente la intencionalidad del emisor. El foco
de este análisis por consiguiente son los mensajes en torno a la alimentación y las
recomendaciones que giran alrededor de la salud y la higiene, mensajes que la población
recibe una vez al mes o cada dos meses en lo que se conoce como las pláticas educativas.
La población que recibe las pláticas educativas forma parte de sociedades rurales donde la
mayor parte de las familias están expuestas a una diversidad de mensajes sobre estos temas
(salud y alimentación), los cuales provienen de múltiples fuentes. De un lado, los que
proceden de la propia vida local o regional (un saber tradicional positivo compuesto de
conocimientos antiguos y pragmáticos), del otro los que proceden de instancias con vínculos
supralocales (la iglesia, la escuela, los medios de comunicación, los centros de salud, las
oficinas de gobierno, etcétera). En varias localidades, se observó la presencia de otros
programas sociales, estatales o federales, que imparten charlas o pláticas sobre temas de
salud, higiene y salud reproductiva.
Dado el arraigo de la cultura popular, los procesos de cambio de la misma suelen ser
sumamente lentos. Entre otras razones, esto explica el que las pláticas educativas que
impulsa el programa hayan tenido un resultado bastante limitado. Por un lado, los códigos
culturales muestran resistencia a ser alterados, pues se actúa sobre ellos desde la
exterioridad y, por el otro, los mensajes novedosos no poseen regularidad ni consistencia ya
que parecen limitarse a repetir ideas sin que hayan sido comprendidas.
¿Cuáles son los problemas que enfrenta la plática educativa? Señalemos los más
importantes. El programa contempla un mecanismo de acuerdo con el cual los contenidos
5
Este aspecto fue generalmente omitido, ya que la población beneficiaria difícilmente se atrevía a declarar que algún
producto de la despensa era desaprovechado ante el temor de que ésta le fuese retirada o suspendida.
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educativos se transmiten en “cascada”: periódicamente, un educador instruye en cada región
a un grupo de personas que a su vez se encargarán de replicar la enseñanza en sus
localidades. A la persona que replica en la comunidad el contenido de la plática educativa,
se le llama el facilitador. Esta persona suele ser el presidente del comité de beneficiarios y
debe tener una diversidad de atributos para asumir esta responsabilidad. Por un lado, debe
contar con la confianza y el respeto de la comunidad de beneficiarios, pues una de sus
funciones es convocar al grupo a participar en diversas actividades. Por otro, debe contar
con un mínimo de conocimientos y de escolaridad para poder captar (entender y recordar)
las ideas básicas que recibe durante los talleres de capacitación en los que participa, ya que
luego, más tarde, deberá replicar estas ideas ante el auditorio de sus vecinos (el resto de los
beneficiarios) y de esa forma constituirse en promotor de nuevas prácticas de alimentación,
salud e higiene.
El procedimiento de transmisión de conocimientos plantea algunos problemas. Por un lado,
se advierte la falta de material de apoyo (no parece haber suficientes recursos didácticos).
Por otro, se observan limitaciones por parte del facilitador: muchos beneficiarios solicitan el
apoyo de gente con más preparación, sea gente de la comunidad (aunque no sea
beneficiario) o bien gente que venga de fuera y que esté especializada en estos temas
(enfermeras, nutriólogos, médicos, etc.) a fin de dar explicaciones convincentes en relación al
contenido que se pretende difundir.
¿Qué conclusiones podemos derivar de la observación de la acción educativa? Por un lado,
al hablar del impacto del componente educativo, no puede atribuirse sólo a él la presencia de
prácticas más saludables en la alimentación de los hogares examinados. La presencia de
otros programas de gobierno (del sector salud, del DIF y de los centros de educación)
parece ser en algunos casos la explicación de la introducción de las nuevas prácticas de
salud e higiene. Por otro lado, la escolaridad figura como un factor que contribuye a
incrementar la receptividad de las madres de familia a los mensajes cuyo objetivo es mejorar
las prácticas alimentarias.
Asimismo, es preciso señalar que la acción educativa no ha sido consistente ni continua. No
proporciona un mensaje perdurable ni memorable. Asistir a las reuniones donde se transmite
su mensaje, se ve como un requisito. Y para muchos beneficiarios pierde sentido si no hay
información objetivada. La población percibe que falta legitimidad y autoridad, competencia e
información al facilitador. El mensaje educativo resulta eficaz cuando hay otras fuentes y
cuando intervienen personas con más escolaridad. El mensaje topa con un saber tradicional,
a veces de naturaleza mágica y religiosa, sobre todo en aquellos ámbitos más vulnerables
desde el punto de vista alimentario: aquellos que se encuentran más aislados y recónditos. El
mensaje se encuentra perturbado por la publicidad comercial, sobre todo en contextos
próximos a los centros urbanos, que propician el consumo de comida chatarra.
En general, falta capacitación, más larga y mejor diseñada, y que tome en cuenta y respete
la cultura local. La construcción de mecanismos de capacitación más efectivos que tomen en
cuenta la situación intercultural es una necesidad fundamental. Si el componente educativo
continúa indefinidamente sin mediar reformulaciones, no se podrán resolver los problemas
detectados. La evaluación considera fundamental conceder importancia a la particularidad
cultural. La descripción de las tendencias de la disponibilidad alimentaria y el patrón de
consumo de alimentos podría proporcionar indicadores de la existencia de modelos
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alimentarios locales, pero en el programa la definición de la población objetivo parece no
contemplar esta información. El perfil nutricional se vale solamente de los indicadores del
sistema de salud. Este modelo de intervención sólo toma en cuenta aspectos económicos y
biológicos ligados a la alimentación, pero no incluye aspectos de índole cultural. Por un lado,
el aspecto pedagógico es homogéneo y, por otro, el involucramiento de las poblaciones
beneficiarias es restringido. La evaluación muestra que la comunicación con los estratos
bajos no toma en cuenta la dimensión cultural: trasmite a ellos contenidos de salud y de
nutrición sin considerar el contexto social y cultural en que se lleva a cabo su reproducción.
La omisión de estos aspectos es más ostensible ahí donde se presentan elementos de
carácter étnico.
Impactos en las formas de participación social.
El Programa de Apoyo Alimentario opera con base en un modelo que otorga apoyos a las
familias en pobreza bajo un esquema de corresponsabilidad, en el que las familias realizan
acciones de beneficio para la colectividad. Sin embargo, la corresponsabilidad ha tenido una
fortuna desigual. En algunos contextos propicia la formación de redes y grupos de trabajo, la
construcción de proyectos de beneficio colectivo. En otros, en cambio, la población se
encuentra atomizada, y hay poca disposición social a participar: la colaboración con
proyectos de beneficio común se percibe como un objetivo ajeno, como un costo que hay
que pagar por recibir el apoyo. De hecho, se observó que son los propios líderes de la
comunidad los que suelen presentar la participación en las actividades de beneficio colectivo
como una condición para seguir recibiendo los apoyos de PAL. La ausencia de reglas de
operación claras para los propios beneficiarios permitió que, al interior de las localidades, los
comités presionaran a la población beneficiaria a fin de que ésta dedicara parte de su tiempo
a la realización de las tareas de beneficio colectivo. La población percibe que la participación
se regatea, se escatima, se negocia, por algunos miembros de la colectividad, y esto hace
que se valore a la participación como un bien que uno entrega no a la sociedad sino a los
gestores del programa (sea el gobierno federal, estatal, municipal, o los representantes
locales de estos gobiernos, o incluso los lideres de la comunidad o del Comité de
Beneficiarios). Este fenómeno genera reticencias, discrepancias y conflictos, que al fin y al
cabo suscitan el desaliento en la participación.
En general, se pudo observar que las cargas de corresponsabilidad y faena recaen con alta
frecuencia en las mujeres, quienes tienen que asumir actividades que agravan el peso que
ya soportan en su vida cotidiana (como responsables de la alimentación y cuidado del
hogar). Muchas de las faenas de beneficio a la comunidad consisten en mantener limpio
algún espacio público (barrer calles, patios o parques), o alguna instalación donde se ofrece
algún servicio colectivo (un centro de salud, un panteón, o las áreas donde se imparten las
pláticas educativas). A pesar de la utilidad de estas tareas, no se distribuyen las cargas con
equidad, ya que hay beneficiarios, sobre todo varones, que se rehúsan a participar en estas
faenas, las cuales perciben como un cobro.
La pobreza tiene como una de sus dimensiones la falta de tiempo para participar. Ocupados
en la sobrevivencia, en la búsqueda de recursos monetarios, en la producción de los bienes
necesarios para la familia (acarreo de agua, lavado de ropa, búsqueda de leña, atención de
los niños y los ancianos, etcétera), los miembros de los hogares pobres pareciera que no
disponen de tiempo para actividades de beneficio colectivo. Esto explica, en parte, el hecho
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de que en algunas localidades sean siempre las mismas personas las que se ocupan de las
principales responsabilidades colectivas: no sólo asumen los cargos que atañen a la gestión
del PAL, sino que también son los encargados de las tareas asociadas a asuntos religiosos,
ejidales, municipales o funerarios. De hecho, eso explica el que el presidente del comité de
beneficiarios del PAL, sea generalmente la misma persona que asume la responsabilidad de
impartir la plática educativa (“facilitador”).
Por último, es conveniente señalar algunos problemas relacionados con la forma en que se
llevó a cabo el levantamiento del padrón de beneficiarios. Aun cuando se siguió un
procedimiento que hizo posible que prácticamente todos los habitantes de cada localidad
accedieran al apoyo del programa, no dejó de haber exclusiones. Si bien el proceso de
incorporación de la población al programa tuvo algunas virtudes (contribuyó, en función de
una focalización de tipo territorial, a brindar el apoyo al conjunto de los habitantes de las
zonas escogidas), hay situaciones que es preciso corregir. No hubo en todos los casos
información oportuna acerca de los objetivos del registro de beneficiarios. En varias
localidades, la gente declaró que el registro tuvo lugar sólo durante un día y sin aviso previo.
En estas circunstancias, se encontraron múltiples casos de hogares que no pudieron recibir
el beneficio del programa a causa precisamente de su vulnerabilidad (mujeres con una carga
doméstica demasiado pesada, con escaso apoyo social, ancianos con escasa movilidad,
personas con discapacidad, hogares alejados del centro de población). En fin, formas de
exclusión territorial y social que impidieron a algunos grupos acceder a la breve sesión de
registro. A lo largo de la evaluación se recogieron múltiples testimonios y solicitudes que
indican la necesidad de introducir mecanismos claros y periódicos de depuración y
actualización de la lista de beneficiarios.
Impactos en la situación de género.
Al abordar una problemática donde la mujer posee la mayor responsabilidad, el PAL ha
contribuido a mejorar y fortalecer la posición de la mujer dentro y fuera del hogar. Cabe
destacar que el programa ha tenido un impacto positivo en aquellas localidades donde la
mujer padece situaciones de inequidad de género. En aquellos ámbitos, sobre todo
indígenas, donde la mujer cuenta con escasos espacios de participación social, donde la
mujer se encuentra prácticamente ausente de la esfera pública, el hecho de que el programa
propicie la formación de un espacio de participación, un tiempo donde las mujeres pueden
hablar y contribuir a dilucidar asuntos que les competen, constituye un impacto importante
del PAL.
Los estudios revelaron que la mujer, como administradora de la escasez, prefiere privarse a
sí misma de algunos alimentos, en detrimento de su salud, y conceder a los niños y al
hombre los alimentos disponibles. Se establece así un criterio de asignación que coloca a la
mujer bajo un patrón de alimentación compuesto fundamentalmente de harinas (tortillas de
maíz) y que la hace proclive a la obesidad y la desnutrición. Mientras que los niños pueden
disfrutar de otros programas sociales (como los desayunos escolares) y los hombres pueden
acceder a otros alimentos (cuando salen al trabajo), la mujer no suele disponer de estas
alternativas.
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El programa ha hecho posible, de manera incipiente, que las mujeres tomen conciencia de
los efectos nocivos de una alimentación poco balanceada. Sin embargo, no se cuenta
todavía, de modo estable, con una estructura de oportunidades más variada que permita, de
modo efectivo, modificar el patrón de consumo alimentario
Recomendaciones
Patrones de consumo
En relación a la despensa, es preciso revisar la pertinencia de mantener productos que no
son valorados positivamente, como la sardina, la machaca y la sopa. En algunos contextos,
la sardina no es apreciada, y en otros, en una determinada época del año, la población tiene
acceso a este tipo de alimento (pescado) de manera gratuita y fresco (localidades de
Tabasco). La machaca en muy contados casos ha sido aprovechada plenamente por los
beneficiarios. Aun contando con recetarios, la mayor parte de los hogares manifestaron que
no es de su agrado. En el caso de la sopa, se considera necesario examinar la pertinencia de
conservarla en la despensa, ya que la mayoría de las jefas de hogar beneficiarias declararon
que la consistencia de la misma no es del agrado de los miembros de la familia. En todo
caso, los beneficiarios sugieren que sería bueno que el paquete alimentario trajera menos
sopas de pasta y, en cambio, solicitan la inclusión de otros alimentos más apreciados. En
general, se recomienda tomar en cuenta las variaciones en los patrones de consumo
regionales.
Participación y corresponsabilidad
La limitada difusión de las reglas de operación y la falta de claridad acerca de los fines que
se plantea el PAL al auspiciar las actividades de corresponsabilidad, pueden considerarse
como las causas de la escasa participación en las mismas. De hecho, de acuerdo con las
Reglas de Operación del PAL, no es propiamente un requisito, ni tampoco es una
condicionante para recibir el apoyo, el participar en estas actividades. Los fines que se
plantea el colectivo, deben ser consensuados por la comunidad de beneficiarios, y la
repartición de las cargas (tiempo y calidad del esfuerzo solicitado) debe ser transparente y
equitativa. Por consiguiente, además de difundir ampliamente las Reglas de Operación, se
recomienda a los Comités de Beneficiarios tomar en cuenta las dificultades que pueden tener
para participar en estas actividades los grupos con mayor vulnerabilidad, como ancianos,
discapacitados y mujeres que son jefas del hogar.
Tiendas DICONSA
Se recomienda estudiar la posibilidad de que las tiendas DICONSA ofrezcan algún
mecanismo de crédito a la población con menos recursos, un mecanismo que permita a la
población incrementar su capacidad de planeación y ejercer el uso adecuado de sus
ingresos.
Acción educativa
Un aspecto que determina los límites de la acción educativa se encuentra en la ausencia de
materiales de apoyo para que ésta se lleve a cabo. En general, no hay material didáctico,
instrumentos pedagógicos, que suministren recursos auxiliares a la persona responsable de
impartir la plática educativa
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A fin de fortalecer el componente educativo, se considera extremadamente importante y
recomendable dar voz a las poblaciones para que se incluya la dimensión cultural en los
programas, sobre todo en aquellos contextos donde la dimensión étnica es notable.
Asimismo, se recomienda involucrar a las instituciones de educación media y superior que se
encuentran cerca de los contextos de operación del programa. A través de los programas de
servicio social, el personal docente y los estudiantes que se encuentran en vísperas de
recibir su titulación (pasantes) pueden participar en las actividades educativas y apoyar a las
mismas creando materiales didácticos. Particularmente relevante puede ser la participación
de estudiantes de las áreas de salud.
Situación de género
La evaluación mostró que en las localidades donde la mujer tiene mayor influencia en la
gestión del gasto familiar, la situación alimentaria de los miembros del hogar mejora. La
ayuda que proporciona el PAL, sobre todo cuando es en efectivo, puede tener mayor impacto
en la alimentación cuando la mujer lo administra. La mayor parte de las beneficiarias
consideraron que la modalidad en efectivo tiene la virtud de que les ofrece a ellas la
posibilidad de ganar espacios de autonomía dentro del hogar. En general, el PAL contribuye
al empoderamiento femenino, aunque ello ocurra de modo incipiente ya que los recursos que
pone a disposición de la mujer son limitados. Se recomienda fortalecer las capacidades de
las mujeres proporcionándoles mayor escolaridad, más información, y fortaleciendo también
su posición social, dotándolas de más crédito, recursos, capacidades para hacer huertas,
autonomía para resolver asuntos económicos, etcétera. Es conveniente que en el padrón de
beneficiarios, ellas figuren como las titulares.
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