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Los retos de la
GESTIÓN DESCENTRALIZADA
I. DESCENTRALIZACIÓN: NECESIDAD DE RENOVAR CONSENSOS
A inicios del 2014, resulta evidente la necesidad de contar con metas, obje•vos y estrategias definidas que
vinculen las acciones ar•culadas de los tres niveles de Gobierno y, de esta manera orienten, el proceso de
descentralización y la construcción de la ges•ón descentralizada. Por esa razón, diversos actores han
expresado la necesidad de renovar los consensos que dieron origen a esta importante reforma del Estado
y efectuar los ajustes que sean necesarios para fortalecer la polí•ca de descentralización; así como los
retos de la ges•ón descentralizada.
Debilidades en la coordinación intergubernamental y la conducción del proceso
La polí!ca de descentralización requiere de un espacio ins!tucionalizado de coordinación entre los tres
niveles de Gobierno. Allí se tendrían que adoptar, de manera consensuada, los principales lineamientos
de la polí!ca de descentralización y resolver las tensiones intergubernamentales que obstaculizan la construcción de la ges!ón descentralizada. Sin embargo, el Consejo de Coordinación Intergubernamental –
CCI no se encuentra en funcionamiento.
Importante:
Se han realizado 9 Consejos de Ministros Descentralizados durante el 2013 aunque no resuelven
los desa$os de coordinación y ar!culación intergubernamental.
Se ha consolidado la coordinación técnico – polí!ca entre la ANGR, AMPE y REMURPE al trabajar
como la Plataforma Nacional de Gobiernos Descentralizados. Sin embargo, existe demora en reconocer formal y norma!vamente a la ANGR pese a que conforma comisiones oficiales de trabajo.
La Secretaría de Descentralización, como órgano conductor del proceso, no ha contribuido a
consolidar la ar!culación intergubernamental ni sectorial para la adopción de las prioridades
polí!cas como para la ges!ón descentralizada de los servicios. Esto debido a su débil posición
ins!tucional dentro de la Presidencia del Consejo de Ministros.
La Comisión Sectorial de naturaleza temporal, instalada en abril de 2013, encargada de elaborar
y presentar un proyecto de Reglamento de Funcionamiento del CCI, cumplió con su función en
octubre de 2013; sin embargo, hasta la fecha no se conocen los resultados de su trabajo y el CCI
con!núa sin funcionar. En esta comisión par!ciparon ANGR, AMPE y REMURPE.
Se requiere contar con el liderazgo polí!co y técnico de un órgano conductor que brinde a los
Sectores del Gobierno Nacional pautas y lineamientos para el ejercicio de su rectoría en la materia que comparten con los gobiernos descentralizados.
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II. EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO PÚBLICO DESCENTRALIZADO
DURANTE EL 2013
La estructura de financiamiento público no ha sufrido modificaciones en los úl!mos años, manteniéndose un modelo
de asignación basado en transferencias presupuestales desde el Gobierno Nacional a los gobiernos descentralizados,
no necesariamente asociadas al costo de las responsabilidades que !enen los gobiernos regionales y locales.
a. Transferencia de recursos
A diciembre de 2013, la transferencia desde el Gobierno Nacional fue la fuente del 94 % de los recursos
de los gobiernos regionales y el 87% de los gobiernos locales.
b. Presupuesto asignado
Presupuesto público asignado según fuente de financiamiento y nivel de Gobierno
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Donaciones y transferencias
Recursos ordinarios
Recursos directamente recaudados
Recursos determinados
2%
2%
3%
6%
10%
5%
16%
67%
72%
15%
Regional
Local
c. Capacidad de gasto
Los gobiernos regionales y locales mejoraron su capacidad de gasto y ejecución de inversiones, evidenciando que han desarrollado capacidades importantes para el manejo del presupuesto público.
d. Ejecución presupuestal
Ranking de ejecución presupuestal por gobiernos regionales
Ancash y Lima
Madre de Dios
Amazonas
100%
98%
97%
CON MAYOR CAPACIDAD DE GASTO
Apurímac
69%
Cusco
Municipalidad
Metropolitana
60%
57%
CON MENOR CAPACIDAD DE GASTO
Ranking de ejecución presupuestal por gobiernos locales
Cusco
Lambayeque
86%
80%
CON MAYOR CAPACIDAD DE GASTO
Arequipa
Ica
59%
56%
CON MENOR CAPACIDAD DE GASTO
3
III. PRESUPUESTO PARA EL 2014
La Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2014 - Ley N° 30114 asigna al sector público un
total de S/. 118,934 millones (10% más respecto de lo presupuestado para el año 2013).
El 70% corresponde al Gobierno Nacional,
El 16% corresponde a los gobiernos regionales, y
El 14% a los gobiernos locales.
Evolución del Presupuesto Público asignado por nivel de Gobierno (En términos porcentuales)
PIA
100%
50%
71%
68%
16%
14%
67%
15%
17%
70%
16%
17%
16%
14%
0%
2011
2012
2013
2014
GOBIERNO NACIONAL
Fuente: MEF Transparencia Económica – Leyes Anuales de Presupuesto del Sector Público.
Elaboración: Propia.
GOBIERNOS REGIONALES
GOBIERNOS LOCALES
Sabías que:
La Ley de Presupuesto, para el año 2014, des"na el 40% del presupuesto del Estado a los
programas presupuestales.
Los programas presupuestales de los Sectores de Salud y Educación contemplan un incremento del presupuesto asignado a los gobiernos regionales, alcanzando una variación
favorable de 13% y 37%, respec"vamente.
Es necesario que, en su diseño, se involucre más a los gobiernos regionales para que el
presupuesto no tenga sólo una lógica sectorial, que en la prác"ca limita la ar"culación de
las diferentes direcciones regionales en la prestación de servicios.
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IV. ESFUERZOS DE GESTIÓN DESCENTRALIZADA
De acuerdo al informe de la Presidencia del Consejo de Ministros, presentado en el año 2013, hasta entonces se habían transferido el 92.6% de las funciones que corresponden a los 25 gobiernos regionales y a la
Municipalidad Metropolitana de Lima - MML, quedando pendiente la transferencia del 7.4% funciones.
Funciones pendientes de ser transferidas:
En materia ambiental y ordenamiento territorial, cincuenta funciones pendientes de transferencia a los Gobiernos Regionales de Arequipa, Callao, Huánuco, Lima Provincias y MML;
correspondientes a los literales a),b), c), d), e), f), g), h), i) y j) del ar#culo 53°de la LOGR.
En materia de Defensa Civil, las cuatro funciones pendientes de transferencia a los Gobiernos Regionales de Arequipa, Huánuco, Lima y MML, corresponden al literal d) del ar#culo
61º de la LOGR.
Experiencias de ar!culación intergubernamental
Existen experiencias de ges"ón descentralizada que los gobiernos regionales, en ar"culación con el
Gobierno Nacional y los gobiernos locales, están implementado en los departamentos y que requieren ser
fortalecidas. A inicios del 2014, se pueden citar los siguientes casos:
El diseño y adopción del Modelo de Ges"ón Educa"va Regional, aprobado por el Gobierno Regional de San
Mar#n.
El diseño y adopción del Modelo de Sistema de Ges"ón del Educa"vo de Piura, aprobado por el Gobierno
Regional de Piura.
El Programa de Acciones Integrales para Mejorar la Nutrición Infan"l en el departamento de San Mar"n –
PAIMNI, diseñado y adoptado por el Gobierno Regional de San Mar#n.
El diseño y creación del Sistema Regional de Atención Integral de la Primera Infancia - SIREPI por parte del
Gobierno Regional de Piura.
La decisión de los gobiernos regionales de la Amazonía de diseñar, crear e implementar Autoridades Regionales Ambientales – ARA (San Mar#n, Ucayali, Amazonas y Madre de Dios).
En este escenario, es prioridad: Avanzar con la descentralización fiscal y poner en prác"ca
las recomendaciones que fueron elaboradas por las sucesivas Comisiones Mul"sectoriales
de Descentralización Fiscal durante los úl"mos años (2011-2013).
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V. LA AGENDA DE LA DESCENTRALIZACIÓN 2014
PCM
Congreso
de la
República
Gobiernos
regionales
Gobiernos
locales
TAREAS PENDIENTES
INSTANCIAS DE GOBIERNO
1. PARA RENOVAR EL COMPROMISO POLÍTICO CON LA DESCENTRALIZACIÓN
1.1
Conformar la Comisión de Alto Nivel integrada por representantes del Gobierno Nacional,
el Congreso, los gobiernos regionales y los gobiernos locales, para que elabore una
propuesta con pautas para el fortalecimiento del proceso y siente las bases para nuevos
consensos polí!cos en torno al proceso de descentralización.
1.2
Presentar y deba!r la propuesta de nuevo Reglamento de Funcionamiento del CCI, para
aprobar un texto que garan!ce el funcionamiento e ins!tucionalización de este espacio de
coordinación intergubernamental.
1.3
Fortalecer el ente rector de la polí!ca de descentralización.
2. CONDUCCIÓN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
Ministerios
(MEF, MINAM,
MIDIS, MINEDU
y MINSA)
Congreso
de la
República
Gobiernos
regionales
2.1
Con!nuar con el proceso de elaboración y aprobación de las matrices de delimitación de
competencias y funciones de los tres niveles de Gobierno, de acuerdo a los nuevos
lineamientos aprobados por la R.M. N° 097-2012-PCM. En este proceso se tendría que:
Garan!zar la validación de las matrices por parte de los gobiernos descentralizados.
TAREAS PENDIENTES
INSTANCIAS DE GOBIERNO
PCM
Privilegiar la aprobación de las matrices de aquellos Sectores en los que la prác!ca ha
evidenciado problemas de superposición de funciones y que estarían generando
desacuerdos intergubernamentales o conflictos sociales; como por ejemplo, el ordenamiento territorial y la administración de los recursos naturales de la Nación.
2.2
En tanto se realizan las reformas norma!vas, iniciar o con!nuar con la construcción de
Matrices de Ges!ón Descentralizada – MGD de los servicios, como instrumentos de coordinación en los que se definen que papel cumple cada nivel de Gobierno en la cadena de valor
de producción del servicio.
2.3
Mientras no se produzca la reforma de la Ley de Bases de la Descentralización para fortalecer el órgano conductor del proceso, fortalecer el liderazgo de la Secretaría de Descentralización, dándole las atribuciones necesarias para coordinar la implementación de las polí!cas y obje!vos trazados por el Gobierno Nacional y los gobiernos descentralizados.
Gobiernos
locales
6
PCM
Ministerios
(solo MEF)
TAREAS PENDIENTES
INSTANCIAS DE GOBIERNO
3. RECURSOS FINANCIEROS PARA LA GESTIÓN DESCENTRALIZADA
3.1
Implementar un nuevo modelo de descentralización fiscal, que sea predecible, equita!vo y
que asegure la transferencia de recursos suficientes para que los gobiernos descentralizados puedan cumplir con sus funciones y la ges!ón por resultados.
3.2
Para avanzar en esta reforma es prioritario acoger las propuestas priorizadas por la Comisión Mul!sectorial en materia de descentralización fiscal, entre las cuales destaca:
Otorgar progresivamente los recursos asignados a los gobiernos regionales y locales,
par!cularmente los asociados al gasto corriente, en base a sus necesidades o responsabilidades respecto de los servicios que les corresponde prestar a beneficio de la población.
3. RECURSOS FINANCIEROS PARA LA GESTIÓN DESCENTRALIZADA
Sigue de la página 6.
Reestructurar el esquema de transferencias con el obje!vo de enfrentar las disparidades
existentes, para lo cual deberá evaluarse la implementación de fondos de estabilización
de ingresos, y definir reglas estables y predecibles de asignación de recursos con
obje!vos claros y específicos.
Congreso
de la
República
Gobiernos
regionales
TAREAS PENDIENTES
INSTANCIAS DE GOBIERNO
Fortalecer la recaudación a nivel de gobiernos locales a par!r de programas de
incen!vos, capacitación y asistencia técnica.
Promover la adopción del enfoque de presupuesto por resultados en la formulación de
presupuestos de los gobiernos regionales y locales, considerando su aporte al desarrollo
humano.
3.3
Fortalecer las capacidades de los recursos del Estado para una mejor ges!ón de las finanzas
públicas.
3.4
Avanzar en la elaboración y debate de la propuesta sobre la distribución del canon a nivel
intradepartamental.
3.5
Mejorar la asignación de recursos a los gobiernos regionales y locales, en tanto la propuesta de descentralización fiscal sea aprobada. Para tal efecto, sería importante considerar:
La mejora de la distribución de los recursos des!nados al gasto corriente y al gasto de
inversión de los gobiernos descentralizados, acorde a sus responsabilidades y con el
obje!vo de garan!zar la ges!ón descentralizada de los servicios de Educación y Salud.
Gobiernos
locales
El fortalecimiento de los programas de incen!vos para mejorar la ges!ón descentralizada, propiciando la mayor par!cipación de los gobiernos descentralizados en su diseño.
3.6
Reformar el actual esquema de los programas estratégicos a fin de incorporar a los
gobiernos regionales y locales en el diseño de los mismos.
4. ARTICULACIÓN INTERGUBERNAMENTAL Y RECTORÍA PARA LA GESTIÓN DESCENTRALIZADA
Ministerios
(MEF, MINAM,
MIDIS, MINEDU
y MINSA)
Congreso
de la
República
TAREAS PENDIENTES
INSTANCIAS DE GOBIERNO
PCM
4.1
Incluir en la Ley de Bases de la Descentralización, disposiciones para ins!tucionalizar: i) el CCI;
ii) las comisiones intergubernamentales; iii) las instancias o espacios de coordinación entre
gobiernos regionales y gobiernos locales provinciales y distritales, y iv) otros espacios de ar!culación que puedan involucrar a las JCI y mancomunidades.
4.2
Propiciar el funcionamiento y fortalecimiento de las comisiones intergubernamentales de los
Sectores del Poder Ejecu!vo como espacios de ar!culación intergubernamental para la ges!ón
descentralizada de los servicios públicos y, de ser necesario, dar flexibilidad a los sectores para
que implementen o mantengan esquemas de ar!culación que, por la naturaleza del servicio,
propicien una mejora en la cobertura y calidad del mismo.
4.3
En relación a los ministerios que comparten competencia en materia de servicios a las personas:
El Ministerio de Ambiente y el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social tendrían que
conformar sus comisiones intergubernamentales con la finalidad de que sus acciones de
coordinación y ar!culación intergubernamental tengan un marco ins!tucional.
7
4. ARTICULACIÓN INTERGUBERNAMENTAL Y RECTORÍA PARA LA GESTIÓN DESCENTRALIZADA
Gobiernos
regionales
El Ministerio de Educación debe mantener el esquema de coordinación
intergubernamental basado en la ins•tucionalización de tres instancias de carácter
intergubernamental: i) la Comisión Intergubernamental de Sector Educación; ii) las
Comisiones de Ges•ón Intergubernamental en Educación-CGIE (26 de estas Comisiones),
y; iii) el Directorio del Ministerio con los gerentes de Desarrollo Social y directores
regionales de Educación o gerentes de Educación. También es esencial que con•núe con
la elaboración de la Matriz de Ges•ón Descentralizada-MGD del Sector, como
instrumento de ar•culación intergubernamental que determina las responsabilidades de
cada nivel de Gobierno en la cadena prestación del servicio educa•vo.
TAREAS PENDIENTES
INSTANCIAS DE GOBIERNO
Sigue de la página 7.
El Ministerio de Salud •ene el reto de concretar las disposiciones legales aprobadas pero
también dar mayor dinamismo a la Comisión Intergubernamental de Salud e incluirla
como parte de su estructura orgánica en su Reglamento de Organizaciones y Funciones,
dado que se trata de una instancia cuya creación y funcionamiento responde a normas
sectoriales que se alinean con la normas sobre el proceso de descentralización.
PCM
5.1
Los ministerios del Gobierno Nacional, en el ejercicio de su rol rector, deben brindar asistencia técnica y retroalimentación a las inicia•vas de ges•ón descentralizada implementadas
por los gobiernos regionales.
Ministerios
(MEF, MINAM,
MIDIS, MINEDU
y MINSA)
5.2
Sobre la base de estas inicia•vas, los ministerios en coordinación con los gobiernos regionales y locales, y con la asistencia técnica de la Secretaría de Descentralización deberán:
Gobiernos
regionales
Gobiernos
locales
PCM
Gobiernos
regionales
Gobiernos
locales
Concluir con la iden•ficación de los componentes básicos de la ges•ón descentralizada
de los servicios asociados a las funciones transferidas a los gobiernos descentralizados.
Sistema•zar las primeras experiencias de implementación de ges•ón descentralizada de
servicios, dando cuenta de las lecciones aprendidas.
TAREAS PENDIENTES
INSTANCIAS DE GOBIERNO
5. FOMENTAR LAS EXPERIENCIAS DE GESTIÓN DESCENTRALIZADA
Aprobar instrumentos norma•vos o lineamientos para los modelos de ges•ón descentralizada cuya viabilidad y aporte a la mejora de los servicios hayan sido medidos en base a
indicadores. Estos instrumentos deben ins•tucionalizar espacios de coordinación
intergubernamental, tanto entre los tres niveles de Gobierno como en el ámbito de cada
departamento. Los espacios de ar•culación se establecerán en base a las necesidades y
par•cularidades del servicio público que se deba prestar y deben complementarse con la
Polí•ca de Modernización.
5.3
La Secretaría de Descentralización tendría que:
Aprobar los lineamientos o guías de carácter norma•vo para orientar la labor de los
ministerios y de los gobiernos descentralizados en la construcción de la ges•ón descentralizada.
Prestar asistencia técnica a los ministerios en el diseño e implementación de los modelos
de ges•ón descentralizada de servicios a favor de las personas.
Programa ProDescentralización – USAID
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® 2014 PROGRAMA PRODESCENTRALIZACIÓN DE USAID
La información contenida en este material puede ser reproducida total y parcialmente, siempre y cuando se mencione la fuente de origen.
Este folleto ha sido posible gracias al apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional – USAID, bajo los términos de contrato Nº AID-527-C-12-00002.
Las opiniones expresadas por los autores no reflejan necesariamente el punto de vista de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional - USAID.
ProDescentralización es un programa de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional - USAID, implementado por Tetra Tech /ARD.