Propuestas para fortalecer el acceso a la Banda Ancha como

Propuestas para fortalecer el acceso a la Banda Ancha como

Propuesta para fortalecer el acceso
a la Banda Ancha como plataforma
para la competitividad
Octubre 2008
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PROPUESTA PARA FORTALECER
EL ACCESO A LA BANDA ANCHA COMO
PLATAFORMA PARA LA COMPETITIVIDAD
- Octubre 2008 -
I. ANTECEDENTES
A fines de 2007, el Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad
decidió continuar con el estudio de Competitividad de la Economía Chilena en Clusters
abordando el sector de Telecomunicaciones1, entendiendo la relevancia de éste como
sector en sí mismo y también como plataforma que da sustento al desarrollo de otras
actividades productivas y que es capaz de cambiar la forma en que viven las personas y
operan las empresas, resultando en impactos significativos que actúan en el largo plazo.
Dos razones fundamentales obligan a Chile a asegurar la competitividad de su
plataforma de telecomunicaciones:
i. Los países desarrollados y en desarrollo evolucionan hacia economías basadas
cada vez más en servicios, y éstos son intensivos en el uso de telecomunicaciones. De
hecho, se estima que en 2020 los servicios representarán más del 80% del PIB mundial;
mientras, en Chile, representan ya el 54% del PIB y consumen el 80% de las Tecnologías
de Información y Comunicaciones (TIC)2.
1
El estudio fue contratado con Boston Consulting Group y siguió la metodología empleada en el análisis de los
ocho primeros sectores (potenciales clusters) abordados durante 2007.
2
Sobre el 60% de loas TIC en Chile corresponden a telecomunicaciones.
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La economía mundial cada vez más enfocada en los servicios
Fuente: BCG
ii. Las telecomunicaciones tienen un alto impacto en el desarrollo a través de una
mejora de la educación y productividad de la fuerza laboral, actual y futura; y a través del
aumento de productividad y ahorro de costos que implica para las empresas en los diversos
sectores de la economía3.
El referido estudio concluye, por un lado, que en Chile la telefonía (fija y móvil) no
presenta brechas significativas que deban ser el foco de políticas públicas activas. En cambio,
determina que las principales brechas que debe cerrar el país están relacionadas con la
penetración de banda ancha y que, así como recomienda la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económico (OCDE), el Estado puede contribuir a cerrar dichas brechas.
3
Aunque, por diversas razones, no hay aún evidencia cuantitativa concluyente del impacto de las TIC en el
crecimiento del PIB, sí existen diversos estudios microeconómicos que evidencian un impacto positivo de éstas en
el desarrollo. En Estados Unidos, se analizaron los efectos de la penetración de banda ancha en las comunas,
concluyéndose que esta se traducía en mayor generación de empleo, incremento en el valor de las propiedades y
mayor crecimiento del número de empresas. [“Measuring Broadband’s Economic Impact”, Gillet, S.E.; Lehr,
W.H. y Osorio, C. (2006)]. En Suecia, se estudió el impacto de las TIC en las empresas, concluyendo que la
productividad laboral aumenta con un mayor uso de computadores y que los usos más avanzados de las TIC
incrementan la productividad. [“Does ICT use influence firm TFP?”. Jonas Zeed y Hans-Olof Hagén, Statistics
Sweden] Por ultimo, una investigación sobre el impacto de banda ancha de alta velocidad en una región de
Australia reveló el aumento significativo en la producción, mayor generación de empleos, incremento del
consumo agregado y mayores beneficios en la medida que las redes son de acceso abierto.[“True broadband:
Exploring the economic impacts”. ACG, análisis BCG]
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Las telecomunicaciones habilitan el acceso a la información,
que es el catalizador actual del desarrollo
Fuente: BCG
a. Brechas a cerrar
Diferentes estudios muestran que el ritmo actual con que Chile avanza en
penetración y calidad de la banda ancha no nos permitirá llegar a esta meta.
Se verifica una lenta penetración de la banda ancha respecto de los países de la
OCDE y el nivel alcanzado se ajusta sólo al esperable según el nivel de ingreso del país4.
En los años 90, Chile era ocupaba posiciones de avanzada en la incorporación de estas
tecnologías gracias a un rol proactivo del Estado en pro de la competencia y al desarrollo
empresarial competitivo dinámico.
Signos preocupantes de este retroceso son la caída que ha experimentado la tasa
de crecimiento de la penetración de las conexiones de banda ancha durante los últimos
dos años5, la fallida licitación de banda ancha para las escuelas del país realizada por el
programa Enlaces y los conflictos y barreras que enfrentan empresarios innovadores para
ingresar con tecnologías IP.
Además, el estudio encargado por el Consejo Nacional de Innovación a Boston
Consulting Group demuestra que los grupos económicos C2, C3 y D enfrentan serias
dificultades de acceso, debido a que el precio mínimo para obtener el servicio en las
zonas en que estos sectores viven supera los $20.000 mensuales67. Estos precios de
entrada son muy superiores a los observados en los países de la OCDE, lo que se traduce
4
En estudio Consejo de Innovación-BCG 2008 y en IT Readiness del Foro Económico Mundial 2008.
Barómetro de la Banda Ancha, Cisco, septiembre 2008.
6
Encuesta en 2.000 hogares realizada por BCG en el marco del estudio de competitividad del sector
telecomunicaciones encargado por el Consejo de Innovación.
7
Recientemente algunas empresas han anunciado la introducción de ofertas restringidas bajo este nivel de precio.
Su efectividad dependerá de la cobertura y calidad que exhiban.
5
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en una importante brecha de penetración en los sectores de la población de menores
ingresos, en regiones y entre las pequeñas y medianas empresas8.
II. VISION DE LARGO PLAZO Y PROPUESTAS
a. Una meta exigente
El estudio del Consejo de Innovación y BCG plantea tres posibles caminos a
seguir para Chile, siendo la opción de catching up la que el Consejo estima más pertinente
para el país. Esto es, alcanzar los niveles de conectividad y calidad que hoy exhiben los
países desarrollados, desafío no menor dada nuestra más asimétrica distribución de
ingreso entre los hogares.
Tres escenarios posibles para la plataforma de telecomunicaciones de Chile en 2015
Fuente: BCG
El Consejo de Innovación está convencido de la importancia significativa que
tiene el desarrollo de la banda ancha en el país como vehículo para lograr mejores
niveles de productividad y educación de nuestra fuerza laboral, así como para estimular
la innovación y globalización de las empresas. Contar con una plataforma de banda
ancha de acceso masivo en escuelas, hogares y empresas es una de las condiciones
8
Consejo de Innovación-BCG 2008.
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fundamentales para el tránsito al desarrollo en los próximos 15 años, meta principal de
la estrategia nacional de innovación para la competitividad.
Sabemos también que abordar este desafío requiere alcanzar, en los próximos
tres años, niveles de penetración de banda ancha como los que exhiben hoy los países
menos desarrollados de la OCDE. Ello equivale a más de 3 millones de conexiones de
banda ancha a 2011.
La experiencia internacional señala que para abordar este problema se requiere
una actuación pública decidida en al menos tres dimensiones: profundizar la
competencia en los servicios de acceso a la banda ancha, subsidiar donde los incentivos
de mercado no sean suficientes para lograr niveles de penetración como los propuestos,
promover activamente el uso de la banda ancha y la generación de contenidos de alto
valor, con especial atención en los sectores de menor ingreso, la escuela y la pyme.
Para definir los pasos a seguir, es necesario entender:
a) que la tecnología que utilice redes fijas mantendrá siempre una enorme ventaja
de capacidad sobre las tecnologías inalámbricas9, no obstante en zonas aisladas o de muy
baja densidad donde no existen redes fijas, las tecnologías inalámbricas pueden ser una
opción competitiva.
b) que, si bien la participación de las compañías dominantes en el total de líneas
telefónicas ha disminuido durante los últimos años, esto no necesariamente se ha
verificado desde el punto de vista de la cobertura y capacidad de sus redes. Es
fundamentalmente en sectores comerciales urbanos y hogares ABC1 donde es posible
encontrar redes o plataformas competitivas10; en las poblaciones y comunas C3, D y E,
en cambio, sólo existe una red de telefonía fija de carácter monopólica ofertando los
servicios11.
b. Propuestas
1. Desarrollo de un modelo regulatorio de acceso abierto
La experiencia de muchos países de la OCDE12 y la Unión Europea muestra que
es necesario que los gobiernos lleven adelante políticas de promoción de la competencia
y que se requiere avanzar hacia un nuevo modelo regulatorio de las telecomunicaciones
fundado en el concepto de acceso abierto u “open access”13.
Este modelo de “open access” puede aplicarse en el país regulando las
telecomunicaciones a partir de la distinción entre: a) servicio a público, y b) servicio de
transporte de señales, que es aquel asociado a la infraestructura y respecto del cual se
9
Las ventajas de las redes fijas obedecen a factores estructurales (físicos). De acuerdo a los estudios del Consejo
de Innovación, las redes inalámbricas llevan asociado un rezago de capacidad de entre 5 y 7 años respecto de las
redes tradicionales (sin considerar sus mayores costos marginales respecto de la infraestructura física).
10
Las redes de televisión por cable, alternativa a las redes telefónicas tradicionales, cubren (pass) menos de la
mitad de los hogares del país.
11
A mayor abundamiento, la autoridad sectorial ha entregado concesiones de servicio público telefónico local
inalámbrico en banda 3,4-3,6GHz, apta para redes del tipo WiMax, las que parecen no haber contribuido a
dinamizar la oferta de redes como se esperaba cuando se realizó el concurso respectivo.
12
“Broadband growth and policies in OECD countries”, OECD, 2008.
13
“Open access” difiere significativamente de la “desagregación de redes” que la autoridad intentó aplicar a
principios de esta década. Esta última se refería al arriendo de partes de la red del operador dominante a terceros.
“Open access” se refiere a la regulación de servicios de transporte de comunicaciones, análogos al esquema de
“peajes” aplicado en la regulación eléctrica.
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mantienen las economías de escala significativas que han justificado la fijación de tarifas
por parte de la autoridad desde la dictación de la Ley General de Telecomunicaciones14.
Desde la perspectiva de esta ley, es posible contar con un arreglo concesional que
se haga cargo de esta distinción. Ello se logra mediante:
a) concesiones de servicio público de telecomunicaciones, como la telefonía, que
habiliten a las compañías respectivas a prestar sus servicios a público en un régimen de
mayor libertad tarifaria, utilizando la infraestructura de de terceros
b) Concesiones de servicio intermedio de telecomunicaciones que amparen la
infraestructura de acceso (la red) y mediante las cuales se presten servicios de transporte
de señales a las concesionarias de servicio público y a otros prestadores de dicho servicio
u otros en competencia, con precios que remuneren sus costos medios15.
Este modelo requiere que el concesionario de servicios intermedios mantenga
una oferta de facilidades abierta y no discriminatoria para otras compañías que requieran
los servicios de transporte y/o conmutación de señales. Esta oferta debe incluir los
servicios necesarios para acceder a los nodos de las compañías16, más los servicios de
acceso al cliente final, cobrando por ello “peajes” de acceso como los que operan hoy en
el sistema eléctrico.
Como resultado de la aplicación de esta propuesta, las compañías que requieran
acceso a los usuarios dispondrían de una solución de acceso abierto (“open access”), no
discriminatoria y a tarifas ajustadas a los costos medios de proveer dicho servicio para el
incumbente. Por su parte, la telefonía local podrá ser prestada en condiciones de
competencia, sujeta a las condiciones que decida imponer la autoridad en dicho
mercado, sin dañar la débil competencia en el mercado de banda ancha.
Así, se podría establecer la libertad tarifaria en servicios de voz, sujeta al
otorgamiento de concesiones de servicios intermedios regulados de acceso abierto, a la
empresa que tenga las redes con características de monopolio natural. La empresa con la
concesión de los servicios de infraestructura, si deseara prestar servicios de valor
agregado como telefonía o acceso a Internet, debería crear una compañía separada.
2. Acción pública para el desarrollo de infraestructura de banda ancha
Aunque es rol del sector privado tomar el liderazgo en el desarrollo de los
mercados de banda ancha, el Consejo entiende que existen algunas circunstancias en las
cuales se justifica la intervención del Estado, tal como la promoción de mercados
eficientes o la conexión de áreas donde no existe servicio.
En este sentido, el Consejo recoge las recomendaciones de la OCDE en términos
de entregar a los gobiernos la responsabilidad de generar políticas activas que permitan
coordinar el desarrollo de obras civiles con el objetivo de fortalecer las inversiones en
14
Países como Australia, Inglaterra o Corea implementaron o han llegado a la convicción que se requiere la
aplicación de importantes subsidios públicos para lograr el desarrollo de infraestructura de alta capacidad
requerida para proveer acceso masivo en banda ancha.
15
De acuerdo a lo señalado en la Ley General de Telecomunicaciones en su artículo N°29, el suministro de estos
servicios monopólicos de transporte de señales es susceptible de ser regulado, pues se encuentran afectos a
calificación por el TDLC el suministro de facilidades de conmutación y/o transmisión de señales provistas como
servicio intermedio. Este mecanismo, basado en el título V de la referida ley, ya se ha empleado en el caso de la
concesionaria de servicios intermedios Entel S.A., sujeta a regulación de tarifas en la región de Aysén e Isla de
Pascua. Además, esta es, en la práctica, la estructura jurídica empleada por algunas empresas del sector, que
poseen una concesión de servicio intermedio que presta servicios al resto de las empresas relacionadas y terceras
compañías.
16
La autoridad sectorial ha consignado estos servicios en las bases de licitación del concurso por subsidios del
Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones.
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infraestructura y asegurar el acceso abierto a infraestructura pasiva (ductos, postes, etc.),
en especial aquella que se financia con fondos públicos, asegurando, por ejemplo,
derechos de paso justos y no discriminatorios.
Los hacedores de políticas públicas deben adoptar más mecanismos de mercado
para promover una mayor eficiencia en el uso del espectro.
3. Difusión y uso de la banda ancha
Se propone mantener una política gubernamental activa en materia de
promoción del uso de la banda ancha para los negocios y el e-commerce, asegurando
paralelamente la protección de los consumidores on-line.
En cuanto a la generación de contenidos de alto valor para los sectores de menor
ingreso, la escuela y la pyme, el Estado debe asumir políticas agresivas en torno al
desarrollo, por parte de terceros, de contenidos y servicios enriquecidos e innovadores
para utilizar conexiones de banda ancha, abiertos a todo tipo de redes y apropiados para
las necesidades de estos segmentos, en la búsqueda de contribuir a aumentar la
disposición de dichos segmentos a acceder a las redes.
Es tarea del gobierno también renovar esfuerzos por aumentar y mejorar los
contenidos y servicios gubernamentales on-line o bien poner a disposición la
infraestructura técnica y legal para facilitar la difusión y uso de contenidos públicos
(datos, contenidos culturales, etc.).
Además, es crucial –como destaca la OCDE– que tanto el sector público como el
privado sustenten la evolución hacia aplicaciones más avanzadas de la banda ancha en
áreas sociales como el teletrabajo, la educación y la salud, entre otras. Para ello, se debe
apoyar el desarrollo y escalamiento de proyectos piloto para que estos logren suficiente
alcance y escala cuando muestren impacto, con un fuerte compromiso de las empresas
que permita generar las masas críticas necesarias para su desarrollo.
4. Fomentar la I+D en el área de las TIC
El Consejo de Innovación coincide en que el Estado debe incrementar sus
esfuerzos por asegurar que exista la suficiente Investigación y Desarrollo (I+D) en el
campo de las TIC con el fin de asegurar la efectividad de la banda ancha tanto desde el
punto de vista económico, como en lo social y cultural.
Se propone también fortalecer decididamente –como refuerzo a las políticas de
apoyo a la ciencia– el desarrollo de redes o grillas de investigación mediante la banda
ancha, de modo de facilitar y promover la investigación científica asociativa y la
cooperación (por ejemplo, mediante el uso compartido de equipamiento) tanto a nivel
nacional como internacional.
Junto con ello, el Consejo recomienda seguir mejorando de manera acelerada el
acceso digital a información científica.
5. Desarrollar mecanismos de monitoreo y evaluación
Por último, debe ser tarea del gobierno concentrar esfuerzos en mejorar el
análisis y la métrica para entender mejor las nuevas tendencias de uso de la banda ancha
y sus impactos en la economía, la cultura y la sociedad, así como en la política.
Además, es necesario diseñar mecanismos que permitan una correcta evaluación
tanto del desarrollo de la banda en el país como del éxito de las políticas que en esta
materia se lleven adelante.
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III. PLAN DE ACCIÓN DE CORTO PLAZO
1. En el corto plazo, las condiciones de estímulo a la competencia propuestas
anteriormente pueden ser aplicadas por la vía administrativa en los concursos destinados
a entregar subsidios a la oferta de servicios en zonas rurales y urbanas de bajo ingreso,
profundizando el esquema empleado por la autoridad en los concursos recientes del
Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones (FDT).
Para ello, se propone considerar:
a) Asignación de concesiones de servicios intermedios a quienes se adjudiquen
los concursos, haciendo obligatorio para ellos mantener una oferta de facilidades no sólo
de acceso a un nodo de la concesionaria adjudicataria, sino también de transporte de
comunicaciones entre las facilidades del usuario y el punto de intercambio de tráfico
(PIT)17. Así la autoridad otorgaría el subsidio a la infraestructura permitiendo que
diferentes empresas presten servicios al usuario final.
b) De ser inevitable la entrega de espectro radioeléctrico como parte del
concurso, extender el principio de open access a la totalidad de las zonas atendidas
mediante dicho espectro.
b) Evitar que una empresa adjudicataria tenga concesiones superpuestas en una
misma zona, amparando la totalidad de la infraestructura fija en la zona subsidiada bajo
la misma concesión de servicio intermedio18.
d) Concesionar zonas más reducidas, agrupando regiones según características
técnico-económicas comunes.
e) Centrar nuevos concurso (2009 en adelante) en subsidiar en zonas urbanas de
bajo ingreso hasta conseguir masificación19. Se trata de lograr que los segmentos C2, C3
y D y empresas de menor tamaño puedan dar un salto.
2. Este modelo abierto, en todo caso, puede implicar un mayor costo en
subsidios para el Estado. Dichos recursos, en el modelo actual son captados como rentas
monopólicas por la empresa adjudicataria y por economías de escala al agregar todo el
país versus adjudicar por regiones.
3. En cuanto a la incorporación de nuevas bandas para tecnologías inalámbricas
de alta capacidad, incorporar incentivos para el ingreso de nuevos actores que operen
redes de acceso a Internet, especialmente en las comunas de menores ingresos, en
modalidad de acceso abierto (open access).
Esto significa abrirse a la asignación asimétrica de espectro para los concursos
respectivos, privilegiando la entrada de competencia en los segmentos relevantes a cada
licitación, así como la posibilidad de establecer requisitos que compensen las asimetrías
por valor estratégico defensivo y/o infraestructura para entrantes e incumbentes.
17
En el caso de telefonía se refiere a un punto de terminación de red.
Asimismo, es recomendable aumentar la transparencia, exigiendo a la concesionaria que cumpla con estándares
de información equivalentes a los exhibidos por una Sociedad Anónima abierta.
19
Los proyectos rurales a licitar en 2008 son importantes, pero de menor impacto en competitividad.
18
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La forma de tratar este tema debe estar condicionada a las características del
modelo de regulación del sector de largo plazo.
4. Finalmente se propone acelerar la actualización de la normativa sectorial a las
condiciones de mercado, en particular se recomienda impulsar: a) la tramitación de la
ley que crea el Panel de Expertos para resolver en forma oportuna los conflictos
sectoriales y b) el envío (y tramitación) del proyecto de ley que crea una
Superintendencia de Telecomunicaciones con el fin de fortalecer la capacidad de
fiscalización del Estado.
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