Gobierno abierto a nivel local: dimensiones conceptuales y

Transcripción

XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov. 2016
Gobierno abierto a nivel local: dimensiones conceptuales y prácticas de los
gobiernos locales en Argentina
Paola Ninci
1. El Gobierno Abierto
El concepto de gobierno abierto ha adquirido en los últimos años, una gran relevancia tanto en la
comunidad académica, como en la agenda del sector público y de la comunidad de activistas
vinculados a la transparencia, la participación ciudadana y la buena gobernanza. Han proliferado
encuentros académicos, y es un tema de discusión en organismos especializados como la Organización
de Estados Americanos (OEA), el Concejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo
(CLAD), y la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), entre otros.
Como señalan algunos autores (Ramírez Alujas 2010, Calderón 2010, Sánchez Trigueros 2015), la idea
de gobierno abierto no es nueva, subyace en la misma concepción y teoría democrática y en mayor o
menor medida, se ha nutrido de los desarrollos teórico-conceptuales provenientes de las teorías de la
transparencia, del accountability o rendición de cuentas, de la calidad democrática y buen gobierno,
siendo también tributarias las teorías sobre la democracia participativa y las corrientes vinculadas a la
modernización y reforma del Estado. Siguiendo a Sánchez Trigueros (2015), el concepto de gobierno
abierto ha evolucionado a partir de las diferentes teorías de la administración pública, identificando este
autor tres corrientes predominantes: la teoría clásica o burocrática, la Nueva Gestión Pública, y la
Nueva Gobernanza.
Si bien es posible afirmar que el Gobierno Abierto es un concepto intrínseco a la propia democracia y
constituye uno de sus elementos principales (Sánchez Trigueros, 2015), el mismose encuentra
actualmente en permanente expansión y revisión (Calderón y Lorenzo, 2010). Su emergencia y
actualidad, considera como precedentes la crisis de legitimidad de los gobiernos y de las
administraciones públicas (Sánchez Trigueros, 2015); el estancamiento de la democracia global; el
desarrollo de movimientos sociales y de una ciudadanía más empoderada y exigente (López Egaña,
2014); el crecimiento y la incorporación de las tecnologías de la información y comunicación en la
gestión pública permitiendo nuevas interacciones entre los ciudadanos y sus gobiernos; la apertura de
datos y la reutilización de la información pública; y la colaboración con los diversos actores sociales
(Calderón, 2010).
El concepto cobra protagonismo a partir del “Memorándum de Transparencia y Gobierno Abierto”
lanzado en el año 2009 por el Presidente de Estados Unidos, Barak Obama, en el cual conmina a su
administración a desarrollar políticas con el objetivo de establecer un sistema de gobierno basado en la
transparencia, la participación pública y la colaboración. Posteriormente, en el año 2011, se crea la
Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership), la cual constituye una alianza
multiactoral de ámbito internacional que tiene por objetivo de promover gobiernos más transparentes,
que rindan cuentas y que mejoren la capacidad de respuesta a sus ciudadanos. Fundada por Brasil,
Indonesia, México, Noruega, Filipinas, Sudáfrica, Reino Unido y Estados Unidos, cuenta en la
actualidad con más de sesenta países miembro.
Para algunos autores, el Gobierno Abierto representa una nueva forma de nombrar procesos de reforma
y modernización estatal a partir de la aplicación del uso intensivo de las tecnologías de información y
de la comunicación. Otros académicos, argumentan que nos encontramos ante la emergencia de un
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nuevo paradigma de gestión pública, que va más allá de los procesos de modernización y reforma
estatal, que constituye “el prólogo potencial de un nuevo camino cuya hoja de ruta incluiría una
revisión, cuestionamiento y transformación radical del modo en que hemos venido entendiendo la
gestión de los asuntos públicos, las instituciones y, muy fundamentalmente, la democracia” (RamírezAlujas, 2010:107). En definitiva, una nueva manera de concebir lo público y las prácticas democráticas.
En esta línea, Oszlak (2012) considera que el gobierno abierto es una filosofía acerca de cómo gobernar
y de cuál es el rol que juegan tanto el gobierno como los ciudadanos en la gestión pública y sus
resultados, propiciando una novedosa forma de vinculación entre el Estado y la sociedad. Según el
autor, los supuestos implícitos sobre los que se basa esta nueva concepción, son los siguientes: 1) la
tecnología disponible permite generar una comunicación e interacción fluidas, de doble vía, entre
gobierno y ciudadanía; 2) el gobierno debe promover y abrir canales de diálogo e interacción con la
ciudadanía, para aprovechar su potencial contribución en el proceso de toma de decisiones sobre
opciones de políticas, como también en la co-producción de bienes y servicios públicos y en el
monitoreo, control y evaluación de la gestión pública; y 3) la ciudadanía debe aprovechar la apertura de
estos canales participativos, e involucrarse activamente en el ejercicio de diferentes roles (decisor,
productor y controlador).Considera que el gobierno abierto implica un proceso de relacionamiento de
doble vía entre la ciudadanía y el Estado, viabilizado por el desarrollo y aplicación de las tecnologías
de la información y la comunicación, las cuales facilitan la interacción entre estos actores “y se
traducen en vínculos más transparentes, participativos y colaborativos” (Oszlak, 2014: 7).
Ramírez Alujas (2012) comparte esta mirada, y sostiene que el gobierno abierto constituye el
preámbulo de un proceso que conduciría a una revisión, cuestionamiento y cambio radical en la forma
en que se entiende la gestión pública, las instituciones y, en definitiva, la propia democracia. De hecho,
considera que nos encontramos ante una “nueva configuración paradigmática que aún no destila formas
definitivas pero que entrega fugaces orientaciones sobre lo que podría ser el futuro de los asuntos
públicos, y desde donde el Ogov puede perfectamente ser reconocido como una revolución silenciosa
que podría ubicarse – de manera potencial – en el plano de las innovaciones de carácter sistémico o
transformacional, cuyo efecto dominó genere un impacto profundo en la manera de entender, estar y
actuar en nuestras democracias, sus prácticas constitutivas y las instituciones que la configuran”
(2012:108).
A juicio de Calderón (2010), un gobierno abierto “es aquel que entabla una constante conversación con
los ciudadanos con el fin de oír lo que ellos dicen y solicitan, que toma decisiones basadas en sus
necesidades y preferencias, que facilita la colaboración de los ciudadanos y funcionarios en el
desarrollo de los servicios que presta y que comunica todo lo que decide y hace de forma abierta y
transparente” (Calderón y Lorenzo, 2010:11).
Dado el rol que tienen las TICs en el soporte de los procesos de gobierno abierto, suele confundirse
éste con el gobierno electrónico, referido este último a la incorporación de las tecnologías a la gestión
pública con el objetivo de simplificar procesos, proveer mejores servicios y acercar la administración a
los ciudadanos. Como afirman Naser y Ramírez Alujas (2014:11): “cuando hablamos de Gobierno
Abierto el concepto va más allá de la oferta de servicios en línea, se habla fundamentalmente de
valores, de repensar administraciones y gobiernos, sus procedimientos y sus dogmas. Gobierno Abierto
es colocar el resultado por delante del procedimiento, abandonar las tautologías administrativas,
propiciar la democracia deliberativa en todos los puntos de las administraciones y abandonar el
concepto de administrado por el de ciudadano. Es la aplicación de la cultura dospuntocerista a la
administración pública y al Gobierno, una administración en la que los procesos estén en permanente
fase beta y donde los mismos pueden ser mejorados por la interacción permanente con los ciudadanos”.
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Si bien con algunos matices, la mayoría de los desarrollos conceptuales consideran que el gobierno
abierto, “se basa en tres ideas, la transparencia que promueve la rendición de cuentas, la participación
que mejora la eficacia gubernamental y la calidad de la toma de decisiones y la colaboración que
incorpora a los ciudadanos a la acción del gobierno” (Güemes, y Ramírez-Alujas, 2012), cuestionando
las formas tradicionales de gestión pública al sostener la necesidad de abrir las instituciones, su
información y sus procesos, a la participación y colaboración con la ciudadanía y con otros actores
sociales. De esta manera, podemos afirmar que el Gobierno Abierto posee tres componentes
indisociables: la transparencia, que implica abrir al escrutinio público las acciones y decisiones
gubernamentales garantizando el acceso a la información pública y adoptando políticas de
transparencia activa y apertura de datos; la participación de la ciudadanía en las decisiones, acciones y
asuntos públicos; y la colaboración tanto al interior del Estado como en relación a otros actores
sociales, a los fines de involucrarlos en la resolución de problemas públicos.
Un aspecto a tener en cuenta, consiste en el riesgo de asumir que estas dimensiones constituyen un
proceso evolutivo, en el cual la transparencia constituiría un primer estadío, seguido posteriormente de
la participación y de la colaboración. No es casual, que los procesos de apertura de datos (open data)
hayan tenido un desarrollo explosivo en los últimos años, confundiéndose en muchos casos con el
concepto de gobierno abierto. Al respecto, señala Mila Gasco (2014: 15) que, “la transparencia no
aporta valor por sí misma si no se vincula con la rendición de cuentas (…)” ya que “la transparencia
privilegia una condición informativa mientras que la rendición de cuentas implica la presentación de
evidencias que lleven a la argumentación para justificar el ejercicio de la autoridad o la responsabilidad
asignada. De este modo, para que la transparencia resulte en una mayor rendición de cuentas deben
producirse los siguientes hechos: 1) la información se revela (“se abre”), 2) esta información llega a su
público objetivo, 3) este público objetivo es capaz de procesar la información y reaccionar
consecuentemente y 4) los gobernantes contestan a la reacción de los ciudadanos o son sancionados a
través de mecanismos institucionales” (ídem: 16).
Mayor complejidad revisten las dimensiones referidas a la participación y a la colaboración, siendo
poco claro cuándo termina una y comienza la otra. Güemes y Ramirez-Alujas (2013:199) definen un
gobierno participativo como “aquel que promueve el derecho de la ciudadanía a participar activamente
en la formulación de políticas públicas y facilitar el camino para que las administraciones públicas se
beneficien del conocimiento, ideas y experiencias de los ciudadanos. En esa línea, los gobiernos deben
fomentar la participación y crear mecanismos que habiliten a la ciudadanía a volcar, por iniciativa
propia, sus temáticas, necesidades y requerimientos en la arena pública”. Es decir que por un lado, la
apertura y promoción de espacios participativos efectivos, requiere involucrar de manera activa a los
ciudadanos en la discusión de los asuntos de interés público. Por otro, “la generación de ambientes
colaborativos de co-diseño de innovaciones y políticas públicas implica empoderar al ciudadano –
aunque en forma muy incipiente-, como co-responsable de la gestión pública para la formulación y
seguimiento de políticas públicas, y la provisión de los servicios a los cuales tiene derecho” (López
Egaña, 2014:2).
2. Del concepto a la práctica
El debate académico sobre el gobierno abierto es reciente, aunque no por ello es menos prolífico. De
hecho, existen numerosas publicaciones y eventos académicos que abordan el tema desde una
perspectiva conceptual, estudios de casos, guías y manuales de implementación, buenas prácticas, entre
otros. Algunos estudios se han focalizado en el nivel nacional a partir del análisis de los Planes de
Acción enmarcados en la Alianza para el Gobierno Abierto, otros han centrado su interés en los datos
abiertos y en la innovación pública, y también se han desarrollado trabajos a partir del análisis de casos
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de implementación a nivel local. Sin embargo, persiste cierta ambigüedad conceptual que permite
incluir dentro del concepto de gobierno abierto, iniciativas y experiencias de diversa índole, y con
objetivos variados. Como evidentemente el gobierno abierto “está de moda”, este “estiramiento”
conceptual corre el riesgo de terminar vaciándolo de contenido.
La creación de la Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership, en inglés) en el
año 2011, contribuyó a consolidar y enmarcar en este espacio los esfuerzos de muchos países en pos de
instalar una nueva forma de gobernanza, estableciendo un marco de referencia global a partir del cual
considerar los avances en la adopción de los principios y valores del gobierno abierto. Esta iniciativa
multilateral, promueve la adopción por parte de los gobiernos adherentes de compromisos concretos
para promover la transparencia y la rendición de cuentas, aumentar la participación ciudadana en el
debate y en las decisiones de los asuntos públicos, combatir la corrupción y aprovechar el potencial de
las nuevas tecnologías para mejorar la calidad de los servicios públicos y fortalecer la gobernanza
democrática (Ramírez-Alujas y Dassen, 2012:49).
Si bien el avance resulta significativo en términos de cantidad de países que adhirieron a la iniciativa, y
a la diversidad de compromisos adoptados en los planes de acción, Gascó (2013) destaca que en
relación a la situación particular de Iberoamérica en este espacio, “los diferentes significados que
adquiere el concepto en distintos contextos,la falta de estrategia, la focalización en la apertura de datos
como iniciativa estrella en este campo son sólo algunos de los factores que condicionan su pleno
desarrollo. Pero es que, además, el gobierno abierto debe ir de la mano de una necesaria transformación
interna de las administraciones públicas que debe pasar por el trabajo colaborativo y transversal y por
una cultura de apertura que no siempre es sencilla de conseguir y difundir” (Gascó, 2013: 1). Señala
además, que a partir del análisis de las medidas incluidas en los planes de acción, aún persiste cierta
confusión alrededor del concepto de gobierno abierto debido a su identificación con el de gobierno
electrónico. De esta manera, el gobierno abierto queda restringido a constituir una etapa evolutiva
posterior tendiente a la consolidación de las estrategias de gobierno digital adoptadas por los países, y,
en muchos casos limitando su alcance a la implementación de políticas de datos abiertos u open data.
Ramírez Alujas acuerda con esta mirada, y considera que la mayoría de los planes de acción y medidas
enmarcadas dentro del gobierno abierto demuestran que éste sigue siendo un concepto demasiado
abierto y ambiguo. Este aspecto se evidencia no sólo a partir del análisis de los contenidos de los planes
de acción enmarcados en la Alianza para el Gobierno Abierto, sino también en la consideración de la
multiplicidad de experiencias y prácticas que se desarrollan a nivel subnacional y local, donde han
proliferado iniciativas vinculadas a la apertura de datos, a la innovación pública y al desarrollo de
mecanismos participativos. Concretamente, “se asiste a un aumento de los niveles de dispersión que
impacta directamente en las posibilidades reales de poder desarrollar un marco de referencia que
permita las comparaciones, el llevar a cabo análisis y contrastar esfuerzos en igualdad de condiciones
utilizando equivalencias funcionales bien sustentadas” (Ramírez-Alujas 2013b: 20).
Oszlak y Kaufman (2014) realizaron un extenso trabajo de investigación el cual tiene como propósito
realizar “un aporte al conocimiento actual sobre la eventual convergencia entre la concepción con que
el gobierno abierto es caracterizado en la literatura especializada y sus manifestaciones empíricas según
se desprenden del análisis de la práctica de los países embarcados en su desarrollo” (2014:4),
relacionando los abordajes conceptuales de la literatura sobre el gobierno abierto con la práctica
efectiva inferida a partir del análisis de la información incluida en los Planes de Acción de los países
integrantes de la Alianza para el Gobierno Abierto. Los autores consideran que gran parte de los
compromisos y acciones contenidas en los mismos podrían catalogarse dentro de la vertiente del
gobierno electrónico y reconocen que las medidas presentadas por los países son sumamente
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heterogéneas, siendo dispar su contribución a promover la participación, la transparencia y la
colaboración. Oszlak propone una clasificación de las acciones contenidas en los planes en la que
distingue categorías y subcategorías de compromisos, ofreciendo lineamientos metodológicos para
evaluar el grado real de avance de las mismas en función de la orientación que marca el paradigma del
gobierno abierto. Kaufman, por su parte, realiza la aplicación de este esquema de clasificación
desarrollado por Oszlak al análisis de las medidas concretas incluidas en los planes de acción, y ofrece
un análisis cuantitativo y comparativo de esas medidas teniendo en cuenta la región de procedencia de
los países analizados.La autora elabora una muestra de 26 países divididos en cuatro cohortes según su
ingreso a la alianza (países fundadores, y cohortes 2012, 2013 y 2014) de los cuales 14 pertenecen a
América Latina y 12 conforman una muestra extra regional de países que adhirieron con posterioridad.
Como fuente de información toma los primeros planes de acción presentados, a partir de los cuales se
identificaron 709 medidas. La autora concluye que no se han identificado en los planes propuestos
aquellas condiciones que garantizan un desarrollo pleno del gobierno abierto, “ni siquiera la intención
manifiesta de avanzar efectivamente en ese camino. Las nuevas estructuras, funciones y capacidades,
las articulaciones y espacios multiactorales; esto es, el entramado colaborativo y abierto entre sociedad
y estado trabajando en red, sólo exhibe indicios que, cual rara avis, aparecen solitariamente en unos
pocos planes” (Kaufman, 2014:169). Si bien reconoce la necesaria transformación interna del Estado
hacia modelos más transversales y colaborativos así como el desarrollo de una cultura de apertura a la
sociedad como parte del proceso de construcción en dirección al gobierno abierto, destaca que las
mismas no son suficientes, siendo necesario también la existencia de evidencias de un movimiento de
la sociedad hacia el Estado, lo cual demanda avances concretos en materia de acceso a la información
pública y de participación ciudadana.
En línea con lo anterior, Oszlak, plantea algunas reflexiones acerca de las perspectivas del gobierno
abierto como instrumento fundamental de una transformación de las relaciones Estado-Sociedad.
Considera que “en el caso del GA, existen dos brechas que separan las promesas que abriga, de sus
realizaciones. Por una parte, la distancia entre la utopía de un gobierno transparente, abierto sin
restricciones al involucramiento de la ciudadanía en la gestión pública, y el alcance de las iniciativas
incorporadas en los planes de acción presentados a la OGP/AGA. Por otra, la distancia entre estas
iniciativas y su concreta implementación. Vista desde esta doble perspectiva, la brecha es aún muy
amplia y las realizaciones relativamente magras. Sin embargo, cabría considerar una tercera brecha, un
antes y un después del GA, es decir, una comparación entre la época de un gobierno obcecadamente
cerrado y la situación actual. En este otro sentido, el balance parece más alentador” (Oszlak, 2014:51).
El autor considera que la brecha entre las promesas del gobierno abierto y su implementación efectiva
puede explicarse a partir de numerosas variables, si bien sostiene que el núcleo central de la
explicación debería centrarse en la naturaleza del vínculo entre los actores que intervienen en gobierno
abierto, es decir entre la ciudadanía y el gobierno; y en la consideración del problema del principalagente que se encuentra implícito en esa relación. Aun así, afirma que los planes de acción presentados
constituyen un avance positivo en la dirección del gobierno abierto, si bien destaca que actualmente se
están transitando las etapas de menor complejidad y conflictividad de este paradigma, es decir aquellas
que no modifican esencialmente el estilo de la gestión estatal ni el vínculo entre el Estado y la
Ciudadanía. En palabras del autor, “en comparación con el triple y activo papel que la ciudadanía
podría cumplir en el proceso de formulación de políticas, en la coproducción de bienes y servicios
públicos y en el contralor de los resultados de la acción gubernamental, los avances son todavía
incipientes, aun cuando, comparados con el pasado, resultan auspiciosos” (Oszlak,2014:55).
Si bien el impulso inicial en materia de gobierno abierto consistió en la adopción de políticas a nivel
nacional, es en el ámbito local donde se han desarrollado gran cantidad de experiencias en materia de
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transparencia, apertura de datos, innovación pública e involucramiento ciudadano, y donde se
encuentra el mayor potencial para explorar la aplicación práctica del concepto y de sus principios
constitutivos, dada la escala y la cercanía del gobierno local con la ciudadanía.
Desde la propia Alianza para el Gobierno Abierto, se reconoció este aspecto en las últimas Cumbres
Anuales realizadas en los años 2014 y 2015, lo cual ha generado el desarrollo de un programa piloto
para gobiernos subnacionales durante 2016, que tiene por objetivos promover el compromiso de estos
niveles de gobierno con los principios del gobierno abierto, fortalecer la rendición de cuentas a nivel
local, promover prácticas innovadoras a nivel subnacional, y apoyar las existentes en pos de la apertura
gubernamental.
3. El Gobierno Abierto Local
Los gobiernos locales, dada su escala y su cercanía con los ciudadanos, representan el ámbito propicio
para promover prácticas de gobierno abierto que promuevan nuevas formas de vinculación entre el
Estado y la Sociedad y superen las debilidades que existen al momento de traducir en políticas
concretas las dimensiones del Gobierno Abierto, específicamente aquellas referidas a la rendición de
cuentas, la participación y a la colaboración.
Hernández Bonivento, Gandur y Najles (2014), abordan las posibilidades y desafíos que presentan los
mecanismos de gobierno abierto a nivel local en América Latina. Los autores realizan una
aproximación a los procesos de descentralización en la región, consideran las potencialidades que
posee la apertura gubernamental a nivel local, y analizan algunos casos representativos de apertura de
datos, interacción y colaboración intersectorial extrayendo recomendaciones para consolidar los
gobiernos locales como espacios de gobernanza democrática y colaborativa. Las experiencias
analizadas refieren a la apertura de datos (Municipalidad de Palmares, Costa Rica), presupuestos
participativos (Municipalidad de Miraflores, Perú), disminución de la brecha digital (Municipalidad de
Junín, Argentina), aplicaciones para el desarrollo de servicios (Municipalidad de Metec, México), uso
de redes sociales (Municipalidad de Patzún, Guatemala), e innovación pública (Gobierno del Distrito
Federal, México). Los autores consideran que “el Gobierno municipal se presenta como actor esencial
en la articulación de esfuerzos colectivos para el mejoramiento de la vida pública de su territorio. Por lo
mismo, a casi treinta años de iniciados los procesos de descentralización, es necesario aprovechar al
máximo las ventajas de la proximidad administrativa y establecer mecanismos de colaboración activa
entre el gobierno y sus comunidades, consolidando una gobernanza democrática y participativa que
permita desarrollar proyectos locales de interés común” (Hernández Bonivento et.al., 2014: 29).
En este marco, y a partir de los casos analizados, delinean siete estrategias para promover la apertura
gubernamental a nivel local. En primer lugar, la sensibilización de los dirigentes, en tanto la voluntad
política resulta determinante para avanzar en políticas de gobierno abierto, no sólo a nivel local. En
segundo lugar, consideran relevante la generación de capacidades en la administración local,
especialmente en materia de manejo y gestión de la información. Hacen referencia también a la
articulación multinivel, estableciendo reglas y mecanismos de articulación entre los diferentes niveles
de gobierno; y a la cooperación entre municipios, tanto para la socialización de experiencias y buenas
prácticas como para el abordaje y el desarrollo de acciones en pos de resolver de problemas comunes.
La implementación de programas de datos abiertos es una las primeras acciones que encaran los
gobiernos en sus pasos hacia el gobierno abierto, y una de las que mayor potencialidad presenta a juicio
de los autores para generar procesos de participación y colaboración. Otro elemento que resaltan se
refiere al vínculo entre promoción del gobierno electrónico y eliminación de la brecha digital, dado que
“las estrategias de gobierno electrónico que van acompañadas con programas de ampliación de
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conectividad y alfabetización virtual generan mayores y mejores impactos en la comunidad”
(Hernández Bonivento et. Al, 2014:31). Finalmente, el estudio destaca por un lado, la necesidad de
contar con reglas y metas claras de escucha activa y colaboración planificada aceptadas por los
participantes, y por otro, la relevancia de la evaluación, el monitoreo y la institucionalización de las
estrategias de gobierno abierto a nivel local a fin de disminuir la discrecionalidad política y consolidar
los procesos de apertura.
La adopción de prácticas de gobierno abierto, no es nueva en América Latina. En el caso de Argentina,
este país formalizó su ingreso a la Alianza para el Gobierno Abierto en octubre de 2012 , siendo el 58°
país que adhiere a esta iniciativa, habiendo presentado a julio de 2016 dos Planes de Acción Nacional
(Primer Plan de Acción Nacional 2013-2014 y Segundo Plan de Acción Nacional 2015 – 2017) . El
Primer Informe del Mecanismo de Revisión Independiente de la AGA en relación al primer Plan de
Acción presentado para el período 2013 – 2015, da cuenta de algunas falencias tanto en relación al
proceso de adopción de los compromisos, como en el contenido de los mismos. Entre ellas, destaca que
el proceso de consulta pública realizado no respetó los estándares de la Alianza, no siendo incorporadas
en la versión del Plan adoptado la mayoría de las recomendaciones realizadas por las organizaciones de
la sociedad civil. Asimismo, menciona que muchos de los compromisos incluidos, constituyen políticas
ya en curso que enfatizan aspectos tecnológicos no vinculados estrictamente con una agenda enfocada
en la transparencia, la rendición de cuentas y la participación ciudadana.
En relación al Segundo Plan de Acción Nacional, la gestión iniciada por el Presidente Mauricio Macri,
ha definido apenas inició el período gubernamental algunas medidas tendientes a avanzar en la agenda
pendiente en materia de transparencia y gobierno abierto. En enero del corriente año, suscribió el
Decreto 117/2016 referido al establecimiento de un “Plan de Apertura de Datos”, al cual se encuentran
obligados los organismos dependientes del Poder Ejecutivo Nacional. Posteriormente, en el mes de
marzo, el Departamento Ejecutivo Nacional aprobó el Decreto 434/2016 “Plan de Modernización del
Estado”, que contempla medidas de promoción del gobierno digital, gobierno abierto e innovación
pública, gestión de resultados y compromisos públicos, y desarrollo de recursos humanos.
El mencionado Plan está estructurado en cinco (5) ejes:
1. Plan de Tecnología y Gobierno Digital: Contempla el fortalecimiento y la incorporación de
infraestructura tecnológica y redes con el fin de facilitar la interacción entre el ciudadano y los
diferentes organismos públicos. Asimismo, se busca avanzar en procesos de despapelización e
interoperabilidad.
2. Gestión Integral de los Recursos Humanos: Se refiere a la jerarquización del empleo público,
promoviendo el aprendizaje y la incorporación de las nuevas tecnologías y de procesos para lograr la
profesionalización de los agentes públicos.
3. Gestión por Resultados y Compromisos Públicos: Incluye medidas para promover la eficiencia
pública, la gestión por resultados, la rendición de cuentas y la transparencia en la gestión, a los fines de
institucionalizar procesos que permitan tanto la definición clara de prioridades para la toma de
decisiones, como la evaluación de los procesos mediante los cuales se plasmarán e implementarán
dichas decisiones y la correspondiente reasignación de recursos.
4. Gobierno Abierto e Innovación Pública: Junto a la eficiencia de los servicios prestados por el Estado,
el Decreto contempla la participación de la comunidad en la evaluación y el control de los programas
del Estado y de las instituciones públicas, de manera que se renueve la confianza en el vínculo entre los
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intereses del Estado y los intereses de la ciudadanía.
5. Estrategia País Digital: Se trata de un eje transversal a los cuatro anteriores, orientado a crear
alianzas con las administraciones públicas provinciales, municipales y de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, con el objetivo de fortalecer los lazos existentes para avanzar dentro de un marco de
intercambio y colaboración mutua, poniendo al servicio del desarrollo conjunto de las
administraciones, las experiencias y prácticas exitosas existentes en todo el territorio nacional.
El Segundo Plan de Acción Nacional, presentado en julio 2015, contenía seis compromisos que se
encuentran actualmente en ejecución, uno de los cuales instaba a redactar nuevos compromisos de
medio término que deben ser ejecutados a junio de 2017. Esta particularidad se debe a que en medio
del proceso de implementación del Plan se iban a realizar elecciones presidenciales, y se optó por dejar
la opción a la nueva administración que resultara electa, la definición de nuevos compromisos. En este
marco, se realizaron Mesas de Trabajo Sectoriales para la definición de nuevos compromisos, las que
fueron convocadas por la Subsecretaría de Innovación Pública y Gobierno Abierto del Ministerio de
Modernización, las cuales se realizaron durante los meses de abril y mayo del corriente año.
Como consecuencia de este proceso, se priorizaron una serie de compromisos que fueron sometidos a
Consulta Pública, siendo uno de los compromisos priorizados la “Federalización de Prácticas de
Gobierno Abierto”, en línea con la estrategia de la Alianza para el Gobierno Abierto de promover el
Gobierno Abierto en los niveles subnacionales, y reconociendo la importancia de avanzar en los niveles
provinciales y locales en esta materia.
Este aspecto es más que relevante ya que a diferencia del ámbito nacional, es en el nivel subnacional
donde se han identificado mayores avances en materia de prácticas vinculadas a la transparencia,
apertura de datos, innovación pública, e involucramiento ciudadano en la Argentina. A nivel provincial
es posible mencionar los Portales de Datos Abiertos de Neuquén, Formosa, Mendoza, Misiones y
Tierra del Fuego. Por su parte, las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Catamarca y Entre Ríos han
desarrollado Portales con el objetivo de incrementar la transparencia en la gestión pública. En el ámbito
local, el Concejo Deliberante de la Ciudad de Córdoba, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y las
Municipalidades de Bahía Blanca, Mercedes, General Pueyrredón, Rafaela, Villa María y Pilar, entre
otras, han implementado portales de características similares e incluso algunos de ellos han avanzado
en el dictado de normativa específica en la materia. Las experiencias de Bahía Blanca y de la Ciudad de
Buenos Aires, han sido distinguidas en tanto buenas prácticas en materia de transparencia y apertura.
Este contexto, sumamente propicio para el desarrollo de prácticas efectivas de gobierno abierto a nivel
local plantea una serie de interrogantes y desafíos.
Si efectivamente nos encontramos ante un nuevo paradigma de concebir lo público y la gestión estatal,
tendiente a generar nuevos modelos de gobernanza, es necesario por un lado precisar el concepto y
delimitar claramente aquellas propiedades que lo caracterizan, a los fines de evitar confusiones que
debiliten los principios del gobierno abierto. Por otro, es necesario profundizar el análisis empírico a
través del estudio acabado de estas dimensiones en la práctica efectiva de los gobiernos locales, dada su
potencialidad para lograr mayores posibilidades de diálogo entre el Estado y la Sociedad (Kaufman,
2014).
Si adherimos a la concepción del gobierno como un nuevo paradigma de gobernanza, el desafío
consiste en avanzar sobre una concepción de democracia más profunda y ambiciosa. Es necesario, por
tanto, considerar que estos cambios no se generan de manera automática a partir de la adopción de
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tecnologías, o de la adopción de compromisos ambiguos. De hecho, “la complejidad que inunda el
quehacer administrativo y organizativo en el sector público plantea grandes interrogantes sobre la
suficiencia para soportar la incorporación concreta, y no cosmética, de los pilares que soportan el
Ogov. Ello puede resultar sencillo en materia de transparencia o acceso a la información pública pero
puede ser absoluta y radicalmente complejo en lo relativo a participación y colaboración. ¿Por qué?
Básicamente, una de las posibles razones se sostiene en que el discurso y (las pocas) prácticas que
abogan por mayor participación ciudadana desde el Estado hacia la sociedad han sido un tema
ampliamente debatido, polémico en su génesis y posturas, que poco de evidencia empírica dispone para
respaldar su viabilidad” (Ramírez Alujas, 2012:123).
En el ámbito local, hablar de gobierno abierto implica pensar en nuevas formas de gobernanza, de
democratización de la esfera local, y de la apertura de espacios de participación efectivos en materia de
procesos de toma de decisión y de políticas públicas.
Es evidente que uno de los primeros pasos que asumen los gobiernos locales en materia de gobierno
abierto, tiene que ver con la apertura de datos públicos. Esta medida complementa las acciones en
materia de transparencia activa, pero aún falta desarrollar estrategias que coloquen al ciudadano como
usuario central de la información pública y de los datos abiertos. Esto implica promover la interacción
con ciudadanos, periodistas, organizaciones, infomediarios, etc. para definir qué datos publicar, cuáles
son relevantes en términos de rendición de cuentas y de ejercicio de derechos, y garantizar asimismo
que esos datos sean accesibles para usuarios que no necesariamente trabajan con datos abiertos, a través
de visualizaciones más amigables y pedagógicas. Si no hay retroalimentación en relación a los datos, es
una estrategia de una sola vía que tiene poca utilidad en términos de apertura efectiva del Estado.
El gobierno abierto implica pensar en nuevas formas de relacionamiento entre el Estado y la sociedad,
y en este sentido es esencial avanzar en la apertura de procesos de toma de decisiones a la participación
ciudadana, en los procesos de políticas públicas, lo cual requiere repensar los institutos e instrumentos
de participación ciudadana para que haya una incidencia real en las decisiones que se toman.La
mayoría de los instrumentos de participación ya existentes a nivel local, como los presupuestos
participativos, las audiencias públicas, los consejos consultivos, etc. necesitan ser repensados y
redefinidos a la luz del paradigma del Gobierno Abierto y de sus principios, ya que por defecto
deberían ser las políticas más abiertas, inclusivas y transparentes.
Esta es una de las mayores debilidades de las iniciativas en materia de gobierno abierto, ya que si bien
existe consenso acerca de que la participación ciudadana es un elemento fundamental del gobierno
democrático, las prácticas existentes suelen ser limitadas en términos de incidencia efectiva en los
procesos de toma de decisión. Resulta imprescindible entonces repensar qué se entiende por
participación, quiénes participan, qué tipo de participación y bajo qué modalidades, condiciones y
finalidades se realiza; ya que los mismos refieren también a la forma de gobierno de una comunidad, es
decir, al tipo de democracia ante la cual nos encontramos.El gobierno abierto, a través del uso de las
nuevas tecnologías, puede aportar insumos para acompañar los procesos de participación ciudadana, y
de colaboración entre la sociedad y el Estado, lo cual inevitablemente requiere pensar en la
democratización del poder y de las instituciones públicas.
A nivel local existen condiciones que son más propicias, dada la cercanía del gobierno con los
ciudadanos, para pensar el gobierno abierto, para convocar a la ciudadanía y a los distintos actores
sociales para definir de manera conjunta estrategias de apertura y soluciones a los problemas que
aquejan a nuestras comunidades.
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El gran desafío que tenemos por delante es pensar estrategias a corto, mediano y largo plazo para
avanzar en este sentido. Los propios gobiernos nacionales y estatales han caído en la cuenta de la
importancia de fortalecer estos procesos de gobierno abierto a nivel local, y, con diversas
particularidades, están promoviendo estas prácticas. La sociedad civil tiene un rol fundamental en el
seguimiento de estos procesos, de manera crítica, enfatizando la importancia de la apertura de procesos
y de políticas públicas, como forma de democratizar el Estado y acercar sus decisiones a la ciudadanía.
Desde los gobiernos locales, parte de la estrategia debe contemplar medidas para enfrentar los desafíos
mencionados, promoviendo la confianza ciudadana, la legitimidad del gobierno local, avanzando en
reformas administrativas e institucionales que modifiquen prácticas burocráticas y poco transparentes,
y en definitiva, poner al ciudadano como centro de la gestión de gobierno.
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Reseña Biográfica
Licenciada en Ciencia Política (UCC), Diplomada en Transparencia, Accountability y Lucha contra la
Corrupción por la Universidad de Chile y maestranda en Gestión Política (UCC). En el ámbito de la
sociedad civil, ha desarrollado proyectos vinculados a transparencia, acceso a la información pública,
participación
ciudadana
y
responsabilidad
social
empresaria.
Fue Jefa de Información Parlamentaria y Acceso a la Información del Concejo Deliberante de la
Ciudad de Córdoba (2012- 2015), donde tuvo a su cargo el desarrollo e implementación de Concejo
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Abierto, plataforma de datos abiertos del Concejo Deliberante. Integra el equipo de investigación del
Proyecto “Meta-requisitos, instituciones y prácticas de la Democracia Local” (Facultad de Ciencia
Política y Relaciones Internacionales, UCC, 2016).
Actualmente realiza procesos de asistencia técnica y consultoría en transparencia, gobierno abierto, y
participación ciudadana.
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Gobierno abierto a nivel local: dimensiones conceptuales y

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