¿Perdido en la acción?

Transcripción

ISBN: 978-84-695-6574-2
Proyecto financiado por Roma Initiatives de la Open Society Foundations, en
el marco de ‘EU Roma Framework Advocacy Grant’
Evaluación de los seis años del Plan Integral del Pueblo Gitano en Cataluña
Evaluación de los seis años del
Plan Integral del Pueblo Gitano
en Cataluña
Citado del Prólogo de Bernard Rorke,
Roma Initiatives, Open Society Foundations
FAGiC / EMIGRA
<¿Perdido en la acción?, rico en detalle analítico y
constructivo en sus críticas, es especialmente bienvenido
y muy oportuno en el contexto más amplio del marco
europeo de estrategias nacionales de inclusión de los
gitanos (NSRI). Si bien las recomendaciones detalladas se
dirigen a las autoridades catalanas, la sustancia del informe
ofrece una valiosa lección para Europa.
[…] Debido al hecho de que las Estrategias Marco de la UE
tropiezan desde la fase inicial de redacción con el mundo
real de aplicación concreta, es mucho lo que la Unión
Europea y sus democracias constituyentes pueden aprender
de los resultados de esta investigación.
[…]si bien podemos encontrar una sensación de desencanto
y hayamos podido hallarnos con muchas “pérdidas en la
acción”, llama la atención la clara apuesta optimista de
este informe así como el llamamiento a que no todo está
definitivamente perdido y que hay mucho potencial con
una revisión del PIPG para alcanzar su objetivo original
de “equiparar sociocultural y económicamente al pueblo
gitano de Cataluña con la sociedad de la que forma parte”.>
Informe elaborado por
Federación de Asociaciones Gitanas de Cataluña (FAGIC)
Grupo EMIGRA (Universidad Autónoma de Barcelona)
Coordinadores / Autores
Dr. Bálint-Ábel Bereményi (UAB), Anna Mirga (FAGIC)
Proyecto financiado por Roma Initiatives de las Open Society Foundations,
en el marco de ‘EU Roma Framework Advocacy Grant’
Octubre 2012
Evaluación de los seis años del
Plan Integral del Pueblo Gitano en
Cataluña
Informe elaborado por
Federación de Asociaciones Gitanas de Cataluña (FAGIC)
Grupo EMIGRA (Universidad Autónoma de Barcelona)
Coordinadores / Autores
Dr. Bálint-Ábel Bereményi (UAB), Anna Mirga (FAGIC)
Proyecto financiado por Roma Initiatives de las Open Society Foundations,
en el marco de ‘EU Roma Framework Advocacy Grant’
Equipo de investigación: María Rubia
Noemí Fernández
Patrícia López
Elias Hemelsoet
Stefano Piemontese
© Bálint-Ábel Bereményi, Anna Mirga
Todos los derechos reservados. Este libro no podrá, total o parcialmente, ser objeto
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inclusive el sistema de reprografía, grabación o cualquier otra forma de almacenaje
de información, sin la autorización escrita previamente dada por el Editor.
Diseño de portada: Alejandro Paniagua
Photo by ©Depositphotos® / Autor: Alexander Chelmodeev, 2010
Maquetación: Saúl Roas
Publicación conjunta:
FAGiC
Federación de Asociaciones Gitanas de Cataluña
C/ Concili de Trento, 313 - despacho 9.9
08020 Barcelona, España
E-mail: [email protected] Página web: http://www.fagic.org/
Teléfono: +34 93 305 1071 - Fax: +34 93 305 4205
EMIGRA – CER-M
Grupo de Investigación EMIGRA (Centro de Estudios e Investigación en Migraciones)
Departamento de Antropología Social y Cultural, Edificio B - Facultad de Letras
08193 Bellaterra (Cerdanyola del Vallès), España
E-mail: [email protected] website: http://grupsderecerca.uab.cat/emigra/en
Telephone: +34 93 586 8319
ISBN: 978-84-695-6574-2
Impreso en Barcelona, en noviembre de 2012, por Gráficas Colorama S.L
CONTENIDO
Prólogo de Bernard Rorke7
Prólogo de Cristóbal Laso10
Prólogo de Sílvia Carrasco12
Resumen ejecutivo
15
Introducción
25
1. Contexto y conceptos. Enmarcando el Problema 1.1 Participación, representación
1.1.1 La participación como metodología
1.1.2 Conceptualizando la participación y
las políticas públicas
1.2 Dinámica del asociacionismo étnico en Cataluña
1.2.1 La movilización étnica roma
1.2.2 El movimiento asociativo gitano en
Cataluña
1.2.3 Liderazgo
1.2.4 Representatividad
1.3 Enmarcando el problema: las políticas dirigidas
a los roma/gitanos y los discursos políticos sobre
los roma/gitanos
1.3.1 Las políticas europeas dirigidas a los
roma y el discurso anterior al PIPG-1;
PIPG-2
1.3.2 España y Cataluña
29
29
31
34
35
37
38
40
41
44
44
46
2. Consideraciones metodológicas51
2.1 Definiendo la evaluación
51
2.2 Evaluación interna vs. externa –
Evaluación participativa
51
2.3 Objetivos, preguntas orientativas
52
2.4 Recogida de datos y análisis
52
2.5 Composición del equipo
54
3
3. Evaluación del diseño56
3.1 El diagnóstico inicial, la definición de la
población objetivo
56
3.2 Redacción
59
3.2.1 PIPG-1
59
3.2.2 PIPG-2
61
3.2.3 Distribución temática
61
3.3 Diseño
62
3.3.1 Objetivos, áreas, actuaciones.
Temas transversales 62
3.3.2 Estructura organizativa, la participación
65
3.3.3 Recursos de gestión / distribución
68
3.3.4 Monitoreo y evaluación (M&E)
del diseño
72
3.4 Síntesis del capítulo 3
76
4. Evaluación de la implementación
4.1 Órganos, estructuras y participación
4.1.1 Composición, criterios de selección
y capacidad
4.1.2 Departamentos. Casos seleccionados
4.2 Ejecución vs. diseño
4.2.1 Actuaciones. Casos seleccionados
4.2.2 Municipios seleccionados
4.3 ¿Cómo y hasta qué punto se consigue llevar
los proyectos del PIPG a sus beneficiarios objetivos?
4.4 Visibilidad, difusión, rendición de cuentas,
transparencia, debate público
4.4.1 Visibilidad
4.4.2 Rendición de cuentas y transparencia
4.4.3 El debate público
4.5 Actividades y mecanismos de monitoreo y
evaluación
4.6 Flujo de dinero, aspectos financieros
4.6.1 Asignación financiera
4.6.2 Los gastos no imputables
4.6.3 “Dinámica de sustitución”
4
79
79
79
83
93
94
119
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125
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127
128
130
133
133
134
135
136
5. Directivas europeas141
5.1 Consciencia de la perspectiva de género
141
5.2 Grupos de edad, generaciones
144
5.3 Nacionalidad / Ciudadanía
147
5.4 Uso de los instrumentos de la Unión Europea
149
5.5 Síntesis del Capítulo 5
151
6. Impacto en términos de satisfacción del público
6.1 Impacto en la sociedad en general
6.2 Impacto en la población gitana
153
159
163
7. Conclusiones generales. ¿Qué podemos aprender
del PIPG?170
7.1 Reconocimiento
170
7.2 Participación
171
7.3 Representatividad
175
7.4 Integralidad/Enfoque integrado
176
7.5 Sostenibilidad
178
7.6 Reconocimiento ¿participación o servicios
sociales?
179
8. Recomendaciones180
8.1 Redacción
181
8.2 Diseño
182
8.3 M&E de Actuaciones, Departamentos, Agentes
184
8.4 Departamentos participantes
185
8.5 Proyectos concretos (actuaciones)
186
8.6 Municipios
188
8.7 Grupos objetivo
189
8.8 Satisfacción general
190
8.9 Uso de instrumentos europeos
191
192
Bibliografía194
Annexo 1 199
Glosario, Clarificación y Traducción de Términos
199
Abreviaturas
200
5
Prólogo de Bernard Rorke
¿Perdido en la acción?, rico en detalle analítico y constructivo en
sus críticas, es especialmente bienvenido y muy oportuno en el
contexto más amplio del marco europeo de estrategias nacionales de
inclusión de los gitanos (NSRI). Si bien las recomendaciones detalladas
se dirigen a las autoridades catalanas, la sustancia del informe ofrece
una valiosa lección para Europa.
En mayo de 2012 se puso en marcha la evaluación de la Comisión sobre
el NSRI, en la cual la comisaria Reding afirmó que el hecho de que los
27 estados habían cumplido con su palabra y habían entregado las
respectivas estrategias nacionales era una prueba de “la firme voluntad
política de hacer frente a los desafíos de la integración de los gitanos”.
Sin embargo, más allá de estos optimistas comentarios iniciales, Reding
fue decididamente directa a la hora de detallar los déficits:
“Para que dichas estrategias existan más allá del papel y que produzcan
beneficios tangibles para los entre 10 y 12 millones de roma que viven
en Europa, ahora necesitamos medidas concretas, metas explícitas, una
financiación adecuada y una evaluación y monitorización constante.
Como se sabe, el diablo está en los detalles. Y es precisamente este
nivel de detalle que falta en la mayoría de las estrategias”.
En un clima de creciente intolerancia y aumento de la pobreza, la
mayoría de estas estrategias se quedan muy cortas para conseguir el
cambio real y tangible que se necesita para el año 2020. La Comisión
Europea ha intensificado el reto, es hora de que los Estados miembros
hagan lo mismo.
7
Prólogo de Bernard Rorke
Y es por eso que podemos sacar muchas ideas de un análisis exhaustivo
del Plan Integral del Pueblo Gitano en Cataluña (PIPG). Los hallazgos
de este informe ofrecen un correctivo aleccionador a la narrativa
dominante de que el “modelo español” de la integración de los gitanos
es uno de los más exitosos. Sin lugar a dudas, los enfoques políticos y
las actitudes públicas hacia la población gitana en España son mucho
más avanzados y progresistas que los que demuestran la mayoría de
los estados miembros de la UE. El hecho de que el PIPG fuera aprobado
por el Parlamento catalán en el año 2005 nos indica que Cataluña
lleva una gran ventaja. Debido al hecho de que las Estrategias Marco
de la UE tropiezan desde la fase inicial de redacción con el mundo
real de aplicación concreta, es mucho lo que la Unión Europea y sus
democracias constituyentes pueden aprender de los resultados de esta
investigación.
Porque es precisamente en el mundo real de la aplicación y el
impacto que esta estrategia ambiciosa se ha topado con dificultades.
Las deficiencias identificadas en el informe incluyen la inadecuada
coordinación política entre los departamentos, la necesidad de más y
mejor participación de la comunidad gitana, un nivel aparentemente
pobre de colaboración con los actores encargados de la ejecución del
Plan y la sociedad civil; medidas vagamente definidas y la falta de una
supervisión eficaz y un sistema de evaluación que pudiera distinguir
entre buenas y malas prácticas, éxitos y fracasos. Esto ha llevado, hasta
el momento, a la decepción y el descontento con el proceso.
Pero, si bien podemos encontrar una sensación de desencanto y
hayamos podido encontrarnos con muchos “desparecidos en combate”,
llama la atención la clara apuesta optimista de este informe así como
el llamamiento a que no todo está definitivamente perdido y que hay
mucho potencial con una revisión del PIPG para alcanzar su objetivo
original de “Equiparar sociocultural y económicamente al pueblo
8
¿Perdido en la acción? Evaluación de los seis años del PIPG
gitano de Cataluña con la sociedad de la que forma parte”. Gran parte
de la valiosa experiencia y los conocimientos adquiridos desde el año
2005 se puede aprovechar para un cambio significativo. El informe
es enfático en que para que esto suceda se necesita una reforma en
profundidad del proceso. En este sentido, las recomendaciones de los
autores son especialmente valiosas en tanto que son claras, prácticas y
tienen su origen en la experiencia vivida por los ciudadanos catalanes.
Por toda Europa estamos viendo que los momentos difíciles engendran
actitudes de rechazo hacia las minorías visibles, y los romaníes no son
menos. En el contexto de una profunda crisis social y económica, un
enfoque de política integral para la población gitana es ahora más
necesario que nunca. Este informe sienta las bases para un diálogo
público constructivo para la planificación y diseño de un PIPG mejor
y más eficaz. Una respuesta positiva y abierta de las autoridades
catalanas para participar en este diálogo podría facilitar a la Unión
Europea importantes lecciones teóricas y prácticas sobre cómo hacer
el trabajo de inclusión, y “cómo producir beneficios tangibles para los
10-12 millones de gitanos que viven en Europa”.
BERNARD RORKE, director responsable de
investigación y abogacía internacionales, Roma Initiatives de las Open
Society Foundations
9
Prólogo de Cristóbal Laso
El Plan Integral del Pueblo Gitano de Catalunya (PIPG) supuso para
el conjunto de activistas gitanos, organizaciones gitanas y pro-gitanas,
y un conglomerado innumerable de personas preocupadas por eso
que en ocasiones llaman “la cuestión gitana”, una puerta a la esperanza.
Una nueva línea de actuación que en toda regla pudiera considerarse
como todo un plan estratégico del y para el Pueblo gitano. Un Plan,
que pretendía convertirse en herramienta clave para la superación de
todo tipo de desigualdades e instrumento para potenciar la presencia
de nuestro Pueblo en la agenda social, política y económica. Todo ello,
por primera vez en Cataluña y en todo el Estado, con un claro e inicial
punto de partida: los propios gitanos y sus organizaciones, deberían
participar tanto en su diseño como en su implementación.
Habiendo finalizado el Plan en el 2008 y siendo renovado para el
periodo 2009-2013, haciéndose eco del sentir de muchos gitanos
y gitanas junto a lo que algunas organizaciones también habían
manifestado, la Federació d’Associacions Gitanas de Catalunya (FAGiC)
ha considerado oportuno con la colaboración de la Universidad
Autònoma de Barcelona (UAB), realizar un análisis que pretende
ser exhaustivo, objetivo y neutral de todo lo hecho desde el Plan,
incluyendo el recorrido inicial en su elaboración.
A continuación, se describe el cuándo, cómo y porqué de muchas
cuestiones que han suscitado muchas dudas y controversias; también,
y como no podía ser de otra manera, se exponen las valoraciones que
sobre las diferentes actuaciones del PIPG se han realizado, que estaban
previstas realizar y las que están realizándose en la actualidad.
10
Para concluir esta breve presentación, hemos de poner en valor
el esfuerzo y dedicación del conjunto del equipo de investigación
y colaboradores, que con Anna Mirga (FAGiC) como coordinadora
general y el Dr. Bálint-Ábel Bereményi (UAB) como coordinador
científico, han hecho realidad una tarea investigadora con enormes
dificultades.
En efecto, la ausencia total o parcial de diferente documentación en
relación con las diferentes decisiones y/o actuaciones en relación al Plan,
han dificultado y en ocasiones impedido un totalmente satisfactorio
análisis. No obstante, y a pesar de las dificultades expresadas, creemos
que el resultado de la presente investigación no puede ser más que
considerada como de enorme valor y utilidad.
Desde la FAGiC expresamos nuestro más sincero agradecimiento a todas
las personas e Instituciones públicas y privadas que han contribuido
con sus aportaciones a que este proyecto haya podido culminar con
el objetivo inicialmente designado: analizar científicamente el PIPG en
todas sus fases y procesos. Asimismo, agradecer la financiación privada
proveniente de la Open Society Foundations sin la cual no hubiera
sido posible llevar a término la presente investigación, y a la cual,
expresamos nuestro agradecimiento por la confianza mostrada en el
buen hacer de nuestra organización.
CRISTOBAL LASO SILVA, Vice-presidente de la FAGiC,
responsable del Área de Política y Medios de Comunicación
11
Prólogo de Sílvia Carrasco
¿P
erdido en la acción? es una muestra de investigación evaluativa
innovadora, crítica, pero optimista. Asimismo, constituye un ejemplo
inspirador del tipo de trabajo y enfoque que cada vez se antoja más
necesario en el campo de las ciencias sociales y, más concretamente, en
el del análisis de las políticas públicas. En este sentido, ha conseguido
superar con éxito los desafíos paradigmáticos con que generalmente
se enfrentan este tipo de trabajos desde sus mismos inicios.
Es necesario mencionar por lo menos tres virtudes que destacan entre
todas las que se desarrollaron. Sin duda, la primera virtud es el valor.
Tanto los promotores como los coordinadores de la investigación se
han atrevido a formular la pregunta incómoda sobre el mundialmente
conocido y acríticamente aceptado “modelo español de integración”
de los ciudadanos gitanos en nuestro país, sobre el que pocas voces
críticas han estado predicando en el desierto: ¿En qué pruebas se
basa?¿Debemos ser indulgentes con nosotros mismos sólo porque
hemos diseñado y desarrollado un plan aparentemente ejemplar?
El compromiso de la FAGiC -tomando la delantera y confiando
en investigadores académicos y activistas gitanos- ha conseguido
que, entre todos juntos, se puedan romper una serie de tabúes que
hasta ahora habían servido de representación complaciente para los
encargados de desarrollar políticas públicas, el consenso generalizado
entre la sociedad española no gitana, así como para un sector reducido
de la sociedad civil gitana, pero que quedaba lejos de las vidas y
esperanzas de un número significativo de gitanos. No obstante, los
muchos logros conseguidos por este proyecto han sido posibles gracias
12
a la colaboración intensiva y a partes iguales entre la experiencia y la
pericia, los objetivos sociales y los políticos, así como las cuestiones
de estricta metodología, los principios compartidos, pero también
las ideas transformadoras. Y esta segunda virtud se reconoce en el
compromiso de los coordinadores con los estándares más actualizados
de la investigación colaborativa en antropología social, un punto de
referencia de nuestra reputación académica universitaria renovado
en el proceso y resultados de este proyecto. El profesor Bálint-Ábel
Bereményi y la Sra. Anna Mirga han puesto en común su amplia
experiencia académica y activista para dirigir un equipo joven, vibrante
y diverso y realizar un análisis profundo de la evolución del Plan Integral
del Pueblo Gitano en Cataluña como política pública global, así como
sus impactos previstos y reales en la población objetivo.
Por último, pero no menos importante, cabe mencionar la virtud
innegable que supone haber realizado una investigación participativa
real más allá de la práctica demasiado frecuente y sin sentido de los
“rituales deliberativos” de los órganos de representación y de toma de
decisiones del propio PIPG. Teniendo en cuenta la complejidad que
supone una investigación evaluativa desde un enfoque colaborativo
en un área donde tantos actores desempeñan papeles ambiguos y a la
vista de las preocupaciones profundas y urgentes que afectan no sólo a
España sino a la UE en su conjunto, los autores elaboraron su proyecto
usando técnicas participativas como recurso natural y coherente en
los métodos etnográficos. El lector fácilmente identificará el tipo
de problemas éticos fundamentales que son bien conocidos para
los etnógrafos y que tienen que ver con la manera cómo se tratan
y se procesan los datos proporcionados por los informantes clave
(a menudo conseguidos en base a privilegios) para que a su vez no
pongan en peligro los objetivos -ni a los mismos autores- en el ámbito
de investigación.
13
Prólogo de Sílvia Carrasco
Del proceso del PIPG hemos aprendido muchas lecciones, pero Europa
ha ido experimentando cambios importantes que requieren revisar y
restablecer estrategias de organización de la sociedad civil gitana, tanto
en su relación con la población gitana de base y sus preocupaciones,
así como en el contexto de la sociedad mayoritaria. Las generaciones
gitanas más jóvenes “que quieren pintar” como ciudadanos han
conseguido nuevas experiencias a través del trabajo en red en Europa,
las mujeres han desarrollado una gran variedad de proyecciones
futuras acerca de los roles de género y ya no se basan únicamente
en la versión oficial de la “dimensión de género de las políticas
públicas”, también los últimos cambios acelerados han producido un
aumento de la diversidad socioeconómica con una gran cantidad de
capas de población joven y de mediana edad que “se ha quedado
atrás”. Todas estas tendencias que reclaman cambios cualitativos en la
relación institucional entre los gitanos y la sociedad mayoritaria están
ricamente documentadas y reflejadas en la evaluación, respondidas
con recomendaciones prácticas y con los pies en la tierra. Está en
juego algo tan valioso como la confianza en las políticas públicas para
construir una sociedad más inclusiva. Y este completo ejercicio de
investigación y puesta en común de conocimientos empoderará a los
gitanos y a sus vecinos en la búsqueda de un significado nuevo y mejor
de nosotros, los europeos.
Dra. SÍLVIA CARRASCO PONS, Vice-rectora y profesora
de antropología social. EMIGRA - Centro de Estudios e Investigación
sobre Migraciones (CER-Migracions). Universitat Autònoma de
Barcelona (España)
14
Resumen ejecutivo
E
l objetivo de esta investigación es hacer balance de los primeros
seis años del “Plan Integral del Pueblo Gitano en Cataluña” (en
adelante PIPG). Así pues, nos centraremos en su planificación, su
ejecución y sus resultados. Para la evaluación se han recogido datos
tanto cualitativos como cuantitativos a través de una metodología
mixta y la aplicación de diferentes técnicas de investigación, tales
como entrevistas (66), cuestionarios (227), grupos focales (4 grupos,
31 personas), explotación de archivos y documentos. Los tres aspectos
empíricos de la evaluación se centran, en primer lugar, en los procesos
relacionados con el PIPG en los departamentos del Gobierno catalán;
en segundo lugar, en la evolución de los proyectos concretos del
PIPG, y en tercer lugar en el desarrollo local de las actuaciones del
PIPG en municipios concretos. Para el análisis se han seguido las
variables de los 10 Principios básicos comunes para la inclusión de
los gitanos complementadas con dos ámbitos adicionales: edad/
generación y nacionalidad/ciudadanía. Como justificación de nuestro
proyecto, hemos de subrayar la insatisfacción y el desconocimiento
generales entre las asociaciones gitanas respecto a los resultados e
impactos del PIPG; un deseo explícito de muchas personas gitanas de
comprender mejor el funcionamiento de las políticas públicas dirigidas
a la población gitana, así como una manifiesta voluntad, basada en el
principio de la paridad, para la cooperación de asociaciones gitanas
con expertos no gitanos para dirigir la evaluación de esta política
pública. En las páginas siguientes nos proponemos exponer algunos
puntos característicos de la evaluación del PIPG, así como examinar los
hallazgos más importantes de nuestro proyecto de evaluación.
15
Resumen ejecutivo
El PIPG, aprobado por el Parlamento catalán en 2005, representó
una iniciativa pionera para la época. Su objetivo era conseguir la
equiparación sociocultural y económica de la población gitana con la
sociedad en general. Por otro lado, el PIPG también tenía el objetivo de
promover “la cultura gitana” como una parte integral de la cultura de
Cataluña. Se dice que fue el primer plan integral del Gobierno catalán
con una asignación presupuestaria correspondiente a un periodo de
cuatro años, lo que representaba un claro compromiso político con
la llamada “cuestión gitana”. Las dos aportaciones más significativas
del PIPG se circunscribían a la participación y la integralidad por las
cuales se abogaba en la primera edición (2005-2008) así como en la
segunda (2009-2013). El Estudio diagnóstico inicial (Fund.P.Tarrès 2005)
y los textos del PIPG se refieren a la participación como un elemento
necesario y que supone el inicio para la verdadera transformación
social debido a su potencial emancipador. El enfoque integral, en
sí mismo, tiene distintas áreas. En primer lugar, en el sentido que
se opone a un enfoque “sectorial”, implica la toma de decisiones
interdepartamental así como la coordinación de los procesos. En
segundo lugar, se hace alusión a la colaboración entre los distintos
niveles de la administración pública. Un éxito indudable del PIPG es
que ha logrado generar una estructura organizativa con un alto
nivel de participación de personas gitanas, con un dinamismo
inicial considerable, tanto en las organizaciones gitanas como en los
representantes institucionales.
A pesar de que la enorme importancia simbólica en términos de
compromiso político y reconocimiento cultural del PIPG está fuera de
toda duda, el PIPG se ha ido convirtiendo en objeto de duras críticas
debido a que el impacto en la población objetivo ha sido percibido
como menor de la esperada, así como también se han destacado otras
debilidades organizativas, procedimentales y de gestión.
16
Antes de que se elaborase el Plan, se acordó el encargo de realizar
un Estudio diagnóstico. Dicho estudio, no obstante, fue llevado a
cabo bajo la presión del tiempo. Debido a su propuesta metodológica,
el Estudio sobrerrepresentaba las demandas de la población gitana
cercana a sus asociaciones étnico-culturales, silenciando asimismo las
necesidades de algunos sectores de la población objetivo, especialmente
las de los más pobres y desorganizados, así como las del colectivo roma
de nacionalidad no española. La redacción del PIPG se reivindica
como un proceso altamente participativo que incluía un amplio sector
de asociaciones gitanas así como los principales actores sociales,
académicos y políticos. Sin embargo, las actuaciones del PIPG, y en
particular la composición del presupuesto, no han respondido a las
prioridades propuestas por el Estudio diagnóstico, lo que debilita
su propia justificación o “razón de ser”. Los proyectos destinados al
reconocimiento socio-cultural acabaron por tener más relevancia en el
PIPG que las más perentorias demandas socioeconómicas relacionadas
con el empleo y la vivienda. Aun así, el ambicioso proyecto del PIPG-1,
a través de sus 92 actuaciones propuestas con sus 2,5 millones de euros
anuales de presupuesto, generó grandes expectativas, entusiasmo
y un sentimiento general de cambio de paradigma tanto entre la
sociedad civil gitana como en la administración pública involucrada.
Nuestra investigación muestra que el entusiasmo se fue enfriando
gradualmente, probablemente por la debilidad evidente de algunos
aspectos de los órganos del PIPG, la pobre transparencia de los procesos
de toma de decisiones y el cada vez más evidente bajo impacto de las
actuaciones en la vida de la población objetivo.
En el diseño, los objetivos principales no están explícitamente
vinculados con las áreas y las actuaciones, hecho que mina la coherencia
interna. Las actuaciones están a menudo poco definidas y su utilidad
no está clara, ya que no se especifica claramente la población y el
rendimiento objetivos (target group, target performance). La constante
falta de especificación de resultados e impactos esperados se une a la
17
Resumen ejecutivo
ausencia de instrumentos y procedimientos de evaluación (aunque
este aspecto se mejoró en la segunda edición, cuatro años más tarde).
Los protocolos de selección, operación de toma de decisiones y
comunicación de sus órganos principales (tales como Consejo Asesor,
Grupos de Trabajo y la Comisión Interdepartamental) están establecidos
de manera superficial y la realidad para muchos es que el único órgano
con poder de decisión del PIPG es la Comisión Interdepartamental,
que hasta hace poco no contaba con la participación ni la presencia
de ninguna persona gitana. También cabe reseñar otro defecto, la
completa falta de especificación de los resultados que se preveían en
relación a los indicadores de impacto.
El carácter interdepartamental del PIPG respondía a una tendencia
general en el gobierno catalán. Ahora bien, dicho carácter tuvo un
menor impacto del esperado, ya que los procesos a realizar suponían
una mayor complejidad. (Brugué 2010) La interdepartamentalidad
se redujo radicalmente de la primera a la segunda edición del PIPG,
y la gran mayoría de las actuaciones comunes se mantuvieron bajo la
coordinación del Departamento de Bienestar Social y Familia. Más allá de
la cantidad, la calidad de dichas colaboraciones interdepartamentales
es a menudo cuestionable y se reduce a acciones administrativas
puntuales. Los departamentos, agentes, organizaciones de la sociedad
civil que coordinan y ejecutan proyectos concretos están, en términos
generales, mal informados sobre los objetivos generales, los principios,
las actuaciones y las contribuciones ya adquiridas del PIPG. Los
resultados obtenidos no justifican el verdadero mérito del enfoque
interdepartamental.
El área vertical del enfoque integral se centra en la relación entre
las administraciones central y local, incluyendo también a “socios
estratégicos” locales, como las ONGs. En términos generales, los
proyectos del PIPG no han generado nuevas dinámicas a nivel local,
sino que se han incorporado a estructuras previamente existentes,
18
a menudo en el marco de otras iniciativas públicas. Por lo tanto, el
impacto local de las actuaciones relacionadas con el PIPG no depende
del carácter multinivel del Plan, sino de la gestión local de los recursos
humanos, financieros y organizativos. La incorporación de los
recursos / agentes locales en la planificación y evaluación del
PIPG ha sido escasa o ha estado vacía de contenido.
El PIPG ha logrado canalizar y fortalecer la representación social y
política de la población gitana de Cataluña, al mismo tiempo que
reforzaba su aspecto territorial. Sin embargo, la estructura organizativa
del PIPG, que asigna un papel activo de consulta a diferentes
organizaciones y personas gitanas, no garantiza ningún poder de
decisión a las organizaciones gitanas. En este sentido, el hecho de
que el PIPG sólo previera la participación gitana mediante ONGs
constituidas formalmente acaba provocando que algunos sectores
de la comunidad gitana se encontraran infrarrepresentados. Mientras
que el volumen de la participación en los órganos del PIPG ha sido
alto (aunque a menudo decreciente), el PIPG no se ha preocupado de
incrementar la calidad de la participación a través de la capacitación
o la formación. La dependencia de las organizaciones gitanas de la
financiación de las administraciones tampoco se ha reducido. En este
sentido, es difícil confirmar la correspondencia directa o indirecta entre
la participación y el empoderamiento, sino que se trata más bien de la
intensificación del “ritual deliberativo” mediante el funcionamiento de
los órganos del PIPG.
Los mecanismos de monitorización y evaluación (M&E) son puntos
especialmente críticos del PIPG. El Plan se puso en marcha sin los
correspondientes sistemas de M&E. Posteriormente se encargó un
estudio externo que propuso algunas indicaciones que en su mayoría
se incorporaron en el PIPG-2. Sin embargo, la única evaluación externa
encargada (2009) siguió un enfoque centrado en la implementación
(implementation focused), descuidando casi totalmente los resultados
19
Resumen ejecutivo
e impactos (outcome focused). El enfoque se centra en la población
gitana participante en los órganos del PIPG, mientras ignora la mayoría
no participante. Ningún departamento participante en el PIPG ha
desarrollado mecanismos de evaluación previa relacionada con sus
actuaciones PIPG. Sólo uno de los proyectos ejecutados del PIPG (el
Proyecto de Promoción Escolar) dispone de su propio protocolo
de evaluación documentado. Los informes financieros y de actividad
no se han publicado anualmente. El más reciente data de 2009. La
falta general de transparencia y rendición de cuentas aumenta la
ignorancia acerca del PIPG, no sólo en los grupos destinatarios de los
beneficios, sino también entre los proveedores de servicios. En cuanto
a la transferibilidad, ninguno de los elementos del PIPG dispone de
datos adecuadamente contrastados por M&E que pueda distinguir las
buenas prácticas de las fracasadas, ni en el corto ni en el medio ni en
el largo plazo.
En el texto del PIPG, las mujeres y las cuestiones de género no sólo
se sitúan en una posición central, sino que también conlleva la
participación activa de un grupo de personas comprometidas, tanto
de mujeres gitanas, como miembros no-gitanos de la sociedad civil
y el personal de la administración pública. No obstante, hay que
señalar que el PIPG encuadra el concepto de género de una manera
simplificada. En los más significativos proyectos de PIPG (Promoción
Escolar, Mediación, Instituto de la Cultura Roma, Curso de Lengua
Romaní, etc.) la perspectiva de género no viene determinada por
el plan, ni evaluada a través de indicadores, por lo que se puede
cuestionar su carácter transversal.
En cuanto a los grupos de edad específicos, el estudio de evaluación ha
identificado una importante falta de equilibrio. Si bien la promoción de
los niños y especialmente de la juventud está explícitamente enfatizada
como línea estratégica, las personas mayores han de continuar haciendo
frente a una total falta de atención por parte del PIPG.
20
Otro grupo que apenas se cubre en el Plan Integral es el de los
inmigrantes roma que no poseen la nacionalidad española. La única
excepción es el Proyecto de Promoción Escolar, en el que un “insertor
escolar” trabaja con una población roma muy limitada, coordinado
por una ONG pro-gitano desvinculada del trabajo de los promotores
escolares que trabajan con población gitana española. Los órganos del
PIPG no incluían ninguna persona roma en sus órganos de consulta y
de toma de decisiones.
Asimismo, se ha evaluado el uso de instrumentos europeos. Es cierto
que los textos del PIPG preveían la colaboración y cooperación europeas
a través de programas orientados a las actividades de investigación y a
la acción; sin embargo, también es cierto que no ha comportado unos
resultados adecuados. No se puede identificar en términos de resultados
tangibles la implicación de la Concejalía de Bienestar Social en dos
proyectos europeos (a pesar de que ambos estaban en marcha antes
del PIPG). Las corporaciones locales, a pesar de estar familiarizadas con
los diferentes mecanismos de financiación disponibles a nivel de la UE,
no se han beneficiado de manera reseñable de estas herramientas en
el marco del PIPG. Dichos proyectos que ya estaban cofinanciados por
uno de los programas de la UE (FEDER, FSE, etc.) tendían a funcionar
de manera independiente de otras políticas catalanas implementadas
a nivel local y, en este sentido, el PIPG no ha sido capaz de generar
una nueva dinámica. Más allá de las cuestiones financieras, la falta de
mayor arraigo local del PIPG así como de sus acciones nos dibujan un
programa vulnerable y dependiente del gobierno catalán, cuando el
objetivo general debería ser el de aumentar su sostenibilidad a través
de los instrumentos europeos.
Por último, en cuanto a la satisfacción general, debido a las
dificultades anteriormente mencionadas, sobre todo en contraste con
las expectativas muy altas, se observa una desconfianza y malestar
generalizados, tanto entre los informantes gitanos y los no gitanos
21
Resumen ejecutivo
como en la sociedad civil y la administración pública. A pesar de
todo, nuestra evaluación llega a una conclusión clara: una vez que los
puntos débiles del PIPG se hayan reformado radicalmente, éste debe
reanudarse. La amplia experiencia acumulada a través del proceso
del PIPG, debe servir como excelente lección, no sólo para su próxima
versión revisada de 2014-17, sino también para la Estrategia Nacional
para la Inclusión Social de la Población Gitana.
Las recomendaciones más relevantes que señalamos en el informe
son las siguientes:
- El proyecto del Plan debe poseer una profunda coherencia
interna entre sus elementos (proyectos, actuaciones, áreas, líneas
estratégicas, objetivos principales, propuestas herramientas
metodológicas), con una especial atención a su viabilidad y desde
un punto de vista pragmático, en vez de dar espacio a objetivos
ideológicos en exceso ambiciosos.
- El concepto de participación debe ser definido en cada
contexto local de manera estratégica y realista, teniendo en cuenta
la ampliamente discutida complejidad que esta noción conlleva en el
momento de su traslación a la práctica. Asimismo, se debe establecer
de antemano una clara definición de la participación que se aspira a
conseguir, su calidad y capacidad de medición, sus formas y los medios
de empoderamiento que ésta puede desencadenar.
- Tanto la amplitud horizontal como la vertical del PIPG deben
ser intensificadas. El diálogo y la colaboración interdepartamental se
deben reanimar con contenidos sólidos y una metodología viable,
evitando “rituales interdepartamentales huecos”. Las administraciones
municipales y los “socios estratégicos” locales deberían participar con
una rol más activo en la toma de decisiones inicial, así como en la
planificación, implementación y evaluación.
22
- Se debe buscar un equilibrio entre el enfoque selectivo
(targeted) y el general (mainstreaming) para la intervención de los
interesados, teniendo en cuenta la diversidad de sus principios rectores
o enfoques. Los departamentos que no consideren válidas o no tengan
en cuenta las categorías de base étnica, debido a sus principios de no
discriminación, deben encontrar medios alternativos de acción con el
fin de actuar sobre las desigualdades basadas en categorías étnicas
(como la discriminación racista).
- Se debe otorgar de manera estratégica mayor visibilidad al
PIPG, con el objetivo de darlo a conocer a todos los grupos destinatarios
y las partes interesadas, tanto a nivel estatal como internacional. Los
mecanismos de sensibilización deberían desarrollarse centrándose
en las oportunidades de reciente apertura que la estructura del PIPG
proporciona.
- Las herramientas de monitorización y evaluación (M&E)
deberían servir para la profundización en la transparencia y la
rendición de cuentas de los proyectos, las organizaciones y las
administraciones. Los mecanismos de M&E deben estar claramente
definidos en los planes y los coordinadores/personal administrativo
de todas las partes interesadas deben tener una sólida formación en
las técnicas y metodologías de evaluación. Asimismo, los mecanismos
de M&E deben abarcar la adecuación de la planificación, la ejecución
y el alcance de los impactos esperados e inesperados en una amplia
variedad de beneficiarios y proveedores de servicios.
- El PIPG debe tener en cuenta su propia sostenibilidad. En
términos financieros, esto puede significar la solicitud de subvenciones
de la UE, así como de otras de ámbito nacional o internacional, de
manera que los proyectos se tornen menos dependientes de los
fondos públicos del gobierno catalán. Además, el empoderamiento
real de los actores gitanos significaría la capacidad eventual de la
23
Resumen ejecutivo
sostenibilidad de los proyectos y estructuras inicialmente mantenidos
por los presupuestos del PIPG. El fortalecimiento de la capacidad, la
formación de incidencia territorial, nacional e internacional, la creación
de redes o el desarrollo de habilidades, así como las oportunidades
de microcréditos, deberían crear la sostenibilidad auténtica de esta
política pública a través de la retirada gradual de los fondos públicos
destinados de manera específica.
24
Introducción
E
ste informe es el resultado de un proyecto de investigación de
un año de duración financiado por la Open Society Foundations, bajo
la EU Roma Framework Advocacy Grant. El siguiente texto contiene los
elementos esenciales que se derivan de esta evaluación, incluyendo
los principales resultados, conclusiones y una lista exhaustiva de
recomendaciones específicas.
El siguiente proyecto tiene como objetivo realizar un análisis en
profundidad de los primeros seis años del “Plan Integral del Pueblo
Gitano en Cataluña” (PIPG), puesto en marcha por el Gobierno catalán
a finales de 2005. La presente evaluación se justifica por la profunda
preocupación de la sociedad civil gitana respecto a los limitados
resultados e impactos del PIPG, y también por un interés científico en
la brecha existente entre los discursos sobre la democracia deliberativa
y la práctica de la participación de los romaníes en las políticas públicas
dirigidas a la población gitana. Partiendo de estas consideraciones,
la FAGiC conjuntamente con el grupo EMIGRA (UAB) se propusieron
llevar a cabo una evaluación de resultados centrada en el diseño, la
implementación y los resultados de esta política pública.
El Plan Integral del Pueblo Gitano en Cataluña debe ser entendido
como un fruto de años de esfuerzos de los diversos actores para el
creciente reconocimiento político e institucional de los miembros de
la población gitana catalana. En Cataluña, los años finales de la década
de los 1990 y principios de la de 2000 se caracterizaron por una
creciente presencia de un discurso político sobre la interculturalidad,
25
Introducción
la diversidad cultural y las políticas de reconocimiento. Esta agenda
política dio paso al fuerte apoyo institucional de las primeras ONG
gitanas (que resultan en un rápido crecimiento del número de
asociaciones) y el trabajo interdepartamental orientado a lograr un
enfoque de política específica hacia los gitanos. En este contexto, el
Parlamento catalán aprobó una resolución pionera, que reconoce la
identidad gitana y el valor de la cultura gitana para la sociedad catalana
(Resolución 1046/VI, 21 de noviembre de 2001). Y, como consecuencia,
la Resolución 1045/VI del Parlament obligaba al Govern a elaborar un
Plan integral para la población gitana en Cataluña para los años 20022006 (Resolución 1045/VI, 21 de noviembre de 2001). A pesar de que
la resolución inicial preveía la elaboración de un Estudio diagnóstico
en un período de un año, y la aprobación de un plan global a partir
de 2002, no fue hasta algunos años después que se lograron estos
objetivos. El estudio, iniciado en 2003, no se hizo oficialmente público
hasta octubre de 2005. Finalmente, el 2 de noviembre de 2005, el
Parlamento catalán aprobó la decisión de crear un Plan Integral del
Pueblo Gitano en Cataluña (PIPG).
Esta iniciativa pionera gubernamental tiene como objetivo combatir
la situación de desigualdad que sufre la población gitana en Cataluña,
con el fin de “ponerlos en el mismo nivel socio-cultural y económico
que el resto de la sociedad catalana, de la cual forman parte”, y al
mismo tiempo, “sensibilizar a la población catalana y darle a conocer la
cultura gitana como integrante y miembro de la cultura de Cataluña”.
El Plan fue elaborado primero en el período 2005-2008 y contó con
la labor de coordinación de los distintos departamentos del Gobierno
catalán (Generalitat). El carácter integral se manifiesta en un alto
nivel de coordinación interdepartamental (dimensión horizontal), así
como en una colaboración multinivel, vinculando la administración
gubernamental con las autoridades locales y los agentes sociales
(dimensión vertical).
26
El plan actual, 2009-2013, está dividido en diez Grupos de Trabajo
sectoriales y cubre 106 acciones en 16 áreas temáticas. 13 diferentes
Departamentos catalanes participan en la ejecución del Plan, contando
con un presupuesto anual de más de 3,5 millones de euros. Con el fin de
garantizar la participación activa en todas las fases de trabajo, el PIPG
invitó a los representantes y las organizaciones no gubernamentales
gitanos a participar en los diferentes Grupos de Trabajo, así como a
formar parte del Consejo Asesor. El Plan fue elaborado y mejorado por
expertos, políticos, representantes de los ministerios y individuos y / o
asociaciones gitanos.
Como algunos de los miembros del equipo de investigación directa
o indirectamente han participado en los órganos del PIPG órganos
o en proyectos relacionados con el PIPG, y como la FAGiC -la mayor
federación gitana en Cataluña- siempre ha estado activamente
implicada con el PIPG, hemos definido nuestra estrategia como un
proceso de “evaluación participativa”, en vez de una evaluación externa.
El equipo de investigación, formado tanto por miembros gitanos/roma
como por miembros no-gitanos, ha aplicado un enfoque mixto para la
recogida de datos. A través de diferentes técnicas de investigación, se
contactó directamente con unos 325 individuos. Sin embargo, nuestros
resultados no pretenden ser representativos de la población gitana de
Cataluña. Más bien lo que demuestran los resultados de la evaluación
de proyectos son tendencias, sacan a la luz contradicciones internas de
dinámicas asentadas y reflejan la diversidad inherente a la sociedad.
Debido al hecho de que no existen datos fiables sobre los efectos
directos o indirectos del PIPG, hemos reducido nuestro enfoque a la
satisfacción del público de las personas gitanas o no-gitanas que han
participado en el proceso del PIPG o que teóricamente deberían de
haberse beneficiado de él.
27
Introducción
A raíz de las conclusiones generales, se propone una lista de
recomendaciones temáticas, lo que representa una selección de las
recomendaciones más detalladas.
Creemos firmemente que nuestra evaluación crítica sobre el PIPG
contribuirá a su reformulación y su sostenibilidad, a través de, por los
menos, dos vías. En primer lugar, de una manera directa, esperamos
que algunas de nuestras recomendaciones se incorporen en la próxima
edición del PIPG. En segundo lugar, nuestro punto de vista crítico
busca propiciar un debate público abierto sobre diversos aspectos
del PIPG entre activistas de la sociedad civil, ya sean nacionales o
internacionales, así como entre los científicos sociales. Ambos medios
tienen un objetivo final: mejorar las políticas públicas dirigidas a la
población gitana.
28
1. Contexto y conceptos. Enmarcando el problema
A
ntes de empezar la evaluación del diseño, ejecución y resultados
del Plan Integral del Pueblo Gitano en Cataluña, es de suma importancia
focalizar el PIPG en un contexto más amplio para ponerlo en perspectiva
respecto a algunos conceptos clave, hechos socio-históricos, procesos y
políticas públicas. En primer lugar, realizaremos un breve balance sobre
los importantes debates que enfocan la participación como discurso
y práctica metodológica, particularmente en proyectos de desarrollo
y políticas públicas. En segundo lugar, haremos hincapié respecto a
algunos puntos de vista fundamentales sobre el asociacionismo étnico
en Cataluña. En tercer lugar, intentaremos establecer un ámbito de
trabajo para nuestro análisis, revisando de manera sucinta las políticas
y los discursos concernientes a la población roma/gitana.
1.1 Participación, representación
Las dos ediciones del Plan Integral, como también el Estudio
diagnóstico previo (Fund.P.Tarrès 2005), hacen énfasis en diferentes
formas de participación, dando por hecho que hay una correlación
directa entre participación y empoderamiento de los gitanos. En
otras palabras, el PIPG opta por un enfoque participativo en todas las
etapas de su elaboración y ejecución con el objetivo de “equiparar
sociocultural y económicamente al pueblo gitano de Cataluña con la
sociedad de la que forma parte” (PIPG-1: 110). A pesar del papel central
que juega este concepto, ninguno de dichos documentos ofrece un
marco teórico válido, una definición o un marco de operatividad para
29
Contexto y conceptos
esta desconcertante noción y sus variables, que nos pueda servir para
evaluar procesos participativos. Sin una clarificación inicial sobre las
formas deseables, los límites, los resultados esperados y las dificultades
previstas, los efectos secundarios o los problemas de la participación
es difícil evaluar y formular recomendaciones de mejora.
El Estudio diagnóstico (Fund.P.Tarrès 2005) y el PIPG mencionan la
participación focalizándola en dos grandes áreas. En primer lugar,
se hace referencia a la participación como un importante elemento
de metodología de investigación que tendría que servir como guía
del diseño, el desarrollo y los estadios de evaluación del proyecto
de investigación. En este sentido, se hace énfasis en la participación
como un elemento que mejoraría por ella misma la validez así como
la fiabilidad de los procesos y de los datos recogidos. En segundo
lugar, la participación es presentada como un elemento necesario y
socialmente transformador para la implementación del Plan Gitano,
y de cualquier otra acción. “La participación de las personas gitanas da
sentido y efectividad, a la vez, por la vertiente de transformación social
que genera.” (PIPG-1:84)
Sin duda, estas dos áreas responden a imperativos políticos e ideológicoteóricos, que abogan por la participación activa y efectiva de varios
sectores sociales en lo público a través de un sistema fuertemente
interconectado de asociaciones – o “redes de compromiso” (Putnam,
Leonardo, Nanetti 1993) – como elemento fundamental de la
función democrática del estado. Se reivindica que una sociedad civil
fuerte y autoconcienciada puede funcionar como contrapeso de las
instituciones estatales y asimismo puede ejercer de catalizador para
una mayor demanda de rendición de cuentas (accountability). Más aún,
se suele apuntar que la descentralización de la administración estatal
resulta en una mayor sensibilidad de los poderes públicos para con la
población y sus organizaciones horizontales, aspectos que contribuirán
al empoderamiento y la emancipación de los grupos más vulnerables.
30
Asimismo, algunas investigaciones recientes en el ámbito de la teoría
política sugieren efectos positivos de los mecanismos participativos
de la gobernanza (Goodin 2008) a través de un “giro deliberativo”
(Fishkin J, Luskin R. 1999). Aun así, dichas consideraciones no disfrutan
de un consenso unánime, hecho que no puede ser pasado por alto en
aras de destacar algunos resultados imprevistos o negativos en ambas
áreas mencionadas.
1.1.1 La participación como metodología
En las últimas décadas, la participación se ha convertido en un
requisito común en los proyectos de investigación, planes de
desarrollo y concursos públicos. Sin embargo, todavía se carece de
pruebas empíricas del poder de emancipación y transformación de la
participación. Brugué (2010:17), poniendo el foco en Cataluña, señala
que se ha discutido mucho sobre las estructuras y las instituciones
de participación (el hardware), al mismo tiempo que se carecía del
conocimiento sobre las prácticas y las dinámicas deliberativas de éstas
(el software). McGee (2001) apunta que la brecha entre la teoría y la
práctica tendría que generar “un diálogo continuo entre practicantes
sobre la calidad, validez y ética de lo que se lleva a cabo, con el objetivo
de prevenir contra el descenso de los estándares, la mala práctica, el
abuso o la explotación de los participantes”. (citado en Cooke y Kothary
2001:5) La creciente literatura sobre la participación llama la atención
de una serie de riesgos de los cuales hemos tomado en consideración
una parte con el fin de evaluar el diseño, ejecución e impacto del PIPG.
-¿Se puede decir que la participación comunitaria contribuya
automáticamente a la validez de los datos de la investigación, sin una
triangulación necesaria y sin una evaluación continua de la calidad de
la participación, sus consecuencias e impactos? (Frideres 1992)
31
-¿Están reconocidas la capacidad y la preparación necesarias
para los distintos métodos y técnicas de participación, cuando
la inclusión es un objetivo global del proyecto de investigación/
desarrollo? (Frideres 1992)
-¿Cómo se resuelven estas tensiones durante las diferentes
fases de la investigación? Y cómo se reflexiona sobre las soluciones en
el propio informe? (Frideres 1992, Ospina et. al 2008)
-Mientras hay un énfasis discursivo en los procesos dentro de
las redes informales, el trabajo real en la participación tiende a basarse
en redes formales (como las asociaciones locales o étnicas, los órganos
formales, etc.).
-Las decisiones colectivas están sujetas a “dinámicas de
grupo”. Esto es, frecuentemente se toman decisiones para contentar
la opinión mayoritaria que elimina, hasta cierto punto, la diversidad.
Asimismo, los grupos tienden a tomar decisiones más arriesgadas que
las que tomarían los individuos (el conocido como “desplazamiento de
riesgo”). Además, los miembros del grupo ya suponen las preferencias
de los otros y deciden en base a ellas, cuando lo contrario también
puede ser cierto al mismo tiempo (lo que se conoce como “La paradoja
de Abeline”).
-Existe también la cándida creencia comúnmente compartida
sobre la autenticidad de las motivaciones y comportamientos en
los procesos participativos, aunque a menudo sea al revés (grupo/
intereses individuales, financiación, votos, etc.).
-El concepto problemático de la comunidad ha de ser
también dirigido teniendo en cuenta la “participación comunitaria”.
En un acercamiento a la participación comunitaria, la “comunidad”
tiende a ser vista “como una entidad social ‘natural’ caracterizada
32
por relaciones solidarias” (Cleaver 2001:44). Demasiado a menudo
se asume que hay una “comunidad identificable” cuyas fronteras
sociales y administrativas coinciden. No obstante, las evidencias
empíricas muestran “la naturaleza solapada, cambiante y subjetiva de
las “comunidades” y la permeabilidad de sus fronteras” (ibid:44). Esta
visión no tiene en cuenta la configuración dialéctica de la solidaridad,
el conflicto, las alianzas cambiantes, el poder y las estructuras sociales.
-“Lo que se toma por el conocimiento “popular” es una
construcción generada en el contexto de la planificación y refleja las
relaciones sociales que los sistemas de planificación conllevan.” (Mosse
2001:17) Así, el conocimiento, no puede ser interpretado como un
producto fijo, sino que más bien ha de ser entendido como un hecho
dinámico de relaciones sociales cambiantes.
-A menudo, los discursos sobre el empoderamiento esconden
preocupaciones sobre cómo manejar la efectividad y la eficacia. La
participación comunitaria – o “partnership” - mejora la efectividad de
la recogida de datos, la organización, la difusión y la comunicación de
hallazgos, tanto como la transmisión de conocimiento. Sin embargo,
esto no necesariamente produce empoderamiento y transformación
social.
-Se argumenta que la participación en la práctica raras veces
tiene un efecto en la política o el diseño de políticas. A veces se ha
transformado en un enfoque técnico con un efecto adverso, por
ejemplo, el de la despolitización.
Estos son algunos de los aspectos que nos han guiado en la evaluación
de un concepto y una práctica clave del PIPG: la participación.
Desafortunadamente, este debate no ha encontrado espacio ni en el
Estudio diagnóstico (Fund.P.Tarrès 2005) ni en las dos ediciones del
PIPG.
33
1.1.2 Conceptualizando la participación y las políticas públicas
“El discurso participativo” se ha convertido en un elemento clave en
la planificación política en Europa (Carrasco 2007), y, asimismo, en el
Estado español. En 2001 la Comisión Europea emitió un Libro Blanco
sobre la Gobernanza Europea, que enfatizaba una “cultura reforzada
de consulta y diálogo” (CE 2001:18 en la versión castellana) con el
objetivo de “dar oportunidades para las aportaciones” de un amplio
espectro de grupos de intereses. En Cataluña, el “discurso participativo”
fue bien recibido y fomentado por los gobiernos tripartitos (20032010); sin embargo, la dialéctica de la práctica participativa debe ser
puesta en perspectiva.
La orientación participativa es discutida desde una perspectiva dual. En
este sentido, la planificación política y la gestión de proyectos suelen
considerar la participación como un medio y/o como un objetivo. Las
administraciones locales, regionales o centrales buscan la eficiencia,
el control de gasto y la sostenibilidad a largo plazo de los proyectos,
tanto como la legitimación de sus políticas. A fin de alcanzarlo, las
administraciones públicas buscan el apoyo de distintos segmentos de
la población, especialmente aquellos que no suelen tener acceso a los
espacios públicos o formales de participación. Y a fin de conseguir
estos objetivos, y de tener en cuenta la importancia de las “redes de
compromiso” en un nuevo modelo de democracia, la participación
es un medio fundamental en el camino hacia los procesos reales de
empoderamiento al mismo tiempo que se contribuye a la utilidad de
las administraciones.
Por el caso contrario, las administraciones a menudo instrumentalizan
la participación buscando interlocutores con los que asegurarse el
control social y político de la participación. Por supuesto, la frontera
entre estas dos perspectivas es difusa, especialmente en la práctica.
34
Otra dificultad que las administraciones han de enfrentar es la de
encontrar un nivel adecuado de participación en los distintos sectores.
Mientras “las asociaciones, los comités y los contratos canalizan la
participación de forma predecible y reconocible, los fines de muchas
inversiones de desarrollo aparentemente buscan establecer estructuras
de comunidad que claramente imitan las estructuras burocráticas”
(Cleaver 2001:40). Cornwall (2004), en este sentido, diferencia entre
“espacios invitados” y “espacios populares”. Los espacios invitados
son espacios habilitados desde una perspectiva de arriba-abajo para ser
rellenados por la comunidad, mientras que los espacios populares son
creados por las comunidades a través del desarrollo espontáneo de las
narrativas y las acciones. Finalmente, como un aspecto a veces práctico,
es muy importante tener en cuenta que incluso si la participación está
diseñada como un medio, pero sin un esfuerzo inversor suficiente en
la calidad de ésta, los impactos que pueda tener serán muy limitados
o incluso contrarios a los esperados, y pueden hasta llegar a dañar el
futuro potencial participativo de la “comunidad”. Así pues, la calidad
de la participación es un tema fundamental en una evaluación. En
este sentido, Anduiza y De Maya (2005) proponen tener en cuenta
cuatro áreas principales: ¿Quién participa? ¿Cuál es el objetivo de la
participación? ¿Cómo se ha llevado a término la participación? ¿Cuáles
son las consecuencias de la participación?
Los aspectos mencionados son solo unos pocos de los elementos clave
de un debate más amplio que ha alimentado nuestra evaluación.
1.2 Dinámica del asociacionismo étnico en Cataluña
Tanto el Estudio diagnóstico (Fund.P.Tarrès 2005) como los borradores
del PIPG proyectan la participación de los gitanos a través del
desarrollo de una red de organizaciones gitanas. Con el fin de
entender los resultados de dicho enfoque, es necesario tener un mejor
35
entendimiento de lo que llamamos la dinámica del asociacionismo
étnico en Cataluña.
Aparicio (2011) demuestra un cambio en la interpretación de las
asociaciones étnicas por parte de los investigadores. En los estudios
realizados en los noventa se tendía a analizar a las asociaciones de
inmigrantes como proveedoras de servicios; esto es, organizaciones que
respondían a las necesidades de sus miembros. Más tarde, se incorporó
la dimensión de la participación cívica. Esta última perspectiva se basa
en las premisas de que, en primer lugar, la integración política de estos
grupos minoritarios tiene un impacto positivo en su integración social,
y, en segundo lugar, la integración política de los grupos minoritarios
se desarrolla a través de asociaciones (Aparicio 2011:14). Existe, no
obstante, una brecha significativa entre las formas de organización
de estas asociaciones y las formas de organización y relación dentro
de estas minorías. La alta mortalidad de las organizaciones étnicas se
explica por la escasez de sus recursos y por la antes señalada distancia
entre ellas y sus comunidades. Basándose en estos hallazgos, Veredas
(1998) señala que las organizaciones formales no buscan substituir
las funciones de apoyo de las redes informales, sino que son las
expectativas de las nacientes oportunidades individuales a través de
estas estructuras las que, de hecho, hacen que existan las asociaciones.
En este sentido, Carrasco (2007:33) llama la atención sobre las
realidades locales que pueden fomentar o dificultar la participación
social en estructuras formales o informales. Para entender mejor las
motivaciones se necesita estudiar si la participación en asociaciones (u
otras estructuras):
A: responde a un problema particular de la comunidad local;
B: responde a estructuras emergentes dentro de la corriente principal de la sociedad civil;
C: responde a estructuras emergentes dirigidas a un segmento particular de la sociedad (por ejemplo, un grupo 36
étnico) con el fin de resolver un problema que preocupa a la sociedad mayoritaria o a la administración pública.
Este último modelo nos da indicios sobre los volúmenes sin precedentes
de nacimiento, crecimiento y “muerte” (o estado vegetativo) de las
asociaciones gitanas locales. Asimismo, ofrece un potente marco
interpretativo para entender cómo el PIPG ha jugado un rol en la
generación de un tipo de participación que saca energía y define
sus finalidades en la explotación de nuevos recursos emergentes
(Modelo C) aplicando la estrategia más útil y llegando más lejos de
las “luchas” definidas por los problemas particulares (locales) de la
comunidad (Modelo A).
1.2.1 La movilización étnica roma
Es un consenso comúnmente admitido en la literatura académica que la
movilización étnica cubre el cambio de un grupo pasivo de individuos
a una participación activa en la vida pública. Este proceso busca la
representación estratégica de los intereses colectivos y a menudo
tiene como objetivo cambiar las políticas que afecten al grupo o por
lo menos influir en su orientación (Vermeersch 2006). Sin embargo,
tal como ha destacado Barany, existen varios requisitos previos
que se tienen que cumplir para que aparezca la movilización étnica.
En concreto: oportunidad política, identidad étnica y su formación,
liderazgo, capacidad de organización, ideología, recursos financieros,
comunicación y símbolos (Barany 2002:281). La existencia y la calidad
de estos ingredientes determinarán el nivel de éxito y de eficiencia de
un movimiento étnico.
La movilización étnica puede darse en distintas estructuras
organizativas, estableciéndose vehículos formales de representación
de los intereses colectivos de un grupo. Las estructuras políticas
37
formales, tales como los partidos políticos de base étnica, representan
sólo una parte de estas estructuras y su éxito en el caso de los roma está
ampliamente discutido (McGarry 2011). El activismo de la sociedad
civil representa otra opción, tomando la forma de asociaciones locales,
de base, fundaciones, federaciones regionales e incluso estructuras
transnacionales.
Entre los roma y a causa de la simplicidad para el establecimiento de
órganos civiles, esta forma de representación ha venido siendo la más
popular. La literatura sobre la teoría de la “estructura de oportunidad
política” (Marks & McAdam 1996; Tarrow 1994; Vermeersch 2006)
destaca la compleja relación entre el medio político formal e informal
que circunscribe la creación (y también la decadencia) de estos
movimientos étnicos. Particularmente en España, en la transición
de la dictadura a la democracia, los gitanos se encontraron con la
oportunidad sin precedentes de convertirse en sujetos políticos activos,
descubriendo el potencial de la etnopolítica, y que dio el pistoletazo
de salida para un prolongado aumento de las asociaciones gitanas que
se puede observar a lo largo del estado, alcanzando su boom durante
la primera década del nuevo milenio.
1.2.2 El movimiento asociativo gitano en Cataluña
El movimiento asociativo gitano en Cataluña está directamente
relacionado con el trabajo filantrópico de la Iglesia Católica por una
parte, y con la aparición de la Iglesia Evangélica por la otra (San Roman
1999). Las primeras asociaciones genuinamente gitanas e independientes
(sin relación con ninguna Iglesia) se pueden rastrear hacia finales de la
década de los setenta. En los noventa y la primera década del siglo XXI
se dio un boom específico de las asociaciones gitanas en Cataluña, así
como en el Estado español. El proceso de consolidación se dio desde
una perspectiva regional más que ámbito nacional.
38
Las organizaciones gitanas, impulsadas por las administraciones
públicas, empezaron a aglutinarse en federaciones, reclamando una
mayor representación y monopolizando los canales de comunicación
i/o de relaciones con los órganos de las administraciones públicas. A
pesar de este crecimiento y desarrollo, es necesario destacar varios
aspectos problemáticos. El crecimiento no tiene por qué comportar
necesariamente una mayor eficiencia o impacto, sino que puede ser
un síntoma de que los intereses colectivos están fragmentados y
difuminados y que existen diferencias internas (Veermersch 2006:103).
Dicho fenómeno también se puede encontrar a lo largo de Europa
(Gheorghe y Mirga 2001).
Por otro lado, el papel de las asociaciones gitanas como entidades de
defensa y vigilancia de sus derechos es cuestionable. Considerando
el hecho de que las asociaciones gitanas están financiadas casi
exclusivamente por las administraciones públicas, las organizaciones
caen a menudo en la trampa de la dependencia, perdiendo su
capacidad reivindicativa y de funcionar como lobby (Vid. J.M. Oleaque
2003).
El alto nivel de dependencia institucional junto a la carencia de
dinámicas emancipadoras que busquen una participación y un
compromiso activo de las masas gitanas han de ser identificados
como los mayores obstáculos para una movilización étnica de base
comunitaria entre los gitanos. Este fenómeno, presente asimismo
a lo largo de Europa, se ha identificado como la “ONGzación de los
derechos de los roma” (Trehan 2009).
Los problemas descritos arriba a menudo dan lugar a una cierta
desconfianza de las ONG gitanas por parte de “sus” comunidades
locales. A un nivel europeo, varios autores señalan (Gheorghe, Mirga
2001; Vermeersch 2006, Cioabă 2012) que las asociaciones roma a
menudo carecen del apoyo masivo de sus respectivas comunidades
39
locales. Es preciso, pues, llevar a cabo una investigación en profundidad
en relación al mismo fenómeno en el caso de Cataluña. No obstante,
podemos reseguir ciertos paralelismos entre la situación catalana y
europea a través de ciertas conclusiones que se pueden extraer de
nuestra investigación.
1.2.3 Liderazgo
El papel de los líderes es incuestionable para poder aglutinar una
identidad grupal y sus intereses así como determinar las estrategias y
los recursos para usar en la acción colectiva. En varios estados europeos,
tal como nos muestra la literatura (Mirga, Mroz, 1994), el liderazgo
en el movimiento asociativo gitano a menudo emana de los poderes
tradicionales asociados a los miembros más viejos de la comunidad
y las estructuras organizativas a su vez reproducen los extensos lazos
familiares (Cioabă 2012). A medida que avanzaba nuestra investigación
nos encontrábamos con una buena cantidad de datos que nos llevaban en
esta dirección y, asimismo, existen textos tempranos que también llaman
la atención sobre este fenómeno en España (Velázquez 1993; Méndez
2005). No obstante, para poder trazar una panorámica mucho más
representativa sobre esta cuestión, se hace imprescindible la realización
de investigaciones más extensivas que focalicen dicho aspecto.
En Cataluña, una gran mayoría de los líderes de las asociaciones
son autoproclamados y se han ganado una parte del respeto y del
reconocimiento de sus comunidades locales a través de la actitud
proactiva y reivindicativa, emprendedora, demostrando habilidad
e iniciativa independiente. La mayoría de ellos no poseen educación
superior y se autoemplean como vendedores ambulantes, etc. Muchos
de estos líderes tienen una situación socioeconómica acomodada y
combinan su trabajo en las ONGs junto con la venta ambulante u otra
actividad económica.
40
En el espectro general de las asociaciones gitanas en Cataluña, las
asociaciones de mujeres, a pesar de experimentar un crecimiento
vigoroso, continúan siendo relativamente pequeñas en número.
Las mujeres cada vez se vuelven más activas y comprometidas dentro
de sus comunidades y a menudo crean sus propias asociaciones
locales de base con el objetivo de prestar atención a las necesidades
específicas y los intereses de las mujeres gitanas. La fundación de las
asociaciones gitanas de mujeres más visibles ha seguido un proceso en
vertical de “arriba abajo” con un fuerte apoyo de la administración y de
intelectuales no gitanos.
Los jóvenes continúan mostrándose reticentes hacia las estructuras
asociativas y pocos se comprometen con sus asociaciones locales.
Existen unas pocas asociaciones gitanas de jóvenes, pero dirigidas
y compuestas por gente de edad media, por lo que no se pueden
considerar como ONG juveniles genuinas. A pesar de todo, la juventud
gitana cada vez se implica más en el llamado movimiento gitano. Por
lo tanto, las mujeres y los jóvenes gitanos están en cierto modo
infrarrepresentados dentro del tejido asociativo, a pesar de que se
aprecian signos positivos de cambio.
1.2.4 Representatividad
El hecho de que la práctica del asociacionismo que hemos descrito en las
líneas anteriores sea ampliamente difundida y apoyada por el gobierno
trae consigo varios interrogantes sobre su representatividad real.
Focalizando las prácticas participativas que buscan asegurar que
haya voces ciudadanas en los procesos de gobernanza democrática,
Gaventa (2004) pone el acento en la crítica de qué voces son realmente
escuchadas en dichos procesos y quién habla por quién y con qué
fundamentos.
41
Se trata de cuestiones particularmente delicadas en relación a los
gitanos: tal como los investigadores repetidamente argumentan, la
heterogeneidad de las comunidades gitanas impide el fomento de
una identidad colectiva y complican una representación “adecuada”.
Para las asociaciones, sean gitanas o no, que representan los derechos
o intereses de un grupo no hay rendición de cuentas para un distrito
tal como lo hay para los representantes democráticamente elegidos,
tales como alcaldes o diputados al parlamento. Vermeersch señala la
emergencia de una élite política roma: “dichas personas son a menudo
citadas en los media, son capaces de expresar sus opiniones en dichos
ámbitos y a menudo son invitadas para conferencias internacionales”
(Vermeersch 2007:209); sin embargo, su papel como puente para las
comunidades roma ha de ser puesto en entredicho. McGarry concluye
que “la política roma no es efectiva en el momento que es preciso
articular los intereses de la comunidad roma” (2011:37). En su análisis
de la cuestión de quién puede legítimamente representar y articular los
intereses de los roma, se realiza una distinción entre la representación
de los individuos y la representación de los intereses personales, de
sectores o de clase, respectivamente. McGarry, asimismo, pone el foco
de atención en que la “representación se negocia constantemente
a través de la interacción social” y “es más apropiado entender la
representación como un conjunto de intereses más que de personas”,
ya que “una persona o un grupo no puede representar una sociedad
pero una persona o un grupo puede, en principio, representar los
intereses comunes de una sociedad” (McGarry 2011:73-74).
Esta manera particular de enmarcar el problema pretende concienciar
sobre un presupuesto obstinado que se da en la mayoría de las
discusiones de la representación roma: la idea de que sólo una
organización étnica puede defender adecuadamente los intereses de
su propio grupo étnico. En este sentido, también el liderazgo puede
surgir de fuentes diversas: desde personas autoproclamadas a líderes
“naturales” elegidos por su propia comunidad, hasta venir definidos
42
desde fuera por la interacción de las necesidades de la administración
para interlocución y la representación de intereses colectivos.
Finalmente, la relación entre los representantes y la población puede
cambiar: aquellos que una vez tuvieron un fuerte vínculo con las
asociaciones de base pueden (gracias, en gran parte, a que exista un
incremento de la participación política) perder (parte de) esa conexión:
ya no serán reconocidos como representantes de las comunidades que
se supone que representan; por ejemplo, se han convertido en “élites
políticas roma”.
Así pues y como conclusión, se nos antoja de una importancia capital
para conceptualizar las distintas formas de participación (ya sea
política, formas más informales de participación cívica o, por ejemplo,
la participación en la investigación) la exploración profunda de cómo
optimizar la ‘representatividad’ y la legitimidad. Todo esto implica
reflexionar sobre qué exactamente (y qué intereses) necesita de
representación, por quién, si son posibles de representar y sobre qué
bases se legitiman. Las respuestas a dichas preguntas deben de ser
explícitas y continuamente reevaluadas para poder conseguir un punto
de vista honesto sobre qué le interesa al “pueblo” para su participación
en la situación actual.
Desde nuestro punto de vista, los aspectos mencionados enfocan la
“cuestión gitana” desde una perspectiva más global y son elementos
indispensables para comprender la realidad social que dio luz al Plan
Integral del Pueblo Gitano en Cataluña. Es probable que, en caso de
haberse incorporado al Estudio diagnóstico y a las dos ediciones del
PIPG, los aspectos críticos de algunos de dichos debates habrían sido
de ayuda para su planificación y ejecución. Nuestra evaluación busca
enlazar los debates académicos sobre la participación, la movilización
étnica y la representación con los fenómenos referentes al PIPG que se
han observado.
43
1.3 Enmarcando el problema: las políticas dirigidas a los
roma/gitanos y los discursos políticos sobre los roma/gitanos
1.3.1 Las políticas europeas dirigidas a los roma y el discurso
anterior al PIPG-1; PIPG-2
La cuestión roma fue ganando reconocimiento como tema a tener en
cuenta en la agenda internacional a principios de los noventa, gracias
a la creciente preocupación sobre la situación deplorable de dicha
comunidad a lo largo de Europa. Desde entonces, se puede observar
un cambio destacado en el discurso y el trato a los roma, pasando de
una enfoque genérico, de derechos humanos y de no discriminación, a
uno centralista, de base étnica y de planteamiento específico (targeted)
seguido por el actual National Roma Integration Strategies (NRIS).
En este sentido, analizando las políticas de las grandes organizaciones
internacionales e intergubernamentales tales como la OCDE o el
Consejo de Europa, podemos observar como la cuestión roma ha ido
gradualmente cambiando en esta misma dirección: desde una enfoque
genérico de la protección a las minorías y los derechos humanos hacia
un tratamiento específico creando un estatus especial y único. Este
giro hacia una perspectiva étnica se puede también observar en las
instituciones europeas, alcanzando su cumbre con la adopción del
Marco Europeo Roma.
Además, hay un consenso internacional sobre la necesidad de una
acción integral, interdepartamental y en varios niveles con el
objetivo de abordar los problemas a que se enfrenta la comunidad
roma más allá de un enfoque sectorial y temático. Este giro gradual
hacia las soluciones multidisciplinares han marcado una tendencia que
ha influido en las políticas domésticas en los estados miembros de
la UE. El giro discursivo hacia los planes específicos y la visión étnica,
44
asimismo, ha impulsado la creación de un “estatus especial”, que ha
sido evaluado desde ambas perspectivas legales e ideológicas por
los activistas romaníes. Sin embargo, dicho enfoque no se muestra
ausente de posibles defectos o peligros subyacentes.
Ya que los gobiernos nacionales se han enfrentado a dificultades en el
momento de abordar los problemas de la población roma en el marco
de las políticas sociales ya existentes y que los esfuerzos de numerosos
proyectos dirigidos a la población roma no han proporcionado un
resultado óptimo, el hecho de crear un marco legal específico para la
población roma se antoja una respuesta más que razonable. Además,
el ascenso de la cuestión roma en la agenda política internacional
da una mayor visibilidad a la “causa roma”, que puede tener como
resultado mayor consciencia y el incremento del reconocimiento
positivo (siguiendo el enfoque de las políticas del reconocimiento,
Taylor, 1994) de las comunidades roma a lo largo de Europa. La agenda
internacional también ha provocado que se fuerce la inclusión de una
“perspectiva roma” en las políticas domésticas y locales.
Sin embargo, tenemos que resaltar algunos riesgos potenciales
relacionados con dicho enfoque:
-La creación de un marco legal e internacional no ha tenido
suficientemente en cuenta la diversidad, así como ha ignorado la
diversidad interna de las comunidades roma de todo el mundo.
-La creación de una política específica para el pueblo roma
también tiene como consecuencia la alterización del pueblo roma,
haciendo énfasis en las diferencias étnicas y de estatus ciudadano
entre los roma y los no-roma. La identidad de la población roma
ha adquirido un significado político que inevitablemente conlleva la
homogeneización y la generalización de la imagen de las comunidades
roma.
45
-La creación de un estatus especial para las comunidades
roma, y el foco específico en los problemas socio-económicos que
dicha comunidad padece, también conlleva un riesgo de reforzar los
estereotipos negativos ya predominantes entre la mayoría no-roma.
Los riesgos inherentes en una política exclusivamente asistencialista
nos podrían llevar al refuerzo de la imagen de la población romà como
colectivos pobres, dependientes y marginadas socialmente, vistas
como una carga para el estado de bienestar e incapaces de resolver
sus problemas dentro de los servicios sociales ya existentes.
-El desplazamiento de las soluciones domésticas hacia las
internacionales para el “problema roma” puede acabar afectando a que
los gobiernos nacionales no vean el problema como su responsabilidad
y objeto de rendición de cuentas. La responsabilidad de ayudar al
pueblo roma se desplaza hacia el nivel supranacional, menospreciando
los esfuerzos y la responsabilidad real de los gobiernos locales en las
políticas que afecten al pueblo roma.
Las políticas dirigidas al pueblo roma deben de incluir con
determinación componentes para el desarrollo/fortalecimiento de
capacidades y empoderamiento con el fin de activar las comunidades
roma y reforzar su autoresponsabilidad. El enfoque basado en los
mecanismos del estado de bienestar hacia los proyectos de inclusión
de las poblaciones roma corre el riesgo de reforzar la pasividad y la
actitud de demanda en vez de trazar el camino al empoderamiento
real de los roma como ciudadanos de sus estados nacionales.
1.3.2 España y Cataluña
En España, bajo el régimen del General Franco, las cuestiones relativas
a la población gitana no se trataban como un aspecto separado en las
46
agendas gubernamentales y nunca fueron percibidas en su vertiente
cultural, sino desde las categorías socio-económicas de los grupos
empobrecidos y marginados. En la década de los cincuenta, la Iglesia
Católica empezó a trabajar con las comunidades gitanas, combinando
la evangelización con programas de bienestar social. Durante los
sesenta y los setenta distintos grupos informales de sacerdotes
comenzaron a dar una forma más institucional a su trabajo, que
cristalizó en los Secretariados Gitanos. Dichos secretariados atendían
los problemas de las comunidades roma fundamentalmente desde
una perspectiva orientada a los servicios sociales que sin duda tiñeron
las futuras políticas para los roma.
La transición democrática de los setenta trajo nuevas oportunidades
políticas que contribuyeron a un giro suave en las políticas para
la población gitana. El bienestar de los ciudadanos gitanos fue
reconocido como responsabilidad gubernamental. El primer Plan
Nacional para el Desarrollo de la Población Gitana fue aprobado por
el Congreso en 1985 al mismo tiempo que se creaba la Oficina para
los Asuntos Gitanos, la cual representó un esfuerzo consciente para
dotar de mayor coherencia y coordinación a las diferentes acciones
y actividades que se ponían en marcha en los diferentes niveles de la
administración pública. En 1989 se asignó a los gobiernos regionales
un presupuesto específico para la población gitana. Desde finales de
los ochenta, el gobierno central ha impulsado la redacción de distintos
planes de acción, la creación y coordinación de órganos consultivos
(tanto gubernamentales como no gubernamentales).
Dichas dinámicas y enfoque específico de bienestar hacia los gitanos
han marcado las políticas no sólo a un nivel nacional, sino también en
las comunidades autónomas. Con este enfoque la población gitana
es percibida como beneficiaria de programas y servicios, no como
protagonistas de dichas políticas, reforzando la actitud pasiva y de
demanda de la comunidad gitana en vez de promover la participación
47
activa y responsable de los gitanos, tanto como desde un punto de
vista individual como de las organizaciones de la población gitana.
España
A parte de Cataluña, Andalucía, Navarra, Extremadura y el País Vasco
también poseen un Plan Integral para la Comunidad Gitana. De todos
estos planes, el andaluz es el más veterano. El Plan Integral para la
Comunidad Gitana de Andalucía (PICGA), aprobado en 1997, se previó
inicialmente que estuviera en funcionamiento hasta el 2000. Sin
embargo, desde 2002, la Consejería de Asuntos Sociales ha prolongado
su ejecución a través de la creación de una nueva partida presupuestaria
y una convocatoria pública dirigida a las administraciones locales y las
organizaciones sin ánimo de lucro para la realización de programas de
intervención “en el marco del Plan”.
En comparación con el Plan Integral para el Pueblo Gitano en Cataluña,
el Plan andaluz parte de supuestos bastante alejados. Dicho Plan tiene
como objetivo asegurar al gitano andaluz ‘en riesgo de exclusión
social’ un acceso igual y equitativo a los derechos sociales a través de
la ejecución de intervenciones integrales afirmativas. Más allá de las
iniciativas culturales y de género, el Plan preveía intervenciones en los
campos de la vivienda, la educación, el bienestar y el empleo.
El País Vasco también cuenta con su propio Plan para la Promoción
Integral y la Participación Social del Pueblo Gitano, en marcha desde
2004. La comparación de dicho Plan con el PIPG supera el marco de
evaluación de esta investigación.
Cataluña
En Cataluña los planes interdepartamentales tuvieron un fuerte
impulso a partir de 2003 con el nuevo gobierno tripartito. Durante
48
los primeros años de la década, la Generalitat creó distintos planes
estratégicos sobre distintos temas (por ejemplo, mujeres, ancianos,
jóvenes), alcanzando la cifra de 38 para finales de 2010. Dichos
planes se basaban en los principios de la interdepartamentalidad,
transversalidad y la participación directa de los grupos de interés
(o los ciudadanos en un contexto más amplio).
Asimismo, los planes compartían características comunes y
estructuras similares: todos tenían un departamento de coordinación,
incluían la participación de un elevado número de departamentos
diferentes, tenían estructuras organizativas similares (Consejos, Grupos
de Trabajo y Comisión Interdepartamental), implicaban varios agentes
en su desarrollo -autoridades locales, sociedad civil- y formalizaban
medios para la participación de grupos de interés. (Brugué 2010)
Las Comisiones Interdepartamentales se podían dividir en tres
tipos: sectoriales, demográficas y instrumentales. Cabe reseñar que
el Departamento de Bienestar Social y Familia contaba con el mayor
número de comisiones interdepartamentales (9), mientras que los
departamentos de Educación o de Cultura no contaban con ninguna
(Brugué 2010).
El hecho de que las Comisiones Interdepartamentales y la dinámica de
los planes estratégicos sean una expresión de la voluntad política
de abordar desde un enfoque transversal distintos problemas sociales
complejos no ha evitado que se formulen críticas a este método
de aproximación. Uno de los argumentos que podemos encontrar
es que, en vez de un método adecuado para enfrentar problemas
complejos, el enfoque interdepartamental sería más bien una forma
de desresponsabilización organizada (Brugué 2010: 121) de cada
departamento, los cuales carecen de competencias claras y así como
de una responsabilidad unívoca de los problemas que han de tratar.
49
En el contexto del PIPG, cabe destacar que, por una parte, el Plan
reproduce dinámicas similares a las del enfoque estratégico
interdepartamental, ya que cuenta con las estructuras y los principios
similares en los que se basaban todos los Planes, y, por otra, sin embargo,
y tal y como se puede comprobar en las entrevistas, el PIPG fue de los
primeros en contar con un presupuesto a medio plazo adecuado y
bien definido, dándole un estatus más visible e importante.
50
2. Consideraciones metodológicas
2.1 Definiendo la evaluación
P
artimos de la premisa de que la evaluación no es un objetivo
por sí misma, sino que se trataría más bien de un instrumento
para la mejora de procesos (Ivàlua 2011:2). Y, por lo que respecta
en nuestra investigación, de una política pública: el PIPG. Y dicha
consideración la hemos tenido en cuenta mientras hemos llevado a
cabo nuestro proyecto de investigación, hecho que se puede apreciar
particularmente en el último capítulo, con nuestras recomendaciones.
Nuestro objetivo general es proporcionar una evaluación formativa
orientada a la mejora (Patton 2008:116), antes que otra orientada al
juicio sumario, en el sentido que intenta “mejorar el rendimiento […]
durante la fase de desarrollo” (OECD 2002:23) del Plan.
2.2 Evaluación interna vs. externa – Evaluación
participativa
No podemos definir claramente nuestro proyecto como una evaluación
externa, ya que la organización gitana que lo ha co-coordinado ha
estado involucrada directamente en el PIPG, como beneficiaria y como
proveedora de servicios junto a las administraciones públicas. Por
otro lado, de ninguna manera se trata de una evaluación interna, ya
que no ha sido encargada por ningún órgano del PIPG y tampoco ha
sido financiada por las instituciones públicas: nuestra evaluación es la
consecuencia de un proceso mucho más abierto que el que se daría
en una evaluación interna.
51
Consideraciones metodológicas
En este sentido, podríamos definir nuestro proyecto como una
evaluación participativa (Aubel, 2000). A pesar de que somos
plenamente conscientes de los inconvenientes con los que se suele
enfrentar una evaluación participativa -bien conocidos en el área de
los métodos participativos-, también es cierto que podemos encontrar
algunos argumentos favorables convincentes que nos han llevado a
seguir este enfoque en la frontera de la evaluación interna y externa.
Asimismo, hay que tener en cuenta que sólo un limitado grupo de
gitanos catalanes han estado implicados en nuestro proyecto de
evaluación, que no necesariamente representa la gran diversidad
socio-económica, cultural, etc. de la población gitana de Cataluña
directa o indirectamente relacionada con el PIPG.
2.3 Objetivos, preguntas orientativas
El objetivo general del proyecto es evaluar el Plan Integral del Pueblo
Gitano en Cataluña, enfocando particularmente su diseño, ejecución e
impacto (en este último aspecto, sin embargo, sólo hasta cierto punto).
La escala temporal de evaluación se enmarca entre 2005 y 2010,
aunque también haya parte de información correspondiente a 2011.
2.4 Recogida de datos y análisis
Para la recogida de datos y la elaboración de mecanismos de
triangulación hemos aplicado varias técnicas e instrumentos, entre
los cuales: entrevistas, observaciones participativas, grupos focales,
encuestas y explotación de archivos y documentos.
Se han realizado 66 entrevistas a profundidad (26 de los cuales se
hicieron a personas gitanas) clasificadas en cuatro categorías.
52
Categoria
M
Personal, administrativo, profesores, educadores, etc
17
21
38
Activistas gitanos, líderes, personalidades destacadas,
mediadores
9
8
17
Promoteres escolares
2
4
6
Políticos
2
3
5
30
36
66
Total
F Total
En cuatro grupos focales de discusión se ha contrastado la opinión de
31 personas, 23 de los cuales eran gitanos/roma. Los temas centrales
de los grupos focales fueron la educación, la juventud, las mujeres/
género y la inmigración roma.
Asimismo, se han realizado encuestas en cinco áreas implicando en
total a 227 personas:
-Estudiantes del Curso de Romanó (14 personas)
-Gitanos de 8 municipios diferentes (106 personas)
-Profesores de 6 escuelas, en cinco municipios, en cuatro provincias diferentes, en 3 escuelas primarias y 3 secundarias (92
personas)
-Técnicos de ayuntamientos de 6 municipios (6 personas)
-Técnicos de departamentos implicados en el PIPG. (9 recibidos de 13 enviados)
Siguiendo algunos criterios previamente establecidos, hemos
delimitado las unidades de observación, lo que nos ha permitido
identificar y especificar las unidades de análisis. Hemos enfocado
el fenómeno estudiado desde tres dimensiones de observación y
análisis con interconexiones entre ellas.
53
Consideraciones metodológicas
-En primer lugar, nuestro objetivo era recoger información y
analizar proyectos particulares, “actuaciones” o conjuntos de acciones
descritas en el PIPG.
-En una segunda área, hemos focalizado los Departamentos
implicados del Gobierno catalán y sus actividades relacionadas.
-Y, en tercer lugar, hemos investigado la planificación, el
desarrollo y el seguimiento de los proyectos relacionados con el PIPG
en contextos locales concretos y en diferentes municipios.
A pesar de que dichas dimensiones poseen ámbitos que se superponen,
su separación nos ha permitido analizar y entender su inclusión dentro
de una serie de políticas, intereses, relaciones y acciones sin las cuales el
sentido real del PIPG no puede ser interpretado. Por otro lado, hemos
definido, siguiendo la lógica del Plan, algunos aspectos transversales
que trascienden dichas tres áreas. En conclusión, añadiendo dos
nuevos elementos relevantes, “nacionalidad” y “grupo de edad”, a
“Los 10 principios básicos comunes para la inclusión de los gitanos”
propuestos por la Plataforma Europea para la Inclusión de los Gitanos
en 2009, hemos trazado los 12 aspectos transversales en las áreas
estudiadas.
2.5 Composición del equipo
El proyecto ha sido co-coordinado por una persona roma y otra no
roma, ambos de nacionalidad no-española. La paridad ha sido un
principio rector al largo de todo el estudio.
El equipo estaba formado por dos coordinadores y cinco miembros,
dos de los cuales son de origen gitano. En un principio se incorporó otra
persona gitana; sin embargo, sus contribuciones se fueron reduciendo
paulatinamente por culpa de la falta de disponibilidad. Todos los
miembros excepto uno disponen de un grado universitario. También
54
hemos contado con la colaboración ocasional a corto plazo de una
persona gitana, después de un corto entrenamiento. Por desgracia,
dicha preparación resultó ser insuficiente para llevar a cabo la tarea y
la colaboración no dio los resultados esperados, hecho que nos sirvió
de lección para colaboraciones posteriores.
Se estableció un Consejo Asesor Interno con el fin de dar seguimiento
a los avances de las diferentes fases del proyecto. Dicho consejo estaba
compuesto por los directores de la FAGiC, todos ellos gitanos -por
desgracia, sin presencia de mujeres-. Sus consejos y recomendaciones
se han incorporado en el texto, especialmente en las fases avanzadas
del proyecto. También se estableció un Comité de Expertos Externos,
compuesto por investigadores y expertos españoles y europeos, que
recibían información del proyecto en sus distintas fases en busca de
recomendaciones y sugerencias de mejora.
55
3. Evaluación del diseño
E
l período de evaluación del diseño del PIPG abarca también
sus orígenes previos, en particular el Estudio diagnóstico (Pere Tarrés
2005) que recibía el mandato de una resolución parlamentaria. En
términos de evaluación es necesario tener en cuenta que el Estudio
diagnóstico debía dar argumentos para la “razón de ser” de un plan
de acción global futura, mientras que los textos del PIPG por sí mismos
se suponía que deberían de proporcionar una serie de hipótesis -es
decir, una “teoría del cambio”- sobre cómo transformar situaciones
desfavorables en favorables (viniendo estas definidas por los objetivos),
gracias a actuaciones de políticas concretas. En las páginas siguientes se
pretende localizar elementos de diseño que proporcionen coherencia
o, por el contrario, incoherencia en las partes fundamentales de esta
política pública.
3.1. El diagnóstico inicial, la definición de la población objetivo
Antes de la preparación del PIPG-1, se encargó un Estudio diagnóstico
de la situación del “pueblo gitano” de Cataluña, correspondiente a la
Resolución 1045/VI del Parlamento de Cataluña de 2001. El PIPG se
refiere explícitamente a este estudio como el fundamento empírico
del Plan (PIPG-1 9, 11, 13). El Estudio propone una metodología y una
orientación teórica, no sólo como un criterio para la elaboración del
mismo diagnosis, sino también para la planificación y elaboración del
PIPG.
56
El equipo de investigación del Estudio estaba formado por personas
de diferentes orígenes y trayectoria. Mientras que algunos eran
funcionarios y empleados públicos contratados por el Gobierno
catalán (o que a posteriori trabajarían para él), otros -gitanos y no
gitanos- estaban directa o indirectamente relacionados con un grupo
de investigación de base universitaria o con diferentes asociaciones
gitanas. La presión del tiempo claramente determinó las técnicas y
los instrumentos aplicados y el alcance del Estudio. Éste se terminó
durante el primer año del gobierno tripartito y existía cierta urgencia
por poner en marcha el Plan tan pronto como fuera posible. A pesar
de las circunstancias restrictivas, el estudio proponía la recolección
de una amplia y abundante gama de datos e información. Asimismo,
se preveía que las asociaciones gitanas locales realizarían consultas
estándar y entrevistas individuales después de un entrenamiento inicial
llevado a cabo por el equipo de investigación.
Debemos, pues, reconocer dicho estudio como una empresa pionera
que pretendía ser representativa de la población gitana de Cataluña. A
pesar de su utilidad, en determinados aspectos también encontramos
puntos débiles que merecen comentario.
-Desde la década de 1980 hasta hoy se ha venido publicando
un corpus considerable en materia de investigación social por lo que
respecta a distintos segmentos y realidades de la población gitana de
Cataluña. A pesar de todo, hay muy pocas menciones a todo este
corpus en el Estudio y sólo en cuestiones marginales.
-El hecho de que la encuesta se haya llevado a cabo por
asociaciones gitanas locales podría haber podido garantizar una
representatividad geográfica amplia, pero así mismo reducía la
representación de la diversidad interna de la población gitana, ya que
se sobrerrepresentaba a los Gitanos pertenecientes o beneficiarios de
las asociaciones colaboradoras. De hecho, la mayoría de la población
57
Evaluación del diseño
gitana que ahora mismo no tienen vinculación directa o indirecta con
el asociacionismo étnico no están suficientemente representadas
en el Estudio. Como consecuencia, se ha excluido en cierta manera a
la parte de la población gitana que se encuentra menos organizada y
menos integrada tanto social como económicamente.
-En 2003, la presencia de familias roma inmigrantes de
nacionalidad no-española en Cataluña ya era conocida por el
equipo de investigación (p.285). A pesar de que el estudio fomenta
una ideología roma paneuropea (p.11), y argumenta que ha incluido
población gitana no-española en su unidad de observación (p.29), este
hecho no se refleja en los análisis, conclusiones y recomendaciones:
sólo se menciona en la discusión sobre “la” lengua romaní.
-Aunque se proporciona poca información acerca de los
participantes en los “grupos de discusión”, sí que es importante saber
si el sesgo causado por la ausencia de población gitana que no está
implicada en ninguna organización, tal como hemos mencionado
anteriormente, tuvo mecanismos de corrección a través de esta
técnica. Hubiera sido importante conocer los criterios para la selección
de los participantes: si tenían relación directa o indirecta con el equipo
de investigación, su categoría social dentro de la población gitana
catalana (miembros de la elite, miembros respetados y/o conocidos,
representantes formales, etc), entre otros aspectos. Además, algunos
grupos sólo estaban constituidos por dos o tres miembros, lo que no
parece una representación fiel de una amplia variedad de “voces”.
-Asimismo, la metodología de participación propuesta de la
población gitana (p.18) se presenta de manera desproblematizada. En
este sentido, habría sido necesaria una discusión sobre la metodología
compleja del proceso de participación que reflejase las dificultades
previstas o la apertura de los debates pertinentes. Por desgracia, dicha
visión desproblematizada se torna aún más relevante en el PIPG.
58
El estudio debe ser considerado como un punto de partida para un
proceso de desarrollo de políticas públicas, como su “razón de ser”.
De hecho PIPG-1 previo otros estudios diagnósticos, y la propuesta
de evaluación de 2007 también lo recomienda, con el fin de detectar
elementos cambiantes a lo largo del proceso, así como con la necesidad
del acompañamiento de estudios suplementarios. Más adelante
veremos si el Estudio puede ser efectivamente considerado como un
fundamento para la redacción del PIPG.
3.2 Redacción
3.2.1 PIPG-1
A lo largo de nuestra investigación no hemos sido capaces de
determinar exactamente el proceso de redacción del PIPG-1. De
acuerdo con la introducción del PIPG-1, el Plan fue elaborado sobre la
base de las conclusiones del Estudio diagnóstico (Fund.P.Tarrès 2005)
y es fruto de la participación activa de los diferentes departamentos
del Gobierno catalán, organizaciones gitanas “así como de un amplio
espectro de sindicatos, asociaciones sociales, culturales, universitarios
y otro tipo de organizaciones” (PIPG-1:79). Sin embargo, aún quedan
aspectos del diseño y el proceso de elaboración-redacción del Plan
que siguen sin estar claros:
-El Estudio fue publicado oficialmente por primera vez en
octubre de 2005 y el Plan integral fue aprobado por el Parlamento
catalán el 22 de noviembre de 2005. Considerando el período
sorprendentemente corto de tiempo entre la publicación de ambos,
era necesario averiguar si el estudio estaba disponible antes de su
publicación oficial y si las personas que elaboraron el Plan tenían
acceso a él. De acuerdo con la información recopilada durante las
entrevistas, podemos afirmar que las conclusiones del estudio se
59
facilitaron extraoficialmente a un grupo reducido de personas que
trabajaban en el Plan.
-Algunas de las personas que formaban parte del equipo de
investigación del estudio también tenían un puesto de técnico en el
Departamento de Bienestar Social y Familia, área responsable de la
gestión del PIPG. Según algunos informantes, el Plan se elaboró desde
dentro del Departamento. Sin embargo, no hemos sido capaces de
identificar los nombres de las personas que redactaron el PIPG, es decir,
aquellos que diseñaron los objetivos y las actuaciones que contenía.
-No hemos sido capaces de determinar el nivel de participación
e implicación de otros agentes sociales no gubernamentales en la
elaboración del Plan. Según nuestras entrevistas con ONGs gitanas,
éstas no estuvieron implicadas directamente en el proceso. Además,
algunos departamentos nos han confirmado que sus enmiendas al
primer borrador no fueron tenidas en cuenta.
-En cuanto a las actuaciones específicas en áreas concretas,
de acuerdo con nuestras entrevistas, éstas fueron propuestas por
cada departamento. Por lo tanto, la unidad de coordinación del
PIPG (Secretaría de Acción Ciudadana) solicitó la presentación de
un potencial de acción en base a lo que cada departamento podía
garantizar que desarrollaría. Cada departamento, de manera
voluntaria, declaró actuaciones que ya se estaban llevando a cabo
o que estaban en previsión de ejecución y que tenían la población
gitana como objetivo directo o exclusivo o que podían afectar a la
población gitana de la misma forma en que afectaban al resto de
la población. Es importante entender que no todas las actuaciones
propuestas en el marco del PIPG estaban exclusivamente dirigidas a
la población gitana. Algunos departamentos presentaron actuaciones
dirigidas a la población en general, basándose en la consideración de
que los gitanos también se veían afectados por las mismas. En este
60
sentido, hemos identificado varios usos extremos de este tipo de
lógica. Y es que dicha lógica imposibilita realizar el seguimiento
así como establecer el número específico de beneficiarios de las
actuaciones, como también la evaluación del impacto real de éstas
sobre la población gitana.
3.2.2 PIPG-2
Al contrario que en su primera versión, el proceso de elaboración
de la segunda edición del Plan 2009-2013 podemos juzgarlo
como más positivo. Con el fin de evaluar el éxito y las deficiencias
de las actuaciones del PIPG desarrolladas hasta el momento, el
Departamento coordinador organizó un seminario a mediados de
2008. Asimismo, el proceso de elaboración del PIPG-2 contó con las
aportaciones recibidas por los miembros de los grupos consultivos, así
como de las administraciones y del personal implicado a través de sus
departamentos en la ejecución del PIPG-1.
La experiencia del PIPG-1 nos muestra que el gran número de
actuaciones y la complejidad de todas ellas suponían un escenario
poco realista y de difícil cumplimiento en los 3 años de desarrollo del
PIPG, y es por eso que el PIPG-2 se propuso simplificar las actuaciones
ya existentes en aras de lograr una mayor viabilidad del proyecto.
Sin embargo, a pesar del proceso inclusivo de la redacción, el segundo
PIPG en vez de simplificar las actuaciones, amplió el número de
actividades planificadas de manera significativa.
3.2.3 Distribución temática
La distribución temática del Plan diseñado corresponde a las
competencias de los departamentos participantes en su elaboración.
61
De acuerdo con nuestros informantes, las actuaciones específicas
fueron diseñadas y propuestas por cada uno de los departamentos
implicados. Este hecho podría explicar por qué el plan cubría las
necesidades de los gitanos en el ámbito de la vivienda y el empleo
de una forma tan limitada. De acuerdo con el Estudio diagnóstico,
dichas áreas se encontraban entre los problemas más urgentes
-empleo (33,35%) y vivienda (25,35%)1- que sufría la población gitana
en Cataluña. Sin embargo, las dos ediciones del PIPG contaron con un
presupuesto muy limitado y pocas actuaciones en dichos ámbitos.
Además, debe tenerse en cuenta que hubieron áreas que no tuvieron
ningún espacio en la definición de los objetivos del Plan. Entre las más
sorprendentes, la lucha contra la discriminación no se mencionaba
en ninguno de los dos planes.
3.3. Diseño
3.3.1 Objetivos, áreas, actuaciones. Temas transversales
El PIPG tenía como objetivo dos conjuntos completamente diferentes
de prioridades:
Por un lado, el PIPG debía atender a las necesidades socioeconómicas de la comunidad gitana, tal y como se reflejaban en las
conclusiones del Estudio diagnóstico y se consagraban en el Objetivo
2 del PIPG. Por otro lado, el PIPG debía promover y fomentar los
valores culturales de la identidad gitana, aunque respondía más a las
directrices institucionales de las resoluciones parlamentarias que a las
necesidades reales de la comunidad gitana que se identificaban en el
estudio y que se consagraban en el Objetivo 3 del PIPG.
1 No queda del todo claro del Estudio a qué se refieren estos porcentajes.
Entre todas las áreas se suman a 100%.
62
Las deficiencias socio-económicas de la población gitana
correspondían al ámbito de competencias del Departamento de
Bienestar Social y Familia (coordinadora del PIPG), que respondía a un
enfoque de provisión de servicios sociales.
La promoción de los valores culturales seguía implícitamente los
principios de la política del reconocimiento (Taylor 1994), mientras
que respondía explícitamente a la Resolución del Parlamento. Este
eje, sin embargo, no se correspondía directamente con el ámbito de
competencias del departamento coordinador, sino más bien, con
las del Departamento de Cultura. Sin embargo, el PIPG intentaba
subsanar dicha deficiencia a través de la implicación de los distintos
departamentos de participación de la Generalitat. Así pues, el “eje
cultural” se identificaba como transversal y debía estar presente
en todos los ámbitos y actuaciones directamente relacionados con la
situación socio-económica de la comunidad gitana.
Sin embargo, la interpretación del diseño del PIPG respecto a la dotación
económica llevaba un mensaje implícito subyacente. El cumplimiento
de los objetivos del PIPG, especialmente los que se referían al eje
socio-económico, se mostraban poco realistas e inviables. La baja
dotación económica de los principales departamentos (con la excepción
del Departamento de Educación) ya prefiguraba el riesgo existente
de no poder atender las necesidades básicas definidas en el Estudio
diagnóstico. Teniendo en cuenta el muy ambicioso objetivo general de
conseguir la “equiparación sociocultural y económica” para los gitanos,
podemos destacar una evidente falta de coherencia así como la no
existencia de una clara vinculación entre los objetivos generales,
las áreas y su asignación presupuestaria correspondiente.
Actuaciones
Aunque la idea de predefinir las actuaciones específicas en cada área
parezca coherente, ya que consiste en un compromiso concreto de
63
cada departamento participante, hay varios aspectos que han de ser
subrayados.
-Las actuaciones son a menudo muy vagas en su definición,
por lo que la interpretación de su verdadero objetivo queda abierta y
difusa.
-A menudo no se clarifica exactamente cómo las actuaciones
específicas han de contribuir al cumplimiento de los objetivos
predeterminados.
A menudo es dudoso si las actuaciones que se establecen son útiles o
prácticas, y si pueden tener un nivel de impacto efectivo.
-Algunas de las actuaciones elaboradas son excesivamente
ambiciosas y, asimismo, muy poco realistas.
-No hay un objetivo de rendimiento así como tampoco se fijan
los resultados, puntos de referencia o hitos que establezcan directrices
útiles de aplicación.
-No se especifica un marco temporal para la aplicación de
dichas actuaciones. Tampoco se asigna un plazo (corto, medio, largo)
al impacto esperado de dichas actuaciones.
-Se encuentran numerosas actuaciones que en realidad son
de naturaleza generalista (tienen un impacto para la sociedad en
general); así pues, no queda claro hasta qué punto y qué sectores de la
población gitana podrían ser los beneficiarios de dichas actuaciones.
-Además, también hay una serie de actuaciones que no son
de nuevo diseño para el PIPG, sino que se habían venido llevando a
cabo, algunas muy a menudo, sin la evaluación correspondiente y con
resultados cuestionables.
64
Además, muchas veces se mencionaba durante las entrevistas que el
elevado número de actuaciones suponía de hecho un obstáculo
para la implementación efectiva del PIPG, ya que los departamentos
se preocupaban más por la aplicación de la totalidad de las actuaciones
asignadas que no por la calidad e impacto potencial de ellas.
Temas transversales
De manera adicional a la estructura de “objetivos-áreas-actuaciones”, el
Plan (PIPG-1:116) también establece una serie de temas transversales,
como son el género, la infancia, la juventud, la familia y la cultura. El
PIPG-2, por el contrario, establece una serie de criterios metodológicos
que “inspiran todo el Plan, tanto con respecto a los objetivos generales
como a la organización, el diseño, la implementación y la evaluación
de las actuaciones que lo conforman, y los proyectos y actividades que
éstas generan” (PIPG2: 103).
De manera adicional también, el estatus especial de las mujeres
gitanas, correspondiente a uno de los 4 objetivos generales, es un
eje transversal presente a lo largo de los dos PIPGs. Hay que señalar,
sin embargo, que el género como tema transversal se limita a la
condición y situación de las mujeres; es decir, se opta por una
concepción simplificadora de las relaciones de género. A pesar de
esto, se puede decir que el diseño del PIPG toma como prioridad la
transversalidad de la perspectiva de género y, de hecho, muchas de las
actuaciones del PIPG tienen como objetivo concreto la mejora de la
situación de las mujeres.
3.3.2 Estructura organizativa, la participación
Con el fin de garantizar un mayor compromiso y coordinación
de los departamentos implicados, así como crear espacios para la
participación de los gitanos, el Departamento de Bienestar Social
65
y Familia desarrolló un Real Decreto (Decreto 102/2005, de 31 de
mayo de 2005) para configurar dos importantes órganos del Plan:
la Comisión Interdepartamental y el Consejo Asesor del Pueblo
Gitano. Hay que señalar que ambos órganos se establecieron antes
de la creación del PIPG con el objetivo de coordinar el proceso de
elaboración. Sin embargo, no hemos podido encontrar documentación
que confirmara que dichos órganos se hubieran reunido y hubieran
participado activamente en el proceso de toma de decisiones y de
elaboración del Plan.
Comisión Interdepartamental
El objetivo principal de este comité es asegurar la cooperación y
coordinación coherente y efectiva entre todos los departamentos
implicados. La Comisión está compuesta por representantes de los
13 departamentos y se trata de un órgano que toma importantes
decisiones a puerta cerrada (hasta hace poco, ninguna persona
gitana tenía acceso a las reuniones de este órgano).
Consejo Asesor del Pueblo Gitano
Al mismo tiempo que se creó la Comisión Interdepartamental,
también se estableció un órgano consultivo que institucionalizaba
la participación gitana dentro de las estructuras del Plan. El Consejo
Asesor está integrado por representantes de 15 organizaciones gitanas,
sindicatos catalanes, expertos, agentes sociales no gitanos, así como
otros miembros elegidos entre los órganos de la administración pública.
Por un lado, el hecho de que representantes de la administración
pública integren el órgano puede ser evaluado muy positivamente, ya
que crea un espacio para el diálogo, el debate y la cooperación, algo
completamente nuevo para los gitanos dentro de las actuaciones del
Gobierno de Cataluña. Pero, por otro lado, sin embargo, cabe destacar
que el PIPG no prevé ningún órgano formal de participación gitana
66
que incluya sólo miembros gitanos, predeterminando de esta manera
las dinámicas y los tipos de relaciones jerárquicas dentro del marco de
la participación de los gitanos.
El Consejo Asesor no tiene poder de decisión real. Sus funciones
y competencias se limitan al asesoramiento de la Comisión
Interdepartamental y otros departamentos. Los dos principales
órganos colegiados del PIPG -la Comisión Interdepartamental y el
Consejo Asesor- son independientes uno de otro, sin que se hubiese
previsto con antelación ninguna manera de llenar dicho hueco. Por
lo tanto, la eficiencia y la coordinación se debilitan. Así pues, y con
el objetivo de dar respuesta a dicha falta de relación directa entre los
dos órganos, se introdujo la figura de un segundo vice-presidente
(elegido o designado entre los gitanos). Esta persona, sin embargo, no
tuvo acceso a las reuniones de la Comisión Interdepartamental hasta
el 2012.
Los Grupos de Trabajo
Los Grupos de Trabajo (GT) se establecieron con la finalidad de hacer
más operativa la ejecución de las actividades planificadas, proponiendo
soluciones prácticas y proporcionando información. Dichos grupos
temáticos están integrados por representantes de los departamentos
correspondientes, representantes del Consejo Asesor y, asimismo,
también pueden incluir expertos (gitanos y no gitanos) tanto como
otros miembros relevantes que puedan contribuir a la aplicación
efectiva de los proyectos específicos y que no necesariamente
han de estar directamente implicados en los órganos del Plan. Los
Grupos de Trabajo son el único órgano formal del PIPG que permite
la participación de agentes externos y que también permite la
participación de las ONG gitanas que no forman parte del Consejo
Asesor.
67
Oficina de Atención a la Población Gitana
Curiosamente, el PIPG-1 previó la creación de una Secretaría/Oficina
de Atención al Pueblo Gitano o Instituto Catalán del Pueblo Gitano,
“a fin de impulsar y gestionar las actuaciones que se prevén en el
Plan integral y de operativizar la coordinación entre los diferentes
departamentos, con relación a los diferentes proyectos iniciados”
(PIPG-1: 111). Esta oficina estaba diseñada para actuar como secretaría
de los planes de ejecución, así como prestando asistencia técnica y
apoyo administrativo a los diferentes órganos del Plan. Aún hoy no está
claro cuáles son las competencias con que tendría que haber contado
dicha Oficina o si tendría que haber sido un organismo externo y
no político que hubiera podido actuar como una unidad de gestión
independiente. No obstante, la Oficina nunca se creó y la gestión de
todo el Plan recayó en la Consejería de Bienestar Social y Familia.
Asimismo, también cabe reseñar que inicialmente la coordinación del
Plan estaba previsto que recayera en el Departamento de Presidencia,
dándole un estatus más importante y relevancia política. No obstante,
por una decisión política, el Plan se colocó bajo las competencias del
Departamento de Bienestar Social y Familia. Este hecho ha reforzado
el imagen del “tema gitano” como un tema de servicios sociales,
corriendo el riesgo de reformular la conceptualización del asunto bajo
el mismo paradigma asistencialista.
3.3.3 Recursos de gestión / distribución
Antes del PIPG, el Departamento de Bienestar Social y Familia había
puesto en marcha numerosos Planes Interdepartamentales que se
centraban en sectores específicos de la población ( jóvenes, mujeres,
inmigrantes, ancianos, etc.). Sin embargo, el PIPG-1 es pionero, ya que,
68
según algunos informantes, fue el primer Plan interdepartamental
al que se le proporcionó un presupuesto anual específico.
Es decir, cada departamento, con carácter voluntario, asignaba
al Plan un costo aproximado de cada actuación prevista. Esta
adscripción voluntaria de fondos puede explicar las grandes diferencias
financieras entre los departamentos participantes. En este sentido, las
cifras presupuestarias presentadas en ambos PIPGs son estimativas
y no necesariamente representan un compromiso firme con los
departamentos.
Asignación de recursos financieros
El presupuesto total para el PIPG-1 se estimó en torno a los 2,5
millones de euros al año y ha ido en constante aumento desde su
primer ejercicio de desarrollo. El PIPG-2 aumentó su estimación de
presupuesto global en un millón de euros, alcanzando el presupuesto
anual hasta aproximadamente los 3.500.000 euros.
El Plan no tiene convocatorias específicas y exclusivas para
proyectos dirigidos a o ejecutados por gitanos, como es el caso
de Andalucía. Las ONG gitanas pueden solicitar financiación en la
convocatoria general de financiación/subvención que realizan los
distintos departamentos cada año. Cada departamento evalúa los
proyectos presentados de acuerdo con sus propios criterios generales.
El hecho de que dicho canal de financiación a través de convocatorias
generales sea el principal hace difícil calcular en base al diseño del
PIPG qué parte de su presupuesto llega directamente en forma de
subvenciones a las organizaciones gitanas. De acuerdo con esta
lógica, todos los proyectos otorgados, aprobados en el marco de
las convocatorias generales de propuestas que se dirigen de manera
directa a la población gitana, automáticamente forman parte del
marco del PIPG. El mismo procedimiento se aplica a los municipios
69
en el marco del PIPG, los cuales también pueden solicitar financiación
para proyectos dirigidos a la población roma dentro del marco de una
convocatoria pública general.
A menudo, el PIPG también lanza convocatorias de contratos públicos
con el fin de financiar proyectos específicos ya previstos por el Plan,
tales como las evaluaciones externas, estudios, exposiciones, etc. y
con el fin de establecer la colaboración entre las organizaciones de
financiación privadas y las administraciones públicas.
DEPARTMENTOS
2005
2006
2007
2008
Total
Dpt. Presidencia
4%
4%
4%
4%
4%
Dpt. Cultura
2%
2%
2%
2%
2%
Dpt. Educación
13%
13%
13%
13%
13%
Dpt. Interior
2%
2%
2%
2%
2%
Dpt. Medio Ambiente
4%
4%
4%
4%
4%
Dpt. Salud
0.14%
0.14%
0.14%
0.14%
0.14%
Dpt. Universidad, Investigación y
Soc., Información.
1%
1%
1%
1%
1%
Dpt. Bienestar social y Familia
75%
75%
75%
75%
75%
TOTAL
€2.48M
€2.55M €2.63M €2.7M €10.36M
Contribuciones al presupuesto del PIPG-1 por departamentos. Fuente: PIPG-1
70
DEPARTAMENTOS
2009 2010 2011 2012
2013
TOTAL
Secr. Inmigración
0.2%
0.2%
0.2%
Secr. Infancia
1%
0.2% 0.2% 0.2%
1%
1%
1%
Secr. Juventud
0.2%
0.1% 0.1% 0.1%
0.1%
0.1%
Dpt. Acción Social &
Ciudadanía
Instituto de la
Mujer
0.2%
0.2% 0.2% 0.2%
0.2%
0.2%
Dpt. Cultura y Medios
de Comunicación
Promoción
Cultura Popular
Catalana
2%
1%
Dpt. Economía y
Finanzas
Agencia de
Consumo
0.04% 0.04% 0.04% 0.04% 0.04%
0.04%
Dpt. Educación
27%
27%
27%
27%
27%
27%
Dpt. Gobernación y
Admin. Públicas
Secr. Acción
Ciudadana
61%
61%
61%
61%
61%
61%
Dpt. Interior, Relaciones
Institucionales y Participación
2%
1%
1%
1%
1%
1%
Dpt. Justicia
1%
1%
1%
1%
1%
1%
1%
1%
1%
Dpt. Medio Ambiente y Secr. Medio AmVivienda
biente y Vivienda
Dpt. Salud
1%
Dpt. Innovación, Univer- Dirección de
sidades y Empresa
Servicios
Dpt. Trabajo
Dpt. Vicepresidencia
Secr. Política
Lingüística
TOTAL €
1%
1%
1%
1%
2%
1%
1%
1%
0.3%
0.3% 0.3% 0.3%
0.3%
0.3%
0.3%
0.3% 0.4% 0.4%
4%
0.2%
3.6M
0.4%
0.4%
4%
4%
4%
0.2% 0.2% 0.2%
0.2%
0.2%
4%
4%
3.6M 3.6M 3.6M 3.6M 17.76M
Contribuciones al presupuesto del PIPG-2 por departamentos. Fuente: PIPG-2
71
Recursos humanos
De acuerdo con las entrevistas, no existe un porcentaje del presupuesto
del PIPG para financiar su gestión departamental interna, así como
éste no financia los sueldos del personal de los departamentos. Por
lo tanto, el horario de trabajo del personal de administración no se
financia con cargo al presupuesto del PIPG, hecho que podría crear
distorsión en las prioridades. Además, hay que señalar que el PIPG o el
departamento de coordinación no contrata con el fin de desarrollar
una actuación específica. En las entrevistas realizadas se dejaba claro
que el procedimiento para que el Departamento contratase personal
era muy complejo y limitado por los criterios internos de contratación
y, por tanto, se hacía más conveniente externalizar los convenios o
contratos.
3.3.4 Monitoreo y evaluación (M&E) del diseño
Al evaluar el diseño de los instrumentos de monitoreo y evaluación
(M&E) y los procedimientos, su pertinencia y el desarrollo a fondo, se
sorprende por la idea propuesta en el PIPG-1. Por razones inexplicables,
no se han elaborado herramientas y procedimientos de evaluación;
sin embargo, los encargados del diseño del PIPG-1 previeron la
constitución de un Grupo de Trabajo, sin plazo determinado, con
la finalidad de corregir esta deficiencia fundamental en el proyecto
original (PIPG-1).
En 2007 se publicó un documento titulado “Evaluación y valoración
del Plan Integral del Pueblo Gitano 2005-2006”2, que, de hecho es una
“Avaluació i valoració del Pla integral del poble gitano (2005 – 2006)”. La
autoría no figura en el documento. Según el PIPG-2 (p99) las dos evaluaciones
externas se realizaron por la Universidad Autónoma de Barcelona, Departamento de Sociología - GEDIME (Grupo de Estudios en Inmigración y Minorías
Étnicas)
2
72
propuesta de evaluación cuidadosamente diseñada. La importancia
de este documento radica en el hecho de que se recoge parcialmente
en el PIPG-2 para corregir el error básico del PIPG-1 de no asegurar las
herramientas y criterios de evaluación para los evaluadores internos y
externos. La estructura y herramientas de evaluación propuestas están
bien organizadas y responden a los requisitos fundamentales para
llevar a cabo una evaluación centrada en el desarrollo. Su objetivo es
proporcionar herramientas de evaluación en tres niveles: la eficiencia
del modelo de organización, el desarrollo del Plan y su impacto a partir
de los objetivos previstos.
Sin embargo, como propuesta de evaluación no está exenta de algunos
errores o de la carencia de ciertos elementos.
-El documento propone una evaluación plural, centrada en las
organizaciones formales de los diferentes sectores sociales. Sin embargo,
el arraigo local del PIPG es una de las principales preocupaciones que
requieren mucha más atención para con los proveedores de servicios
(“socios estratégicos”), los beneficiarios locales o usuarios de servicios,
así como los agentes afectados indirectamente.
-A pesar de que el documento propone diferentes técnicas para
medir la participación, limita el complejo concepto de participación a
los canales formales previstos y las formas de la misma, con un enfoque
especial a la del “pueblo gitano”. Asimismo, el documento no es capaz
de identificar formas alternativas de participación, y en particular la de
los agentes locales (expertos, profesionales, vecinos, etc.) que están
en contacto directo con personas gitanas, y que pueden tener una
importancia clave para lograr los objetivos del PIPG.
-Al mismo tiempo que el texto se centra en la medición
cualitativa de la participación de los gitanos, descuida la identificación
de mecanismos o procesos que impiden la participación de los
73
gitanos o de las estrategias de evitación que puedan existir. Asimismo,
dicho argumento también es válido para el caso de la participación de
otros agentes, como actores -gitanos y no gitanos- de la sociedad civil
o investigadores universitarios, por ejemplo.
-Por otro lado, los indicadores de la estructura organizativa
definen de manera superficial el compromiso real de sus miembros, los
mecanismos de toma de decisiones, de inclusión y exclusión, cambios,
etc.
-Por su parte, los indicadores de transversalidad se centran en
los aspectos cuantitativos, mientras que no toman en cuenta la calidad
de este aspecto, que es la forma a través de la cual la transversalidad
afecta a la toma de decisiones, los procedimientos de selección, la
evaluación y cómo los agentes principales evalúan dichos aspectos.
-En la sección de “evaluación de impacto” del documento, con
el fin de detectar los cambios y ver hasta qué punto se ha logrado una
“equiparación de las condiciones de vida de los gitanos al resto de la
población catalana” (p.19) el texto propone realizar encuestas a una
gran diversidad de gitanos. Sin embargo, no tiene en cuenta llevar
a cabo dichas encuestas en individuos no gitanos. Los cuestionarios
nos informan acerca de la opinión y la percepción de dicha supuesta
paridad y, en este sentido, su percepción debería ser compartida tanto
por el segmento mayoritario de la sociedad como por las minorías.
-Por último, en la evaluación de impacto, la consecución
del tercer objetivo principal -”promover la identidad y la cultura
gitana”- se analiza en base a si la promoción de dicho aspecto se ha
intensificado y mejorado en calidad desde la puesta en marcha del
Plan; sin embargo, lo que realmente debería tener importancia es el
impacto de dicha promoción tanto en la población gitana como en la
sociedad mayoritaria.
74
El PIPG-2 (2009-13) prevé un proceso de evaluación continua, en
marco de que se llevarán a cabo “un proceso de evaluación continua
-dos informes internos de seguimiento paralelos a la implementación
de las actuaciones- y una evaluación final -un informe externo de
resultados.” (p.163). Asimismo, el PIPG-2 ofrece unos mecanismos de
evaluación muy sofisticados que incorporan la propuesta de evaluación
anteriormente mencionada (2007), aunque su viabilidad dependería
de los técnicos que la llevarían a la práctica aplicando indicadores
para determinadas actuaciones, áreas, principios transversales y
departamentos. A pesar de todo, también es necesario mencionar otra
serie de reservas y preocupaciones:
-El PIPG sigue un enfoque centrado en el desarrollo, en vez
del más común de “centrarse en los resultados”. Una evaluación que
ponga el acento en si las actuaciones propuestas por el departamento
de personal se han llevado a cabo puede ser más adecuada desde
el punto de vista del personal del departamento, pero hace difícil
entender el impacto de dichas actuaciones sobre la vida del grupoobjetivo.
-Además, el análisis cualitativo propuesto se basa en
documentos y entrevistas de “personas que han participado en el
Plan”. Por lo tanto, el enfoque orientado a la implementación que se
propone no tiene por objetivo recoger información sobre la población
que no recibe atención del PIPG. Esto significa que el error original
del Estudio diagnóstico (Fund.P.Tarrès 2005) se reproduce y, así pues,
se excluye de la evaluación la opinión de la mayoría de los gitanos.
Asimismo, este argumento también es válido para aquellos expertos o
agentes sociales que debían de haber participado, pero se abstuvieron
de hacerlo por distintas razones.
-La mayoría de los indicadores cuantitativos, aunque
pertinentes, no toman en cuenta la calidad. Por ejemplo, un número
75
elevado de reuniones no necesariamente indica a su vez una elevada
implicación y compromiso y trabajo eficiente de los participantes.
Por otro lado, una alta participación de las mujeres no asegura
necesariamente el enfoque correcto hacia las relaciones de género en
las discusiones o los productos de dicho grupo en particular.
-No se establece desde el principio en el PIPG-1 y en el PIPG2 un objetivo o una meta de rendimiento, hecho que dificulta la
evaluación tanto del ritmo como de la calidad de la ejecución.
Como aspecto muy positivo, por otra parte, es necesario mencionar
que todos los indicadores propuestos en el PIPG-2 requieren de su
expresión presupuestaria. Sin embargo, el hecho de que las actuaciones
concretas carezcan de la asignación de un presupuesto estimativo
dificulta la interpretación en términos financieros del compromiso
económico de los distintos departamentos.
El PIPG, a diferencia de muchas otras políticas públicas, se basa en un
Estudio diagnóstico, que tuvo por objetivo analizar las principales
necesidades a las que debía de responder un futuro Plan Integral
del Pueblo Gitano. El estudio en sí representó una empresa pionera,
ya que nunca antes el conjunto de la población gitana de Cataluña
había sido objeto de un proyecto de investigación, más allá de que
diferentes segmentos de ella hayan aparecido en una nutrida lista de
estudios antropológicos y sociológicos de referencia3.
Además, el Estudio pretendía aplicar una metodología de investigación
participativa, implicando tanto a individuos como organizaciones
Se pueden citar los estudios de Teresa San Román o Carme Carriga como
ejemplo.
3
76
gitanas en el proyecto. No obstante, la presión del tiempo y otras
circunstancias hicieron sus resultados menos satisfactorios de lo
esperado.
La redacción del PIPG-1 estaba destinada a ser un proceso plural y
participativo y que contara con la implicación de una amplia gama
de agentes, destacando muchas organizaciones gitanas. No obstante,
la colaboración entre los actores y redactores funcionó mejor en la
preparación de la segunda edición, donde el “feedback” fue tomado
en consideración de una manera más clara y transparente.
En cuanto al diseño, el PIPG establece un conjunto doble de
prioridades, con el objetivo de lograr la equiparación socio-económica
entre la comunidad gitana y la sociedad en general y de promover
los valores culturales de la identidad gitana. El cumplimiento de la
primera es coherente con las conclusiones del Estudio diagnóstico,
pero no es realista en términos presupuestarios. El segundo aspecto
se promueve de manera transversal en todas las actuaciones y atañe
a todos los departamentos; no obstante, no se especifica cómo dichas
actuaciones han de contribuir al cumplimiento de los objetivos. La
crítica principal tiene que ver con la falta de coherencia entre las partes
que lo constituyen: objetivos, ámbitos, actuaciones (y acciones) y las
orientaciones metodológicas. No hay especificación de resultados
esperados correspondientes a dichas partes.
La estructura organizativa del PIPG sigue a la de otros Comisiones
interdepartamentales, aunque con otros órganos, como el Consejo
Asesor y los Grupos de Trabajo. Los mecanismos de selección y
participación en estos últimos órganos se han venido modificando a
lo largo de los años para tornarlos más democráticos y dinámicos. Sin
embargo, el principio subyacente se ha mantenido intacto: la toma de
decisión real se hace en el Comisión Interdepartamental, donde no se
garantiza la representación de los otros órganos del PIPG. Asimismo,
77
la alta participación de los gitanos en otros órganos no se ve
acompañada de poder de decisión.
El presupuesto del PIPG no se puede conceptualizar como un
presupuesto extraordinario orientado a la población gitana, ya que viene
asignado de manera voluntaria por los departamentos participantes
en función de sus propias estimaciones de sus posibilidades. Las
organizaciones no gubernamentales y los municipios (con proyectos
orientados a la población gitana) pueden solicitar fondos de diferentes
departamentos en las convocatorias públicas generales. Sin embargo,
la suma asignada a través de estas convocatorias se registra en informes
del PIPG, pero no se le realiza un seguimiento concienzudo. Esta lógica
complica bastante separar los fondos (y proyectos) relacionados con el
PIPG de los que no tienen ninguna relación.
Por último, los procedimientos y los instrumentos de seguimiento
y evaluación no estaban elaborados en el PIPG-1, aunque este error
se corrigió dos años más tarde a través de un encargo de evaluación
externa. Sin embargo, dicha propuesta, incorporada en el PIPG-2, sigue
un enfoque centrado en el desarrollo, mientras que los resultados
y el impacto de los resultados permanecen fuera del alcance de la
misma. En este sentido, el principal problema es que las evaluaciones
no se prevén para evaluar los límites de las actuaciones, es decir, si su
cumplimiento o no contribuyó al logro de los objetivos principales.
78
4. Evaluación de la implementación
L
a evaluación del diseño de los proyectos a menudo se confunde
con su puesta en práctica. Sin embargo, hemos intentado separar
analíticamente estos dos aspectos del PIPG. Algunos elementos
aparentemente coherentes y teóricamente/metodológicamente bien
fundados pueden no producir los resultados esperados debido a
circunstancias imprevistas o de ejecución mal realizada. Por el contrario,
el mismo desarrollo llevado a cabo por expertos comprometidos y
experimentados puede lograr el éxito con un proyecto mal diseñado.
En las líneas siguientes, por lo tanto, nos proponemos arrojar algo
de luz sobre las virtudes y defectos de la aplicación del PIPG a lo
largo de los primeros seis años. Los aspectos concretos que guiarán
nuestra evaluación contendrán las estructuras y dinámicas de la
organización del PIPG; las operaciones relacionadas con el PIPG en
cuatro departamentos concretos; la ejecución de seis proyectos
seleccionados del PIPG y la gestión de los proyectos financiados por
el PIPG a nivel municipal. También se pretende dar una idea de la
difusión, actividades de seguimiento y evaluación, así como de algunos
aspectos financieros.
4.1 Órganos, estructuras y participación
4.1.1 Composición, criterios de selección y capacidad
Tal como se ha explicado anteriormente, los principales órganos del
PIPG donde se desarrolla la participación gitana son el Consejo Asesor
y los Grupos de Trabajo.
79
Evaluación de la implementación
Consejo Asesor del Pueblo Gitano
No hemos podido identificar durante nuestra investigación unos
criterios sólidos de selección de los miembros de estos órganos. El
Real Decreto que delimita la composición de este órgano no define
el perfil de sus miembros. Los miembros son nombrados por el alto
funcionario del Departamento de Bienestar Social y Familia, y no se
ha podido confirmar si otros agentes han participado en este proceso,
los nombres que propusieron las distintas asociaciones y si la decisión
fue consensuada.
Además, debido al hecho de que el Consejo Asesor no prevé la
participación de los individuos no asociados, tales como los
llamados “líderes naturales gitanos”, estudiantes universitarios gitanos
o expertos externos, sectores concretos de la población gitana
continúan estando infrarrepresentados. También es importante
señalar que a pesar del hecho de que el PIPG-2 introduce el nuevo
eje transversal de la inmigración, ningún inmigrante (o asociación
de inmigrantes) roma forma parte del Consejo Asesor. Además, la
participación de las mujeres, los jóvenes y los inmigrantes está
fuertemente infrarrepresentada, mientras que los hombres de edad
avanzada están sobrerrepresentados.
Como resultado, muchos de sus miembros no poseen conocimientos
específicos sobre la dinámica interna de la administración ni están
familiarizados con el funcionamiento del PIPG en su totalidad.
Asimismo, no se preveía formación específica ni tampoco se ha
incluido. Esto afecta en gran medida a la calidad de la participación
en términos de contribución y “feedback”.
80
Grupos de Trabajo (GT)
Los Grupos de Trabajo (GT) son creados a iniciativa del Consejo Asesor y
dicho proceso es precedido por una convocatoria en la que las distintas
asociaciones pueden escoger su campo de preferencia. Así pues, en los
GT los miembros gitanos no se asignan por su comprensión verdadera
del área de trabajo, sino como representantes de las organizaciones.
Evidentemente, esto dificulta la eficiencia de los avances del grupo de
trabajo, ya que el limitado conocimiento temático de sus miembros no
permite avanzar con facilidad. En este sentido, uno de los problemas
recurrentes mencionados durante las entrevistas fue el de la barrera
de la limitada capacidad técnica de algunos de los miembros
participantes en los órganos, especialmente por lo que respecta a su
participación en los Grupos de Trabajo.
El proceso de selección se llevó a cabo en el departamento de
coordinación. Los Grupos de Trabajo temáticos se componían también
de representantes de los departamentos correspondientes, con
el fin de asegurar información técnica y un canal de comunicación
con el departamento responsable de la aplicación. No había ninguna
formación específica para el personal administrativo ni de los
miembros gitanos de los Grupos de Trabajo.
Además, los miembros de los GT a menudo invitaban a expertos en
una determinada área para contar con un feedback basado en la
experiencia y la investigación. Cabe destacar que la participación de
personas externas, tanto de gitanos como de no-gitanos, sólo se pudo
realizar a través de los Grupos de Trabajo.
Toma de decisiones y competencias
Las competencias de los órganos están vagamente definidas en
el Real Decreto que las establecía. Con el tiempo, se ha elaborado
81
un reglamento interno a fin de delimitar más específicamente las
obligaciones y responsabilidades del Plan. Sin embargo, como hemos
visto, el Consejo Asesor y los Grupos de Trabajo prácticamente no
tienen poder de decisión. Su única función se limita a proponer
actuaciones o prioridades, sirviendo sólo como espacio formal
de interacción entre los diferentes actores gubernamentales y no
gubernamentales. En este sentido, las recomendaciones no tienen un
carácter vinculante sobre las decisiones de los departamentos.
Así pues, el poder de decisión recae enteramente en los
Departamentos y muchas decisiones son acordadas durante las
reuniones de la Comisión Interdepartamental. Todo el proceso de
toma de decisiones se caracteriza por su transparencia limitada.
También hemos identificado una falta de independencia y un
limitado papel reivindicativo desempeñado por los representantes
gitanos en el PIPG. Se mencionaba numerosas veces en las entrevistas
que, a pesar de que los líderes gitanos tenían una visión muy crítica
con la forma en que se estaba aplicando el PIPG, pocos se atrevían a
decirlo abiertamente durante las sesiones plenarias de los órganos por
temor a las potenciales represalias.
Las reuniones y la participación
La frecuencia de las reuniones y la tasa de asistencia es un
importante indicador que permite evaluar la calidad de la participación
de los miembros. Sin embargo, ya que no pudimos acceder a las actas
de la mayoría de las reuniones, es difícil de evaluar todo el alcance del
fenómeno.
A pesar de todo, basándonos en los datos recopilados, estamos en
disposición de poder evaluar la tasa de asistencia de todos (gitanos,
no gitanos, departamentos o expertos) los miembros del Grupo de
Trabajo y del Consejo Asesor (tanto del Pleno del Consejo como de
82
la Junta Ejecutiva) entre 2007-2011. La tasa de actividad media
de todos los miembros del GT y CA entre 2007-2011 se sitúa
alrededor del 70%. No se observa un sesgo étnico en la tasa de
participación, ya que tanto los miembros gitanos como los no gitanos
tienen tasas de participación similares. Las diferencias significativas
se podrían estimar entre Grupos de Trabajo y también entre años y
probablemente se deban a los temas tratados y los correspondientes
intereses de los actores principales.
No hemos podido identificar los indicadores que apuntan a la calidad
de la participación de los miembros de los diferentes órganos. El
análisis de las actas a disposición de los Grupos de Trabajo demuestra
que la dinámica interna de los grupos alentó la participación activa
de todos sus miembros, a través del intercambio de opiniones y la
propuesta de actuaciones o proyectos específicos. Sin embargo, el
análisis de los contenidos indica una ritualización de los encuentros y
reuniones más que una dinámica que generase una participación de
calidad de sus miembros.
4.1.2 Departamentos. Casos seleccionados.
Hemos seleccionado cuatro de los trece departamentos participantes
en el PIPG, centrándonos en las tendencias comunes y en las diferencias
en la dinámica de trabajo en el marco del PIPG. Se han tenido en
cuenta el Departamento de Trabajo y el Departamento de Vivienda,
ya que sus contribuciones al PIPG supuestamente tendrían que reflejar
las principales preocupaciones de los gitanos catalanes (Fund.P.Tarrès
2005). Más allá de su importancia práctica, consideramos que es el
empleo el factor que mayor influencia debe tener en los procesos
de empoderamiento.
83
Así pues, desde este punto de vista, la educación también constituye un
elemento crucial: el Departamento de Educación es responsable de uno
de los proyectos emblemáticos del PIPG. Por último, el Departamento
de Cultura iba a jugar un papel protagonista en la consecución del
objetivo del PIPG de “Sensibilizar a la población catalana y darle a
conocer la cultura gitana como integrante y miembro de la cultura de
Cataluña”. (PIPG-1:110)
Departamento de Trabajo e Industria (Empresa y Empleo)
A pesar de que el empleo es un factor crucial en la inclusión social,
el Departamento de Trabajo no está incluido en el presupuesto del
PIPG-1 y su contribución al presupuesto del PIPG-2 es insignificante.
Las dos divisiones relacionadas son la de la Inserción Laboral (RMI) y
el Servicio de Ocupación de Cataluña (SOC). El primero incluye gran
cantidad de ayudas públicas para aquellos que tengan ingresos por
debajo del salario mínimo. Esta ayuda para el salario mínimo (PIRMI),
junto con capacitaciones profesionales obligatorias, aseguran un
cierto nivel de vida para muchas familias gitanas. El SOC se encarga
de estas capacitaciones profesionales para la inserción en el mercado
laboral. Este Departamento tiene una larga relación con un segmento
particular de la población objetivo del PIPG, por lo que no es la suma
invertida, sino más bien la metodología aplicada, la que supone el
factor determinante en el PIPG.
El argumento principal de este departamento, así como del
Departamento de Vivienda, se basa en el principio de la prestación
de servicios de manera no discriminatoria. No se tiene en el origen
étnico de los grupos, sino que la población objetivo se determina por
sus necesidades sociales o de empleo. Asimismo, estos departamentos
no registran datos sobre el origen étnico, ya que es anti-constitucional
en España. La única excepción se produce cuando una acción financiada
por el Departamento se lleva a cabo por una organización gitana (por
ejemplo, Actuación 49 en el PIPG-1).
84
Este principio corresponde a las directrices generales europeas sobre
la “focalización explícita pero no exclusiva”. Lo que más bien no
está claro es por qué y cómo en el texto original del PIPG-1 se
proponía actuaciones de “objetivos exclusivos” no armónicas con
la filosofía de dicho departamento. Este enfoque provoca que el
Departamento informe de una manera muy inexacta y no específica
sobre sus actuaciones relacionadas con el PIPG.
Este hecho, junto con otros aspectos inviables de la primera redacción
del PIPG-1 han contribuido al desencanto gradual de los ciudadanos
gitanos que participaban en el proceso PIPG. Por ejemplo, el caso
de un curso para sacarse el carnet de conducir mal comunicado y
mal organizado también influyó negativamente en la consideración
y percepción general de que el Departamento de Trabajo no ofrecía
nada que respondiese a las necesidades reales de la población gitana.
Como una buena práctica, se debe mencionar que se organizó una
serie de seminarios internos con el fin de reorientar “la trampa de
la dependencia de la ayuda del salario mínimo” en itinerarios útiles
y dinámicos orientados a la capacitación e inserción en el mercado
profesional. Es difícil evaluar el impacto del seminario sobre el
personal del Departamento. Sin embargo, está claro que el material
del seminario requiere un diseño más responsable y una aplicación
más eficaz de los “itinerarios de inserción social y laboral” dirigidos a
los beneficiarios del programa de capacitación del “salario mínimo”.
Departamento de Vivienda
Las directrices de la Unión Europea consideran la vivienda como uno
de los cuatro pilares sobre los que se debe sustentar la integración
de los gitanos. “La vivienda y planificación urbana” representa la
segunda preocupación más importante de la población gitana de
Cataluña, después del empleo, de acuerdo con el Estudio diagnóstico
(Fund.P.Tarrès 2005). En correspondencia con su importancia, el
85
Departamento de Medio Ambiente y Vivienda contribuyó al PIPG1 con el segundo presupuesto más alto, después del Departamento
de Educación. Cabe destacar que dicho departamento comparte
responsabilidades con el departamento de Bienestar Social en dos
actuaciones (43, 47) desarrolladas en el área de Empleo (ninguno
de ellas, no obstante, aplicadas hasta 2008), y desarrolló una sola
actuación (7) en el área de Vivienda, aplicada con un presupuesto
no imputable. También participa en otras tres actuaciones (6, 9, 10)
como “departamento implicado” en el área de Vivienda.
En el PIPG-2 este Departamento redujo significativamente su
presupuesto proyectado hasta los 36.000€ anuales, esto es, una
tercera parte de la cantidad prevista (aunque no ejecutada) del
presupuesto de 2008. Ya que el cuestionario que enviamos a este
departamento no fue rellenado, sólo podemos suponer que dicha
reducción presupuestaria fue debida a un proceso de planificación
más realista. En realidad, el costo de las actuaciones de 2009 se
cifraba en exactamente 36.000€, una suma dedicada a la “mediación
en los edificios de ADIGSA” a través de una importante ONG gitana. El
resto de las 6 actuaciones no se ejecutaron o no tuvieron coste alguno
para el presupuesto del PIPG.
El Departamento de Vivienda sigue el principio de la no discriminación
en la asignación de viviendas subvencionadas por el Estado; y,
por tanto, los argumentos de base étnica son irrelevantes. También
el Departamento de Vivienda promueve la contratación de personas
previamente registradas a través de los Servicios Sociales. La actuación
99 del PIPG-2 hace referencia a la inclusión explícita de los gitanos en
la “cláusula social”.
La contratación de personal para obra pública, sin embargo, se realiza
de forma descentralizada y no se corresponde a este Departamento.
Más aún, el Departamento de Vivienda no tiene capacidad de
86
control sobre la adecuación de la selección. Como no existe
recolección de datos por origen étnico, sería poco realista esperar
grandes inversiones, dirigidas con una orientación étnica, en materia
de vivienda “para los gitanos”. El Departamento de Vivienda, asimismo,
también aplica el principio de “objetivo explícito pero no exclusivo “.
En cuanto a la interdepartamentalidad, el Departamento de Vivienda
tiende a colaborar con otros departamentos en la ejecución de sus
proyectos, aunque es difícil estimar la calidad y la profundidad de
dichas colaboraciones. Mientras que en el PIPG-1, el Departamento
de Vivienda estuvo implicado en dos actuaciones directamente
relacionadas con cuestiones de vivienda, en el PIPG-2 la colaboración
con otros departamentos en dicho ámbito se realizó dentro del área
de la “Acción social y Ciudadanía” y en relación con la mediación
cívica-comunitaria.
Su implicación en otras dos actuaciones, por primera vez relacionadas
con gitanos no españoles, fue debida a una acción concreta provocada
por el temor de los municipios a la llegada masiva de familias gitanas
no españolas como consecuencia de la política italiana y francesa al
respecto.
Departamento de Educación
Existe un consenso general sobre la importancia primordial de la
educación formal como medio necesario de promoción social,
especialmente para los grupos vulnerables (Laparra 2007:49). En
Cataluña, el gobierno tripartito de izquierdas optó por un nuevo
modelo social basado en la cohesión de una sociedad cada vez más
multicultural, lo que se reflejó claramente en su política educativa.
El “Plan LIC” (Lengua e Interculturalidad para la Cohesión Social) fue
lanzado en 2004, dedicando un anexo al pueblo gitano. En dicho
anexo se reclamaba la participación, colaboración y complicidad activa
87
de las organizaciones gitanas. Aunque el anexo fue elaborado con
posterioridad al Plan LIC, y existe un claro diálogo entre este anexo
y el PIPG, las actuaciones del PIPG relacionadas con la educación
se ejecutarían en el contexto ideológico y de infraestructura del
Plan LIC.
El Departamento de Educación y los agentes educacionales/sociales
locales tienen una larga tradición en el trato de la “cuestión gitana”
a través de un enfoque específico, con mediadores interculturales,
dentro de las escuelas y en las herramientas compensatorias, como las
clases de adaptación curricular (aula abierta, etc.) las cuales, otorgan,
hablando en términos generales, resultados muy discutibles. Bajo este
nuevo régimen discursivo, se proporcionaron nuevas herramientas a
profesores y expertos en educación para recapitular tanto el “problema”
y las maneras de lidiar con él en un contexto multicultural y cambiante.
En el PIPG-1 el Departamento de Educación era responsable de 22
actuaciones, mientras que en el PIPG-2 redujo sus responsabilidades
hasta 15. En el primer plan se implicó (bajo el epígrafe de “Departamento
implicado”) en 5 actuaciones y en el segundo en 10. Su implicación
interdepartamental, al menos formalmente, es incuestionable. Sin
embargo, la actividad interdepartamental en sus propias actuaciones
disminuye de 11 (sobre un total de 22) en el PIPG-1 a 1 (sobre un
total de 15) en el PIPG-2, hecho que puede ser señal de escepticismo
acerca de la colaboración interdepartamental.
La repercusión del Departamento de Educación en el presupuesto total
del PIPG es notable. En el PIPG-1 su contribución representa el 13%
del presupuesto total, y el 50% del presupuesto sin la contribución
del departamento coordinador del PIPG. En el PIPG-2 su proporción
aumentó al 27%, es decir un 69% sin contar la contribución del
departamento coordinador. Así pues, las propias cifras muestran por
qué el Departamento de Educación se había convertido en un
elemento indispensable del PIPG.
88
El Departamento de Educación posee una complejidad interna que
dificulta la evaluación de sus actuaciones o proyectos. Tal y como
hemos mencionado anteriormente, el Plan LIC supone un trasfondo
ideológico y de acción dentro del cual el PIPG es desarrollado por el
Departamento de Educación. Por ejemplo, los asesores LIC son agentes
clave tanto en el Plan LIC como en el Proyecto de Promoción Escolar
(PPE). Su formación inicial y sus servicios relacionados con la población
gitana se recogen en el informe de actuación del PIPG y algunos
costes se cargan en su presupuesto. Por otro lado, el Plan Educativo de
Entorno (PEE), un innovador plan global también crea una estructura
de proyectos que en ocasiones proporciona recursos financieros para
las actividades desarrolladas a nivel local y relacionadas con el PIPG.
Por último, el Departamento de Educación también elabora su propia
versión de la Promoción Escolar, a través de diferentes ediciones y
de una edición definitiva con fecha de julio de 2011 titulada “Proyecto
de Promoción Escolar”.
A pesar de los diferentes niveles de complejidad, la mayoría de los
proyectos del PIPG-1 se pusieron en marcha o se concluyeron en 2008.
De 22 actuaciones sólo cuatro se encontraban en estado “pendiente”,
dos de ellas relacionadas con la promoción del romanó. Focalizando
estrictamente en las cifras del presupuesto, en el período del PIPG1, se produjo una inversión real un 57% mayor que la prevista en el
presupuesto.
En pocas palabras, en el Departamento de Educación debemos
destacar un enfoque mixto de la cuestión. Proponiendo un modelo
de escuela inclusiva, con un fuerte compromiso con la educación
intercultural, el Departamento reconoce la importancia de aplicar
herramientas adicionales para una minoría étnica cuya experiencia
histórica difiere fundamentalmente de otras minorías, en este caso
inmigrantes. Dicho departamento opta por la figura de un promotor
escolar gitano y un proyecto de promoción escolar que tiene como
89
objetivo coordinar la labor de colaboración de las redes locales de
expertos y entidades, incluyendo una amplia variedad de actuaciones
específicas. Sin embargo, desde el punto de vista del Departamento,
dicho PPE constituye parte integral del mismo y utiliza la infraestructura
ya existente de planes más generales. También el Departamento de
Educación insta a las principales organizaciones gitanas a participar en
el proyecto, aunque su conexión con las organizaciones de base y las
comunidades locales es mucho más débil.
Así pues, el Departamento principalmente cumple para con
las directrices europeas sobre la “focalización explícita pero
no exclusiva”; sin embargo, su monitorización y procedimiento
de evaluación rudimentarios no permite detectar las amenazas
subyacentes a este enfoque mixto.
Departamento de Cultura
El Departamento de Cultura iba a ser protagonista en la consecución
del objetivo del PIPG de “Sensibilizar a la población catalana y darle a
conocer la cultura gitana como integrante y miembro de la cultura de
Cataluña”. (PIPG-1: 110) Así pues, en un principio se comprometió con
dos proyectos en este sentido: el “Centro de la Cultura Gitana” (más
tarde “Instituto”), que a su vez tenía una relación directa con el “Museo
Interactivo de la Población Gitana en Cataluña” (más tarde “Museo
Virtual”).
Cabe destacar que la sección (del Departamento de Cultura) que se
encargó de dichas tareas fue el “Centro Catalán para la Promoción
de la Cultura Popular y Tradicional”. Aunque las actuaciones del PIPG
no figuran listadas por orden de importancia, el hecho de que el
PIPG comience con actuaciones agrupadas en el área de “Cultura e
Identidad” tiene un significado simbólico claro. Ambas actuaciones
muestran un mensaje contundente en consonancia con la política
90
del reconocimiento, a través de la implantación de “la” cultura gitana
en el canon cultural oficial, como un elemento integral de la cultura
catalana.
La contribución presupuestaria de este departamento ha sido humilde
-entre 45.000€ y 50.000€-, pero también es cierto que ninguno de
los compromisos que hubieran requerido una importante inversión se
podrían haber llevado a cabo plenamente.
A pesar de todos los esfuerzos del personal del Departamento y de las
inversiones realizadas, el proyecto de “Instituto de la Cultura Gitana” fue
abortado finalmente debido a una decisión política. Cabe mencionar
que el proyecto, producto de un trabajo fructífero entre el personal del
Departamento y de los líderes gitanos, disfrutó de un reconocimiento
general entre la sociedad civil gitana generando grandes expectativas
e ilusiones. La inesperada cancelación del proyectó fue blanco de duras
críticas y puso en cuestión el compromiso político de la administración
con el PIPG, y en última instancia contribuyó a la desilusión general
de los gitanos que participaban en el proyecto.
Además de las actividades relacionadas con la cultura, también se asignó
al Departamento de Cultura la responsabilidad parcial en la elaboración
de un Protocolo dirigido a editoriales para la interculturalidad y la lucha
contra la discriminación. Según los miembros del equipo, no fueron
ellos quienes propusieron la participación en este proyecto, sino que
ésta partió de los autores de la redacción del PIPG-1.
En suma, si no hubiera sido por una decisión política, el Instituto estaría
operativo con financiación parcial de recursos públicos. Sin embargo,
la representación “virtual” de la población gitana sigue siendo una
“asignatura pendiente” y la responsabilidad de dicho proyecto
cambió de manos hacia otro departamento. Es preciso subrayar el
compromiso profesional de este departamento con el desarrollo de
91
los objetivos del PIPG. El Departamento de Cultura ha tratado siempre
la “cuestión gitana” desde un enfoque centrado en el grupo étnico
objetivo (targeted approach), debido a las tareas específicas que se
pretenden llevar a cabo en el PIPG. Su finalidad fue la de organizar,
coordinar y sofisticar la representación de “la” cultura gitana a través de
un “centro de navegación”, destacando el arraigo de la cultura gitana
en la cultura catalana, así como de otras culturas roma del mundo (tal
y como estaba proyectado en el Plan estratégico del Instituto). Como
todos estos esfuerzos se han reducido a la nada (por el momento),
el posible impacto positivo que hubiera tenido la existencia de dicho
Instituto no puede ser evaluado. Eso sí: el impacto negativo de su no
existencia es palpable.
Conclusión: Departamentos
Hemos observado cuatro Departamentos y sus diferentes formas
de contribución para con el desarrollo del PIPG. El análisis de sus
actividades y su enfoque demuestra que no existen respuestas claras
y evidentes al dilema de si es más recomendable un enfoque general
(mainstreaming) u otro particular (targeted approach) para tratar con
los diferentes aspectos de la “cuestión gitana”. Mientras el PIPG tiende
a proponer la estrategia de segmentación exclusiva, su aplicación por
los departamentos tiende a seguir una estrategia clara de integración
y de “universalidad de servicios”, donde la mención explícita o la
visualización de la minoría gitana dependen de la sensibilidad de los
Departamentos o las actuaciones específicas propias.
A través de los casos anteriores hemos podido observar dos
soluciones extremas y varias intermedias. La asignación de viviendas
subvencionadas por el Estado, por ejemplo, no puede establecerse
sobre una base étnica. Sin embargo, el suministro de información,
orientación legal, consultoría técnica, mejora de acciones de
participación comunitaria, etc. sí que puede organizarse teniendo
92
en cuenta especificidades étnico-culturales con el fin de asegurar la
paridad y la igualdad de oportunidades, en términos de equidad, en
los procesos administrativo-legales.
También hemos observado la variación existente en los grados
de control que los distintos departamentos mantenían sobre
los procedimientos de segmentación étnica. Mientras que
el Departamento de Educación y el Departamento de Cultura
directamente seleccionan y “empoderan” a las organizaciones e
individuos gitanos para la coordinación/gestión de determinados
elementos de los proyectos relacionados con el PIPG, el Departamento
de Vivienda, por su parte, no tenía casi ningún control sobre el perfil
étnico del personal contratado en la “cláusula social”.
Tal como hemos señalado anteriormente, no existe una solución única
a esta pregunta y el equilibrio no es fácil de encontrar. Sin embargo,
sí es importante crear conciencia acerca de este dilema recurrente y
celebrar debates internos y públicos al respecto, a la luz de las pruebas
sustentadas en la recogida de datos. El principio de equidad, es decir,
la garantía de la igualdad de oportunidades teniendo en cuenta las
desigualdades iniciales, reclama evitar la “ceguera étnica” y recoger
información con datos étnicos, en caso de que fuera necesario. Sin
embargo, el objetivo en última instancia es encontrar un equilibrio
entre los enfoques específicos y generales (mainstreaming) evitando
las soluciones extremas.
4.2 Ejecución vs. diseño
Los capítulos anteriores se referían al papel que los órganos principales
del PIPG y los Departamentos del Gobierno catalán han jugado en
la consecución de los objetivos del PIPG. Ahora dirigimos nuestra
atención a algunas actuaciones concretas. Y con ello nuestra intención
93
es arrojar luz sobre sus complejidades y debilidades internas, sin dejar
de reconocer, no obstante, su contribución principal o potencial a los
objetivos consagrados en el PIPG.
4.2.1 Actuaciones. Casos seleccionados.
En las líneas siguientes analizaremos seis actuaciones concretas.
Hemos utilizado diferentes criterios para la selección. En primer lugar,
estábamos interesados en la evaluación de las actuaciones que se
identificaban como “buques bandera” o los proyectos más exitosos,
los cuales gozarán de un espacio considerable. Por otra parte, también
hemos tenido en cuenta la relevancia simbólica de las actuaciones.
Por último, también estábamos interesados en las actuaciones más
solicitadas por la población objetivo del Plan y que respetaban el
principio de interculturalidad. Como resultado de esta variopinta
mezcla de criterios hemos seleccionado las siguientes actuaciones:
·Proyecto de Promoción Escolar (PPE)
·Mediadores (mediadores interculturales; mediadores
cívico-comunitarios)
·Instituto de la Cultura Gitana en Cataluña (IGC)
·Museo Virtual del Pueblo Gitano en Cataluña (MV)
·Curso de Lengua Romaní (CLR)
·Puntos Ómnia (PO)
Proyecto de Promoción Escolar
El Proyecto de Promoción Escolar (PPE) se reclama como uno de los
proyectos más exitosos y más visibles del PIPG. El Departamento de
Educación cuenta con décadas de experiencia en el área en forma
de actuaciones, estructuras, dispositivos, formación profesional,
94
organización escolar, etc. La orientación ideológica progresista del -en
aquel momento- recién elegido gobierno catalán de izquierdas creó
una base sólida para hacer frente a la cuestión de la escolarización de
los gitanos.
El esfuerzo reformista del Departamento se tradujo en el “Plan LIC”,
Plan para la Lengua y la Cohesión Social, dentro del cual, el Anexo 1 se
dirigía explícitamente a la población gitana. Esto significa que, al mismo
tiempo que la Mesa redonda interdepartamental (o Grupos de Trabajo)
empezaban a discutir acerca de la ejecución del PIPG-1, el Departamento
de Educación ponía en marcha un proyecto de escolarización dirigido
a los gitanos. Así pues, cabe subrayar, en este sentido, el liderazgo de
este Departamento. De hecho, el Departamento de Educación añadió
valor al Plan a través del PPE, el cual representa un proceso bilateral
de colaboración entre los órganos del PIPG y el Departamento,
a pesar de tener una implicación interdepartamental bastante
limitada. Es el arraigo local a través de las redes de profesionales,
órganos o estructuras locales el que es necesario enfatizar -no sin las
críticas pertinentes-.
La actividad del Departamento de Educación en el PIPG no se limita al
PPE, sino que también colabora en otras actuaciones o proyectos del
PIPG. Ahora bien, por normal general, cuando la gente habla del PPE
se suelen reproducir reiteradamente tres malentendidos.
-En primer lugar, se tendía a evaluar el trabajo de los
promotores escolares, cuando éstos son sólo uno de los muchos agentes
implicados en el proyecto. Incluso documentos departamentales
confunden la evaluación de un agente concreto con un amplio
proyecto que implicaba a varios agentes. Es necesario realizar un
enfoque especial, por ejemplo, del compromiso de los docentes con el
PPE, entre otros actores y agentes.
95
-En segundo lugar, el papel del Promotor Escolar gitano es
presentado como una figura fundamentalmente innovadora, a pesar
de que los mediadores escolares gitanos han estado interviniendo en
muchos países europeos, y en particular en Cataluña, desde principios
de los años 1990. El valor de innovación, pues, no se encuentra en
el propio papel del mediador escolar, sino más bien en el hecho de
que su obra se inserta en un proyecto global que incluye múltiples
profesionales y actores sociales de diferentes niveles administrativos,
actuando juntos en una realidad local.
-En tercer lugar, se evalúa a menudo el PPE por su influencia
en los factores externos a la escuela (como la familia), en la medida
que influyen en las condiciones de escolarización y en particular en el
éxito escolar. Sin embargo, las investigaciones relevantes muestran que
los factores escolares internos, tales como el vínculo emocional con
los maestros o compañeros o el mantenimiento de altas expectativas,
pueden tener un impacto aún mayor en la escolarización y la promoción
académica y social, que las circunstancias escolares externas.
El PPE es un proyecto de desarrollo dinámico -en un principio
directamente relacionado con el “Plan LIC”- que posteriormente cobró
independencia y fue publicado y comunicado por el Departamento de
Educación. El número de escuelas asistidas regularmente por el PPE
ha llegado a 66 en 15 zonas con un máximo de 13 promotores, con
el objetivo de cubrir los principales territorios de alta concentración
de alumnado gitano. Esto significa un promedio de 4,4 escuelas por
promotor, aunque la distribución no sea la misma para todas las zonas.
Se ha prestado mayor atención a las escuelas de primaria públicas,
seguidas de las escuelas secundarias públicas y, en algunos casos, las
escuelas concertadas de primaria y secundaria.
El PIPG-1 enumera 11 puntos principales dentro del área educativa
sobre los que se basan las actuaciones del PIPG. Uno de estos principios
96
menciona explícitamente el Plan LIC y el PEE (Plan Educativo de Entorno)
como puntos de partida. El PIPG-2 reduce la lista a 6 puntos, cuatro
de los cuales se incluyeron en el PPE como objetivos principales. La
Actuación 39 del PIPG es bastante explícita: “hacer promoción escolar”,
con la sub-actuación de: “2.1. Desarrollar el proyecto «Promoción
escolar»” y “2.2. Promover el éxito escolar entre el alumnado del
pueblo gitano procedente de países del Este”. Otras actuaciones de
relevancia relacionadas se detallan en otros 14 puntos.
A lo largo de los años, los principales objetivos del PPE han sido
cada vez más y más sofisticados en las diferentes ediciones (PPE2008,
PPE2009, PPE2011) de la redacción del PPE. No sólo el número y el
contenido del objetivo se han modificado a lo largo de los años, sino
que también se ha modificado la organización y la conceptualización
de las mismas actuaciones. En 2008 hubo 18 actuaciones, reducidas
a 13 en 2009 y posteriormente reestructuras en 4 áreas y 6 líneas de
intervención para 2011. Más allá de esta sofisticación de las actuaciones,
el establecimiento de responsabilidades claras y la rendición de
cuentas, la evaluación es un elemento clave que se ha mejorado a lo
largo de los años, y más aún desde la última edición del PIPG (2009).
Si bien hay que alabar a los cambios en la redacción (y por tanto en
la planificación) como un signo de un proceso genuino de desarrollo,
también presenta algunos inconvenientes serios.
-Si los maestros son considerados como agentes fundamentales
en la promoción escolar -como creemos que son-, deben ser clara
y directamente informados sobre la teoría de cambio subyacente,
los objetivos, actuaciones, metodología y retos del PPE, un proyecto
del cual se supone que son protagonistas. Los continuos cambios
de discurso -dejando de lado de los objetivos cambiantes- crean
confusión y desconfianza a los principales interesados.
97
-El carácter integral del PPE, así como su conexión con una
amplia red de agentes locales representa su principal virtud. Sin
embargo, el cambio de estructura -incluso si es debido a un ajuste
a la realidad cambiante- puede poner en peligro la fiabilidad y la
coherencia de su discurso.
-Es cuestionable que, si bien las organizaciones no
gubernamentales y otras organizaciones privadas que colaboran en
la promoción escolar tienen la obligación de elaborar un proyecto
detallado a fondo con el fin de obtener financiación, la administración
pública tenga permitido coordinar un proyecto y disponer de un
presupuesto asignado sin una descripción previa del proyecto de
apoyo en su forma definida.
Otro punto importante relacionado con la transparencia y la rendición
de cuentas es la falta de informes públicos sobre la actividad del
PPE. El diseño no prevé la publicación de los resultados de la
evaluación de las actividades. A pesar de que se nos ha proporcionado
información sobre la evaluación del Plan, no podemos considerar
dicha información como “públicamente accesible”. La evaluación
externa no está prevista en el PPE; no obstante, los indicadores están
preparados para una monitorización continua interna así como para un
proceso de evaluación interna. Desafortunadamente, los indicadores
no se han desarrollado lo suficiente, y no están igualmente centrados
en los principales agentes educativos. También tienden a confundir
las acciones con los resultados y el impacto, hecho que cuestiona la
validez de su posterior interpretación.
Procedimiento de selección. El Grupo de Trabajo de Educación decidió
realizar una convocatoria pública para la difusión de la cual se usaron los
canales “tradicionales” exclusivamente entre las asociaciones gitanas.
Los medios alternativos de difusión fueron desestimados. Aunque
había muchos candidatos, sólo 26 pudieron participar en el curso
98
inicial de formación; de los cuales, con posterioridad, se seleccionaron
10. En general todos los candidatos seleccionados previamente habían
tenido relaciones con influyentes líderes de las asociaciones. El control
por parte del personal del Departamento en las selecciones posteriores
fue mayor que en el procedimiento inicial. Hay algunos casos muy
positivos en los procedimientos de selección siguientes, en los que las
autoridades educativas locales i/o territoriales presentaron propuestas
de personas en base a anteriores experiencias positivas. En estos casos,
por lo tanto, la experiencia y la conexión con las redes locales fueron
cruciales como criterios de selección y dio lugar a una integración más
fluida en redes locales y asociaciones.
Arraigo. Un promotor, por sí mismo, no puede producir grandes
cambios en un barrio. Él o ella tiene que trabajar junto a una red de
profesionales y organizaciones locales, tal y como explicaban todos los
promotores entrevistados. En el período de diseño y planificación del
PPE a menudo no se tenían en cuenta las asociaciones locales, hecho
que creó dificultades iniciales. Además, en varios casos, el personal de
la escuela carecía de información suficiente sobre la existencia de
dicho plan antes de recibir un promotor. El personal escolar afirma
que no fue consultado acerca de sus necesidades, preferencias y
expectativas antes de conocer el PPE y el promotor.
Interdepartamentalidad. El Departamento de Educación tomó la
iniciativa de elaborar el “Protocolo de actuación para la mediación con
las familias del pueblo gitano”, en 2011, para el caso de situaciones
conflictivas con las familias gitanas en la escuela, que fusiona el
PPE con los dos proyectos de mediación del PIPG. Más allá de eso,
el Departamento de Educación no tiene proyectos formales en
colaboración con otros departamentos, aunque el departamento de
coordinación del PIPG es una excepción.
99
Roma inmigrantes de nacionalidad no española. La Actuación 39
del PIPG-2 comprende algunas sub-actuaciones (2.2) destinadas a
promover la escolarización de los alumnos romaníes “de los países
del Este” a través de la provisión de un “insertor social” para aquellas
escuelas que demandan este servicio. En la actualidad, sólo hay un
“insertor social” en activo en Cataluña. La incorporación de este
proyecto en el Plan Integral 2009-2013 no se tradujo en un incremento
de los recursos presupuestarios. Así, el PIPG no contribuyó de ninguna
manera a la promoción educativa de los niños romaníes de Europa
del Este. En realidad, la financiación provino de la Secretaría para la
Inmigración, a través del Departamento de Educación. El sub-proyecto
se ejecuta por una gran ONG pro-gitana, añadiéndole fondos públicos
y privados, así como infraestructura propia.
Más allá de los aspectos anteriormente mencionados, podemos
resumir las ventajas y los inconvenientes del PPE en la siguiente lista:
10 ventajas del PPE:
1. El texto del PPE se ha mejorado. Se abundó en detalles y
complejidad y llegó a responder a la realidad cambiante de los propios
planes generales del Departamento, tales como el PEE (Plan Educativo
de Entorno).
2. La participación de los gitanos como promotores,
manteniéndolos en contacto continuo con otros profesionales de
la educación, entidades y redes locales que trabajan con alumnado
gitano y sus familias en un nivel local así como en otro más amplio.
3. La inclusión de las organizaciones gitanas en diferentes
etapas del PPE, especialmente en lo que se refiere a proveedores de
servicios.
4. En algunos casos, los promotores se han convertido en
referentes, bien conocidos en su área de intervención.
100
5. En algunos casos, los promotores han creado un vínculo
directo entre el Departamento (escuela) y los expertos en educación y
las organizaciones no gubernamentales locales.
6. Gracias a este proyecto, la definición común, el seguimiento
y control del absentismo se han hecho visibles y medibles para los
agentes locales y para el Departamento, incluso contra la voluntad de
algunas escuelas.
7. Los promotores gitanos tienen un acceso más fácil a las
familias gitanas para mejorar la comunicación escuela-familia y
un acceso más fácil a la escuela para aumentar la conciencia de los
docentes.
8. Se ha mejorado significativamente en los procedimientos
de evaluación de los diferentes agentes clave implicados en el PPE.
9, Se ha desarrollado un plan de formación continua para promotores
escolares, revisado y realizado en parte por el Departamento de
Educación.
10. En el marco del PPE se han capacitado un elevado número
de asesores LIC (asesor escolar sobre educación intercultural y
lingüística), no sólo en términos generales de la educación intercultural,
sino también en cuestiones relacionadas con la escolarización de los
niños gitanos, especialmente si sus escuelas de referencia contaban
con alumnado gitano.
10 Deficiencias del PPE
1. En los procedimientos de selección, los propios intereses de
las asociaciones gitanas tenían mucho peso, lo que hacía imposible
seleccionar la mayoría de los candidatos en base a los méritos
profesionales.
2. Tanto el rendimiento objetivo como unos objetivos
numéricos claros (tiempo previsto, puntos de referencia [benchmarks],
hitos [milestones]) no se explicitaban como elementos de planificación,
lo que tornaba difícil estimar el grado de cumplimiento de los objetivos
(o plan de trabajo).
101
3. Hay una falta general de datos sobre la población objetivo
total que requiere una intervención diversificada (asistencia escolar,
rendimiento académico, integración socioeducativa, etc.)
4. La capacidad del promotor escolar de intervenir dentro de
la escuela es muy limitada. Su poder de influencia o área de acción
depende demasiado del compromiso personal/profesional de algunos
responsables, como el director de la escuela, el jefe de estudios, el
psicopedagogo o quienquiera que sea la persona de contacto en la
escuela.
5. El PPE tiene un impacto muy limitado en el currículo o
planes de estudio, a pesar de tener como objetivo la incorporación de
elementos de “la” cultura gitana.
6. El PPE tiene un impacto muy limitado sobre el trabajo
de los profesores, por no hablar de la metodología o los materiales
didácticos disponibles, especialmente de aquellos profesores que no
tienen responsabilidades de tutoría.
7. El conocimiento de los maestros y profesores sobre el PPE es
francamente pobre y centrado en las familias gitanas, no en su propio
trabajo. Sólo unos pocos de ellos (de un total de 92 contactados a
través de cuestionarios) podría mencionar al menos uno o dos de los
tres principales objetivos del PPE, y dichos aciertos eran debidos más
al sentido común que a un conocimiento profundo del PPE.
8. El PPE, en la práctica, se centra demasiado en el absentismo,
y hace mucho menos hincapié en el éxito escolar, el alto rendimiento y
la continuidad de los estudios, por no hablar del fomento del empleo.
No se presta atención paralela y equilibrada a estos aspectos. Esto
es debido en parte a que estos últimos objetivos son mucho más
complejos que el simple control del absentismo y requieren un mayor
compromiso por parte de los expertos en educación, en particular, los
maestros y los profesores.
9. El PPE, tanto en la descripción del proyecto y en la práctica,
no se centra en la actitud y trabajo de los profesores y maestros. El
Proyecto no es capaz de identificar los elementos fundamentales de
102
los problemas, basándose en evidencias que se repiten en los informes
científicos tanto nacionales como internacionales.
· Discursos y actitudes racistas de algunos profesores.
· Prejuicios étnicos y de clase social por parte del profesorado.
·Bajas expectativas académicas y profesionales hacia los estudiantes
gitanos y sus familias, de parte del profesorado.
· Profesores con conocimiento superficial acerca de los enfoques
interculturales y sus posibles amenazas correspondientes, llamadas
por los expertos “interculturalidad ingenua”.
· La práctica de agrupamiento por capacidad (grupos de nivel) se
observa en los centros en el día a día, a pesar de su carácter ilegal.
Sobre todo en la escuela secundaria.
· La práctica de segregación interescolar y intraescolar.
· Falta de participación de los profesores en el ámbito local, limitada
colaboración con otras entidades, sobre todo en horas extraescolares.
10. El PPE carece totalmente de un enfoque de género, a pesar
del hecho de que éste es puesto de relieve en el PIPG.
Mediadores
El proyecto de mediación es reivindicado como uno de los proyectos
más grandes y más importantes desarrollados en el marco del Plan
Integral. El PIPG financia específicamente dos perfiles diferentes de
mediadores: los socioculturales y los comunitarios.
La importancia de la mediación como recurso de trabajo con las
comunidades gitanas se describe en el PIPG-1 y se menciona en el
Estudio diagnóstico. De acuerdo con este marco, la mediación se
considera un recurso tradicional y una habilidad innata que poseen las
comunidades gitanas, como se indica en el PIPG-1: “Otras aportaciones
en cuanto a valores son la solidaridad de grupo y el diálogo como
eje de la convivencia. En este sentido, son muy interesantes las
103
experiencias que pueden aportar con respecto a su tradición de
resolución y mediación en situaciones de conflicto, como, por ejemplo,
en casos de maltrato o violencia.”(PIPG-1:94). No obstante, el proyecto
de mediación se caracteriza por un alto nivel de ambigüedad, falta
de transparencia y ausencia de competencias claramente definidas y
objetivos, el escaso desarrollo del perfil de los mediadores así como
la falta de una clara evaluación de los impactos. Debido a que las
competencias de ambos tipos de mediadores no están claramente
definidas, el trabajo de estos agentes a menudo se solapa entre ellos y
con otros agentes sociales y proyectos del PIPG (por ejemplo, con los
promotores escolares).
Existen diferentes perfiles de mediadores, que trabajan en diferentes
áreas: mediadores de salud, mediadores de vivienda, mediadores
escolares (promotores escolares), etc. El PIPG, sin embargo,
específicamente define y financia dos perfiles diferentes: mediadores
cívicos y comunitarios y mediadores socioculturales. También hay que
señalar que el PIPG-1 preveía la contratación de mediadores sanitarios
gitanos; sin embargo, estos proyectos nunca se han aplicado.
El proyecto cuenta con mecanismos muy débiles de evaluación y la
falta de puntos de referencia preestablecidos (benchmarks), resultados
previstos e indicadores cualitativos y cuantitativos tornan ardua la
tarea de juzgar el impacto del proyecto. Además, no queda claro
en qué sentido el proyecto de mediación se ha de integrar dentro
del tejido ya existente previamente en cada municipio de agentes y
servicios sociales.
Mediadores comunitarios
Los mediadores comunitarios actúan en la prevención y mediación en
los conflictos entre población gitana y no gitana. Hay 6 mediadores
(todos ellos gitanos, cinco hombres y una mujer), elegidos por la
104
comunidad por su representatividad y el respeto entre sus “comunidades
locales”. Estos mediadores actúan en diferentes provincias y viajan a
municipios específicos según la demanda. El proyecto, el perfil de los
mediadores, el proceso de selección, la preparación y la formación
específica, las competencias y las responsabilidades no están
claramente especificados y preestablecidos. Por lo tanto, existen
dudas sobre el impacto real del trabajo del mediador, ya que no
se fija ningún rendimiento objetivo con objetivos numéricos y
cualitativos correspondientes.
Además, el proyecto no ha sido difundido en un ámbito amplio y no
se ha promovido entre los diferentes agentes sociales que podrían
beneficiarse de la labor de los mediadores. De hecho, en muchos
municipios donde los mediadores se encuentran funcionando, los
funcionarios del Ayuntamiento, directores de escuelas, etc. no son
conscientes de la posibilidad de utilizar el mediador como facilitador
en posibles conflictos. La única excepción es el cuerpo de policía
local, que cuenta con una unidad “de proximidad” responsable de la
cooperación con los mediadores gitanos. También el Departamento de
Educación ha informado a toda la escuela pública sobre el protocolo
de uso de dicho servicio; sin embargo, no se puede identificar un uso
activo del mismo en las escuelas. Además, la financiación del trabajo
de los mediadores y su proceso de “activación” han sido cuestionados
por los informantes, debido a su bajo valor dinerario y limitada
eficiencia. Debido al conocimiento limitado de la existencia de este
servicio por parte de los sectores a los que está dirigido, la media
de actuaciones de mediación por año se limita a unas 8 ó 9 por
mediador (en algunos casos extremos, incluso a 2-3), a pesar de que
los mediadores cobran un salario mensual.
105
Mediadores socioculturales
El PIPG-1 y el PIPG-2 definen el papel importante de los mediadores
socioculturales. Estos mediadores son contratados a fin de “apoyar a
las familias con problemática social y potenciar la actuación mediadora
entre las familias gitanas y su entorno a través de los ayuntamientos y
los consejos comarcales.” (PIPG-1: 118). Por lo tanto, estos mediadores
actúan como intermediarios entre las comunidades gitanas y las
autoridades públicas, servicios sociales y otros agentes. Cabe señalar
que muchos municipios tienen una larga historia de tales mediadores,
actuando como facilitadores de la comunidad, y algunos de ellos se
remontan a mediados de la década de los noventa. Estos mediadores
son contratados directamente por los ayuntamientos.
Además, en su redacción, el proyecto no deja claro el perfil y las
competencias de los mediadores socio-culturales, ya que inicialmente
dicha figura no estaba delimitada de una manera clara y por escrito.
Hay que destacar que el ámbito de trabajo del mediador sociocultural
está limitado estrictamente al municipio que lo contrata. Asimismo,
dichos mediadores socioculturales no sólo actúan como puente
entre la población y la administración, sino que intervienen en caso
de conflicto, tal y como se describía en varias entrevistas, y ejercían,
pues, responsabilidades asociadas a los mediadores comunitarios.
También hay que señalar un nivel de ambigüedad, ya que en muchos
municipios los mediadores actúan como promotores educativos.
No hemos sido capaces de determinar el protocolo y los criterios
de selección de los mediadores ni hemos podido evaluar la eficacia
de la labor del mediador (ya que no existen indicadores o puntos
de referencia establecidos), y especialmente cabe resaltar que los
resultados y opiniones sobre su impacto varían según el municipio.
Tampoco hemos sido capaces de acceder a algún tipo de evaluación
106
interna o informes financieros y de actividad del trabajo de los
mediadores, la evaluación de los cuales, por lo tanto, recaía sobre cada
municipio.
Los recursos asignados a cada municipio son variables, ya que los
fondos se asignan en función de las convocatorias anuales (o
bianuales) que lanza el Departamento de Bienestar Social y Familia con
los ayuntamientos como destinatarios. Es evidente que todavía hay
muchos municipios que permanecen sin los servicios de mediadores
socioculturales. También es importante destacar que numerosos
municipios con una población gitana significativa carecen de un
mediador sociocultural gitano (Sant Adrià de Besòs, El Prat de Llobregat,
Badalona, Girona, etc.). Si tenemos en cuenta el procedimiento para la
solicitud de fondos, podemos concluir que la causa más probable para
esta ausencia es que dicha ayuda económica no se ha solicitado. Las
razones detrás de este comportamiento necesitan de una investigación
más a fondo, y así poder determinar si la causa ha sido la falta de
conocimiento sobre esta figura o la (supuesta) irrelevancia de la labor
del mediador en dichas localidades. Sin embargo, tal como se ha
señalado antes, los mediadores comunitarios así como los promotores
escolares a menudo atienden problemas correspondientes a las
competencias del mediador socio-cultural.
Mediadores inmigrantes romaníes
El PIPG-2 se propuso aumentar el alcance de su actividad y atender
las necesidades de la población roma inmigrante de nacionalidad no
española. En el marco de la Actuación 11 “Contratación mediadores
romaníes”, el PIPG-2 financió la contratación de un mediador cultural
de la “Europa del Este” con el objetivo de la inclusión de dicho colectivo.
Este mediador, contratado por la Fundación Secretariado Gitano (FSG)
(14.795 € en 2009), se unió a un equipo de otros mediadores y/o
promotores escolares que trabajaban directamente con la población
107
inmigrante roma. Cabe señalar, sin embargo y como se ha explicado
anteriormente, que sólo se contrató a un mediador para la población
gitana sin nacionalidad española en el marco del PIPG y, por otro lado,
el resto de cuestiones concernientes a este aspecto entran en el ámbito
de otros proyectos ejecutados por la FSG.
También hay que destacar que en raras ocasiones los mediadores
socio-culturales o mediadores comunitarios atendían problemas
relacionados con las comunidades de inmigrantes roma. Por lo tanto,
a pesar del carácter transversal del tema de la inmigración gitana en el
PIPG, las comunidades romaníes no españolas no se han beneficiado
por igual de la labor de los mediadores.
Méritos
-El proyecto responde a las recomendaciones generales de
que los miembros de los grupos minoritarios deben participar en los
procesos de mediación.
-Hubo una importante experiencia acumulada en las
actividades locales de mediación socio-culturales en Cataluña.
-Algunos mediadores tienen una larga experiencia anterior
en la mediación entre las comunidades gitanas, o entre grupos y
ciudadanos gitanos y las administraciones locales.
Debilidades
-Falta de definición clara de las responsabilidades y
competencias, solapamiento de diferentes mediadores.
-Falta de difusión y visibilidad, escaso conocimiento de la
existencia de estos servicios entre los agentes locales.
108
-Falta de indicadores y puntos de referencia, mecanismos
de monitoreo pobres.
-Pobre eficiencia económica.
-Falta de criterios claros del perfil de los mediadores, falta
de transparencia en el proceso de selección.
Instituto de la Cultura Gitana
El proyecto para la creación del Instituto de Cultura Gitana es un
ejemplo de una iniciativa fracasada en el marco del PIPG. No obstante,
se trata de una iniciativa considerada generalmente como muy positiva
y una herramienta útil para la promoción de los gitanos/romaníes y
el apoyo de la cultura gitana y su auto-representación. A pesar de
grandes esfuerzos, altas expectativas y el apoyo general del proyecto,
la iniciativa nunca se llevó a cabo.
Siguiendo las directrices establecidas en las leyes que reconocían
institucionalmente al pueblo gitano, por un lado, y del Estudio
diagnóstico sobre los gitanos, por el otro, el Plan determina
específicamente entre sus prioridades la recuperación y promoción
de los valores gitanos y sus tradiciones culturales junto con la
recuperación del patrimonio cultural gitano. En este sentido, el
Plan preveía la creación del “Centro cultural gitano” o posteriormente
la “Fundación Instituto de Cultura Gitana” “para prestigiar y dar a
conocer la cultura gitana.” (PIPG-1: 117). El objetivo del instituto era el
desarrollo, investigación, formación y difusión de la cultura gitana. Con
el fin de establecer una institución independiente que promoviera la
cultura gitana, se previó establecer una fundación pública.
Estaba previsto que el Instituto dispusiera de un local adecuado, lo
suficientemente grande para conciertos, exposiciones artísticas de
109
acogida e incluso bodas gitanas, con su propia biblioteca y aulas para
acoger actividades de formación y cursos. También hay que señalar
que entre los objetivos del Instituto se encontraba la promoción de la
lengua romaní, así como la recuperación y conservación del caló
-el paradialecto del idioma romaní anteriormente hablado por los
gitanos en toda España.
El concepto principal subyacente a este proyecto radica en el supuesto
de que la promoción de la cultura roma/gitana será una herramienta
eficaz para luchar contra el racismo y la discriminación que sufre la
comunidad gitana. A pesar de que el Estudio diagnóstico definía el
racismo como el principal obstáculo para la integración de los gitanos
(Pere Tarres 2005: 59), el PIPG no preveía medidas específicas contra
la discriminación. El Instituto, asimismo, también se veía como un
medio para luchar contra la discriminación a través de la política de
reconocimiento y la recuperación del prestigio cultural de los roma.
A partir de 2007, el Grupo de Trabajo de “Cultura” inició con fuerza la
preparación de los elementos jurídicos que permitirían la creación de
la Fundación. Que un ciudadano gitano elaborase el Plan Estratégico
para el instituto es un ejemplo sobresaliente, con pocas precedentes
en el proyecto del PIPG. Cabe destacar, asimismo, que el Instituto se
encuentra entre las pocas iniciativas apoyadas por el PIPG que contaba
con un diseño (Plan estratégico) exhaustivo y detallado.
No obstante, la Fundación finalmente no se pudo crear a pesar de
todo el trabajo y los preparativos que se habían llevado a cabo. La
explicación oficial justificó este hecho a través de las modificaciones
legales acontecidas que impedirían la creación de una nueva fundación
pública; sin embargo, en las entrevistas también se mencionaban
opiniones que apuntaban a otro tipo de razones no oficiales detrás del
abandono de este proyecto.
110
A pesar de que el Instituto haya sido en última instancia una iniciativa
fracasada, el proceso preparatorio y la gestión es un buen ejemplo
de coordinación interdepartamental. Además, todos los actores
implicados en el proceso -tanto gitanos como no gitanos- han
participado activamente en todas las etapas del proceso, hecho que
contribuyó a hacer más profundo el sentimiento de desilusión toda
vez que se abandonó el proyecto.
Por último, cabe considerar que el Instituto estaba trazado como unos
de los proyectos más visibles del PIPG así como un elemento central
de su eje cultural. Proyectos tales como el Museo Virtual o los Cursos
de Lengua Romaní se suponía que se beneficiarían directamente de la
creación del Instituto y se nutrirían de sus actividades. Es por eso que
el fracaso en la creación del Instituto trajo consigo el debilitamiento
de las posibilidades de éxito de otras acciones y ha obstaculizado la
incorporación de todo el eje cultural del PIPG.
Museo Virtual del Pueblo Gitano
El área de la “Cultura e identidad” establece como línea estratégica
la recuperación del patrimonio cultural (PIPG-1: 117) y pide acciones
para reconocer, recuperar y difundir el patrimonio cultural del pueblo
gitano en la línea de las actuaciones de la UNESCO para el patrimonio
cultural inmaterial como valor de la diversidad cultural mundial.”
(PIPG-1 : 117).
Dentro de este marco, el PIPG-1 previó “proyectar un museo interactivo
de la población gitana en Cataluña” a cargo del Departamento de
Cultura, que también implicaba al Departamento de Bienestar y
Familia. Los objetivos originales del museo se definían en 5 puntos con
tal de contribuir a la eliminación de la imagen negativa de la población
gitana, presentar la cultura gitana desde una perspectiva positiva,
contribuyendo a la promoción social y cultural del pueblo roma, el
111
fortalecimiento de la convivencia, el respeto, la solidaridad a través del
conocimiento del otro, mostrando diferentes aspectos de la historia,
cultura y sociedad gitanas y promover el uso de las tecnologías de
la información y recursos interactivos como herramientas culturales y
pedagógicas.
A pesar de que ya en 2009 se había realizado el trabajo, el PIPG-2
volvía a proponer el desarrollo de “ la plataforma y contenidos del
museo interactivo de la población gitana en Cataluña “(PIPG-2: 132)
De la Coordinación se encargaba finalmente la Secretaría de Acción
Social del Departamento de Bienestar. La selección del equipo que
desarrolló los aspectos técnicos de la web “interactiva” fue realizada
por la Secretaría de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información
(Departamento de Gobernación y Administraciones Públicas) sin
convocatoria pública. Su presupuesto final alcanzó los 78.931€. A
pesar de estar todavía lejos de su finalización, su inauguración, así
como su difusión publicitaria, tuvo lugar oficialmente en septiembre
de 2010, seis meses más tarde de lo que se había previsto.
La participación de personas gitanas en la elaboración del museo
virtual se basó en una comisión única, aunque inicialmente un
antropólogo gitano se hizo responsable de su diseño. Las entrevistas
reflejan que los miembros del grupo gitano que inicialmente habían
creado el Grupo de Trabajo correspondiente perdieron el interés en
el Museo Virtual. De acuerdo con el diseño original, el Museo Virtual
proponía un “esqueleto” para ser llenado de contenido a través de la
participación activa y, más allá de éstas, se pensaba que las actividades
de los jóvenes en los Puntos Ómnia también podrían estar dirigidas
hacia la construcción creativa del Museo Virtual. Sin embargo, esto
tampoco se llevó a cabo. En la ceremonia de inauguración, el Jefe
del Departamento hizo un llamamiento para que el publico “hiciese
su propia contribución para que el museo se llenara y mejorara”4.
4 http://premsa.gencat.cat/pres_fsvp/AppJava/notapremsavw/detall.do?id=5
0147&idioma=0&departament=25&canal=26
112
Además, el Museo Virtual se previó como una herramienta central para
el Instituto de la Cultura Gitana, un proyecto que nunca se completó.
Sin embargo, el Museo no parece haber sido modificado de manera
significativa desde su inauguración.
No hemos podido identificar ninguna supervisión sistemática
o procedimiento de evaluación en relación con el proyecto del
Museo Virtual. No se proporcionó información sobre los resultados
esperados inmediatos, a medio y largo plazo, así como los resultados
diversificados por usuarios/beneficiarios. No está claro por qué el
PIPG-2 hace hincapié en “las experiencias y saberes de las mujeres
gitanas y sus aportaciones a la cultura del pueblo gitano” (PIPG-2:
132), ya que sigue siendo un aspecto marginal entre muchos otros en
el contenido del Museo Virtual. También, como no se ha publicado
ningún informe anual del PIPG posterior a la inauguración del Museo
Virtual, no podemos decir si se ha monitorizado tanto el número como
el perfil de las visitas en el sitio web.
El conocimiento del Museo Virtual por parte de los ciudadanos
gitanos y no gitanos es extremadamente bajo. Incluso los expertos
que participaron en su elaboración afirman que no lo han visitado
desde entonces. Del mismo modo, no hemos podido encontrar ningún
maestro o asesor LIC que hubiera usado alguna vez el Museo Virtual
vinculado al Proyecto de Promoción Escolar. En este sentido, la utilidad
o el impacto de este proyecto no pueden ser evaluados. Su falta de
uso y utilidad en comparación con su alto coste de elaboración ha
contribuido a la sensación negativa de muchas personas gitanas
sobre la transparencia y el sentido final del PIPG.
113
Curso de romanó
Más allá de su utilidad práctica, los cursos de lengua romaní tienen como
objetivo contribuir a una intención subyacente de crear una identidad
común europea romaní. Esta ha sido una tendencia general en los
movimientos internacionales del pueblo roma en la última década.
También una hipótesis relacionada induce que “la recuperación de la
lengua” funcionaría como un efecto estimulante hacia la “participación
en los procesos educativos y sociales.” (Fund.P.Tarrès 2005: 289). Así
que estos elementos básicos de la teoría del cambio se deben tener en
cuenta a la hora de realizar la evaluación del curso.
La primera edición del PIPG proponía una serie de actuaciones con el
fin de promover “la lengua romaní” (o el romanó), como:
-Formación de profesores de romanó.
-Promoción de un programa de lectores en romanó.
-Proveer de “clases de romanó en las escuelas que lo soliciten”.
-Creación de “materiales, difundir documentación y traducir en romanó”.
En las siguientes líneas nos limitaremos estrictamente a la evaluación
del Curso de Lengua Romaní (CLR).
El primer curso se inició en octubre de 2008, en el centro de Barcelona.
Después, se ha realizado una convocatoria por año, por lo que un
total de cuatro grupos han sido formados hasta ahora. Además del
curso central de romanó, varios estudiantes avanzados han realizado
algunas iniciativas locales con mayor o menor éxito.
Según los informes oficiales, el presupuesto anual del curso fue variando
entre los 11.300€ (2007) y los 12.797€ (2009), y la asistencia ha sido
gratuita. Del presupuesto total para 2011/12, aproximadamente el 16%
se había presupuestado para otros cursos locales de lengua romaní.
Sin embargo, algunos de dichos cursos locales en funcionamiento
114
afirmaban no haber recibido ninguna subvención, mientras que otros
son conocidos por haberse suspendido poco después de iniciarse
debido a la falta de interés de los estudiantes.
En mayo de 2007, un candidato para profesor de lengua romaní
fue propuesto en el Grupo de Trabajo de Cultura y, posteriormente,
fue nombrado por la Secretaría de Acción Social, sin concurso
público, y al parecer sin la aprobación formal del grupo de trabajo
correspondiente. El hecho de proponer la enseñanza de la versión
estándar de la lengua romaní fue motivo de disenso en el grupo, ya
que la elección de lengua no se trata de una cuestión en absoluto
evidente en un país donde la población gitana tradicionalmente no se
ha identificado con este idioma, sino más bien con el caló.
La difusión de la información sobre el curso ha sido un elemento
fundamental del proyecto. Los canales de difusión se limitaban la
mayoría de veces a los oficiales, es decir, las asociaciones gitanas. Esto
significa que la convocatoria no llegaba a los ciudadanos gitanos que
no pertenecieran a ninguna asociación. En 2010-11, el profesor del
curso, junto a la FAGiC, organizó una campaña de difusión masiva que
consiguió muy buenos resultados en comparación con años anteriores.
En términos generales, no existió un interés abrumador en el curso;
todos los candidatos fueron aceptados independientemente de su
origen étnico, aunque con una preferencia explícita por el alumnado
gitano. Cada año había presencia de unos pocos alumnos españoles
no gitanos.
Además de la falta de control de asistencia, tampoco pudimos obtener
información acerca de la “tasa de graduación”, que sería un indicador
fundamental de éxito. Asimismo, sería importante conocer el número
de repetidores voluntarios, es decir, los estudiantes que asistieron a
cursos de perfeccionamiento con el fin de mejorar sus conocimientos.
De acuerdo con el profesor, en la actualidad hay por lo menos 7 u 8
115
estudiantes suficientemente formados como para poder dirigir cursos
introductorios a la lengua romaní. Contando con 20 matrículas al año
multiplicadas por 4 años: 80 alumnos. Esto significaría que cerca del
10% de los estudiantes cumplirían hasta cierto punto con el objetivo
original del PIPG-1 respecto al curso. Sin embargo, nunca se ha
establecido cuál era nivel de conocimiento esperado de los futuros
formadores.
Aspectos positivos del Curso de Romanó:
-La existencia del curso es un claro mensaje de reconocimiento
cultural de los gitanos de Cataluña.
-El material didáctico elaborado por el profesor se ha mostrado
como una herramienta útil.
-La difusión de 2011-12 resultó ser muy eficiente. Se consiguió
que el curso fuera conocido en círculos de relación de la población
gitana a los que no se había llegado previamente.
-Se ha detectado (mediante consulta) un alto nivel de
satisfacción entre los usuarios.
-En términos de resultados, la mitad de los estudiantes
entrevistados se habían comunicado en lengua romaní en situaciones
de la vida real, o al menos así era su percepción.
-En términos de resultados, la mitad de los estudiantes
entrevistados afirmaban estar preparados para llevar a cabo un curso
de lengua romaní a nivel de principiantes.
Debilidades del Curso de Romanó:
-El Curso de Romanó no responde a una necesidad para
muchos gitanos.
-No existe una descripción del proyecto con la ayuda de
la cual los estudiantes puedan entender los principales objetivos y
posibilidades del curso.
116
-Los objetivos originales (formación de formadores) no se han
desglosado en metas a corto y medio plazo o en planes de acción para
poder evaluar su progreso. No se han definido puntos de referencia,
plazos o cumplimientos mínimos.
-El objetivo del PIPG-2 es demasiado reducido y no permite a
los mejores estudiantes mejorar aún más y convertirse en verdaderos
expertos y modelos a seguir para muchos otros.
-La falta de esfuerzos para incluir los hablantes nativos de
romanó en el curso es un error fundamental.
-No se ha diseñando ni pensado promoción alternativa, apoyo
extra o factores de motivación para los mejores estudiantes. Como
podría ser: becas para viajar a países de Europa Central y Oriental,
intercambio con estudiantes de lengua nativa romaní en dichas zonas,
evaluación para sacar el máximo provecho de las convocatorias
europeas (becas, pasantías, etc.) para estudiantes romaníes, etc.
-Ha habido una falta general en el control de la asistencia, el
seguimiento y la evaluación a lo largo de los cuatro cursos centrales y
el resto de locales. No existe una evaluación como tal, pero se percibe
un alto nivel de absentismo y deserción y tasa de graduación baja.
-La selección de profesores para los cursos centrales y locales
no ha seguido un procedimiento transparente.
-La difusión efectuada por la administración y las ONG gitanas
coorganizadoras era insuficiente, y beneficiaba a quienes tenían
relación directa o indirecta con las organizaciones gitanas.
-Se ha producido una desigualdad territorial grave. Casi todos
los cursos centrales se realizaron en Barcelona, a pesar de que había
una constante demanda de cursos de alta calidad en otros territorios.
Puntos Ómnia
“Puntos Ómnia” (PO) es un proyecto coordinado por el Departamento
de Bienestar Social y Familia, que tiene como objetivo aumentar la
inclusión social de las comunidades vulnerables mediante el acceso
117
a las nuevas tecnologías. Puntos Ómnia utilizaba entidades locales
para dotar de infraestructura informática y, a través de actividades
desarrolladas con la ayuda de un técnico específicamente capacitado,
desarrollar programas en tres líneas principales o estrategias de trabajo:
uso por la comunidad, la inclusión social y laboral, y la formación.
El proyecto comenzó en 1999 y hoy cuenta con más de 120 Puntos
Ómnia en todo el territorio catalán. El acceso a los Puntos Ómnia es
completamente gratuito y está a disposición de todos los ciudadanos
por igual, con una atención especial a los colectivos en riesgo de
exclusión social. Este proyecto tiene una consideración general muy
positiva, ya que utiliza la red local de recursos y es muy popular,
especialmente entre los jóvenes.
En el marco del PIPG, 3 Puntos Ómnia se han creado específicamente
para gitanos, todos ellos en el área metropolitana de Barcelona. El
proyecto se centraba en la creación de Puntos Ómnia en distritos
con un número elevado de gitanos y considerados generalmente
como marginales y empobrecidos. Sin embargo, no está claro cuáles
han sido los criterios en base a los que estos 3 Puntos Ómnia se han
establecido en el marco del PIPG, al mismo tiempo que otros, también
establecidos en “distritos gitanos”, no se incluían. Además, tampoco
están claros los criterios que escogió cada municipio para instalar
Puntos Ómnia.
Los PO están instalados en los locales de la correspondiente asociación
local gitana, de la cual también depende su gestión. Asimismo, los PO
amplían la gama de actividades que ofrecen las ONGs locales, así como
refuerzan su presencia en la comunidad, a menudo completando su rol
de elemento para la cohesión social, ya que se convierten en centros
comunitarios o de ocio. Las actividades se ajustan a las necesidades e
intereses de la comunidad local, sobre la base de la edad, el género,
la disponibilidad horaria, etc. Los principales beneficiarios son las
118
mujeres y los jóvenes gitanos. A pesar del hecho de que los PO se
instalan en el marco del PIPG, también están abiertos a los miembros
no-gitanos de la población local; sin embargo, la participación de éstos
se ha mostrado muy limitada.
A pesar de la satisfacción general con el proyecto entre los usuarios y
gestores, se echan en falta varios elementos. El proceso de evaluación
y supervisión no está claro. Además, hay que tener en cuenta que
existen otros PO que no han sido directamente financiados por el PIPG
pero que están abiertos también a los usuarios gitanos. El proyecto, sin
embargo, no preveía actividades destinadas a aumentar la participación
de los gitanos en los PO que no se habían creado en el marco del PIPG.
Debido a la falta de transparencia, la inversión económica no queda
clara. Aunque en los distritos en los que se establecen los Puntos Ómnia
orientados a los gitanos éstos son muy populares entre la comunidad
local, muy poca gente llegaba a darse cuenta de que este proyecto
formaba parte del PIPG. Así pues, la propiedad/responsabilidad y la
rendición de cuentas, así como la visibilidad general del Plan se
torna como un aspecto muy débil.
Por otra parte, los PO se diseñaron para ser un componente
complementario del proyecto del Museo Virtual; sin embargo, la
interacción entre estas dos actuaciones ha sido nula.
4.2.2 Municipios seleccionados
Los municipios son beneficiarios directos e indirectos del PIPG. Además,
los municipios tienen una larga tradición en la planificación y ejecución
de actuaciones para abordar diferentes cuestiones relacionadas con la
población gitana. El carácter, la ideología subyacente y la calidad de
dichas actuaciones, así como su impacto tanto en la población gitana
como no gitana y en las instituciones públicas locales es variable.
119
Muchos municipios cuentan con mediadores gitanos contratados
ocasionalmente para toda una gran variedad de casuística, hecho
que los lleva a intervenir a menudo también en la escuela y en la
mediación comunitaria. También se han emprendido iniciativas para
la profesionalización de estos mediadores gitanos o la colaboración
estrecha de éstos con trabajadores sociales, educadores sociales,
“educadores de calle” y otros empleados municipales o estatales.
Los Planes de Desarrollo Comunitario (PDC) tienen una especial
importancia para comprender la integración de los proyectos del
PIPG en cada municipio. Desde 1997, el Departamento de Bienestar
Social ha financiado y puesto en marcha varios PDC. Estos planes se
han desarrollado con mayor o menor éxito, pero sin duda han creado
una importante infraestructura, así como han contribuido a establecer
redes de profesionales con el fin de implantar enfoques integrales
y movilizar recursos locales, entre otros proyectos de participación
ciudadana, hacia diferentes fenómenos del contexto local que buscan
generar una alta participación de los vecinos. En este sentido, la
contribución principal del PIPG -el hecho de que trabajadores gitanos
profesionales (tales como promotores, mediadores escolares, etc.)
hayan participado en los trabajos de las comisiones permanentes del
PDC (como la escolarización, el “civismo”, etc.)- tampoco se trata de un
hecho nuevo, ya que existían varios precedentes en este sentido antes
del PIPG.
El PIPG conceptualiza diferentes maneras de actuar sobre la población
gitana. Una de las formas en que el PIPG marca su presencia es a través
de la financiación directa de proyectos de los municipios. Los
ayuntamientos deben solicitar al Gobierno catalán financiación anual
(o bianual) para proyectos específicos a través de convocatorias
abiertas. Curiosamente, todos aquellos proyectos presentados en
convocatoria abierta que se dirijan a la población gitana son tratados
automáticamente como proyectos relacionados con el PIPG y se
120
incluyen en el informe anual del Plan. Sin embargo, los municipios
han diversificado los recursos para la financiación de sus proyectos
orientados a la población gitana. Y, dentro de este paquete, a menudo
dichas convocatorias anuales/bianuales del Gobierno catalán no son
las más significativas.
Por un lado, otro fenómeno destacable es la distribución territorial
desigual de los proyectos del PIPG en toda Cataluña. Hay una
evidente concentración de “proyectos municipales” financiados en el
marco del PIPG en el área metropolitana y provincia de Barcelona. Por
otra parte, cabe también destacar el poco trabajo en red entre los
ayuntamientos que participan en proyectos orientados a los gitanos
en el marco de PIPG.
Un hecho también importante es que más allá de promotores escolares
y mediadores socio-culturales, casi todos los recursos relacionados
con el PIPG dirigidos a los municipios se dotan de presupuesto en los
gobiernos locales para la contratación de los servicios de mediación
o de intervención social. Sin embargo, no se realiza ni se exige
en dichos proyectos casi ningún control de calidad o actividad
de seguimiento. La presentación de informes anuales es sólo un
procedimiento formal. El personal de la Administración afirma que el
PIPG no ha logrado una mejora en este aspecto.
Así pues, es necesario considerar únicamente como financiación
genuinamente relacionada con el PIPG la que algunos municipios
reciben para la actividad de los mediadores. 7 municipios pueden
contar con mediadores socioculturales. Además, el Presupuesto
del PIPG financia seis mediadores comunitarios que trabajan sobre
demanda a lo largo de todo el territorio catalán. Es decir, dichos agentes
están al servicio de todos los municipios, lo que supone un amplísimo
rango de actuación. Sin embargo, los informes de mediación muestran
una cierta tendencia de concentración de sus intervenciones en algunas
121
ciudades en particular. Esto significa que, en términos económicos,
esos municipios son beneficiarios “privilegiados” de dicho servicio y
pueden hasta ahorrar en costes de gestión de conflictos.
Otro proyecto del PIPG -establecido en la Actuación 69. (área:
participación social)- tiene como objetivo fomentar la transformación
social de los barrios a través de la promoción del tejido asociativo, la
coordinación y el compromiso. Estos fondos -de suma considerable,
tal como se detalla a continuación- se envían también a los municipios.
Este programa se traduce en una gran variedad de actuaciones y
proyectos específicos, que van desde las actividades juveniles y de ocio
al establecimiento de comisiones de la comunidad y la creación de
talleres y cursos específicos.
Además de estos recursos, los municipios (alrededor de 10)
beneficiarios del Proyecto de Promoción Escolar recibiendo recursos
humanos. Asimismo, se han llevado a cabo dentro de este marco
algunos proyectos relacionados con los inmigrantes roma, la mayoría
de ellos con el objetivo de atender las necesidades específicas de los
campamentos de inmigrantes.
Nuestra principal preocupación con respecto a los municipios con
actividades relacionadas con el PIPG es si los recursos adicionales
ofrecidos por el PIPG han generado alguna mejora, y, en caso de
ser así, en qué sentido. Sin nombrar los municipios, hemos observado
diferentes impactos.
En una localidad en particular, conocida por su considerable población
gitana, se desarrolló un proyecto global para enfrentarse a problemas
de escolarización, conflictos comunitarios, empleo y salud. En este
sentido, los responsables de dicha actuación afirman haber empezado
a funcionar bajo este enfoque integrado, basándose en el Plan
de Desarrollo Comunitario de 1994 e incorporando más tarde las
122
directrices del PEE (Plan Educativo de Entorno) del Departamento de
Educación de 2004. Así pues, se incluyó un promotor escolar dentro del
organigrama del plan integral local, como un elemento más -aunque
no imprescindible-. Sin embargo, el plan local no cuenta con el servicio
de mediación del PIPG que existe en esa misma ciudad e incluso en el
mismo sector geográfico al cual se dirige el plan comunitario.
En otro municipio observado existen mediadores del PIPG asignados y
también un promotor escolar. En total cinco diferentes mediadores se
supone que tienen la misma preocupación: “luchar contra el absentismo
escolar”. En realidad, esta es la preocupación principal de los servicios
sociales de la administración local. Incluso si son escépticos sobre los
resultados de la actividad de mediación y de promoción, reconocen
que no tienen ninguna solución mejor que seguir utilizando estos
servicios paralelos para resolver conflictos particulares. Los informantes
de las diferentes administraciones del mismo municipio confirman que
los servicios adicionales del PIPG no han provocado ningún cambio
significativo en el enfoque de los fenómenos.
Estos dos casos extremos dejan claro que el PIPG no ha traído cambios
metodológicos fundamentales o financieros en el tratamiento de
la cuestión gitana en distintos municipios. Más bien, en función de la
gestión general de los servicios sociales y educativos municipales junto
con la red y colaboración de las organizaciones públicas y privadas del
territorio, los recursos del PIPG han tenido más fácil o más difícil ser
relevantes en dicho contexto particular.
4.3 ¿Cómo y hasta qué punto se consigue llevar los
proyectos del PIPG a sus beneficiarios objetivos?
Cabe señalar que los beneficiarios objetivos no son definidos
explícitamente por el PIPG, sino que sus perfiles vagamente se
pueden obtener a través de la planificación de las actuaciones (PIPG)
123
y la aplicación de las mismas. También es un aspecto importante
que el PIPG hable de “pueblo gitano” en Cataluña a partir del
Estudio diagnóstico (Fund.P.Tarrès 2005) a pesar de que, como
hemos mencionado en el punto anterior, este estudio no se aseguró
metodológicamente que todos los sectores de la población gitana
pudiesen ser tenidos en cuenta en la planificación. Todas las categorías
creadas dentro de la población gitana necesariamente se solaparán
unas con otras. Sin embargo, la capacidad del PIPG para llegar a
estos grupos debería haberse tenido en cuenta y debe ser medida.
Algunas de las categorías que hemos encontrado útil definir son las
siguientes:
-Líderes y representantes activos de importantes asociaciones
gitanas (federaciones, “representativas” a nivel local, etc.), tanto los
que alguna vez han estado en cualquiera de los órganos del PIPG, así
como también aquellos que nunca han estado.
-Los miembros asociados que no juegan un papel activo
dentro de las asociaciones o no las representan en las reuniones.
-Personal gitano contratado a través de organizaciones gitanas
como consecuencia de actuaciones concretas del PIPG.
-Población gitana que está en contacto permanente con otras
familias gitanas (habitualmente a través de la Iglesia Evangelista y el
“mercadillo”), pero no pertenecen a asociaciones étnicas.
-Familias gitanas con vínculos débiles o inexistentes con las
comunidades gitanas locales. Por lo general, las de alta movilidad
geográfica y las relacionadas con actividades económicas marginales
(a menudo no legales o ilegales).
-Los diferentes grupos de edad: niños, jóvenes, mayores, de
mediana edad, etc.
-Mujeres y hombres.
-Familias que viven en el área metropolitana de Barcelona y las
que viven fuera de ella.
-Contexto urbano/rural.
124
-Gitanos con nacionalidad española / gitanos con nacionalidad
no española.
-etc.
Resumiendo nuestras conclusiones:
-Existe una falta de conocimiento sobre el alcance y el impacto
en los destinatarios de las actuaciones marcadas como “ejecutadas” o
“en marcha” en los informes del PIPG.
-En muchas de las actuaciones no se asigna explícitamente un
grupo (o grupos) objetivo.
-En términos generales, los grupos objetivo del PIPG no están
definidos de manera suficientemente detallada y clara.
-La única evaluación externa encargada (EF2009) pone énfasis
en un pequeño grupo privilegiado de individuos gitanos que han
participado en los órganos del PIPG al mismo tiempo que oculta los que
no lo han hecho, por no hablar de las razones de su no-participación.
-A menudo, la calidad de los proveedores de servicios
(maestros, asesores LIC, personal de hospitales, policías, funcionarios de
la Administración Pública) depende de su capacidad (y la oportunidad)
de ser beneficiarios de buenos servicios (es decir, de haber una buena
capacitación así como del aprovechamiento de los recursos asignados).
4.4 Visibilidad, difusión, rendición de cuentas,
transparencia, debate público
Las políticas públicas dirigidas a un público objetivo determinado
requieren un alto nivel de visibilidad para recibir información actualizada
y crítica constructiva así como reacciones de los beneficiarios o de
los que habrían de beneficiarse. Aumentar la visibilidad y sofisticar la
difusión no es sólo una herramienta de marketing político, sino que
también aumenta la probabilidad de que la población objetivo tenga
125
acceso en igualdad de oportunidades a los recursos emergentes.
Además, una política pública que tiene como objetivo generar
participación ciudadana debe aumentar la responsabilidad y hacer
que su funcionamiento sea más transparente así como favorecer el
debate público y crear sistemas de evaluación del “feedback”.
4.4.1 Visibilidad
El nivel de difusión y visibilidad del plan es en general muy bajo
entre todos los grupos contactados. La población gitana que no ha
participado en los órganos o acciones del PIPG (105 de 106) ni siquiera
ha oído hablar de él. Los maestros o personal de las administraciones
locales, por su parte, tampoco están bien familiarizados con el PIPG más
allá de algunos proyectos específicos, en particular los de Promoción
Escolar o mediación. Incluso se llega al extremo de que los proyectos
que la población gitana u otros agentes sociales habitualmente
conocen no suelen estar relacionados con el Plan.
El diseño del plan no preveía estrategias de difusión que
garantizaran que la mayor parte de la población gitana se informara
sobre dichas políticas y las oportunidades creadas. Se han realizado
algunas campañas oficiales de difusión, pero con una influencia
aparentemente baja. Este desconocimiento generalizado ha traído
consigo un acceso diferenciado a los servicios relacionados con el PIPG
para un pequeño sector de la población y la exclusión de los mismos
para la mayoría. Es decir, en vez de aumentar el acceso equitativo, el
Plan creó desigualdades entre sectores del grupo objetivo.
Asimismo, este hecho crea un problema de propiedad (responsabilidad,
rendición de cuentas) de esta política pública. Sin un conocimiento
general acerca de su existencia, no sabemos a quién pedir cuentas
de sus éxitos o defectos. Sin embargo, tampoco está claro si su
126
conocimiento o desconocimiento daría respuesta o no al hecho de
que el Plan no llegue de manera efectiva a la mayoría de su población
objetivo. En este sentido, se puede dar la paradoja que un mejor
conocimiento acerca de los resultados pudiera aumentar aún más
el descontento general de la población gitana de Cataluña hacia las
administraciones públicas.
4.4.2 Rendición de cuentas y transparencia
El problema de la visibilidad limitada del PIPG está directamente
relacionado con la restringida rendición de cuentas que prevé.
Los proyectos insignia son vistos como iniciativas ajenas puestas en
marcha por ayuntamientos o distintos departamentos del Gobierno
catalán y rara vez son vistos como un elemento de un enfoque
integral, transversal y global que abarque la política relacionada
con el pueblo gitano.
Es muy difícil averiguar sobre qué organización y/o entidad pública
recae la responsabilidad del proyecto. En este sentido, los informes
anuales, bianuales o plurianuales proporcionan información superficial
con un nivel cuestionable de datos y de transparencia. Es difícil, si no
imposible, rastrear el flujo de dinero y toma de decisiones. No se han
desarrollado mecanismos de debate público, lo que evidentemente
genera rumores y juicios basados en informaciones erróneas. Como se
ha mencionado antes, la “trampa de la dependencia” que afecta a la
mayoría de las organizaciones gitanas debilita el control interno de los
órganos del PIPG.
La falta de transparencia ha sido uno de los mayores problemas que se
han planteado en cualquier fase del PIPG, ya sea su diseño, elaboración,
ejecución, etc. Incluso en las evaluaciones interna y externa. Los
evaluadores externos, si no es por encargo, tienen un acceso limitado
127
a la gran mayoría de los correspondientes documentos, informes
y actas de las reuniones, tanto del departamento de coordinación
como de los otros departamentos y organizaciones participantes.
Los evaluadores no pudieron acceder a los informes financieros y de
actividad (el más reciente y disponible es el de 2009), los informes
de las actuaciones de los diferentes órganos del Plan (a pesar de
que el coordinador de esta investigación es un miembro de todos
los organismos existentes), las evaluaciones internas, informes de
seguimiento de los proyectos de desarrollo, hojas de asistencia, etc.
Este fenómeno probablemente esté relacionado con el bajo nivel de
“preparación para la evaluación” (readiness for evaluation).
Así pues, cabe afirmar que la administración del proyecto y su sistema
de supervisión no se encuentran lo suficientemente desarrollados
como para dar debida cuenta de su estado. Para ilustrar esta situación
sirva el siguiente caso. En 2009, un miembro del Parlamento catalán
formuló al jefe del departamento responsable de la coordinación
del PIPG una batería de 185 preguntas5 sobre el cumplimiento y los
resultados de las actuaciones relacionadas con el PIPG, una petición
que requería una respuesta detallada y una evaluación externa del
PIPG. No obstante, la respuesta gubernamental6 se limitó a una página
y media de declaraciones generales y ambiguas.
4.4.3 El debate público
También cabe destacar que el debate público sobre la aplicación y
los efectos de esta política pública es muy restringido. Del proceso
5 Diari
de Sessions del Parlament de Catalunya, Sèrie C- Núm. 686, 1 de
desembre de 2009 p.46
6 Butlletí Oficial del Parlament de Catalunya, 24 de novembre de 2009, Núm.
581 p26-28
128
de elaboración del primer PIPG se suele afirmar que llamó al debate
a una amplia gama de la sociedad civil, agentes sociales, expertos
académicos, así como a la administración pública. Asimismo, se
reivindica la redacción del PIPG-2 como realizada mediante un
proceso abierto con contribuciones de muchos agentes distintos.
Sin embargo, lo que es verdaderamente sorprendente es la casi total
falta de debate académico sobre el Plan, a pesar de que éste se ha
venido desarrollando en los últimos 6 años y que a menudo ha sido
presentado como un enfoque de política pública exitosa en el ámbito
nacional e internacional.
De manera similar, también se ha echado en falta un debate público
general; no sólo entre los diferentes sectores de la población objetivo,
sino también en los medios de comunicación. Los únicos artículos
que podemos encontrar en los medios de comunicación sobre el Plan
suelen ser de origen gubernamental y suelen hablar exclusivamente de
las buenas prácticas, ejemplos positivos y de éxito, aunque con poca o
ninguna evidencia empírica.
Otro aspecto preocupante es la falta de crítica constructiva y
debate. Las entrevistas revelaron que, a pesar de que muchos de los
representantes que participaron en los diferentes órganos colegiados
del plan tenían dudas o críticas específicas sobre la aplicación del
PIPG, difícilmente verbalizaban públicamente sus críticas por temor de
represalias. Esto es muy preocupante, ya que impide el debate público
y crea dinámicas contrarias a los objetivos del PIPG, que contemplaban
la participación activa y responsable (esto es, crítica y autocrítica) de
individuos y grupos de gitanos.
129
4.5 Actividades y mecanismos de monitoreo y evaluación
Las herramientas y procesos de evaluación se han ido sofisticando a
lo largo de la vida del PIPG, sobre todo debido a una propuesta de
evaluación (llamada “Evaluación”) elaborada por expertos externos en
2007. Sin embargo, hasta agosto de 2012, sólo se había elaborado
por encargo sobre el PIPG una evaluación externa. También algunas
evaluaciones internas anuales se han elaborado sobre el Proyecto de
Promoción Escolar. No hay, en relación con el PIPG, otras evaluaciones
conocidas o éstas no se han hecho públicas. Cabe destacar, además,
que ninguno de los textos mencionados es accesible actualmente. De
hecho, los pedimos explícita y formalmente para nuestro proyecto de
evaluación.
La “Evaluación formativa” (EF 2009), encargada por el Departamento
de Bienestar Social y Familia, representa la aplicación directa de la
Propuesta de Evaluación (PE2007) realizada en 2007. A pesar de que
arroja luz sobre una serie de características del PIPG, también tiene
numerosas deficiencias. Las más importantes son las siguientes:
-Se sigue un enfoque centrado en la elaboración -es decir,
que informa sobre el cumplimiento formal- de las actuaciones sin
considerar su impacto en la población objetivo en general.
-Su objetivo es estudiar la eficiencia, el funcionamiento de
los órganos, la participación en los órganos formales, el carácter
transversal de las actuaciones, y la presencia general de la cuestión
de género. Sin embargo, no se centra en la adecuación del proyecto
original en términos de la teoría de cambio subyacente, la adecuación
de las actuaciones con los objetivos, el ajuste entre los objetivos y los
medios en términos de metodología propuesta.
130
-Asimismo, se restringe la recopilación de datos a la observación
de dos reuniones, seis entrevistas con personas que han participado en
el Plan, así como entrevistas y reuniones “informales” con miembros
del equipo de coordinación. No se da información sobre el número
de personas gitanas dentro de la muestra; en particular, la cantidad de
personas gitanas implicadas en la evaluación. Se han excluido de la
muestra grandes sectores de la población objetivo del PIPG.
-No se recopila información acerca de los grupos de
beneficiarios, usuarios de servicios y proveedores de servicios del PIPG;
por lo tanto, no se puede saber si el buen o mal funcionamiento del
PIPG ha tenido o no impacto positivo o negativo en la vida de los
usuarios / beneficiarios / proveedores de servicios.
-La EF2009 llama correctamente la atención sobre la
pobre transversalidad por lo que respecta a la colaboración con
las administraciones territoriales y locales. Sin embargo, debido a
su ámbito de aplicación, no se menciona la importancia de “socios
estratégicos locales” más allá de las administraciones. Este aspecto es
más relevante si tenemos en cuenta que los socios estratégicos locales
(ONG, organizaciones de voluntarios, expertos individuales, etc.)
tienden a ser los responsables del éxito de los proyectos ejecutados
localmente relacionados con el PIPG.
La difusión de esta evaluación fue muy limitada. Ninguna de las
personas gitanas entrevistadas y que participaron activamente en
el PIPG guarda copia del mismo, aunque algunos de ellos afirman
haberlo visto.
La única acción ejecutada del PIPG en posesión de herramientas
de evaluación detalladas es el Proyecto de Promoción Escolar,
coordinado por el Departamento de Educación. La serie de herramientas
de evaluación se han sofisticado a lo largo de sus tres ediciones.
131
Algunas de sus características más relevantes son las siguientes:
-Incluye a los principales actores institucionales, pero no
incluye a los municipios y “socios estratégicos” locales en el proceso
de evaluación.
-La evaluación del PPE combina indicadores de medición
tanto de la implantación (outcome) como del impacto (resultado), lo
cual es un hecho positivo. Sin embargo, el uso de estos indicadores es
indistinto y confuso y conduce a interpretaciones erróneas o sesgadas.
-El PPE no cuenta con unos objetivos expresados en números
(fechas, valores de indicadores, etc.) en términos de calidad y cantidad.
La eficacia de las acciones no puede ser evaluada si no se indica
claramente cuáles son los niveles-objetivo (cifras, estado, calidad, etc.),
así como cuáles se espera que sean éstos en determinados momentos
de su desarrollo.
-Desconocemos si dichas cifras -en forma de un estudio de
evaluación coherente- se han hecho públicas en los órganos del PPE
o se han dado a conocer a los beneficiarios previstos del servicio
(profesores, estudiantes gitanos, familias gitanas, asesores LIC, expertos
locales, entre otros), así como a los socios estratégicos locales (ONG y
administraciones).
En particular, el seguimiento político hecho por un diputado de un
partido de la oposición ejerció presión para que se elaborase una
evaluación detallada del PIPG, aunque no podemos confirmar este
extremo. Tal como hemos mencionado con anterioridad, dicho
diputado exigió de manera reiterada la evaluación del Plan. Según
el Boletín Oficial del Parlamento, el 1 de diciembre de 2009 este
mismo diputado seguía pidiendo el informe, lo que quiere decir que
la Evaluación Formativa que se había encargado aún no se había
publicado o no estaba a disposición de los miembros del parlamento.
132
4.6.1 Asignación financiera
En términos generales, ha habido tres formas de financiar el
desarrollo de las distintas actuaciones incluidas en el marco del PIPG:
-La convocatoria de subvenciones para organizaciones no
gubernamentales gitanas y pro-gitanas.
-La convocatoria de subvenciones a los municipios para
desarrollar proyectos en beneficio de las comunidades gitanas.
-La aplicación directa de actuaciones por parte de los
departamentos.
Tal como hemos mencionado anteriormente, el PIPG no tiene su propia
propuesta de convocatoria, sino que incluye todas las actuaciones
financiadas en el marco de las convocatorias generales para las
subvenciones que tienen a la población gitana como beneficiaria.
Por lo tanto, el porcentaje de fondos destinados a las convocatorias
abiertas (tanto para las organizaciones como para los municipios) varía
cada año en función de la demanda y de los proyectos presentados. En
base a los datos de 2009 y 2010 de la Consejería de Bienestar Social y
Familia, aproximadamente el 50% de todo el presupuesto relacionado
con el PIPG de dicho departamento se dedica a subvenciones
competitivas para organizaciones y municipios.
El resto se gestiona directamente desde el departamento de
coordinación en sí. Los gastos de dicha parte del presupuesto se basan
133
en criterios internos y prioridades políticas establecidas, y por lo
tanto no se consultan con el Consejo Asesor u otros órganos.
Teniendo en cuenta el hecho de que el presupuesto del PIPG es una
estimación, se puede concluir que el gasto no siempre puede llegar a
la previsión presupuestaria original. Sin embargo, en el caso del PIPG,
el gasto de presupuesto a menudo excede la estimación realizada.
En 2009, el gasto anual superó la estimación en casi 700.000€ (2009
estimación: 3.546.956,68 €; gastos declarados de 2009: 4.269.255,33 €).
La explicación de esto radica en la forma en que se redactan los
informes de actividad, ya que se realizan sobre la base de la información
presentada por todos los departamentos participantes, así como
la relación de todas las acciones desarrolladas que tuvieran a la
población gitana como objetivo de una manera u otra. Es por eso
que el gasto final puede fácilmente exceder (y hasta ahora ha excedido)
la estimación inicial.
4.6.2 Los gastos no imputables
Al analizar los informes disponibles hasta la fecha sobre la actividad
y la financiación, nos vimos sorprendidos por el elevado porcentaje
de acciones que se habían llevado a cabo a través de un “gasto no
imputable”. Durante los años 2006-2008, el gasto total no imputable
ascendió al 75% del total del PIPG. No está claro por qué estas
acciones forman parte de la Memoria del Plan, ya que, por lo menos
económicamente, no han sido desarrolladas en el marco de dicha
política pública. Además, no fue posible determinar a partir de qué
criterios algunos “gastos no imputables” entraban en el informe sobre
el presupuesto del Plan y otros no.
Muchas de las acciones ejecutadas como “no imputables” son de
carácter general (no dirigidas a la población gitana de manera
134
específica) y a menudo tienen un impacto en la población general y no
específicamente en la comunidad gitana. Un gran número de acciones
que cuentan con un “gasto no imputable” pertenecen a las secciones
que no tienden a utilizar una clave étnica en sus políticas de
ejecución, más concretamente las actuaciones en el área de Vivienda,
Salud y Trabajo/Empleo.
4.6.3 “Dinámica de sustitución”
También hemos identificado algunas irregularidades por lo que respecta
a la financiación del Plan. El análisis de otros planes estratégicos (de
otros departamentos) ha revelado una serie de acciones coincidentes
(con su correspondiente asignación económica) en más de un plan.
Esto significa que algunas acciones se han desarrollado en el marco
de políticas públicas distintas. No sabemos si el presupuesto se ha
duplicado o si una acción desarrollada una vez sirve para justificar
varias políticas públicas y sus correspondientes presupuestos. Puede
ser que estas dinámicas demuestren una profunda coherencia de
los diferentes planes estratégicos catalanes de acción, en vez de una
dinámica de “copiar y pegar”; sin embargo, no hemos podido confirmar
dicha hipótesis.
Cabe señalar, por otro lado, que este mecanismo de “sustitución”
también ha sido identificado en otras evaluaciones de otros planes
interdepartamentales catalanes. De acuerdo con el estudio elaborado
por Ivàlua (2011), el efecto de sustitución se produce cuando las
acciones que aparentemente se acaban de poner en marcha y que son
financiadas con nuevos recursos (es decir, como una nueva política
pública) ya habían sido llevadas a cabo y financiadas previamente
por actores y recursos locales. Así pues, después de todo, no se ha
creado ningún valor nuevo a pesar de que éste aparezca como tal en
el informe de actividad.
135
En el Capítulo 4 nos hemos propuesto evaluar la implementación
del PIPG a lo largo de los últimos 6 años. Es por eso que este denso
capítulo ha analizado la dinámica y los procesos internos de los
órganos del PIPG; ha arrojado luz sobre la diversidad de los enfoques
seguidos por cuatro departamentos (del gobierno catalán); ha dado
una idea de los aciertos y las debilidades de las actuaciones más
importantes propuestas/puestas en práctica/no aplicadas por el PIPG,
así como ha puesto en cuestión varios aspectos concernientes a la
eficacia para llegar a la población objetivo, proporcionar visibilidad,
rendición de cuentas y transparencia y generar debate público. Por
último, se destacan algunos aciertos y deficiencias de su mecanismo de
seguimiento y evaluación y de sus aspectos financieros. Las principales
conclusiones se pueden resumir de la siguiente manera:
-Los órganos del PIPG están diseñados para promover
la participación de la sociedad civil gitana así como de expertos no
gitanos en el debate de las cuestiones relacionadas con el PIPG. Sin
embargo, tanto el Consejo Asesor como los Grupos de Trabajo son
órganos consultivos con competencias vagamente definidas. La
toma de decisiones real se da en las Comisiones Interdepartamentales,
donde hasta hace poco no estaban presentes personas gitanas, y
donde no se garantiza el respeto y la toma en consideración de las
decisiones o recomendaciones hechas en otros órganos del PIPG.
Estos órganos se componen de representantes de importantes ONG
gitanas. La mayoría de sus miembros son hombres de avanzada edad.
Las mujeres, los jóvenes y los roma inmigrantes no españoles están
fuertemente infrarrepresentados. Asimismo, cabe destacar que el
proceso de renovación de la composición de dichos órganos no resultó
136
en un mayor equilibrio entre los distintos sectores de la población
gitana, sino que la proporción se mantuvo prácticamente invariable
desde el 2005.
-La tasa de asistencia general a todos los órganos es
relativamente alta (circa. 70%), a pesar de que se puede observar
una tendencia a la baja a lo largo de los años, sin que existan
parámetros étnicos diferenciadores. La asistencia, sin embargo, varía
significativamente entre los Grupos de Trabajo (por ejemplo, el grupo
de “Género” mantuvo un ratio de casi el 100% durante los últimos
ejercicios) y los años. Este fenómeno probablemente se pueda explicar
en base a la importancia o no de las cuestiones que se debatían, así
como el ambiente general que existía en cada GT. Por otro lado, hay que
resaltar que sí que se puede observar un cierto grado de desafección
en este comportamiento.
-A pesar de la tendencia del PIPG a elaborar una estrategia
en clave étnica, algunos departamentos siguen un enfoque
predominantemente generalista, mientras que otros mezclan el
enfoque específico con el generalista. El Departamento de Vivienda
y de Trabajo proporciona servicios de manera no discriminatoria,
únicamente sobre la base de necesidades específicas: sociales,
económicas y de servicios. Ambos departamentos financian actividades
dirigidas en exclusiva a personas gitanas a través de la financiación de
los proyectos llevados a cabo por organizaciones gitanas, pero no se
realiza casi ningún control sobre su selección y su cumplimiento. El
Departamento de Educación opera dentro de un marco más amplio
de educación intercultural, pero el “Proyecto de Promoción Escolar” se
dirige a la población gitana, mezclando de esta manera dos enfoques
diferentes. El Departamento de Cultura, debido a su misión dentro del
PIPG, se centra en la promoción de la cultura gitana, por lo que su
tarea se lleva a cabo desde una perspectiva enfocada específicamente
(targeted) en la cultura y la población gitana.
137
-La participación y el compromiso de dichos departamentos
han sido muy variopinto en relación con el PIPG, siendo el Departamento
de Educación el que proporcionaba el segundo presupuesto más alto
(después del departamento coordinador), mientras que el de Trabajo/
Empleo no contribuía con ninguna dotación financiera al PIPG-1.
-La interdepartamentalidad medida en términos de cantidad
varía entre las acciones y los Departamentos. Mientras el departamento
de Bienestar Social, como coordinador del PIPG, es el principal y se
incluye en muchas actuaciones interdepartamentales, el departamento
de Educación, por ejemplo, es mucho más cauteloso a la hora de las
colaboraciones coordinadas. En el PIPG-2 la actividad interdepartamental
se ha reducido radicalmente, con la excepción del Departamento
de Coordinación. La calidad de la colaboración interdepartamental,
por otra parte, no se puede medir en términos generales. Algunos
ejemplos muestran que allá donde había un fuerte liderazgo, la calidad
incrementaba. Por lo contrario, el liderazgo débil conducía a lo que
llamamos des-responsabilización organizada (Brugué 2010: 121)
-La transversalidad de las acciones depende en gran medida
de las administraciones locales y las organizaciones participantes o
socios estratégicos. Hemos mencionado ejemplos positivos tanto
como negativos, pero no se ha encontrado una tendencia general. En
general, el nivel local se excluía en gran medida de la planificación y
el diseño. La exitosa implementación local de los proyectos del PIPG
eran casi siempre fruto de proyectos ya existentes y en relativo buen
funcionamiento, así como de incipientes estructuras locales (redes,
alianzas, proyectos temáticos) que se incluyeron en él a posteriori. La
evaluación externa encargada (EF2009) ha excluido en gran medida a
los socios estratégicos locales.
-Los seis proyectos del PIPG seleccionados muestran una muy
distinta planificación, existencia, culminación, resultados, impacto y
138
representación pública. Sólo uno de ellos es muy conocido (aunque
superficialmente) y positivamente considerado por la población gitana
y los expertos locales: el Proyecto de Promoción Escolar. El resto de los
proyectos del PIPG son ignorados casi en su totalidad por los gitanos
no participantes, los expertos o la administración local.
-A nivel municipal, los proyectos relacionados con el
PIPG han tenido una influencia limitada, sobre todo en función
de las dinámicas ya existentes y la capacidad de gestión de las
administraciones locales y la amplitud y la profundidad de la red de
entidades locales. En algunos contextos, los recursos relacionados
con el PIPG han sido creativamente incluidos en un plan de acción
integral local (sobre todo en los Planes de Desarrollo Comunitarios).
En otros municipios donde la falta de una gestión eficiente no se había
enfrentado antes a cuestiones relacionadas con el PIPG de una manera
integral, los nuevos recursos del PIPG no han contribuido de manera
significativa a la solución de dichos problemas.
-En términos generales, los proyectos del PIPG no han logrado
influir de manera positiva en el enfoque local de las cuestiones relativas
a la población gitana.
-La población objetivo es definida muy vagamente en el PIPG
en general y en casi todas las acciones relacionadas con el PIPG, en
particular. En este sentido, el cumplimiento (“ejecutado”, “en marcha”)
de determinadas acciones debe entenderse como muy limitado a un
segmento de los grupos destinatarios. Del mismo modo, la evaluación
externa se ha centrado en un segmento pequeño y privilegiado
(aunque internamente diverso) de la población gitana, ignorando a la
inmensa mayoría de la misma.
-A menudo, los beneficiarios, los usuarios de servicios y los
proveedores de servicios se confunden y se mezclan en el concepto de
“participación”.
139
-El nivel de difusión y visibilidad del Plan es muy bajo entre
todos los grupos destinatarios. Más allá de algunas campañas, no se
ha elaborado ninguna estrategia de difusión. Se han dado situaciones
en las que la información privilegiada ha creado situaciones de
desigualdad en el acceso a los recursos relacionados con el PIPG,
aumentando aún más el descontento de muchos hacia el PIPG.
-La restringida rendición de cuentas del PIPG se relaciona
con la falta de transparencia en la planificación, toma de decisiones,
procedimientos de selección, así como en las organizaciones públicas
y (la mayoría de) privadas responsables de la ejecución de las acciones
relacionadas con el PIPG. Los informes anuales, bianuales o plurianuales
se han publicado (el último año cubierto es el 2009) con algunos datos
cuantitativos y cualitativos, pero todavía se continúa sin ofrecer partes
bastante importantes de la información. Los encargos de evaluación
externa tampoco han aumentado significativamente la transparencia.
-El debate público sobre la aplicación y el impacto de
dicha política pública ha sido muy limitado, ha mostrado una clara
carencia de discusiones en círculos académicos o en los medios de
comunicación al mismo tiempo que en muy contadas ocasiones se
buscaba el “feedback” con los grupos objetivo.
-La monitorización y la evaluación es un aspecto débil de
todas las acciones relacionadas con el PIPG, sus departamentos y sus
organizaciones. Solamente el Proyecto de Promoción Escolar tiene su
propio procedimiento de evaluación.
-Los evaluadores externos, si no es por encargo, el acceso
que tienen a la gran mayoría de documentos, informes y actas de
las reuniones es muy limitado, a pesar de que la disposición para
la evaluación varía entre los departamentos del Gobierno catalán, las
administraciones locales y también entre las organizaciones privadas
civiles.
140
5. Directivas europeas
N
uestras principales áreas de análisis han seguido los 10 Principios
Básicos Comunes para la Integración de los Roma elaborados por la
Plataforma Europea para la Inclusión de los Gitanos, aprobados por el
Consejo de Ministros (2009) de la Unión Europea y utilizados por las
principales instituciones europeas como guía, tanto en los procesos de
elaboración de políticas como en sus mecanismos de seguimiento y
evaluación. Además, hemos utilizado dos nuevas áreas transversales;
concretamente, el grupo de edad (generación) y la nacionalidad
(ciudadanía/inmigración) con el fin de comprender la naturaleza
compleja del PIPG. Todas estas 12 áreas se han trabajado a lo largo de
todo el texto. En este capítulo, sin embargo, sólo destacaremos cuatro
de ellas, que son las que hemos considerado de mayor importancia: el
género, el grupo de edad, la nacionalidad y el uso de los instrumentos
de la UE.
5.1 Consciencia de la perspectiva de género
Este principio llama la atención sobre la preocupación explícita
de las políticas de inclusión de los romaníes con las necesidades
y circunstancias de las mujeres gitanas, ya que éstas se encuentran
expuestas a situaciones de discriminación múltiple. La perspectiva de
género está explícitamente enfatizada en el texto del PIPG. De hecho,
el 4º Objetivo del PIPG-1 llama a “Integrar la perspectiva de género
para dar respuestas a las necesidades específicas de las mujeres gitanas
de Cataluña” (PIPG-1: 110). Este objetivo, así como otras acciones
141
Directivas europeas
concretas, está directamente relacionado con un plan de acción más
amplio7 del Gobierno de izquierdas catalán para el desarrollo de
políticas orientadas a la mujer.
Ambas ediciones del PIPG destacan como un objetivo primordial la
“perspectiva de género y de las mujeres en la planificación, seguimiento
y evaluación de todas las actuaciones.” (PIPG-2: 107). Mientras que en
el PIPG-1 no se definía una ámbito específico de actuación, el epígrafe
“Mujer y políticas de género” hacía su aparición en el proyecto del
PIPG-2. Asimismo, el Grupo de Trabajo de “Mujer gitana y políticas de
género e igualdad” se reivindicaba como uno de los más activos, con
un amplio espectro de propuestas y proyectos, al mismo tiempo que
promediaba una menor tasa de absentismo.
En términos generales, por lo tanto, las mujeres y las cuestiones de
género no sólo tienen una posición central en el PIPG, sino que también
llevan aparejada la participación activa de un grupo de personas
comprometidas, tanto de mujeres gitanas como de la sociedad civil
no gitana, así como del personal de la administración pública. No
obstante, hay que señalar que el PIPG enmarca el concepto de género
de una manera muy simplificada, concentrándose exclusivamente
en la situación de las mujeres, en lugar de verlo como un complejo
sistema de relaciones de poder entre ambos sexos.
15 medidas mencionan directamente a las mujeres gitanas en el PIPG1 y cinco “líneas estratégicas” correspondientes a distintos ámbitos se
centran en las mujeres. En 6 medidas de 15 se menciona a las mujeres
en términos de “se hará especial hincapié en las mujeres gitanas” o
“dar prioridad a las mujeres en...”. Es decir, que estas medidas no se
centran explícitamente en las mujeres gitanas. En el PIPG-2, 15 medidas
mencionan a las mujeres gitanas, de las cuales 13 se concentran
7
Vè Pla d’Acció i Desenvolupament de les Polítiques de Dones a Catalunya.
142
explícitamente en este grupo objetivo. Una contribución adicional
del PIPG-2 es proponer una serie de indicadores para evaluar la
perspectiva de género del Plan.
No obstante, si nos centramos en la ejecución de proyectos concretos,
la presencia de la perspectiva de género/de mujeres se contrae
significativamente. Por ejemplo, el Proyecto de Promoción Escolar
(PPE), elaborado por el Departamento de Educación, no contiene
ningún elemento centrado específicamente en el género. Asimismo,
el PPE simplemente omite los indicadores centrados en el género
que hemos visto previamente. Por lo que respecta al campo de la
Mediación, tampoco se define a la mujer como un grupo objetivo en
situaciones concretas, así como es difícil evaluar el volumen de mujeres
que se beneficiaron de este servicio. El Museo Virtual, por su parte,
tiene como objetivo explícito contar con “la contribución de las mujeres
gitanas”; sin embargo, no queda claro y resulta impostado el hecho de
que se destaque esta categoría, mientras que otras como la infancia,
la vejez, el entorno rural, la inmigración, los estudios superiores, etc.
no se mencionen específicamente. En el plan estratégico del Instituto
de la Cultura Gitana, a pesar de su elaboración minuciosa, no se hace
mención específica a las mujeres como grupo objetivo, beneficiario o
proveedor de servicios, ni tampoco se las reconoce como un elemento
transversal. Finalmente, el Curso de Romanó tampoco no toma en
consideración la perspectiva de género. Así pues, la brecha entre el
discurso y la práctica hace que sea difícil evaluar positivamente la
narrativa orientada a la perspectiva de género que existe en el PIPG.
Los proyectos del PIPG desarrollados en contextos locales tienden
a tener en mente aspectos relacionados con el género, pero las
acciones específicas se centran, por regla general, en dos aspectos
fundamentales. En primer lugar, el fomento de las asociaciones de
mujeres gitanas. En segundo lugar, la realización de acciones de
concienciación sobre la violencia de género. Sólo algunas de estas
143
Directivas europeas
acciones o intervenciones organizadas a nivel local están previstas en
el proyecto del PIPG. Asimismo, en su gran mayoría, las intervenciones
locales realizadas con una perspectiva de género son proyectos escritos
y ejecutados por los agentes locales, a menudo haciendo caso omiso
del principal marco ideológico/teórico del PIPG.
Cabe señalar que el Real Decreto establecía el principio de paridad
de género en todos los órganos del PIPG. Sin embargo, el análisis
de la participación de las mujeres en dichos órganos muestra que
éstas están infrarrepresentadas, ya que el número de mujeres que
se incluyen en los Grupos de Trabajo y especialmente en el Consejo
Asesor es limitado y desequilibrado.
En suma, la sensibilización acerca de la problemática de género y de
la mujer es, sin duda, uno de los méritos del PIPG. Aunque el Plan
ha generado algunas intervenciones específicas en el ámbito local o
territorial, su influencia sobre la población gitana en general sería
difícil de identificar, especialmente si la comparamos con otras
iniciativas paralelas no relacionadas con él. Por otro lado, si bien el PIPG
ha servido para fortalecer un discurso común de la “emancipación de
la mujer gitana” y “empoderamiento de la mujer gitana”, éste no ha
sido muy exitoso cuando a la hora de tratar el desarrollo de proyectos
y la evaluación de los impactos. En este sentido, uno de los principales
retos del PIGP es establecer una coherencia y un equilibrio entre estos
tres puntos.
5.2 Grupos de edad, generaciones
El PIPG muestra una clara intencionalidad para la promoción de la
juventud y la infancia, mientras que no se destacan explícitamente
otros grupos de edad. El Estudio diagnóstico (Fund.P.Tarrès 2005)
identifica la juventud como un grupo de riesgo en el sentido de
144
que los jóvenes suelen carecer de independencia económica, se
les ofrecen peores condiciones de trabajo con un salario inferior y
tienen menos posibilidades de emanciparse. Estos argumentos sirven
como fundamento de por qué el PIPG aborda una serie de medidas
especialmente orientadas a la infancia y la juventud, mientras que las
personas mayores son casi invisibles como grupo objetivo en los textos.
El PIPG-1, en su presentación institucional, introducía la “promoción
de jóvenes y mujeres” (PIPG-1: 79) como línea prioritaria. Mientras la
perspectiva femenina (o de género) es vista como un eje transversal,
las medidas dirigidas a la infancia y la juventud en su mayoría se
clasifican en los ámbitos de la Participación y la Educación. En el PIPG2 se creaba una área separada para dichas actuaciones, pero sólo
contenía dos medidas. Así pues, la mayoría de las acciones factibles
para estos grupos de edad se encuentran clasificadas en el Ámbito
de la “Educación”. El aspecto positivo de este último hecho es que los
niños y los jóvenes gitanos son atendidos por el PIPG a través de uno
de sus proyectos más exitosos que a su vez lidera el departamento
más proactivo. El aspecto negativo, por su parte, es que la mayoría de
los múltiples y complejos problemas a los que se enfrenta la infancia
y la juventud gitanas se canalizan de una manera desproporcionada
a través del área educativa. La mayoría de las medidas que no abarca
el Proyecto de Promoción Escolar se lleva a cabo y se gestiona por las
organizaciones gitanas y pro-gitanas más potentes, así como obtiene
financiación a través del gobierno catalán.
Al igual que en otros ámbitos, las descripciones del Proyecto pueden
ocultar acciones que no respondan claramente a los objetivos
establecidos y, en este sentido, su evaluación no puede ser positiva.
Mientras que los gitanos de mediana edad y económicamente activos
son el foco de atención de la mayoría de las actuaciones del PIPG,
los gitanos de edad avanzada se encuentran casi desatendidos.
En este sentido, los mayores aparecen en el PIPG relacionados con los
“vínculos familiares” y el “conocimiento”, pero no se les destaca como
145
Directivas europeas
grupo de riesgo con menor esperanza de vida, así como una salud y
una situación laboral más precarias de promedio, tal como se apunta
en varios estudios.
Las medidas locales tienden a centrarse en grupos de edad (edad
escolar primaria y secundaria, adolescentes, personas de edad
avanzada, etc.), situación socio-económica (riesgo de exclusión social,
etc.) o problemas específicos (como el abandono escolar, la violencia,
etc.) con el fin de diseñar actuaciones. En este sentido, los proyectos
ejecutados de manera local tienen un mejor rendimiento respecto
a los fenómenos y problemas detectados localmente. Sin embargo,
tal como hemos aprendido de nuestra investigación, la mayoría de
dichos proyectos incluyen actividades relacionadas con la escuela o el
tiempo libre orientadas a los niños y jóvenes en edad de escolarización
obligatoria. Estos programas, proyectos, intervenciones, medidas casi
nunca se dirigen a la “población gitana”, sino más bien a un “grupo
abierto”; sin embargo, en la práctica, tienden a dar servicio a grupos
donde los gitanos son mayoría o a grupos formados íntegramente
por gitanos. No hemos podido identificar el mismo fenómeno en
los proyectos destinados a las personas mayores, aunque, en este
sentido, tampoco hemos podido encontrar gitanos o gitanas de edad
avanzada que hayan participado en programas generales de asistencia
a la tercera edad.
Finalmente, varios grupos de edad no se encuentran representados
en los órganos de participación del PIPG. En este sentido, los
niños gitanos no tienen representación directa, sino que la han
de ejercer a través de los adultos. Asimismo, la juventud gitana
está infrarrepresentada. No obstante, es una buena señal que el
recientemente elegido vicepresidente segundo del PIPG sea un joven.
Este hecho, sin embargo, no compensa el descontento general de
los jóvenes hacia la participación formal. A pesar de la escasa o nula
visibilidad de las personas de edad avanzada en los textos del PIPG,
146
los hombres de mediana edad y de edad avanzada tienen un peso
medio predominante en los principales órganos de participación,
especialmente en el Consejo Asesor.
5.3 Nacionalidad/Ciudadanía
El Estudio diagnóstico no tomó en cuenta -más allá de algunas
preocupaciones marginales (p112; p285)- el fenómeno de la
inmigración roma en España, a pesar de que éste ya era conocido
en el momento de la redacción del documento. El PIPG reclama una
identidad “roma” europea común al mismo tiempo que ignora casi
por completo el crecimiento de la población gitana de nacionalidad
no española en Cataluña. El PIPG-1 prevé la elaboración de “un
estudio sobre la población gitana procedente de la Europa del este
en Cataluña para marcar líneas de actuación con esta comunidad”
(PIPG-1: 135) dentro del área de “Participación Social”. Más allá de
esto, la actuaciones del PIPG-1 referentes a los gitanos no españoles
se proponían tratar la “recuperación” de la lengua romaní -el romanó-,
pero ninguna de las tres medidas previstas en este sentido se llevaron
a cabo.
Tampoco el PIPG-2 mejoró la inclusión de los inmigrantes roma de de
nacionalidad no española. En este sentido, el PIPG-2 preveía cursos de
capacitación dirigidos a personal especializado con el fin de mejorar
su conocimiento sobre la población roma inmigrante. Asimismo,
se proponía llevar a cabo acciones de “promoción escolar” entre la
inmigración gitana no española, pero en la práctica dicha promoción
estuvo limitada geográficamente y tampoco estuvo vinculada
directamente a la actividad de otros promotores escolares. Se incluyó
en el PIPG-2 una segunda línea de acción como respuesta al creciente
temor de que los gitanos de Europa del Este recientemente expulsados
de Francia e Italia acabarían recayendo en España. A pesar de que esta
147
Directivas europeas
inmigración “masiva” nunca se produjo, el PIPG-2 tenía como objetivo
integrar esta coyuntura histórica particular mediante las medidas 6 y 13.
Por otro lado, existe una tercera línea de acciones (medidas 8 y 9) con
el objetivo de asegurar a las familias gitanas inmigrantes la integración
socio-cultural, así como una asistencia adecuada para sus hijos por
parte de la administración pública. Ambas acciones fueron promovidas
por la Dirección General de Atención a la Infancia y la Adolescencia. Así
pues, se puede concluir que la inmigración gitana de fuera del estado
es otro sector que no obtiene suficiente representación en ninguno de
los dos textos del PIPG.
Como resultado de esta cobertura incompleta de la población roma
inmigrante por parte del PIPG, no se puede hablar de una acción
coordinada hacia el grupo heterogéneo que supone la inmigración
roma. Según los profesionales entrevistados que trabajan “sobre el
terreno”, la principal preocupación de los municipios con respecto a
las familias gitanas inmigrantes es hacer que “continúen circulando”
y no paren su periplo. A menudo son los mediadores regionales
interculturales (lingüísticos) rumanos los encargados de participar en
la mediación con las familias gitanas de dicha nacionalidad, hecho
que claramente no favorece a las familias roma. En otros casos, son
los mediadores relacionados con el PIPG los encargados de intervenir,
consiguiendo, no obstante, resultados cuestionables, como confirman
las entrevistas con el personal de la administración, así como con los
propios mediadores gitanos. Sin embargo y en términos generales,
mientras la integración de las familias compuestas por inmigrantes
roma no sea percibida -ya sea por la administración pública o por
los vecinos- como una amenaza para el orden público, éstas reciben
una atención y unos servicios en tanto que ciudadanos de la UE de
“nacionalidad no española”.
Por último, es importante subrayar que el PIPG no ha incluido ninguna
persona gitana de nacionalidad no española en sus órganos
148
consultivos y de toma de decisiones. La principal justificación
subyacente es que, hasta hace poco, no existía ninguna asociación
formada por gitanos de origen inmigrante. Ahora bien, en este sentido
es preciso señalar que sí que hay varias asociaciones gitanas o progitanas que sí que emplean o colaboran con expertos roma de origen
inmigrante. De hecho, la exclusión de los gitanos no españoles de
los órganos ejecutores y operativos del PIPG crea una contradicción
interna en el seno del Plan.
5.4 Uso de los instrumentos de la Unión Europea
El PIPG merece ser evaluado positivamente por su proyección hacia
la colaboración y la cooperación europea, tanto en la programas
orientados a la investigación como aquellos que lo están hacia la
práctica/acción. La primera línea de diligencias preliminares del
PIPG-1 ya pone de relieve la necesidad de generar nuevas formas de
reconocimiento cultural del “pueblo gitano” a nivel europeo. (PIPG-1:
115). El punto 6 llama a promover y apoyar la investigación “sobre el
pueblo gitano en los ámbitos autonómico y europeo “ (PIPG-1: 115),
aspecto desarrollado en el área de la “participación social” en el PIPG1 y en la de “Acción Social y Ciudadanía” en el PIPG-2. Dentro de la
misma área, el PIPG-1 tiene como objetivo conectar las asociaciones
gitanas de Cataluña con sus homólogas en Europa. (PIPG-1: 137). Por
lo que respecta al área de “Justicia”, tanto el PIPG-1 como el PIPG-2
llaman a la difusión y al seguimiento de la aplicación de las directivas de
la Unión Europea orientadas a superar la discriminación, con especial
atención a las Directivas 2000/43/CE y 2007/78/CE.
Es dudoso que los dos proyectos europeos (ROMAin, Lungo Drom) que
se mencionan en el Informe de actividad del PIPG se puedan incluir en
dicho Plan, ya que se pusieron en marcha mucho antes de la publicación
del PIPG. Además, su impacto es imposible de identificar, ni en la
149
Directivas europeas
planificación ni en la ejecución del PIPG-2. Respecto a la medida que
se incluye en el área de “Justicia”, el Informe ofrece una explicación
muy breve de cómo se ha llevado la difusión y el seguimiento de las
directivas de la UE. En 2008 se organizó un “Seminario sobre igualdad
de trato y no discriminación” con un presupuesto de 706€; pero esta
actividad derivada y puntual no contempla en qué medida se satisfizo
el objetivo original, así como el informe tampoco menciona el impacto
alcanzado y los resultados correspondientes. Asimismo, la medida
que llama al fomento de proyectos coordinados entre organizaciones
juveniles españolas y europeas viene justificado en el Informe a través
de la “elaboración de un estudio sobre la participación de la juventud
gitana”8. Así pues, y una vez más, aunque un estudio sobre el “estado
de la cuestión” pueda tener alguna importancia práctica, no responde
al objetivo inicial de la medida, así como tampoco se puede medir y
evaluar su impacto.
Las pruebas reunidas por nuestra investigación muestran que los
municipios, a pesar de conocer los diferentes mecanismos de
financiación disponibles a nivel de la UE, no se han beneficiado
correctamente de estas herramientas en el marco del PIPG. Los
proyectos cofinanciados por alguno de los programas de la UE (FEDER,
FSE, etc.) tienden a funcionar de manera independiente de otras
políticas catalanas desarrolladas a nivel local, en lugar de buscar una
mayor cohesión y colaboración. Considerando todos estos argumentos,
podemos concluir que el uso de fondos de la UE por el PIPG ha sido
muy insuficiente. Contrariamente a las directrices establecidas por la
Comisión Europea, el PIPG no usó de manera eficiente los fondos de
la UE con el fin de fortalecer y ampliar el alcance de las medidas que
comprendía.
8 Probablemente
hace referencia al estudio de Sánchez Aroca, Fernández Ruíz,
García Carrión, Oliver Pérez y Sordé Martí (2010) Rom-in: Participació de la
joventut gitana cap a la inclusió social. La participació de la joventut gitana a
Catalunya. Barcelona. Generalitat de Catalunya. Secretaria de Joventut.
150
A modo de resumen, podemos concluir que los textos del PIPG van
más allá que los proyectos sectoriales previos y tienen en cuenta
los principios europeos generalmente aceptados para la integración
de los roma. En este sentido, la perspectiva de género constituye
un elemento central de su discurso, utiliza distintos instrumentos
europeos como sus puntos principales de referencia, así como tiene
por objetivo establecer vínculos entre la política orientada a los gitanos
de Cataluña y las líneas generales europeas, con sus correspondientes
elementos ideológicos y discursivos.
Sin embargo, también cabe resaltar que no se tiene en consideración
la compleja cuestión de la inmigración roma, así como tampoco se
ofrece cobertura para esta creciente capa de población, ni en forma
de medidas concretas, ni en forma de participación los órganos de
consulta y toma de decisiones del PIPG. Otro aspecto que nos muestra
la investigación es que los beneficiarios de cada medida tienden a estar
definidos de una manera confusa y poco clara. De ello se desprende
que hay varios grupos de edad o generacionales que no se cubren con
las actuaciones propuestas. En concreto, ninguna de las dos ediciones
del PIPG no abordan -sin tampoco ofrecer las correspondientes
explicaciones- la problemática de la vejez.
El problema más serio que identificamos es que no existe
correspondencia entre las medidas previstas y las acciones por las
cuales vienen justificadas en los Informes anuales o plurianuales
del PIPG. Asimismo, las áreas transversales como son el género y la
juventud no tienen un impacto real y profundo. Se mencionan en el
plan, pero con demasiada frecuencia se olvidan, tanto en su fase de
desarrollo como en la de evaluación.
151
Directivas europeas
En suma, nos hemos preguntado hasta qué punto se siguen en el PIPG
las principales directrices europeas y hemos alcanzado las mismas
conclusiones que en otros capítulos. Mientras que los textos del PIPG
utilizan un vocabulario muy sofisticado y identifican los principales
conceptos de de las recomendaciones europeas, la puesta en práctica
en un grado más profundo y más amplio continúa siendo un gran
desafío.
152
6. Impacto en términos de
satisfacción del público
C
omo ya hemos señalado antes, la evaluación de impacto no está
prevista en el PIPG. La primera edición del PIPG se elaboró bajo una
considerable presión temporal, y probablemente ésta sea la causa por
la cual no hubo lugar para la realización de un estudio detallado de los
logros que se querían conseguir con cada acción, así como los grupos,
cifras, rendimientos que se fijaban como objetivo.
Asimismo, tampoco se establecían en un principio procesos de
monitorización y evaluación estándares. La carencia de algunos de
estos elementos se corrigió antes de 2007 a través de una propuesta
de evaluación9. Sin embargo, los evaluadores todavía se enfrentan al
grave problema de la confusión sistemática de dos tipos de indicadores
debido a la inexistencia de una concepción clara de lo que debe ser
evaluado.
Centrarse en la implementación se confunde a menudo con un enfoque
de los resultados, dando así la impresión errónea de que el objetivo
central de la evaluación es la implementación sistemática de algunas
actuaciones, cuando no es así. En este sentido, las declaraciones
acerca de la implementación generan la lógica pregunta “¿Y qué?”
(Kusek y Rist 2004:12). Así pues, tal y como Kusek y Rist subrayan, “lo
que normalmente ha estado ausente de los sistemas de gobierno ha
sido el componente de feedback con respecto a los resultados y las
9
Avaluació i valoració del Pla integral del poble gitano (2005 – 2006)
153
Impacto en términos de satisfacción del público
consecuencias de las acciones gubernamentales. Y ésta es la razón
por la cual construir un sistema de M&E ofrece a los dirigentes una
herramienta adicional para el manejo del sector público”10. (2004:12)
Esta falta de equilibrio entre lo que sabemos acerca de los outputs
(“los productos o servicios que se producen”, tal como definen Kusek
y Rist) y lo que podemos aprender acerca de los resultados y/o
impactos (en qué sentido y en qué medida dichos productos/servicios
han cambiado la realidad hacia la dirección esperada/inesperada) no
es únicamente una característica del PIPG, sino más bien se trata de
una deficiencia general de las políticas públicas en Cataluña y en el
Estado español. Aunque a menudo sabemos qué recursos se han
invertido (inputs) y a veces podemos averiguar dónde se han invertido
los recursos (outputs) a través de los informes anuales, casi nunca
podemos saber cómo estos outputs cambian nuestra vida y si los
cambios son los esperados en términos cualitativos y cuantitativos.
Por último, como observación introductoria de este capítulo, se hace
necesario repetir que hemos tenido un acceso limitado a las cifras
de resultados de los departamentos y municipios que han estado
participando en el PIPG. Por lo tanto, nuestro breve análisis de los
datos se basa casi totalmente en el aspecto cualitativo y no en los
datos cuantitativos recogidos a través del trabajo de campo. Nos
centraremos en las percepciones y representaciones. Estos datos
de ninguna manera pretenden ser representativos, sino que con su
análisis se busca señalar algunas tendencias o patrones y destacar los
puntos fuertes y los puntos débiles, teniendo en cuenta sobre todo la
opinión de sus supuestos beneficiarios y usuarios de servicios.
La medición de la satisfacción del público puede sonar a método
más bien de tipo empresarial; sin embargo, es una práctica habitual
en la evaluación del sector público en varios estados occidentales.
10
Traducido por nosotros.
154
Por ejemplo, la Ley de Rendimiento y Resultados11 (GPRA, 1993) de
los EE.UU. se promulgó con la finalidad de “mejorar la confianza de
los estadounidenses en la capacidad del Gobierno Federal mediante
la responsabilidad de las agencias federales de lograr de manera
sistemática los resultados previstos por el programa” (Channah Sorah
2003, pp . 5-6.12). Como Kusek y Rist han comprobado en muchos países
que han optado por un sistema de M&E basado en los resultados,
existe por norma general un conductor claro de la reforma. Los autores
hablan de la insatisfacción del público con el coste y la eficacia de
las políticas del gobierno como uno de estos conductores clave para
activar cambios. (Kusek y Rist 2004:184)
Pensamos que es muy relevante destacar que la existencia misma
de la evaluación externa actual es una prueba de la capacidad de
las organizaciones catalanas gitanas para responder de manera
constructiva a las ventajas y desventajas del PIPG. En nuestra
opinión, el hecho de la propia existencia de este proyecto de evaluación
responde a:
-La ignorancia y la falta de satisfacción generalizadas en
relación con el impacto del PIPG.
-Un deseo explícito de algunos ciudadanos gitanos de utilizar
medios alternativos con el fin de comprender mejor el funcionamiento
de las políticas públicas dirigidas a la población gitana.
-Una voluntad de cooperar con los expertos no gitanos para
evaluar las políticas públicas.
Todos estos puntos suponen un alto nivel de conciencia que sin duda
es el producto de una larga lucha, un proceso importante de lo que
11
12
Government Performance and Results Act (GPRA, 1993)
Citado por Kusek and Rist 2004:156
155
ha sido el desarrollo del mismo PIPG. En este sentido, la existencia
de este mismo proyecto de evaluación se debe a las experiencias
recogidas a través del PIPG.
La Evaluación Formativa (EF2009) encargada por el Departamento de
Bienestar sostiene que:
“En general, muchas entidades gitanas han expresado su satisfacción y
lo [el PIPG] han visto como el inicio de una nueva forma de funcionar.
Aunque todavía queda un largo camino por recorrer, [el PIPG] ha servido
para que algunas de las personas entrevistadas hablen de un antes y un
después del mismo.” [EF2009: 21; traducción nuestra del catalán]
Este argumento de 2009 sigue siendo aplicable al PIPG. En algunos
departamentos (Departamento de Educación, Departamento de
Cultura, etc.) la participación en el PIPG ha puesto la “cuestión gitana”
en la agenda como un asunto a tener en cuenta en toda su amplitud,
mientras que en otros sólo se ha incorporado a nivel discursivo. Como
cualquier otra Comisión Interdepartamental, el PIPG ha experimentado
el curso “natural” de vida, con un principio más activo, un (o varios)
clímax extraordinario, junto a un desarrollo desigual en los distintos
departamentos, así como los subsiguientes períodos de declive.
También el EF2009 sostiene que el PIPG se considera “como un primer
paso para comenzar a desarrollar líneas específicas que den respuesta a
la singularidad que a menudo rodea a las personas gitanas”. [EF2009:3,
traducción nuestra del catalán]. Entre los gitanos que participaron en
la evolución del PIPG hemos encontrado muchas opiniones similares.
Ambas expresiones -un “antes y después”, un “primer paso”- reaparecían
una y otra vez como elementos discursivos. Estas expresiones se
utilizaban principalmente para describir emociones iniciales, ilusión
y satisfacción de poder participar en algo tan importante como un
Plan Integral para el Pueblo Gitano por parte de ciudadanos gitanos.
156
Para muchos de ellos esta ilusión vino después de largas idas y venidas
y negociaciones preparatorias; para otros, como una oportunidad
totalmente nueva.
Por lo tanto, nuestros hallazgos coinciden con los de la EF2009 en los
términos de las expresiones utilizadas; sin embargo, el lugar común del
“antes y después” no se corresponde. Como hemos mencionado antes,
la aparición del PIPG significaba un alto nivel de entusiasmo (antes),
mientras que el proceso de participación ha producido un efecto
de enfriamiento (después) para casi todos nuestros entrevistados,
aunque por razones diferentes.
El individualismo de las personas gitanas es un argumento
extremadamente fuerte, y muchas veces repetido, que rompe la
interpretación demasiado superficial de una “identidad colectiva
gitana”13 que está más allá de la supuesta y reivindicada “lucha
colectiva” para un futuro mejor. Por supuesto, el individualismo en
este contexto se refiere a diferentes grupos de interés o la variedad de
capas comunitarias (familias extensas, asociaciones locales, juventud,
mujeres, universitarios, etc.) y no a personas individuales. La falta de
unidad entre los grupos gitanos/romaníes no es un elemento que
venga de nuevo para la crítica y la autocrítica; sin embargo, es un
hecho bien documentado en la investigación social (por ejemplo,
Kovats, Barany, McGarry, etc.).
Otro argumento a favor de la desilusión y el desencanto que se
menciona en las entrevistas, concretamente el de que las opiniones
minoritarias expresadas en los diferentes órganos del PIPG no se
han tomado en serio por los políticos al cargo corresponde a los
La capacidad de la así llamada “comunidad” (local geográfica, étnica, cultural, lingüística, etc.) de lucha conjunta por unos objetivos compartidos es a
menudo malinterpretada por los científicos sociales así como por los expertos
en desarrollo.
13
157
riesgos relacionados con las ideas demasiado simplificadoras sobre la
representatividad. Aunque el PIPG-2 destaca los procesos y fórmulas
que favorecen el diálogo como una forma de encontrar “componentes
de transformación” (PIPG-2: 105), llevar estos debates a la formalización
de acuerdos y relaciones más horizontales no parece haber seguido
un procedimiento automático y de ninguna manera se ha dejado a
todos los participantes en los órganos del PIPG igualmente satisfechos.
Varios informantes también mencionan falta de poder de decisión
real en los órganos del PIPG.
Además, también se expresaba en numerosas ocasiones durante las
entrevistas el hecho de que las opiniones disidentes o abiertamente
críticas sobre la aplicación de la PIPG no se formulaban oralmente
por los miembros gitanos de los órganos, debido al temor a las
posibles repercusiones o consecuencias negativas. Este hecho puede
ser comprensible, ya que todos los órganos de participación formal
cuentan con representantes del Departamento de Bienestar Social
y Familia, el mismo departamento que decide sobre subvenciones
a entidades gitanas. La falta de discusión crítica, la limitada
capacidad vindicativa o de vigilancia por parte de las ONG gitanas
participantes, son algunos de los factores que dificultan la aplicación
efectiva del PIPG. La falta de poder de decisión real en los órganos
del PIPG también sale mencionada por varios informantes como un
factor de distanciamiento; y, asimismo, se puede considerar como un
verdadero obstáculo para el potencial emancipador y transformador
reclamado por el PIPG.
La participación -el concepto y práctica central del PIPG- también
es criticada duramente por aquellos que han tenido la oportunidad
de participar en los órganos del PIPG. En primer lugar, el proceso
de selección de los principales órganos debía realizarse a través del
consenso, que es un aspecto positivo; sin embargo, la representatividad
y la repartición más democrática del poder no se encontraban entre los
158
criterios primordiales. Tal y como hemos mencionado en los capítulos
anteriores, muchos gitanos consideran que los procesos de selección
no se llevaron a cabo correctamente; pero sobre todo la principal
crítica se centra en que no se buscaron ni se realizaron cambios
fundamentales para renovar los órganos. Si bien se considera que
la planificación (no así el diseño) gozó de un proceso más abierto, hay
muchas voces que critican que no se haya contado con su opinión
a la hora de la presentación de informes y la evaluación. Por otro
lado, se afirma que los informes anuales y plurianuales realizados
por el personal técnico se entendían como un proceso puramente
administrativo, con escasa (o ninguna) consulta con los beneficiarios.
6.1 Impacto en la sociedad en general
Cualquier intervención social debería influir en un grupo objetivo
determinado y, a partir de ahí, en la sociedad en general. En este
sentido, hemos preguntado a nuestros entrevistados acerca de cómo
consideran que el PIPG ha contribuido a la sociedad catalana más allá
de la población gitana.
El hecho juzgado como más positivo es que personas gitanas y
personal no gitano de la administración se hayan acostumbrado a
reunirse y a trabajar conjuntamente en temas de cierta relevancia.
Muchos de ambas categorías afirman haberse librado de prejuicios
que tenían sobre el otro. Varios entrevistados también han señalado
la oportunidad y la práctica del diálogo. A través de este diálogo,
algunos departamentos que estaban obligados a colaborar con las
personas gitanas han generado una dinámica muy positiva. El personal
de los departamentos ha acabado recibiendo más información sobre
este grupo étnico-cultural y su realidad con la participación directa de
algunos individuos gitanos. Algunos afirman que el impacto sobre el
personal del Departamento ha sido importante.
159
En el nivel municipal el impacto ha sido también considerable en
algunos casos concretos, aunque es difícil definir el alcance y la
calidad de dicho impacto. Ahora bien, con demasiada frecuencia los
colaboradores gitanos eran reconocidos como un nuevo recurso
humano complementario que podía contribuir a alcanzar objetivos
comunes, pero sin cambiar necesariamente la opinión general de
los expertos sobre “el pueblo gitano”, y rara vez contribuyendo a la
modificación del enfoque subyacente que los municipios siguen con
respecto a dicha cuestión. La mayoría de los protagonistas no gitanos
del PIPG han mostrado signos de escepticismo con respecto a su
impacto en la sociedad en general.
Una cuestión fundamental que se abre aquí es la de ser capaz de
separar las consecuencias del reconocimiento institucional de las
consecuencias de un proceso de diálogo. Si las reuniones organizadas
(rituales deliberativos), o bien los procesos de comprensión mutua, han
sido los detonadores de dichos cambios ya es una cuestión más difícil
de dilucidar. También hay que señalar que las reuniones de los órganos
del PIPG -y también a nivel municipal- no han generado únicamente
cambios positivos, sino que en varios casos han reproducido/reafirmado
prejuicios acerca de las personas gitanas y de las “payas”, en la opinión
de informantes tanto gitanos como no gitanos. Por ejemplo, aquellos
que llegaban a las reuniones sin la preparación adecuada se encontraban
con las críticas estereotipadas habituales de “el gitano que lo exige todo
pero no aporta nada”, por un lado, y “el payo que no muestra ningún
compromiso real con nuestra causa, sino se aprovecha de nuestras
aportaciones”, por el otro. Varios argumentos similares se recogen en
nuestras entrevistas, tanto en sentido crítico como autocrítico.
En cuanto a los proyectos concretos relacionados con el PIPG, los
entrevistados mencionan explícitamente el Proyecto de Promoción
Escolar (PPE), los mediadores, el Museo Virtual (MV) y el Curso de
Romanó (CLR).
160
-Un funcionario de alto rango afirma en una entrevista que
el MV y el CLR son dos claros buenos ejemplos de buena gestión,
alto nivel de participación, así como un gran compromiso de los
gitanos con el PIPG. Con dichos proyectos se pretendía demostrar
cómo las organizaciones gitanas pueden colaborar con el fin de crear
conjuntamente una imagen positiva del “pueblo gitano”.
· La mayoría de los informantes, sin embargo, consideran el
Museo Virtual como un “asunto pendiente” o un proyecto
fallido, sin ningún impacto en absoluto en la sociedad en
general, ya que no es utilizado por los usuarios objetivo y los
únicos beneficiados son los que han trabajado en él ganando
dinero. Además, los altos costes de dicho proyecto ( junto con la
escasa transparencia) han generado sospechas y rumores entre
las organizaciones gitanas.
-La opinión generalmente aceptada es que el Proyecto de
Promoción Escolar demuestra el éxito del PIPG. Los principales
argumentos se refieren al papel del promotor escolar como una figura
pionera que hace que las familias gitanas se acerquen a la escuela,
así como también hace que la escuela entienda y conozca mejor a la
población gitana. También se valora muy positivamente el hecho de
que la organización responsable de la coordinación del trabajo de los
promotores sea una fundación gitana.
· Cabe destacar que aquellos que dan una opinión positiva
acrítica acerca del PPE son los que tienen menor conocimiento
o información sobre el mismo. Los promotores escolares y el
personal de la fundación organizadora por sí mismos dan una
opinión más equilibrada sobre el éxito y los retos, así como sobre
los elementos débiles del proyecto, especialmente a lo que se
refiere a su impacto en la sociedad en general.
161
· Los maestros y asesores LIC reconocen algunos avances
importantes que se han logrado, pero al mismo tiempo también
expresan sus dudas sobre el éxito del proceso, destacando sus
principales debilidades en términos de impacto más amplio en la
sociedad catalana (más allá de los discursos huecos).
· Su impacto en la sociedad en general casi no se percibe; más
bien se enfatiza en las ventajas para las familias y niños gitanos. La
mayoría de los informantes no tienen en cuenta que la escuela
y la sociedad catalanas son y deben ser los beneficiarios
de este proyecto, aunque algunos profesores argumentan
(en términos bastante abstractos) que el mejor rendimiento
académico y la mayor asistencia escolar de los gitanos pueden
conducir a un mayor nivel de cohesión social.
-Los gitanos, por otra parte, son menos entusiastas a la hora
de valorar los proyectos de mediación (“intercultural” y “cívicocomunitario”). La mayoría de las personas gitanas han oído hablar
de dichos proyectos de mediación, pero no saben diferenciarlos
con exactitud de otras actuaciones de mediación. Su impacto en la
sociedad en general es dudoso para muchos entrevistados. Para
algunos informantes gitanos y no gitanos se trata de “convivencia
pacífica y cívica”, sin especificar las acciones que se llevan a cabo para
este fin. La mediación resuelve determinadas situaciones de conflicto,
en lugar de prevenirlas con la creación de estructuras de compromiso
cívico, etc. Algunos informantes gitanos y no gitanos critican que la
mediación étnica fomenta la impresión prejuiciosa de que los
gitanos son fundamentalmente diferentes y requieren un tratamiento
especial. Estos informantes argumentan que si no hay dificultades
relacionadas con el idioma (como en el caso de la población inmigrante
de Cataluña), un mediador no gitano que esté bien preparado podría
conseguir el mismo impacto al mismo tiempo que se evitarían perfiles
étnicos. Otros no comparten esta visión. En particular, las fuerzas de
162
policía son los principales usuarios de los servicios de mediación
comunitaria, describiéndolos como una herramienta absolutamente
necesaria y útil para resolver conflictos de manera pacífica y que
también benefician a sus homólogos no gitanos.
6.2 Impacto en la población gitana
Las opiniones sobre el impacto que el PIPG ha tenido en la población
gitana se sitúan entre los dos extremos. Ahora bien, la mayoría de
nuestros informantes, tanto gitanos como no gitanos, han hecho
hincapié en el muy limitado o nulo impacto del PIPG en la vida
de la población gitana. En resumen, los argumentos han sido los
siguientes:
-El PIPG es visto por muchos como una útil plataforma para
dar a conocer a un público más amplio a las organizaciones, iniciativas,
debates, etc. Sin embargo, también se menciona que la inmensa
mayoría de la población gitana ha sido excluida de los beneficios de
dicha plataforma.
-El PIPG no sólo ha dado apoyo a las organizaciones no
gubernamentales gitanas, sino que también ha apoyado activamente
el nacimiento de otras organizaciones gitanas. Este hecho ha sido
cuestionado, ya que se interpreta como una acción dirigida de arriba
hacia abajo (top-down) en la que la administración pública interviene
en la dinámica interna “natural” de los grupos e individuos gitanos,
creando una lealtad que debilita el potencial reivindicativo y
movilizador.
-Una informante gitano afirma que el proceso del PIPG
ha “democratizado” el acceso a los recursos para todas las ONG
gitanas, cambiando la situación anterior en que sólo unas pocas ONG
tenían acceso privilegiado. Dicho informante también menciona que
163
los recursos generales siguen siendo muy limitados e insuficientes para
poder llevar a cabo cualquier proyecto serio. Como contraposición a
esta argumentación, otros informantes gitanos afirman que existe aún
un tratamiento diferenciado a las grandes ONG a través de contratos
especiales, convenios o proyectos comprometidos.
· También se menciona que mientras que el acceso a los recursos
se ha vuelto democrático, el control sobre el uso de los mismos
no se ha vuelto más estricto.
· Otros cínicamente destacan que si la función principal del
PIPG de cara a las asociaciones menores es ayudar a rellenar
formularios de convocatorias para financiación de proyectos, no
sería necesaria toda la estructura del PIPG. De hecho, la ayuda
económica a las ONG pequeñas no es materia del presupuesto
del PIPG, sino que corresponde a las convocatorias generales de
los distintos departamentos.
-Como se ha mencionado antes, el PIPG es apreciado como útil
en el sentido de que las organizaciones gitanas y sus líderes consiguen
estar más cerca de las administraciones públicas, así como de ciertas
estructuras políticas. En este sentido, algunos piensan que el PIPG ha
ofrecido un proceso de aprendizaje para los líderes gitanos que
les ha llevado a conseguir una visión más amplia de cómo se
toman las decisiones en la administración pública y comprender
las funciones y actividades de la vida política. Ha servido para “superar
sus miedos” y entrar en un diálogo con los políticos y los funcionarios
públicos, aunque no en base de igualdad.
· Los argumentos en contra aportados por algunos de nuestros
informantes subrayan que, si bien los líderes gitanos se han
acercado más a los políticos, la brecha entre ellos y la población
ordinaria gitana se ha ampliado.
164
· Asimismo, algunos otros afirman que la mejora de la relación
personal entre líderes y organizaciones gitanas y funcionarios
públicos y políticos no ha cambiado en absoluto la estructura
de poder, sino que recrea las relaciones basadas en la lealtad
acrítica. Los mecanismos de financiación siguen socavando
la función movilizadora y de reivindicación crítica, así como la
capacidad de vigilancia de las ONG de base.
· Una queja relacionada es que “cuatro familias gitanas” se han
beneficiado del PIPG, mientras que la inmensa mayoría de la
población gitana sigue teniendo los mismos problemas que antes
(o incluso más graves debido a la crisis económica).
-El proceso del PIPG ha ofrecido un reconocimiento
institucional incuestionable a la población gitana -con sus
cifras presupuestarias correspondientes-, así como también ha
proporcionado visibilidad a la población gitana en diferentes contextos
institucionales. También algunas secciones de la administración pública
han incorporado protocolos para la “cuestión gitana”.
· De acuerdo con la opinión de un activista gitano, el impacto
positivo de dichos cambios no tiene nada que ver con el PIPG,
sino que más bien corresponde a las organizaciones locales que
“trabajan duro para cumplir los objetivos”. El reconocimiento
no se le da al “pueblo gitano”, sino a aquellas organizaciones
concretas, personas o proyectos que demuestren su capacidad
para trabajar por objetivos más amplios.
· Por otra parte, hay quienes sostienen que el ritmo, organización y
técnica profesional de algunos de estos encuentros institucionales
(de los órganos del PIPG así como de las comisiones locales) han
fortalecido las ideas prejuiciosas acerca de las debilidades de
los gitanos en el trabajo conjunto con las instituciones. A causa
165
de los procedimientos de selección permisivos, la colaboración
entre gitanos y no gitanos frecuentemente no beneficiaba a los
gitanos, ya que estos se sentían inferiores y menos preparados
que sus homólogos no gitanos participantes en la reunión/
proyecto y seleccionados por su experiencia.
-Muchos informantes, tanto las personas gitanas de alto
rango (dentro de la estructura del PIPG) y las no participantes (y
poco informados), sostienen que la poca transparencia del flujo
de recursos es la principal debilidad del PIPG. Por ejemplo, existe la
queja de que muchas actas de las reuniones no se han enviado a los
participantes, sino que cada participante ha recibido información sólo
de su área concreta de participación, pero no del resto de áreas. Esta
falta de transparencia ha generado desconfianza y ha contribuido
al descontento de los participantes, tanto gitanos como no gitanos.
-La participación de los gitanos en todas las fases del
proyecto del PIPG fue originalmente uno de sus aspectos más
destacados, un aspecto diferenciador, una especie de “marca PIPG”.
Si bien la participación de muchas personas gitanas en el PIPG es un
hecho incuestionable, su interpretación y su impacto no ha sido objeto
de ningún estudio serio.
· Muchos informantes han percibido que el PIPG fue un proceso
radicalmente no participativo. Esta afirmación polémica se
basa en distintos aspectos ya mencionados anteriormente (falta
de poder real de decisión; refuerzo relativo de una pequeña élite
y la exclusión paralela de la amplia mayoría, falta igualmente de
participación fuera de los órganos del PIPG, el hecho de que el
único proyecto realmente gitano (el Instituto) fuese abortado por
la Administración, etc.).
166
En cuanto a proyectos concretos relacionados con el PIPG, los cuatro
anteriormente mencionados son, asimismo, los cuatro que nuestros
informantes mencionaban explícitamente en sus discursos. Por lo que
respecta a su impacto en la población gitana, poco se conoce. El único
proyecto que es ampliamente reconocido explícitamente y por su
influencia sobre la población gitana es el Proyecto de Promoción
Escolar; sin embargo, como hemos mencionado antes, es más bien
la metodología relacionada con el promotor escolar a la que se
hace referencia, en vez del impacto a corto, medio o largo plazo y
la sostenibilidad de los resultados obtenidos. Además, otros agentes
clave (maestros, asesores LIC, expertos locales en educación, etc.) son
generalmente ignorados como parte importante del proyecto, por lo
que su trabajo y el impacto del mismo raras veces son mencionados
por los informantes.
En términos generales, la potencialidad del PIPG y de los proyectos
relacionados con el PIPG de tener un impacto a medio o largo plazo
es cuestionada, tanto por los informantes gitanos como por los no
gitanos. Incluso los promotores escolares entrevistados afirman que su
principal éxito -el crecimiento de la asistencia escolar- está lejos de ser
sostenible. En realidad, los resultados del PPE son muy frágiles y se
ven seriamente amenazados por los procesos inter y extra escolares14,
tales como el agrupamiento por rendimiento, las bajas expectativas de
los profesores o los problemas económicos, de empleo, de vivienda,
etc. de las familias. La mediación también se considera, a menudo,
como una actividad pacificadora más bien a corto plazo, en vez de
una prevención completa con impacto a medio y largo plazo.
En pocas palabras, podemos identificar algunas percepciones
positivas sobre el impacto del PIPG sobre la población gitana; las
Es preciso mencionar que, debido a los recortes presupuestarios justificados
por la actual situación de crisis económica, en junio de 2012 no se ha renovado
el contrato de los Promotores Escolares.
14
167
opiniones escépticas, sin embargo, son las predominantes. Este hecho
se debe probablemente a las ya mencionadas “ilusiones perdidas”; es
decir, las altas expectativas iniciales del PIPG y su decepcionante bajo
impacto en la vida cotidiana.
Con el fin de llevar a cabo una evaluación más precisa de los resultados
y su impacto, es necesaria la recolección sistemática de datos, un hecho
que actualmente no se da. Como idea final, siguiendo a Osborne y
Gaebler (1992)15, queremos subrayar una vez más el “poder de medir
los resultados”:
-Si no mides los resultados, no puedes distinguir el éxito del fracaso.
-Si no puedes ver el éxito, no lo puedes recompensar.
-Si no puedes recompensar el éxito, es probable que recompenses el fracaso.
-Si no puedes ver el éxito, no puedes aprender de él.
-Si no puedes reconocer el fracaso, no puedes corregirlo.
-Si puedes demostrar resultados, puedes ganar el apoyo del público.
A pesar de las percepciones predominantemente escépticas con
respecto al PIPG, todavía existe un gran potencial futuro gracias a la
voluntad generalizada de la sociedad civil gitana de hacer un mejor
uso de las infraestructuras ya establecidas. La crítica y la autocrítica
es una clara señal de madurez. Se han anunciado algunos cambios
radicales de cara al futuro con el fin de reformular los procedimientos
de toma de decisiones, mejorar la participación directa, exigir una
rendición de cuentas más estricta y realizar una evaluación más
sistemática. Consideramos que el entusiasmo inicial de la sociedad
civil gitana y su energía potencial se ha perdido. Sin embargo, también
15
Citado por Kusek & Rist 2004
168
podemos percibir, basándonos en el contacto directo con los agentes
gitanos activos, que una reformulación de los principios de trabajo
puede contar con el apoyo de organizaciones gitanas que han
madurado y adquirido experiencia y conocimientos profesionales
a lo largo de los últimos años. En este sentido, en vez de entusiasmo,
tanto los agentes gitanos como los no gitanos pueden encontrar
colaboración a través de la experiencia y la profesionalidad.
169
7. Conclusiones generales. ¿Qué
podemos aprender del PIPG?
A
la luz de los capítulos anteriores, nos gustaría destacar algunas
lecciones generales que consideramos más relevantes tanto para
la planificación de otros Planes regionales y/o nacionales para
la población gitana, así como para el mejor cumplimiento de las
Estrategias Nacionales para la Integración de la Población Gitana
(NRIS) recientemente suscritas por 26 estados miembros de la UE.
7.1 Reconocimiento
En 2001, el Parlamento de Cataluña reconoce explícitamente16 la
identidad del “pueblo gitano y el valor de su cultura”. Además, la
resolución pide que se promueva el reconocimiento de la cultura
gitana y su valor para la sociedad catalana. Este reconocimiento es
un aporte indiscutible y pionero entre muchos países europeos. En
términos de Taylor (1994), el reconocimiento es un medio primordial
para comprender y justificar las demandas de un movimiento identitario
y es un factor indispensable de la interpretación moderna de la justicia
cultural, social y política.
En este sentido, el PIPG ha hecho una contribución simbólica clara
a la demanda (y en parte ha alcanzado) de compromiso político y
económico con el fin de poner en práctica la resolución parlamentaria.
Sin embargo, el PIPG no ha abierto un debate para determinar si el
reconocimiento colectivo (y los derechos correspondientes) implica o
16
Resolución 1046/VI, 21 de noviembre, 2001
170
no, y en qué medida, a los individuos que constituyen dicho colectivo.
Por desgracia, es muy difícil aclarar cómo el reconocimiento cultural
de los “gitanos de Cataluña” puede llegar a modificar su “falta de
reconocimiento” (Taylor, 1994), y la desigualdad social y económica
que sufren.
Un aspecto claramente positivo del PIPG es que en sus objetivos
equilibra la igualdad económica social con el reconocimiento
cultural, lo que nos recuerda al modelo dualista de la justicia de
Nancy Fraser (Fraser y Honneth 2003). Sin embargo, mientras una serie
de acciones se dirigían al elemento simbólico del reconocimiento (y la
lucha contra la falta de reconocimiento), muchas de ellas continuaban
siendo invisibles, irrelevantes, mal comunicadas y lo más importante:
carecían de evaluación. Un buen ejemplo de ello es la edición y
publicación de una “maleta pedagógica” con propuestas detalladas
de cómo abordar la “cuestión gitana” en diferentes materias escolares
y en la dinámica del aula. En general, los profesores e incluso los
asesores LIC ignoran el contenido del material que sería fundamental
para recrear la “falta de reconocimiento” que sufren las personas
gitanas en los materiales escolares y en los discursos de los profesores.
En este sentido, el PIPG ha contribuido menos de lo que se le suponía
a profundizar y ampliar dicho proceso.
7.2 Participación
La participación es un concepto clave que debe ser cuidadosamente
conceptualizado y puesto en práctica de una manera muy pragmática
y compleja y teniendo en cuenta los defectos conocidos a partir de la
amplia literatura existente al respecto.
La participación como metodología representa un elemento
significativo del PIPG. Más allá del discurso, sin embargo, no hemos
171
Conclusiones generales. ¿Qué podemos aprender del PIPG
podido confirmar una mayor validez de los datos recogidos en
comparación con anteriores recolectas de datos realizadas con otras
metodologías. Muchos informantes no estaban plenamente satisfechos
con la calidad de su participación tanto en la planificación como
en la ejecución. Tampoco hemos podido identificar los mecanismos
y procesos que podrían tener como objetivo la capacitación para una
participación más profesional y más empoderada de las personas
y organizaciones gitanas implicadas. No se ha generado debate
académico sobre los métodos de investigación participativos, más bien
se han repetido una y otra vez las supuestas ventajas de las propuestas
originales sin apoyo de datos empíricos convincentes en términos
de resultados e impactos. Esto nos lleva al problema de que no se
puede comprobar cómo se han gestionado las tensiones internas en
cuanto a creación de conocimiento y procedimientos de decisión en
los órganos PIPG, la administración pública y el ámbito local.
La participación como proceso. En un principio, se alegó que una
mayor participación daría lugar a la transformación social. Si bien
hemos podido identificar algunos “rituales deliberativos” (Brugué
2011) de las administraciones, nuestra evaluación no ha podido
detectar señales de cambios significativos en las relaciones de poder.
Como Brugué (2011:17) dice, somos conscientes de los cambios de
hardware; sin embargo, no sabemos casi nada sobre el software.
El PIPG ha logrado canalizar la representación social y política de la
población gitana de Cataluña, reforzando su representatividad territorial.
Pero dicha estructura de representación más amplia, más plural y más
diversa no ha conseguido obtener la profundidad necesaria; es decir, de
manera similar a las fases anteriores, las organizaciones gitanas no llegan
a grandes segmentos de la población gitana de Cataluña. En realidad,
la inmensa mayoría de la población está completamente desvinculada
de lo que algunos llaman “el movimiento asociativo gitano”, fenómeno
que es conocido en otras poblaciones también.
172
Hemos encontrado indicios claros de que “las comunidades gitanas
locales” a menudo son concebidas por la Administración (y, de
hecho, por el texto del PIPG) como entidades sociales “naturales”, con
relaciones solidarias, y con un “proyecto común de lucha” representado
por asociaciones locales o regionales. Nuestra investigación nos
ha permitido conocer ciertos aspectos acerca de diversos intereses
personales y de grupo entre los gitanos, solo en parte compartidos
o correspondientes a las agendas de las administraciones, o ONG
nacionales e internacionales no gitanas. También podemos identificar
la falta de correspondencia entre los discursos de los activistas que
no necesariamente corresponden a las prácticas de sus “propias”
comunidades supuestas (por ejemplo, en términos geográficos).
Todas estas observaciones nos llaman a reconsiderar seriamente
el uso de conceptos tales como “pueblo gitano” o “comunidad
gitana” en términos de políticas públicas, a pesar de que son
compatibles con su uso en contextos de activismo de la sociedad civil
para la representación étnico-cultural.
La participación como medio vs. como objetivo. Podríamos identificar
los municipios donde la inclusión de promotores escolares en el Plan
de Desarrollo de la comunidad local muestra una clara intención de
hacer uso de la participación gitana como un “medio” a través
del cual poder lograr la cohesión social de un territorio con mayoría
de población no gitana. Estos logros humildes son una prueba
de la viabilidad de este enfoque. No obstante, también podíamos
identificar proyectos del PIPG en los que la participación de las familias
gitanas es explícitamente fomentada, pero de una manera claramente
restringida y prevista para alcanzar unos objetivos muy concretos
definidos por la administración pública. Un caso típico que se observa es
que las escuelas y los asesores LIC pretenden mejorar la “participación”
de los padres en la escuela, pero al mismo tiempo no consideran como
relevante la práctica de los medios alternativos de participación y
173
empoderamiento y su impacto educativo (asociacionismo étnico o de
otro tipo, etc.) tanto en las familias como en los niños. (López 2012).
También pudimos identificar los municipios donde la participación se
utiliza para pacificar los conflictos de una manera más eficiente -y para
movilizar a los votantes en las elecciones-, pero el empoderamiento
se evita claramente. Este último caso da las señales más claras de la
participación como objetivo.
Participar ¿en qué? La “estructura de oportunidad política”, en parte
impulsada por el PIPG, pero mayoritariamente por la UE para hacer frente
a la “cuestión gitana”, ha abierto nuevos espacios para las estructuras
formales de representación (aumento del número de organizaciones
de mujeres, organizaciones de jóvenes, etc.), especialmente a través
de métodos de “arriba hacia abajo”. Sin embargo, se pueden encontrar
unos pocos ejemplos, donde las redes informales (o “espacios
populares de participación” siguiendo a Cornwall 2004) se abordan
explícitamente y se aprovechan con el objetivo de democratizar los
procedimientos decisorios.
A lo largo de la investigación, pudimos confirmar que las nuevas
organizaciones gitanas habían nacido (o las más viejas habían ganado
nueva actividad) en respuesta a las estructuras emergentes y las
oportunidades en la sociedad civil en general y a las oportunidades
directamente dirigidas a la población gitana en concreto. Un ejemplo
muy representativo de la primera categoría sería el “movimiento de las
mujeres gitanas”, donde el discurso lo han producido principalmente
investigadores universitarios, mientras los anteriores gobiernos de
izquierda le daban un estatus prioritario al asunto, incluso en términos
presupuestarios. Mientras tanto, otras organizaciones de mujeres
gitanas de base más genuinas seguían un discurso más humilde con
un presupuesto correspondiente más humilde.
174
Usando las tres categorías definidas por Carrasco (2007) para
las motivaciones que pueden dar origen a asociaciones étnicas
(mencionadas en el capítulo 1), podemos confirmar que el PIPG ha
promovido principalmente el surgimiento de la participación gitana
basada en la identidad gitana/roma, en algunos casos vinculada
a categorías sociales globales, como juventud o mujer. Al mismo
tiempo, el PIPG ha fomentado la participación de las personas gitanas
en estructuras genéricas (mainstream) de manera menos acentuada.
[Las iniciativas locales, como las plataformas o los movimientos de
reivindicación de mejores servicios públicos (transporte, guardería,
pavimento, etc.) en el barrio -o en contra de la construcción de un centro
comercial- pueden suponer una mayor y más sostenida participación al
mismo tiempo que crean verdaderos contextos interculturales que las
otras dos categorías no consiguen.] Este modelo de participación (que
corresponde al modelo A de la propuesta de Carrasco) se ha tomado
muy poco en cuenta por el PIPG, a menudo reduciendo el concepto de
participación únicamente a través del activismo en clave étnica.
7.3 Representatividad
Estos hechos también traen a colación la cuestión de la representatividad.
El PIPG nunca ha pretendido ofrecer representatividad completa
al “pueblo gitano” en sus órganos. No obstante, dice buscar una
gran diversidad de “voces” dentro de dicha población. Nuestra
investigación nos lleva a dos preguntas fundamentales. En primer
lugar, ¿qué mecanismos existen para hacer que dicha “diversidad de
voces” no sólo sea escuchada, sino que también sea incorporada a
los proyectos? Los órganos del PIPG no garantizan que los debates
entre los representantes gitanos y los expertos no gitanos, así como
con la sociedad civil y las administraciones se canalicen en la toma de
decisiones final. A pesar de toda su complejidad, estos órganos siguen
siendo órganos consultivos. En segundo lugar, ¿abarca esta “diversidad
175
de voces” a la diversidad de intereses de la diversa población gitana?
No hemos podido identificar mecanismos que fomenten la rendición
de cuentas y la transparencia de las asociaciones gitanas para con
la población que se supone que representan. El PIPG nunca ha tratado
de fortalecer los vínculos entre las asociaciones y “sus” comunidades
de base, es decir, la representatividad de las personas gitanas que
participaban en los órganos del PIPG. Se trata de un fenómeno
generalmente presente en la intersección de la “política roma” y
participación de los gitanos, incluso a nivel europeo.
Lo que aquí se trata no es cuestionar la legitimidad de las organizaciones
que representan los intereses de los grupos o comunidades que
dicen representar. Más bien cuestionamos cómo dichos intereses y
las oportunidades emergentes vinculadas a la representación de
estos intereses se comunican y se canalizan a los grupos de base y
poblaciones locales.
7.4 Integralidad/Enfoque integrado
Existe un acuerdo general entre los expertos en política que un
equilibrio entre la aproximación generalizadora (mainstreaming) y el
“enfoque sectorial” (targeting) de la “cuestión gitana” es más eficiente
que uno u otro extremo aplicado históricamente. Esta integralidad de
aproximación se refleja en los mecanismos y la estructura organizativa
del PIPG a través de dos áreas. En primer lugar, en la colaboración
interdepartamental dentro del Gobierno catalán. En segundo lugar,
en la cooperación multinivel, es decir, entre los diferentes niveles
administrativos (estatales, municipales), incluyendo también a las
organizaciones no gubernamentales, como fundaciones o asociaciones
privadas, entidades locales, etc. Este hecho debe considerarse como
una de las contribuciones más significativas del PIPG.
176
El PIPG ha generado una nueva dinámica y un diálogo entre
los departamentos implicados, siguiendo una tendencia general
promovida por los gobiernos tripartitos en Cataluña. La intensidad y la
calidad de la participación de los departamentos en este proceso han
sido muy variadas, lo que demuestra que la estructura en sí misma no
es garantía de calidad.
La colaboración interdepartamental se ha ido reduciendo
significativamente según ha ido pasando el tiempo. Asimismo, si
bien en un principio los técnicos de alto rango estaban involucrados
en la planificación común, poco a poco se han ido sustituyendo
por una representación de nivel inferior. En el PIPG-2, de hecho, la
interdepartamentalidad se ha centrado en una colaboración más o
menos intensiva con el departamento responsable por la coordinación
del PIPG, en vez de dirigirse de un departamento a otro.
Por otra parte, no hemos podido identificar un cambio significativo
en la colaboración a varios niveles entre las administraciones.
Aunque las prácticas positivas han sido identificadas con respecto a
la población gitana, la administración local está muy mal informada
sobre el PIPG. El enfoque sectorial es dominante en la relación entre la
administración local y gubernamental.
En suma, el carácter integral del PIPG se detecta en su planificación
y evaluación, pero menos en su aplicación. En cuanto a sus efectos,
no hemos sido capaces de reunir suficiente información convincente
sobre por qué el enfoque integral en la práctica es superior al enfoque
sectorial, a pesar del hecho que compartimos plenamente la suposición
teórica inicial de que así debería de ser.
177
7.5 Sostenibilidad
Uno de los puntos débiles identificados del PIPG es que no se diseñó
ni se orientó hacia la sostenibilidad de las acciones y estructuras
creadas. Se podría decir que el hecho de que el PIPG-1 se diseñara
en medio de los años de bonanza económica tanto en España como
en Cataluña hacían difícil pensar en el largo plazo en términos de
sostenibilidad social, económica y política.
Por un lado, ni el PIPG-1 ni el PIPG-2 pusieron en marcha medios y
métodos a través de los cuales reducir la dependencia económica
de los fondos públicos que padecen sus proyectos. Por ejemplo, en
el caso del Proyecto de Promoción Escolar es absurdo que todos
los gastos personales se carguen al presupuesto anual del gobierno,
cuando existen subvenciones europeas que podrían cubrir al menos
una parte de dichos gastos17. El uso insuficiente de los instrumentos
europeos así como de otras alternativas ha causado que el PIPG sea
muy dependiente del gobierno catalán en términos económicos,
hecho que obviamente ha restringido la independencia política
a la hora de tomar decisiones y establecer procesos. El impulso
inicial para el empoderamiento no fue seguido por los esfuerzos
correspondientes para lanzar estructuras y proyectos que se fueran
poco a poco volviendo autosuficientes mediante la formación, la
promoción -territorial, nacional e internacional-, la creación de redes o
el desarrollo de habilidades, por mencionar sólo algunos ejemplos. Por
desgracia, el gobierno y sus departamentos no siguieron este enfoque
durante el periodo de observación, que se alargó hasta 2010.
A finales del 2012 parece que se iniciarán estas vías alternativas de financiación.
17
178
7.6 Reconocimiento ¿participación o servicios sociales?
La principal propuesta innovadora del Plan era cambiar radicalmente el
enfoque tradicional de provisión de servicios sociales por un proyecto
emancipador a través de la participación y del reconocimiento. Se
han podido identificar y confirmar algunos casos individuales de
empoderamiento personal, gracias a las dinámicas participativas
generadas por órganos y estructuras relacionados con el PIPG. No
obstante, no hemos podido hallar evidencias convincentes de que las
actuaciones y acciones implementadas bajo el PIPG tengan el potencial
de, en sí, generar un empoderamiento colectivo. Al contrario de los
objetivos iniciales, en vez de potenciar el desarrollo de capacidades
y fomentar actuaciones emancipadoras, el PIPG se ha especializado
predominantemente en la prestación de servicios, por una parte, y en
la promoción de actos simbólicos, en la otra.
A pesar de esto, una vez sometidos sus puntos débiles a reformas
radicales, el PIPG tendría que reactivarse teniendo consciencia
plena de su potencial. La gran experiencia acumulada a través de
los procesos del PIPG tendría que servir como excelente lección no
solamente para la edición de 2014-17 del PIPG, sino también para las
Estrategias Nacionales para la Inclusión Social de la Población Gitana
de los estados europeos.
179
8. Recomendaciones
T
al como hemos destacado desde el principio, el objetivo general
que nos hemos planteado con esta investigación evaluativa es el de
proporcionar una evaluación orientada a la mejora del rendimiento
futuro del PIPG.
Nos gustaría hacer hincapié en que el PIPG es una herramienta útil,
que ha acumulado una considerable infraestructura y ha generado
una gran experiencia y conocimiento. Sobre la base de este capital y
teniendo en cuenta las recomendaciones de las evaluaciones externas,
creemos firmemente que el PIPG puede ser más eficaz en el logro de
sus objetivos.
También hemos de destacar que en la situación actual en que la crisis
económica ha tenido un fuerte impacto negativo en la mayoría de la
población gitana de Cataluña, cuando las administraciones públicas
recortan seriamente el gasto social y, además de eso, los estudios
recientes informan sobre un aumento del racismo y la gitanofobia
entre los españoles, un PIPG bien estructurado y localmente arraigado,
es más necesario que nunca.
Por lo tanto, aunque en su estado actual el PIPG represente una
“asignatura pendiente”, nosotros damos apoyo a la continuidad del
Plan y de sus acciones, pero con una reforma en profundidad.
A la luz de estos hechos, proponemos algunas de las recomendaciones
más pertinentes, derivadas de la investigación evaluativa. En este
180
sentido, nuestras recomendaciones tienen como objetivo ser un
aporte para la planificación del PIPG-3 (diseño, redacción), desarrollo
y evaluación.
8.1 Redacción
-El proceso de redacción tiene que ser más transparente
que los procesos anteriores e ir acompañado de un debate público
convocado con suficiente antelación, que contara con la participación
de todos los interesados y se basara en una evaluación crítica externa,
así como en los informes financieros pluri/anuales.
-El proceso de elaboración tiene que partir de un conocimiento
profundo de las posibilidades y la dinámica interna de cada
departamento, por un lado, y en evidencias sobre las actuaciones
exitosas aplicadas anteriormente (dentro o fuera del marco del PIPG),
por el otro. Además, el enfoque general de los departamentos debería
armonizarse con el del PIPG (sobre todo en términos del enfoque
específico -targeted- frente al enfoque generalizado –mainstreaming).
-La redacción debería guiarse por un análisis realista de
la capacidad de ejecución, en vez de ideologías ambiciosas y a
menudo más relacionadas con intereses políticos que con la realidad
pragmática.
-Los “socios estratégicos” locales (ONG locales, expertos,
redes, etc.) deberían participar directamente. En este sentido, su
experiencia y sus necesidades deberían tenerse más en cuenta que las
correspondientes declaradas por las administraciones locales.
-La propiedad y la rendición de cuentas de las acciones
previstas debería estar explícitamente asignada.
181
Recomendaciones
8.2 Diseño
-Establecer mayor coherencia y relación entre los objetivos,
ámbitos y actuaciones del PIPG, reflejando explícitamente en sí mismos
la relevancia de los temas transversales.
-Garantizar la viabilidad y el enfoque realista de las acciones
establecidas.
-Definir las actuaciones de una manera más específica
proporcionándoles un rendimiento objetivo, cifras objetivo, marco
temporal, puntos de referencia, así como hitos y directrices para la
aplicación efectiva. También se debe indicar en qué escala de tiempo
cada acción pretende cambiar la realidad: a corto, medio o largo plazo.
-Reformular los objetivos generales del PIPG de acuerdo
con las capacidades reales de sus acciones.
-Proponer un enfoque mixto para aquellos departamentos
que no tienen una visión de la acción en clave étnica.
-Garantizar una mayor implicación de los departamentos clave
(Empleo, Vivienda y Salud) y elaborar metodologías que permitan
asistir a las comunidades gitanas en el marco de su sistema de política
general. También los departamentos que trabajan en clave étnica
(como el Departamento de Educación) deben explicitar, también para
los usuarios objetivo, cómo las estructuras y la política de los centros
generalistas se relacionan con las acciones específicas para los grupos
étnicos.
-Estudiar la posibilidad de disminuir el número de acciones,
optando por una mayor calidad de la ejecución, orientada al impacto
y con suficiente presupuesto asignado.
-Aumentar el arraigo local de los proyectos a través de una
estrecha cooperación con los “socios estratégicos” locales.
182
-ApunTar al empoderamiento y capacitación en vez de a la
prestación de servicios. La participación en las acciones y órganos del
PIPG debe ser más eficiente, proporcionando más y mejor información
a través de capacitación y formación, entre otros.
-Proporcionar acciones específicas dirigidas a la nodiscriminación y a la lucha contra el racismo.
-Revisar, clarificar y redefinir las competencias de cada
órgano del PIPG, con el objetivo de vincular los órganos consultivos sin
poder (donde se da la participación de gitanos y expertos) con el único
órgano de toma de decisiones real (donde sólo los Departamentos
tienen voto). Además, el papel del segundo Vice-Presidente debe ser
reforzado y empoderado.
-Establecer criterios y protocolos para la selección y la
participación y para el perfil de los miembros (especialmente en el
caso del Consejo Consultivo y los Grupos de Trabajo). La participación
de los gitanos no asociados se debe garantizar en ambos órganos,
evitando la monopolización del Consejo Asesor. La acumulación de
responsabilidades se debe controlar (tanto dentro del PIPG, como
entre los órganos del PIPG, así como en otros, tales como el Consejo
Municipal Gitano de Barcelona, etc.).
-Permitir el acceso de gitanos y expertos no asociados.
-Aumentar la rotación y mejorar los mecanismos democráticos
de nombramiento de los representantes de los gitanos.
-Asegurar la participación de todos los sectores de la población
gitana (mujeres, jóvenes, estudiantes universitarios, diferentes perfiles
profesionales, diversidad rural y geográfica, grupos de intereses, etc.),
con un enfoque especial en los gitanos de nacionalidad no española
(actualmente ausentes de todos los órganos del PIPG).
-Aumentar la capacidad técnica y práctica de todos los
miembros del PIPG proporcionando a sus miembros una formación
específica.
-Contemplar la posibilidad de crear un órgano aparte,
independiente, de Coordinación del PIPG, con el objetivo explícito
183
Recomendaciones
de incrementar la eficiencia, la transparencia y la rendición de cuentas
de los procesos.
-Diseñar protocolos de transparencia de los informes
financieros y de actividades, que han de estar disponibles para el
público en general.
-Dar más transparencia a los procesos de toma de
decisiones y aumentar la responsabilidad de los departamentos en
relación con el PIPG.
-Establecer canales de comunicación y participación entre
los órganos y la comunidad objetivo, con el fin de aumentar
la responsabilidad de los participantes (que representan) las
organizaciones.
-Establecer previamente y hacer un seguimiento de un
calendario para las reuniones de todos los órganos del PIPG.
8.3 Monitorización y Evaluación de Actuaciones,
Departamentos, Agentes
-Los objetivos generales deben desglosarse en metas a corto
plazo para lograr el rendimiento (objetivo) en relación a los proyectos,
definiendo los agentes que intervienen, las responsabilidades, así
como otros detalles.
-Se debe introducir un calendario de planificación y
evaluación, a fin de conocer la cantidad de tiempo que los agentes
tienen para el logro de ciertas metas en el corto y medio plazo.(Definir
hitos, cifras fijadas como objetivo, etc.)
-Los agentes clave deben compartir más claramente las
mismas responsabilidades y compromisos. (Por ejemplo, siempre
que se menciona la responsabilidad de la “escuela” en el Proyecto de
Promoción Escolar los maestros se alejan de la tarea).
184
-En los informes anuales de evaluación (por departamentos,
por proyectos, por agentes implicados, etc.) los resultados, el
rendimiento y el impacto deben medirse de forma separada.
-Sería necesario introducir el seguimiento de indicadores de
género.
-Sería necesario establecer un Seguimiento individual de
casos atendidos (por ejemplo, en Promoción Escolar o en Mediación)
para poder analizar los elementos contextuales, resultados e impactos.
(Edad, sexo, intensidad de atención recibida en el marco del PPE,
relaciones entre compañeros, tipo de agrupación, otros servicios sin
relación con el PIPG que se hayan recibido, etc.).
-La recopilación de datos sobre la población objetivo debe
ser resuelta a través de la investigación cualitativa y cuantitativa. Es
necesario saber las necesidades concretas de cada tipo de intervención.
Los beneficiarios del servicio deben incluirse de manera activa en
el proceso de evaluación: a estudiantes, padres y maestros se les debe
preguntar directamente sobre sus experiencias y nivel de satisfacción.
-Si bien la medición de resultados en el corto plazo también
es importante, es el medio y el largo plazo el que tiene que marcar
la escala a seguir. Para ello, es de suma importancia fijar indicadores y
mecanismos de seguimiento.
8.4 Departamentos participantes
-La planificación del PIPG debe tener lugar a través del diálogo
y la colaboración más estrecha con el personal técnico y político
de los departamentos así como es necesario asegurarse de que las
acciones previstas sean jurídica, política, económica y técnicamente
viables.
-Si la promoción de un proyecto concreto no es realista,
entonces los Departamentos deben centrarse en informar a la población
gitana sobre el procedimiento administrativo con el fin de que pueda
185
Recomendaciones
competir en igualdad de condiciones con los demás ciudadanos en la
misma situación de necesidad para conseguir beneficios sociales.
-La comunicación hacia la población objetivo se debe de
realizar de manera cuidadosa. Es necesaria una comunicación sincera
sobre las posibilidades realistas y los logros en determinadas áreas o
acciones a fin de no generar falsas, excesivamente altas y poco realistas
expectativas.
-Es de suma importancia reforzar los procesos de
monitorización y la evaluación (M&E), que se han de centrar en los
compromisos relacionados con el PIPG en cada Departamento. Más
allá de la simple responsabilidad económica, se debe realizar una M&E
de calidad.
-A parte de aplicar el enfoque selectivo, también se ha de
dar importancia al enfoque general. Por ejemplo, la llamada “cuestión
gitana” también se debe de tratar en el currículo educativo general,
más allá de la restricción a las escuelas con alta concentración de
población gitana.
-Es necesaria una mayor comunicación interna del PIPG
dentro de todos sus departamentos participantes, en coherencia con
su característica de proyecto integral.
8.5 Proyectos concretos (actuaciones)
-Los proyectos deberán disponer de una descripción detallada
(plan estratégico) antes de su puesta en marcha. La descripción del
proyecto debe definir claramente (entre otros elementos) la población
objetivo, las líneas de actuación básicas, el rendimiento esperado (con
sus objetivos numéricos correspondientes). Las responsabilidades
y competencias de los agentes intervinientes (departamentos,
organizaciones, etc.) deben estar bien definidos. Los usuarios del
servicio y los beneficiarios se deben diferenciar de los proveedores de
servicios. (Sobre todo cuando los mismos agentes desempeñan ambos
186
roles) Los procedimientos de monitoreo y evaluación deben ser
descritos previamente. Los indicadores cuantitativos siempre se deben
de complementar y profundizar por los datos cualitativos.
-La transparencia y la rendición de cuentas de los agentes
intervinientes y de las organizaciones debería incrementarse a través
de informes periódicos y la evaluación interna y externa.
-La interdepartamentalidad real de los proyectos debe mejorar
en la planificación, implementación y evaluación.
-En los procedimientos de selección se debe prestar más
atención a los aspectos profesionales, a pesar de que el consenso
por parte de diferentes grupos gitanos locales también puede ser
importante. Asimismo, es necesario aumentar la independencia
y neutralidad de los agentes gitanos intervinientes a través de la
profesionalización de su trabajo (formación profesional, planes de
carrera, etc.)
-Promover la formación continua e interdepartamental
(transversal) de los agentes intervinientes (por ejemplo, los
promotores escolares junto a los coordinadores del Museo Virtual o
los mediadores con los animadores de los Puntos Ómnia, etc.) con el
fin de que el conocimiento general del PIPG esté asegurado entre los
agentes sectoriales intervinientes.
-Se debe utilizar y promover activamente en todos los
proyectos el uso de recursos relacionados con el PIPG ya producidos
(metodología, recursos humanos, redes, estudios, libros publicados,
etc.).
-Se debe asegurar el seguimiento y la sostenibilidad de los
proyectos “ejecutados” (mantener el uso de productos, compartir
lecciones aprendidas, etc.).
-Se debe aumentar la visibilidad de los proyectos a través
de medios alternativos de información. Para ello, es preciso diseñar
estrategias de difusión y divulgación del proyecto entre todos los
beneficiarios potenciales y agentes sociales.
187
Recomendaciones
-Es necesario habilitar la participación del colectivo gitano a
través de fórmulas flexibles. Es necesario pluralizar/diversificar las
formas de participación.
-Sería también interesante aumentar el compromiso y el
conocimiento de los participantes a través del intercambio de
experiencias en Cataluña, España y Europa. Por ejemplo, dichos
planes podrían estar a disposición de los mediadores escolares,
mediadores comunitarios, alumnos del Curso de Romanó, Instituto de
Cultura Gitana, etc., así como entre las administraciones locales, redes
locales, comisiones temáticas locales (asistencia a la escuela, empleo,
etc.).
-La igualdad de acceso a los proyectos por parte de los
usuarios de servicios se debe garantizar teniendo en cuenta el factor
territorial.
-Promover proyectos y servicios desarrollados por gitanos,
así como otras minorías, basándose en el principio de la cooperación
intercultural.
8.6 Municipios
-Los proyectos ejecutados en los contextos locales (Proyecto de
Promoción Escolar, Mediación, Puntos Ómnia, etc.) deben contar con
los recursos locales (experiencia, redes, conocimientos, infraestructura,
etc.), en la planificación, implementación y especialmente en la
evaluación.
-La comunicación con los agentes locales, tanto de
entidades públicas y privadas, debe ser bilateral. Es decir, los recursos
humanos y financieros deben ser proporcionados como resultado
de una negociación, búsqueda de puntos comunes ideológicos y
metodológicos. Además, los coordinadores del PIPG deben escuchar
con más atención las necesidades de los municipios y asegurarse de la
comprensión de los principios, enfoques y orientaciones metodológicas
del PIPG.
188
-Aumentar la propiedad/responsabilidad y rendición de
cuentas del PIPG en los proyectos y actuaciones aplicadas por los
municipios. Mejorar la transparencia y la rendición de cuentas de los
proyectos relacionados con la población gitana en todos los municipios.
-Realizar informes de impacto territorial del PIPG junto a
socios estratégicos, es decir, con todos los agentes participantes.
-Se debe apoyar el intercambio de experiencias y el
aprendizaje mutuo a través del Departamento de Bienestar Social y
Familia. También se debe promover el intercambio internacional18 de
los municipios.
-Buscar la sostenibilidad a través de fondos europeos de
los proyectos del PIPG ejecutados a nivel local. Fomentar y motivar la
elaboración de proyectos europeos, por ejemplo, con el compromiso
de cofinanciación
8.7 Grupos objetivo
-Se tiene que definir de una manera más precisa tanto el
grupo objetivo base del PIPG como aquellos a los cuales va dirigida
cada medida concreta.
-Los grupos destinatarios de las medidas y proyectos
ejecutados a nivel local deben ser -al menos parcialmente- definidos
en su contexto local, contando para ello con la participación de
asociaciones gitanas y particulares, así como con “socios estratégicos”
de la localidad.
-Se debe tener en cuenta toda una amplia gama de factores,
como son: lugar de residencia, situación socio-económica, condiciones
del mercado de trabajo, conexión a las redes formales e informales,
sexo, grupo de edad (generación), disponibilidad de proyectos
públicos alternativos, entre otros aspectos.
Por ejemplo, el congreso “Mayors Making the Most of EU Funds for Roma
Inclusion” (MERI) se organiza anualmente, entre otras iniciativas parecidas.
18
189
Recomendaciones
-Se debe justificar con argumentos contundentes la exclusión
(o la no toma en consideración para un proyecto/medida determinado)
de un grupo objetivo. (¿Por qué no se incluye?).
-Los grupos objetivo, tanto los beneficiarios/usuarios
del servicio como los proveedores, se han de definir mediante la
descripción diáfana de las condiciones en las cuales la “participación”
se llevará a cabo.
-Los resultados y el impacto de los proyectos relacionados
con el PIPG deben medirse en términos de grupos separados. También
los efectos inesperados o secundarios se deben medir por grupos y
categorías específicos.
8.8 Satisfacción general
-Más allá de la implementación de las actuaciones en términos
de producción es de suma importancia que el impacto se mida de una
manera sistemática.
-La evaluación sistemática debe incluir una amplia gama
de grupos destinatarios y supuestos beneficiados, a fin de recibir la
información más actualizada y fiable sobre la satisfacción/desafección
del público.
-El concepto de “público” debe interpretarse ampliamente y se
debe elaborar una clasificación clara de los beneficiarios, usuarios de
servicios de usuarios y proveedores de servicios (teniendo en cuenta
las áreas de solapamiento de las categorías). También se ha de tener en
cuenta que los “socios estratégicos” pueden proporcionar información
muy útil para interpretar el impacto de una acción determinada.
-El concepto de “comunidad” como una unidad homogénea
con “luchas comunes” debe ser revisado y críticamente considerado
por la administración pública.
190
-Se deberían mejorar los medios de comunicación y los
procedimientos (protocolos) con el fin de lograr una mayor visibilidad,
transparencia, rendición de cuentas hacia la población objetivo
principal.
8.9 Uso de instrumentos europeos
-El PIPG debe explicitar y detallar la forma en que se propone
hacer el mejor uso de los fondos e instrumentos europeos.
-Además de la solicitud de fondos, también es importante a
nivel territorial, estatal y europeo el intercambio, el trabajo en red y
la transferencia de conocimientos. Asimismo, el PIPG debe fomentar
la comunicación entre actores con objetivos y medios similares para
alcanzarlos; en particular, entre los grupos de interés implicados en
proyectos relacionados con el PIPG.
-Se debe mejorar la sostenibilidad de los proyectos
relacionados con el PIPG -especialmente aquellos ejecutados a nivel
local por los municipios- a través del uso de instrumentos europeos y
alternativos. Más allá del punto de vista económico, estos deben servir
como garantía para un proceso de crecimiento más allá de la agenda
que establezca el gobierno catalán. En este sentido, se garantizaría un
mayor nivel de independencia por parte de las organizaciones gitanas
y pro-gitanas y, como consecuencia, también conllevaría la promoción
del perfil de movilización y de apoyo de las organizaciones y activistas
participantes en dichos proyectos.
-Los proyectos europeos (de investigación o de otro tipo
de colaboración) dirigidos o participados por departamentos del
gobierno catalán deberían tener un impacto claro, explícito y práctico
sobre el diseño, la ejecución y la evaluación del PIPG, ya que suponen
una experiencia significativa para el personal de la administración
pública. Asimismo, también deberían responder explícitamente a otros
191
Recomendaciones
principios europeos como son los de la participación de los gitanos en
el proyecto así como la conciencia de la perspectiva de género.
-Los proyectos europeos, en caso de incluirse en el PIPG,
deben informar explícitamente sobre su impacto generalizado
en la población gitana -o los sectores seleccionados de la misma-.
-Los informes también deben incluir los impactos inesperados,
es decir, efectos secundarios o el fracaso a la hora de alcanzar los objetivos.
-Aumentar la transparencia de la asignación presupuestaria
y establecer criterios claros para las subvenciones. (Por ejemplo, el
establecimiento de incompatibilidades personales para la financiación).
Estudiar la posibilidad de establecer convocatorias específicas para
proyectos dirigidos para o por gitanos en el marco del PIPG.
-Establecer una asignación fija de los fondos anuales en
subsidios a los municipios y organizaciones no gubernamentales
gitanas.
-Aumentar el nivel de consultoría de la asignación financiera
de los recursos con los órganos correspondientes del PIPG.
-Aclarar la situación del gasto “no imputable”. Establecer
categorías y normas de información financiera anual más estrictas así
como informes de actividad. Establecer mecanismos que garanticen la
aplicación (y el impacto) de los “gastos no imputables”.
-Buscar la diversificación de fuentes de financiación, con
especial atención a los fondos de la UE, así como a otras agencia
públicas o privadas, nacionales o internacionales.
-Clarificar los criterios por los que determinadas actuaciones
se convierten en elegibles para los informes anuales de actividad
del PIPG, sobre todo en aquellas acciones de las que no se puede
demostrar el impacto real en la población gitana.
192
-Garantizar el valor dinerario de las acciones ejecutadas.
-Aclarar la situación de las acciones que se incluyen en las
“dinámicas de sustitución”, es decir, las acciones que los departamentos
o los municipios ya habían aplicado con anterioridad.
-Asegurarse de que las subvenciones concedidas se utilizan
adecuadamente para el objetivo previsto.
El objetivo central de estas recomendaciones es contribuir con datos
empíricamente fundados y basados en pruebas, para mejorar el uso de
los recursos financieros, institucionales, sociales y humanos en la futura
implementación del PIPG.
El PIPG estaba destinado a convertirse en una iniciativa líder en Europa,
contando con los valores europeos y reflejando las recomendaciones
más recientes de las diferentes instituciones y agencias europeas. Como
todos los proyectos pioneros, el PIPG ha tenido grandes dificultades
a la hora de convertir la planificación en cambios reales y efectivos
teniendo en cuenta la complejidad de la intervención social. En este
sentido, la autocrítica y la evaluación externa se deben considerar
como un signo de compromiso con los objetivos comunes, en lugar
de signos de decadencia o desencanto.
Estamos convencidos de que nuestra bienintencionada crítica
constructiva aportará elementos a las organizaciones e individuos
gitanos, a las administraciones públicas y a los agentes locales para
reflexionar sobre la reformulación de los procesos, mecanismos,
medios e instrumentos del Plan Integral del Pueblo Gitano en Cataluña
con el fin de acercarse a sus objetivos iniciales en una situación que ha
cambiado radicalmente.
193
Bibliografía
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Anexo 1
ROMA/ GITANO
El término “roma19” se estableció durante el Primer Congreso
Internacional Romaní celebrado en Londres en 1971 como un término
“comodín” a la hora de definir todo el panorama diverso de las
comunidades de romaníes, gitanos, viajeros, etc. existentes a lo largo y
ancho de todo el mundo. Está reconocido y es usado por la mayoría de
las organizaciones internacionales, como la Unión Europea, el Consejo
de Europa o la Organización para la Seguridad y la Cooperación en
Europa (OSCE). Como simplificación, el término roma se utiliza en
este informe como término genérico para referirse a todo el panorama
de grupos diversos -como los sinti, manush, viajeros, gitanos y otrosque pueden ser considerados como pertenecientes al mismo grupo
étnico. Sin embargo, cuando la referencia es específica para los gitanos
españoles/catalanes o caló, es el término gitano el que se utiliza en este
caso como medio de simplificación. Cuando es pertinente, también se
destaca la diferenciación entre gitanos españoles y catalanes con el
fin de contextualizar más el grupo/comunidad descrito.
En muchas sociedades, el término “gitano” -o sus variantes lingüísticas,
como “gipsy”, “tzigane”, “cigány”, “zingaro”, etc.- tiene una connotación negativa o es directamente peyorativo. Es por eso que hemos priorizado el término
“roma” como endónimo distante de los estereotipos negativos que rodean al
término “gitano”.
19
199
INMIGRANTE ROMA / ROMA INMIGRANTE
El texto siguiente usa el término “inmigrante roma” o “roma
inmigrante” para referirse a aquellas personas roma que no poseen
nacionalidad española, la mayoría de los cuales han llegado a Cataluña/
España recientemente. Este informe diferencia entre los inmigrantes
roma y los gitanos para subrayar el distinto estatus legal de ambas
poblaciones. La población inmigrante roma puede considerarse como
un grupo objetivo separado (como tal se define explícitamente en
el PIPG-2), así como también este informe las usa como categorías
separadas para un mejor análisis de esta política pública.
200
Abreviaturas
PDC
Planes de Desarrollo Comunitarios
CdE
Consejo de Europa
UE Unión Europea
FAGiC
Federación de Asociaciones Gitanas de
Cataluña
ICG
Instituto de Cultura Gitana
PLA LIC
Plan por la Lengua, Interculturalidad y
Cohesión Social
M&E
Monitoreo y Evaluación
MP
Member of Parliament (Diputado)
ONG
Organización No-Gubernamental
NRIS
National Roma Integration Strategies
(Estrategias Nacionales para la Inclusión
Social de la Población Gitana)
OSCE
Organization for Security and Co-operation in Europe (Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa)
OSF
Open Society Foundations
PEE Plan Educativo de Entorno (Pla Educatiu
d’Entorn)
PIPG
Plan Integral del Pueblo Gitano en Cataluña
Pla Integral
(
del Poble Gitano a Catalunya)
PIPG-1 1ª edición del PIPG (2005-2008)
PIPG-2 2ª edición del PIPG (2009-2013)
PO
Proyecto Puntos Ómnia
CLR
Curso de Lengua Romaní
PPE
Proyecto de Promoción Escolar
UAB
Universidad Autónoma de Barcelona
Universitat
( Autònoma de Barcelona)
MV
Proyecto de Museo Virtual del Pueblo Gitano
en Cataluña (Museu Virtual del Poble Gitano)
GT
Grupos de Trabajo
201
SOBRE LOS AUTORES
Bálint-Ábel Bereményi, doctor en antropología por al Universitat
Autònoma de Barcelona (UAB) y licenciado en estudios empresariales
por la Oxford Brookes University – International Business School.
Investigador postdoctoral y profesor asociado del Departamento
de Antropología Social y Cultural de la UAB. En diversos proyectos
de investigación, ha realizado trabajo etnográfico prolongado entre
“cigányok” húngaros en Eslovaquia, con familias gitanas en Cataluña y
con familias “rrom kalderash” en Bogotá, Colombia. Es colaborador del
think-tank Green European Foundation en temática de Roma/Gypsies.
En 2012 es docente del curso “The Roma in Europe - Policy Strategy: a
course for policy experts” en la Central European University, Budapest.
Es miembro de la asociación de jóvenes gitanos “Ternikalo XXI”
(organización asociada a la Red Europea de Jóvenes Roma TernYpe).
Anna Mirga es coordinadora de proyectos europeos en la Federación
de Asociaciones Gitanas de Catalunya (FAGIC). Activista, cofundadora
de la asociación de jóvenes gitanos “Ternikalo XXI” (España) y la
Asociación Educativa Gitana “Harangos” (Polonia). Es miembro de la
Red Europea de Jóvenes Gitanos TernYpe. Es máster en Integración
Europea por la Universitat Autònoma de Barcelona (UAB) y máster
en Estudios Comparativos de Civilizaciones de la Universidad
Jagiellonea de Cracovia. Actualmente es doctoranda en Antropología
Social y Cultural en la UAB, desarrollando su trabajo de campo entre
comunidades gitanas en América Latina.
Para obtener más información contacte:
[email protected], [email protected], [email protected]
www.fagic.org
http://grupsderecerca.uab.cat/emigra/es
202

¿Perdido en la acción?

Transcripción

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