Estrategias y mejores prácticas en prevención del delito

Transcripción

Estrategias y mejores prácticas
en prevención del delito
con relación a áreas urbanas
y juventud en riesgo
Actas del Taller realizado en el
11º Congreso de las Naciones Unidas
sobre Prevención del Delito y Justicia penal
Bangkok, Tailandia 18-25 de abril de 2005
Preparado por Margaret Shaw y Kathryn Travers
Montreal 2007
C ENTRO
I NTERNACIONAL
PARA LA
PREVENCIÓN DE LA
C RIMINALIDAD
465 St-Jean, local 803
Montréal, Québec, H2Y 2R6
Canada
Tel.: (1) 514-288-6731
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ISBN 978-2-921916-20-2
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del Ministerio de Seguridad Pública Canada ni tampoco las de UN-HABITAT
CENTRO INTERNACIONAL PARA LA PREVENCIÓN DE LA CRIMINALIDAD
Estrategias y mejores prácticas
en prevención del delito
con relación a áreas urbanas
y juventud en riesgo
Actas del Taller realizado en el
11º Congreso de las Naciones Unidas
sobre Prevención del Delito y Justicia penal
Bangkok, Tailandia 18-25 de abril de 2005
Preparado por Margaret Shaw y Kathryn Travers
Montreal 2007
ÍNDICE
Prefacio
5
Reconocimientos
7
Introducción
9
Documento de antecedents
19
Prevención del delito en áreas urbanas y con juventud en riesgo:
Presentación de los temas del Taller
Margaret Shaw, CIPC
39
Discurso principal
Senador Chris Ellison, Ministro de Justicia y Aduanas, Australia
43
Prevención del delito urbano y juventud en riesgo: Retos para su desarrollo y gestión
Paul Taylor, ONU-HABITAT
47
I
ESTRATEGIAS, PRÁCTICAS
Y
LECCIONES
PARA LAS
ÁREAS URBANAS
Estrategias nacionales que fomentan la acción local
Política urbana de seguridad en Chile: programa Comuna Segura
Alejandra Lunecke, Universidad Jesuita Alberto Hurtado, Santiago, Chile
54
Prevención de la delincuencia local en Perú
Rachel Neild, Asociación Abierta Iniciativa Justicia, Peru
Mayor Hugo Salómon Aedo, San Juan Bautista, Ayacucho, Peru
62
Prevención del delito en Bélgica: contractos de seguridad y prevención
Luc Devroe, Servicio Público Federal Interior, Belgium
Philip Willekens, Servicio Público Federal Interior, Belgium
69
Adaptación de las estrategias urbanas a las necesidades locales
Innovaciones locales en la prevención del delito:“El caso de Ciudades Más Seguras: Dar es Salaam”
Anna Mtani, Coordinadora de Programa en el proyecto de Ciudades Más Seguras,
Dar es Salaam, Tanzania
75
La estrategia y óptimas prácticas en Filipinas para la prevención de delitos:
sistema de vigilancia ciudadana
Miguel Coronel, Comisionado de la Policía Nacional, Metropolitan Manila, Philippines
87
La experiencia de Diadema, San Pablo, Brasil
Alcalde José de Filippi Junior, Diadema, Sao Paulo, Brazil
100
Respuesta a los desafíos urbanos: inclusión social y asociaciones de voluntarios
La regeneración urbana como una estrategia de prevención del delito:
La experiencia de Warwick Junction, eThekwini (Durban), Sudáfrica
Richard Dobson, iLíderes del Programa Conjuntos, Municipalidad de eThekwini (Durban), Sudáfrica
107
Voluntarios contra la violencia en Antananarivo, Madagascar
Vice Alcalde Eduardo Razafimanantena, Municipalidad de Antananarivo, Madagascar
Marie-Pierre Delcleve, Programa de Voluntarios de la ONU, Madagascar
114
II ESTRATEGIAS, PRÁCTICAS
Y
LECCIONES
PARA LA
JUVENTUD
EN
RIESGO
Estrategias integradas y efectivas
Respuestas integradas para jóvenes en situación de riesgo:
Programas de prevención efectivos en Inglaterra y Gales
Brendan Finegan, Junta de Justicia Juvenil, Inglaterra y Gales
Sohail Husain, Crime Concern, Inglaterra y Gales
120
Proyecto Caminos hacia la Prevención
Marie Leech, Mission Australia, Australia
126
Documento preliminar sobre la administración de justicia de niños en Nigeria
Adedokun Adeyemi, Universidad de Lagos,Nigeria
135
Enfoques inclusivos para la juventud vulnerable
Explotación sexual juvenil: Enfoque estratégico para combatir el tráfico de jóvenes
en la República Checa
Radim Bures, Ministerio del Interior, República Checa
141
La creciente participación de niños y jóvenes en la violencia armada organizada:
Rio de Janeiro y otros
Marianna Olinger, COAV, Viva Rio, Rio de Janeiro, Brazil
152
De alborotadores a colaboradores: Ayuda para la juventud urbana en situaciones de riesgo:
“Hogar para la juventud”
Ayako Otake, Kokkyo naki Kodomotachi (Niños sin Fronteras), Japón
157
Desarrollo de la capacidad y ayuda técnica para el futuro
Conjunto de Herramientas para la Prevención del Delito Local
Themba Shabangu, Investigación Científica e Industrial (CSIR), Sudáfrica
Laura Petrella, ONU-HABITAT, Nairobi, Kenia
167
Prevención del Delito Urbano y Medidas Efectivas para la Juventud en Riesgo
Kei Someda, Ministerio de Justicia de Tokio, Japón
179
La forma del futuro de la asistencia técnica
Slawomir Redo, UNODC, Austria
187
Anexos
Anexo I – Agenda del Taller
Anexo II – Lista de participantes en la Reunión del grupo de expertos celebrada en París,
diciembre de 2004
195
196
PREFACIO
El Centro Internacional para la Prevención de la Criminalidad (CIPC) es un foro internacional para el debate e intercambio de experiencia y conocimiento para los gobiernos nacionales, autoridades locales, agencies públicas, instituciones especializadas y organizaciones no gubernamentales. La
misión CIPC es ayudar a los países y las ciudades a mejorar la seguridad comunitaria y reducir tanto la
criminalidad como la violencia mediante la puesta en marcha de políticas de prevención, estrategias y
acciones que sean efectivas y sostenibles. CIPC fomenta el diálogo y el intercambio de experiencia entre
los países desarrollados y los países en vías de desarrollo. Qué mejor testamento para la naturaleza internacional del trabajo de CIPC que la organización de un Taller internacional sobre la prevención de la criminalidad en áreas urbanas y para la juventud en riesgo en el 11º Congreso de las Naciones Unidas sobre
Prevención del Delito y Justicia Penal.
Desde el 10º Congreso de las Naciones Unidas celebrado en Viena en 2000, ha habido
importantes avances en las prácticas y herramientas de la prevención del delito. La adopción de las
Normas de las Naciones Unidas para la Prevención del Delito en 2002 ha ayudado a fomentar la innovación y las buenas prácticas en muchas ciudades y comunidades. Sin embargo, el delito y la inseguridad
siguen siendo temas de gran preocupación en nuestras ciudades y países, así como la continua búsqueda de un mejor equilibrio entre la acción de la policía, el sistema judicial y penal en el campo de la justicia penal y los programas de prevención.
Estamos seguros de que las Actas de este Taller servirán como fuente de inspiración para
los profesionales y responsables de decisiones en la implementación de estrategias innovadoras de prevención y de práctica en las áreas urbanas, y con la juventud en riesgo.
Raymonde DURY
Presidenta de la Junta Directiva
Centro Internacional para la Prevención de la Criminalidad
5
RECONOCIMIENTOS
Muchos gobiernos, individuos y organizaciones contribuyeron al éxito del Taller sobre la
prevención del delito, que tuvo lugar durante el 11º Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención
del Delito y Justicia Penal en Bangkok, Tailandia, en abril de 2005. La profesionalidad, la experiencia y la
dedicación mostradas por todos los presentes en el Taller reflejaron la calidad y la amplitud de su respuesta a los problemas de los delitos urbanos y de la juventud en riesgo. Las presentaciones e intervenciones
de la audiencia demostraron que estos problemas y soluciones pueden tener un gran valor para los países y las ciudades de todas las regiones, y que una buena prevención del delito puede responder efectivamente a enormes desafíos.
La publicación de las Actas del Taller responde a la iniciativa de poner estos ejemplos y
experiencias a disposición de un público mucho más amplio, y proporciona un registro del estado de la
prevención del delito a medida que evoluciona. Las Actas han sido recopiladas por Margaret Shaw y
Kathryn Travers, del Centro Internacional para la Prevención de la Criminalidad (CIPC), con fondos de
UN-HABITAT y del Gobierno de Canadá. También quisieramos reconocer el apoyo otorgado pour el Centro
Nacional de Prevención del Delito (Departamento de Seguridad Pública y Preparación para Emergencias
de Canadá) tanto en el Taller como en la preparación del Compendio de Prácticas Prometedoras que lo
acompañaba.
Agradecemos especialmente al Dr. Matti Joutsen, que presidió el Taller, y a UNODC por
su apoyo en Bangkok, quisieramos dar las gracias a todos los presentadores del Taller, a sus asociados y
coautores, que dieron su tiempo tan generosamente antes, durante y después del Congreso de las
Naciones Unidas. También quisieramos reconocer el trabajo de los participantes en la Reunión del grupo
de expertos en París, en diciembre de 2004, que ayudaron a dar forma al Taller, así como el apoyo de la
Embajada de Canadá en París. Damos las gracias a Madame Raymonde Dury, Presidenta de la Junta
Directiva de CIPC y a todos nuestros gobiernos miembros y a los miembros de la Junta, que continúa
creyendo y fomentando la prevención del delito a nivel internacional.
Sin duda, la publicación de estos actos representa importantes desafíos debido a la diversidad de enfoques, de estilo y también de idioma, ya que las presentaciones se hicieron en inglés, francés
y español. Por lo tanto, las Actas se van a publicar en estas tres lenguas. En la era del Power Point, sobre
todo las ilustraciones proporcionan un recurso muy rico, se han incorporado algunas de ellas, pero también hay límites respecto a la medida en la que estos pueden sustituir al texto escrito y a los argumentos.
Hemos intentado hacer justicia a las presentaciones y esperamos que los presentadores perdonen
cualquier error que hayamos podido crear en el proceso.
Por último, quisiéramos expresar nuestra gratitud a Laura Petrella, de UN-HABITAT, y a
Mary-Anne Kirvan del Centro Nacional de Prevención del Delito, por entender el valor de un registro
escrito, a Daniel Sansfaçon; nuestro antiguo compañero en CIPC, que apoyó el Taller y su desarrollo, y a
todos aquellos que se dedican al avance de la prevención del delito a nivel internacional.
7
INTRODUCCIÓN: ESTABLECIMIENTO DE NORMAS Y
EVALUACIÓN DEL PROGRESO EN LA PREVENCIÓN DEL DELITO
POR MARGARET SHAW
El taller sobre prevención del delito, que tuvo lugar en Bangkok en abril de 2005, en el
marco del 11º Congreso de las Naciones Unidas sobre la Prevención del Delito y Justicia Penal, representó una gran oportunidad para evaluar el progreso en la aplicación de buenas políticas y prácticas en la prevención del delito en todo el mundo. El taller fue organizado por el Centro Internacional para la Prevención
de la Criminalidad (CIPC), en colaboración con UN-HABITAT y la Oficina de las Naciones Unidas contra
la Droga y el Delito (UNODC), tres organismos internacionales con un largo historial de promoción y apoyo
1
en la prevención del delito . También tuvo la guía de un grupo internacional de expertos que se reunió en
París en 2004.
Desde la década de 1980, la noción de la prevención del delito se ha extendido y evolucionado sustancialmente, desde verse como una función de vigilancia relativamente limitada hasta una
función que implica un enfoque transversal mucho más amplio, así como múltiples actores estatales y
comunitarios. Esto ha reflejado un cambio más general entre los gobiernos que están lejos de asumir una
responsabilidad exclusiva por la seguridad de todos sus ciudadanos, reconociendo las limitaciones de su
capacidad para proporcionar dicha seguridad. También puede relacionarse con la evolución de los enfoques de vigilancia, lejos de los modelos centralizados y jerárquicos, hacia enfoques más basados en la
comunidad y en la resolución de problemas, que se comprometen con las preocupaciones concretas de
los ciudadanos locales. Por último, al reconocer que depender únicamente del sector de la justicia penal,
en términos de vigilancia, sistemas de tribunales o correccionales, no es una respuesta suficiente ante el
delito y su control, se puede hacer mucho para prevenir el delito y la victimización antes de la intervención
del sistema de justicia.
Ahora se ha reconocido que la prevención aparece en muchas formas, que implica a
muchos sectores y niveles de gobiernos y de la sociedad civil, donde las autoridades locales y las comunidades tienen un papel muy importante, apoyados por fuertes estrategias y políticas subregionales y
nacionales. Hay evidencias acumuladas de que muchos programas de prevención no son sólo efectivos a
la hora de reducir crímenes y la victimización, sino beneficiosos en términos de costos, lo que da como
resultado un ahorro considerable a largo plazo para la inversión correspondiente, y lleva los beneficios
sociales y económicos mucho más allá de la reducción del delito.
Esta evolución en la prevención del delito ha estado marcada a nivel internacional por el
desarrollo y la adopción de normas para prevenir el delito, lo que constituyó un componente esencial para
fomentar y guiar el desarrollo y la implantación de normas técnicas para la prevención del delito adoptadas
en 1995, y las Lineas Directrices de las Naciones Unidas para la Prevención del Delito, adoptadas por
ECOSOC en 2002 (UNODC, 2002). Estas Normas establecen los principios en los que deben basarse las
buenas políticas para la prevención del delito, así como los pasos que deberían darse para establecer
políticas gubernamentales de apoyo a todos los niveles. También hacen hincapié en el importante papel jugado por el gobierno local a la hora de establecer una política y unas prácticas de prevención sostenibles.
La prevención del delito, según la definición de las Directrices de las
Naciones Unidas para la Prevención del Delito de 2002, 'comprende
estrategias y medidas que buscan la reducción del riesgo de que ocurran
delitos, así como sus efectos dañinos potenciales en los individuos y la
sociedad, incluyendo el temor al delito, mediante la intervención para
influir en sus múltiples causas.'
1
El Taller fue posible gracias al apoyo del Gobierno de Canadá. El Gobierno de Australia ofreció apoyo adicional. Véase el Anexo I
para consultar la Agenda del Taller.
9
INTRODUCCIÓN: ESTABLECIMIENTO DE NORMAS Y EVALUACIÓN DEL PROGRESO
EN LA PREVENCIÓN DEL DELITO
Sin embargo, esta evolución también ha ocurrido durante un período en el que el delito y
su control han aumentado de forma que dominan la preocupación pública y las agendas políticas en
muchos países. La inseguridad respecto al delito y la violencia entre los ciudadanos sólo está parcialmente
relacionada con los índices crecientes de delitos. Los niveles de temor siguen siendo altos en el nuevo
milenio, aunque los niveles de delincuencia han disminuido considerablemente, especialmente en América
del Norte y Europa. Ahora es evidente una mayor atención de los medios al delito, así como un sentido
más generalizado de la inseguridad y la preocupación por minimizar el riesgo, sobre todo desde septiembre de 2001. La globalización, que ha traído tanto ventajas como desventajas, significa que el crimen organizado internacional y el tráfico han empezado a causar un impacto en la delincuencia a nivel local, en una
cantidad cada vez mayor de países. El pesimismo parece una reacción natural, pero hay evidencias
considerables de que, globalmente, hay menos violencia y conflictos que hace dos décadas (UBC, 2005),
y de que han tenido lugar notables avances en los derechos humanos (Goldston, 2005).
Además, la tecnología de comunicaciones internacionales y la información sobre incidentes y sucesos violentos se han vuelto tan rápidas y generalizadas que hoy dia es mucho más urgente
averiguar cómo están respondiendo los países a estos retos. Sin embargo, los cambios exponenciales en
la comunicación han hecho que resulte mucho más fácil intercambiar experiencia y prácticas a nivel internacional. Las políticas y prácticas sobre el delito están empezando a viajar y a expandirse a un ritmo
mucho más rápido que en el pasado reciente (Sparks & Newburn, 2002).
Con el aumento de las prácticas de prevención del delito a nivel internacional ha llegado
toda una gama de preocupaciones y problemas relacionados: acerca de la conveniencia de las intervenciones, las dificultades para evaluar su eficacia, la capacidad de los actores locales para implementar
buenos programas, sobre las dificultades para apoyar las intervenciones más allá de su fase piloto o el
incremento de las aplicaciones a nivel local o del país, así como las dificultades de apoyar las intervenciones después de que tengan lugar cambios de personal o de gobierno.
“Lo que funciona” en la prevención del delito no depende únicamente de tener programas
bien diseñados. Depende mucho de la capacidad de los actores en ese campo para establecer buenas
condiciones de implementación de los programas y para gestionar el “proceso”. También depende de que
los elaboradores de políticas entiendan la necesidad de invertir y planificar a un plazo más largo y no concentrarse sólo en resultados a corto plazo. Asegurarse de que las estrategias se mantienen, están bien
controladas y apoyadas, más allá de la duración de un gobierno, representa otro desafío.
Una de las lecciones más importantes que se han aprendido acerca de transferencia de
políticas de un país a otro durante los últimos diez años, ha sido que hay que tener en cuenta las condiciones locales, las necesidades locales y las restricciones locales (Sparks and Newburn, 2002).
Programas desarrollados cuidadosamente y aplicados en un contexto, que han demostrado su eficacia en
la reducción de la delincuencia o la inseguridad, pueden no funcionar en otro país o ciudad. Esto se ha
demostrado muy bien en Sudáfrica, por ejemplo, donde algunos enfoques de la prevención del delito
desarrollados en el norte han demostrado no ser adecuados para un contexto sudafricano (Pelser, 2002).
Incluso entre los países desarrollados, está claro que los programas son muy pocas veces (Jones and
Newburn, 2002) aplicables de manera precisa.
Este taller representó una oportunidad para hacer el inventario de algunos de los desarrollos actuales en prevención del delito, particularmente desde el Congreso de las Naciones Unidas en
2000 y la adopción de las Directrices de las Naciones Unidas en 2002, para demostrar el desarrollo de las
estrategias de prevención del delito a todos los niveles gubernamentales en una gran cantidad de países
y para mostrar de qué forma están funcionando las prácticas en terreno, así como conocer las lecciones
que pueden aprenderse de la práctica reciente.
10
¿Qué ha cambiado desde el 10º Congreso de las Naciones Unidas?
En el 10º Congreso de las Naciones Unidas sobre la Prevención del Delito y Justicia
Penal, celebrado en Viena en 2000, CIPC también fue el responsable de la organización del taller sobre
prevención del delito, llamado Implicación de la comunidad en la prevención del delito, donde se presentó una visión general de una gran cantidad de políticas y programas nacionales para la prevención del delito, con temas como el papel de las ciudades, la pobreza, la exclusión, la delincuencia, juventud y escuelas. Con la excepción de Sudáfrica, todos los presentes provenían del norte o de los países desarrollados.
Después del taller se celebró una sesión sobre recursos y ayuda técnica disponibles para los países
interesados en la implementación de estrategias para prevenir el delito, que fue impartida por varias organizaciones especializadas en la prevención del delito.2
Cinco años después, el taller del 11º Congreso de las Naciones Unidas tenía el objetivo
principal de mostrar prácticas efectivas y prometedoras y estrategias de todas las regiones del mundo.
Participó un total de 25 presentadores, que representaban a quince países, incluyendo países desarrollados y en vías de desarrollo, países en transición hacia el desarrollo o países que emergen de largos períodos de conflicto interno. Entre estos países se encontraban Australia, Bélgica, Brasil, Chile, la República
Checa, Japón, Nigeria, Perú, Filipinas, Sudáfrica, Tanzania y el Reino Unido.3 Entre los presentadores había
alcaldes electos, funcionarios de ciudades, investigadores y profesionales de organizaciones no gubernamentales. El taller fue presidido por el Dr. Matti Joutsen, que también presidió el Comité del Congreso I.
El taller de un día tuvo dos temas principales: prevención del delito en relación con las
áreas urbanas y con juventud en riesgo. En ésta se incluyen aquellos que viven en las circunstancias más
pobres y marginales, en conflicto con la ley, niños de la calle y aquellos explotados sexualmente y por el
tráfico de drogas, o afectados por el VIH/SIDA, la guerra y los desastres naturales. Estos temas reflejaron
dos de las tendencias globales más importantes: el rápido crecimiento de las ciudades y las aglomeraciones urbanas y la alta proporción de jóvenes que constituyen estas poblaciones urbanas. Los dos temas
se merecían mucha más atención que sólo medio día. El panel final del taller incluyó presentaciones sobre
el desarrollo de capacidad y apoyo y herramientas técnicas. Para acompañar el taller, se publicó también
un Compendio de 64 prácticas prometedoras de todo el mundo sobre delincuencia urbana y juventud en
riesgo (CIPC, 2005).
Varias tendencias destacan entre las presentaciones del taller y ayudan a enfatizar
algunos de los cambios más significativos en la forma de abordar la prevención del delito en todo el
mundo. Entre éstas se incluyen:
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La importancia de directrices internacionales para proporcionar inspiración y plantillas normativas
sobre “cómo” implementar estrategias efectivas de prevención del delito.
La cantidad creciente de países, ciudades y autoridades locales que están desarrollando en la
actualidad una prevención estratégica del delito, conforme a esas directrices.
La gravedad de los problemas de delincuencia y violencia a los que se enfrentan algunos de esos
países y ciudades y la naturaleza innovadora y estratégica de sus respuestas.
La gran gama de contextos y la necesidad de tener en cuenta las culturas locales, las restricciones
sociales y económicas y las capacidades para desarrollar estrategias y programas de prevención.
Lo que ha cambiado desde el 10º del Congreso de Naciones Unidas, por lo tanto, es la
extensión y la amplitud de la prevención estratégica del delito, que ahora se encuentra en países en transición desde graves guerras civiles a largo plazo, como Chile, Perú y Filipinas; en países que se enfrentan
a las consecuencias de un rápido desarrollo urbano, el impacto de armas de pequeo calibre o del
VIH/SIDA, como en Brasil, Tanzania o Sudáfrica, así como la extensión de la innovación local en países
desarrollados con una historia más estable, como Bélgica, Australia o el Reino Unido.
2
3
Incluyendo el Foro Europeo para la Seguridad Urbana; Crime Concern (Reino Unido) y Centro Nacional para la Prevención del
Delito (EE UU).
En la preparación del taller y de los documentos de información básica participaron en gran medida los asistentes a la Reunión
del grupo de expertos, celebrada en París en diciembre de 2004. Se ha incluido una lista de los miembros del Grupo de expertos
en el Anexo II.
11
Lecciones de las presentaciones del Taller
También hay otro grupo de tendencias y cambios clave que resultan evidentes en el Taller
y en los debates que provocaron. Aquí se incluyen:
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La urgencia de la necesidad de concentrarse en áreas urbanas, con el impacto del rápido crecimien
to urbano, presente y futuro, que afecta a todas las regiones. Mientras que los impactos inmediatos del
crecimiento urbano se dejan sentir en los países en vías de desarrollo, la globalización significa que
hay un impacto en todas las regiones y todos los países, de distintas formas.
Los vínculos cercanos entre el crecimiento urbano y la juventud en riesgo - la juventud forma parte de
los excluidos sociales - y la violencia juvenil aparecen básicamente en forma de fenómeno urbano.
Los vínculos entre el delito local urbano y el crimen organizado transnacional y el tráfico - las
condiciones locales que fomentan la delincuencia y también proporcionan los campos de cultivo para
el delito y la corrupción transnacionales.
El cambio en el entendimiento de la importancia del delito y de la seguridad para el desarrollo, y para
la consecución de las Metas del Milenio (UNODC, 2005b).
La importancia de la participación y la inclusión - para incluir a las partes interesadas. Muchas de las
presentaciones incluyen el valor de incluir a aquellos que suelen ser objeto de políticas sobre delincuencia en el desarrollo de proyectos de prevención. Esto incluye a la juventud en riesgo, mujeres y
aquellos que viven en las áreas urbanas más pobres y con más desventajas.
La contribución de estrategias de renovación urbana a la seguridad comunitaria y al desarrollo
económico y social - una visión de la prevención del delito que va mucho más allá de las políticas
desalentadoras o de la aplicación de estrategias situacionales de prevención del delito.
Los retos de implantar estrategias de prevención del delito en estructuras y procedimientos urbanos,
para que lleguen a ser “sistemáticas” y sostenibles.
La necesidad para reconsiderar enfoques de formación y asistencia técnica, que se adapten a las
circunstancias y las necesidades de la región y del país, para mejorar el desarrollo de las capacidades.
El desarrollo de herramientas prácticas que apliquen las directrices internacionales pueden ayudar a
los países a aplicarlas.4
Preparación del contexto: los retos de las áreas urbanas y la juventud
Tres presentaciones del principio del taller establecieron los desafíos. La presentación inicial fue realizada por Margaret Shaw, Directora de Análisis e Intercambio CIPC, que resumió los problemas a los que se enfrentan las áreas urbanas en relación con la juventud. Haciendo referencia a la
Documentación básica del Taller (UNODC, 2005a), resumió los principios de las Directrices de las
Naciones Unidas y los desafíos a los que se enfrentan las áreas urbanas y la juventud en riesgo, la presión sobre los gobiernos locales y nacionales para que usen respuestas represivas al delito y la violencia
y la urgencia de la necesidad de desarrollar estrategias de prevención sostenibles. Algunos de los requisitos principales de una intervención efectiva en las áreas urbanas y en la juventud en riesgo incluyen el
apoyo nacional para facilitar el papel clave de las autoridades locales, fortalecer la vigilancia comunitaria
y las asociaciones con la sociedad civil; enfoques y estrategias inclusivos y equilibrados que integren las
necesidades de seguridad de todos los grupos vulnerables; y el respeto de los derechos de los niños
y jóvenes.
Paul Taylor, (el entonces) Jefe de la Rama de Desarrollo Urbano de UN HABITAT, concentra los desafíos en el desarrollo y gobierno presentados por la delincuencia en las áreas urbanas y la
juventud en riesgo. Hace hincapié en la importancia de las directrices internacionales para la prevención
del delito y pide un reconocimiento mayor del papel del desarrollo urbano en la prevención del delito, algo
4
12
Para ver más detalles sobre el debate, véanse las actas de Shaw & Dandurand (Ed.) (2006) del taller de Programme Network
Institutes sobre la “Maximización de la efectividad de la asistencia técnica a los Estados Miembros”, durante la 15ª Comisión de
las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Justicia Penal, Viena, abril de 2006.
que el Programa Ciudades más seguras de UN-HABITAT, establecido en 1997, ha apoyado constantemente. Se estima que la población urbana del mundo aumentará desde 2.890 millones en 2000 hasta
4.980 millones en 2030, y el desarrollo urbano afectará básicamente a los países en vías de desarrollo.
Argumenta que, contrariamente a la percepción común, la violencia y la delincuencia causan un impacto
en los pobres urbanos, especialmente en aquellos que viven en las barriadas urbanas, mucho más que
en los grupos acomodados: “la delincuencia y la violencia son productos de la exclusión social, condición
que refuerza la pobreza de baja renta cuando no hay una cultura de solidaridad entre los pobres, lo que
constituye una característica que define la exclusión, el delito y la violencia, estos aparecen con más frecuencia en los más pobres entre los pobres." Esto- argumenta - enfatiza la importancia de dar una voz y
herramientas a los pobres urbanos, para que hablen sobre sus necesidades y para ayudarles a dar forma
a las soluciones que cubran dichas necesidades.
Durante su importante ponencia, el Honorable Chris Ellison, Ministro del Departamento
del Fiscal General del Estado de Australia, establece claramente los vínculos entre la delincuencia
transnacional y local y su impacto en la seguridad comunitaria. Argumentando que el delito se ha hecho
global en respuesta a la globalización de la economía, en lugar de ser sólo local o nacional, enfatiza su
impacto en los más débiles y pobres de la sociedad, y su capacidad para socavar la democracia y el gobierno de la ley. Utiliza un ejemplo del tráfico de drogas, con su impacto en los niveles de delincuencia
locales, especialmente en los jóvenes, para ilustrar ese punto. Es esencial mantener un equilibrio entre la
vigilancia, la aplicación de las leyes y la prevención. La prevención de la delincuencia juvenil a través del
desarrollo social ha constituido un área clave de intervención, usando enfoques basados en la evidencia
que intentan intervenir en el camino hacia el delito, incluyendo la intervención temprana, intervenciones
escolares y estrategias para fortalecer la capacidad de las comunidades en el desarrollo de entornos
sanos y seguros.
II ESTRATEGIAS, PRÁCTICAS Y LECCIONES PARA LAS ÁREAS URBANAS ESTRATEGIAS NACIONALES QUE FOMENTAN LA ACCIÓN LOCAL
La sesión matutina del Taller se concentró en materias de prevención del delito en áreas
urbanas. Las tres primeras presentaciones son ejemplos de marcos nacionales que apoyan las iniciativas
locales y las asociaciones comunitarias.
Alejandra Lunecke, Coordinadora del Centro de Estudios de Seguridad Urbana de la
Universidad Alberto Hurtado de Chile, presenta las averiguaciones de la evaluación del Programa
“Comuna Segura”, parte de la Política de Seguridad Pública de Chile, establecida en 2000. La evaluación
ha llevado a un nuevo diseño del programa para hacerlo más flexible y adaptable a nivel local y para ayudar a fomentar la sostenibilidad y una mayor participación de la comunidad. Esto enfatiza el valor y la
importancia de controlar y evaluar cuidadosamente los programas nacionales, a medida que superan las
fases iniciales.
La presentación de Rachel Neild, de la Iniciativa Pro-Justicia de la Sociedad Abierta, y de
Salomón Hugo Aedo Mendoza, alcalde de San Juan Bautista, Ayacucho, Perú, habla sobre los resultados
de un proyecto piloto de cooperación de la policía y los ciudadanos en Perú. Después de 20 años de guerra civil y del establecimiento de reformas democráticas en 2001, la reforma institucional de la policía llevó
a la constitución en 2003 del único sistema de prevención del delito nacional y legislativo de la región. Esto
incluía un sistema de comités de seguridad ciudadana a nivel municipal presidido por los alcaldes y los
programas piloto de seis distritos, que se han evaluado durante más de dos años. Las averiguaciones
señalan la importancia de la continuidad, tanto a nivel nacional como en la policía, del suministro de un
apoyo inicial con fondos a iniciativas locales y, conforme al área piloto de San Juan Bautista, el tiempo
necesario para sensibilizar a todos los sectores de la comunidad y la creación de una variedad de proyectos.
13
Philip Willekens, ahora Director de la Secretaría Permanente para las Políticas de
Prevención en el Ministerio del Interior, Bélgica, y Luc Devroe, responsable de la gestión de contratos y
evaluación en la Secretaría Permanente para la Política de Prevención, resume el papel de la seguridad
a nivel local y de los contratos de prevención del delito en Bélgica. Éstos se han desarrollado desde 1991
y unos 102 municipios tienen ahora un contrato de seguridad y prevención con el gobierno federal. Los
contratos van dirigidos a municipios con un alto nivel de problemas de delincuencia y bajos niveles de
ingresos, es decir, aquellos con más riesgo de fomentar el delito. La experiencia a lo largo de los años
enfatiza la importancia de un diagnóstico preliminar de seguridad, de desarrollar indicadores de proyecto
para facilitar la evaluación y de la participación activa de la comunidad para lograr el éxito en las estrategias locales.
Adaptación de las estrategias urbanas a las necesidades locales
A estas estrategias apoyadas a nivel nacional le siguieron tres presentaciones que ilustran cómo tres ciudades determinadas han adaptado y desarrollado soluciones estratégicas para responder a sus propios problemas y circunstancias de delincuencia.
Anne Mtani, Coordinadora del Programa de Ciudades Más Seguras, Dar es Salaam,
Tanzania, resume las estrategias usadas en esta ciudad de rápido crecimiento desde el establecimiento
del programa Ciudades Más Seguras en 1998. Uno de los ejemplos con más éxito del programa Ciudades
Más Seguras de UN HABITAT, este proyecto se ha introducido y permanecido en la estructura de gestión
de la ciudad a través de varios cambios sucesivos en el gobierno. Ha usado una serie de estrategias,
incluyendo seminarios de sensibilización y reuniones de información en la comunidad, cumplimiento de
los estatutos, el establecimiento de políticas auxiliares y tribunales de barrio, auditorías de seguridad sobre
la seguridad de las mujeres y proyectos de generación de ingresos para los jóvenes. Mediante el uso
de un enfoque “ascendente”, los planes futuros incluyen la integración nacional, con duplicación en otras
ciudades importantes de Tanzania.
Miguel Coronel, General de División de la Policía y Comisario de la Comisión Nacional de
Policía de Filipinas, aporta un informe sobre el desarrollo del sistema de vigilancia orientado a la comunidad (COPS), establecido en Filipinas en 1994. Forma parte de la Estrategia Integral Nacional Anti
Delincuencia, adoptada en 2004. Enfatiza que el programa COPS está “impulsado por la gente” y usa el
ejemplo de uno de los primeros proyectos para ilustrar sus puntos fuertes. Después de la restauración de
la democracia en 1986, se creó una iniciativa piloto BAC-UP en la ciudad de Bacolod, con comisarías de
policía descentralizadas y comunitarias a nivel local, que seguían el modelo del sistema japonés “Koban”.
El proyecto desarrolló una policía muy fuerte - vínculos comunitarios a nivel local que han seguido creciendo y manteniéndose durante más de 18 años. El sistema COPS se ha creado sobre principios similares de un alto nivel de integridad, confianza, participación y concienciación cívica por parte de los funcionarios públicos y los ciudadanos.
José de Filippi Junior, alcalde de la ciudad de Diadema, Brasil, describe los destacados
logros de la ciudad en el desarrollo de una fuerte estrategia de prevención del delito durante los últimos
cuatro años. Con el mayor índice de homicidios entre los jóvenes en el área metropolitana de Sao Paulo
en 2000, el alcalde ha aplicado una estrategia para reducir a una décima parte la delincuencia y crear una
concienciación e implicación en la comunidad. Esta estrategia equilibrada combina la introducción de vigilancia comunitaria, el cierre de los bares y restaurantes entre las 23.00 y las 6.00 (período en el que ocurren la mayor parte de los delitos y homicidios), con programas de aprendizaje profesional para jóvenes,
mejoras en las escuelas e instituciones educativas, mejora del alojamiento y del entorno y campañas de
educación pública. La estrategia se ha aplicado con un enfoque muy participativo. En 2004, el índice
de homicidios de la ciudad de Diadema había disminuido significativamente y ocupaba el lugar nº 18 entre
las ciudades de la región.
14
Respuesta a los desafíos urbanos: inclusión social y asociaciones de voluntarios
Las dos presentaciones finales de la sesión matutina ilustraron la relación entre la
regeneración urbana y la seguridad comunitaria, así como la importancia de incluir a las poblaciones
marginadas y a las áreas urbanas en desventaja.
Richard Dobson, director del iTrump Joint Programme del municipio de eThekwini
(Durban), Sudáfrica, proporciona un informe muy persuasivo del poder de la regeneración urbana a la hora
de mejorar la vida social y económica de los habitantes de la ciudad, al mismo tiempo que se mejora la
seguridad y se crean vecindarios seguros y estables. El proyecto Warwick Junction ha combinado unas
consultas muy respetuosas con la comunidad con grupos marginados, en especial aquellos que trabajan
en una economía informal, con enfoques creativos y de regeneración relativamente de bajo costo. Durante
el proceso, se ha transformado un área de tránsito urbano caótica y peligrosa de eThekwini en un próspero
mercado local, que proporciona ingresos constantes a los comerciantes informales, ha creado una cadena de puestos de trabajo en todo el municipio y un destino turístico, y ha reducido la delincuencia, los accidentes y los problemas sanitarios. Una lección importante que el proyecto ha podido demostrar es que las
intervenciones planificadas cuidadosamente, que forman parte de los procesos centrales de planificación
urbana, que usan enfoques inclusivos con los residentes locales y que celebran, en lugar de ignorar, las
tradiciones locales, proporcionan respuestas efectivas, sostenibles y de bajo costo a difíciles problemas
urbanos.
Eduardo Razafimanantena, Teniente de alcalde de Antananarivo, Madagascar, y MariePierre Delcleve, del Programa de Voluntariado de Naciones Unidas, resumen el desarrollo del proyecto
“Voluntarios contra la Violencia”, desarrollado en el municipio desde 2002, creado a partir del enfoque de
Ciudades Más Seguras. El objetivo principal ha sido facilitar la coordinación de mecanismos y mejorar la
cohesión social, para desarrollar centros comunitarios en los vecindarios más desfavorecidos, movilizar la
actividad local entre los grupos de riesgo y desarrollar la capacidad de la autoridad local para desarrollar
la prevención del delito y de la violencia. En ausencia de mayores recursos, la implicación de voluntarios
en las actividades ha sido un factor clave y el enfoque se ha colocado principalmente en la juventud.
Se han creado varios grupos de vecindarios voluntarios y hay una gran concentración de los enfoques
participativos que permiten a los residentes locales tomar parte en el diagnóstico, el diseño y la implementación de proyectos.
II ESTRATEGIAS, PRÁCTICAS Y LECCIONES PARA LA JUVENTUD EN RIESGO
Estrategias integradas y efectivas
La sesión de la tarde se dedicó a proyectos relacionados con la difícil situación de la
juventud en las áreas urbanas y la prevención del delito y la victimización entre los jóvenes. Las dos
primeras presentaciones mostraron estrategias nacionales integradas y un ejemplar programa de intervención temprana, todos con enfoques basados en la evidencia, y la tercera presentación mostró un marco
nacional de prevención de la delincuencia y justicia juvenil que se basa en la comunidad.
Brendan Finegan, de la Junta de Justicia Juvenil, y Sohail Husain, Vice-Director de Crime
Concern, Inglaterra y Gales, resumió el bien desarrollado marco de prevención nacional, establecido allí
desde finales de la década de 1990, que busca asegurar que las intervenciones sean apropiadas a la edad
y los niveles de riesgo entre los jóvenes. Una de estas intervenciones, el Youth Inclusion Programme, tiene
como objetivo jóvenes de entre 13 y 16 años que tienen un mayor riesgo de entrar en el sistema de justicia penal. Crime Concern es una organización sin ánimo de lucro que ha trabajado junto a la Junta de
Justicia Juvenil para desarrollar, apoyar y evaluar muchas de las intervenciones, y pueden demostrar la
importancia de un modelo flexible que esté bien diseñado, una buena comunicación y una implementación
rigurosa, así como el ahorro del programa con respecto a las sentencias de custodia.
Desde Australia, el Proyecto Pathways to Prevention que se está aplicando en Brisbane,
Queensland, es presentado por Marie Leech, de Mission Australia. Este proyecto de colaboración con el
15
Catedrático Ross Homel y su equipo de la Griffith University, es un proyecto de intervención temprana en
familias y niños de comunidades desfavorecidas, incluyendo familias recientes de inmigrantes. En base a
la investigación de evidencias sobre las vías de desarrollo hacia la delincuencia, el proyecto trabaja con
varias escuelas y se concentra en el período crucial de transición a la escuela - una fase de la vida crítica en la que las familias y los niños suelen estar más receptivos a la ayuda y el apoyo. El proyecto se ha
evaluado muy cuidadosamente desde sus comienzos en 2002, lo que sugiere que ha sido efectivo a la
hora de cambiar el comportamiento de los niños y de comprometer a familias vulnerables, y que resulta
rentable en comparación con los programas correctivos.
Adedokun Adeyemi, de la Universidad de Lagos, Nigeria, describe el borrador de Política
Nacional sobre la Administración de Justicia Infantil, que busca el establecimiento de políticas y programas de prevención de la criminalidad y la delincuencia basados en la comunidad no judicial. El borrador
de la política se ha diseñado para jóvenes menores de 18 años, con el objetivo general de minimizar la
delincuencia y asegurar su crecimiento como ciudadanos responsables. Los objetivos principales reconocen la importancia de la pobreza, la educación y el empleo como factores que afectan a las vidas de las
familias y los niños, así como la importancia de trabajar con las comunidades a nivel local. Las propuestas incluyen el aumento de la concienciación sobre los derechos y las responsabilidades de los padres, el
desarrollo de servicios infantiles tempranos y centros de ayuda al niño, el acceso a una educación buena
y asequible, la capacitación y el apoyo de los padres con una generación de ingresos y proyectos de microfinanciación, y el establecimiento de comités y servicios locales para la criminalidad y la delincuencia
basados en la comunidad.
16
Enfoques inclusivos para la juventud vulnerable
Tres de las presentaciones se concentraron en proyectos inclusivos con poblaciones
jóvenes especialmente vulnerables, niños y chicas en riesgo de tráfico sexual, chicos en bandas armadas
organizadas y niños de la calle mayores.
Radim Bures, Vice-Director del Departamento de Prevención del Delito del Ministerio del
Interior, República Checa, describe la estrategia triple establecida para prevenir el tráfico de personas. La
República Checa ha sido un país objetivo del tráfico de personas desde principios de la década de 1990,
y su posición como país objetivo está aumentando, particularmente para chicas de países de la antigua
Unión Soviética y de Asia. La estrategia desarrollada desde 1999 ha incluido un fuerte énfasis en la prevención, con campañas de información, formación y mejoras de las fronteras y el desarrollo de una serie
de servicios para las víctimas / protección de testigos. La fuerte implicación de coaliciones de organizaciones no gubernamentales se considera un aspecto crucial de la estrategia, pero las dificultades para
evaluar con precisión el tamaño de este crimen organizado transnacional y para valorar el impacto de la
estrategia están claras.
Marianna Olinger, de la organización Viva Rio en Río de Janeiro, Brasil, resume un estudio sobre niños y adolescentes implicados en la violencia armada organizada en relación con facciones
de droga de las favelas de la ciudad, y un proyecto de prevención y rehabilitación desarrollado para
responder a su situación apremiante. El estudio forma parte del programa de COAV, la Coalición
Internacional contra la Violencia Armada Organizada, cuyo objetivo es llamar la atención sobre la extrema
situación de gente tan joven y desarrollar políticas e intervenciones apropiadas. Unos 5.000 niños y
jóvenes de Rio trabajan en facciones de drogas organizadas, y sus vidas se pueden comparar con la de
los niños soldados, con un riesgo de morir por causa de armas de pequeño calibre superior al de muchas
zonas en guerra. El proyecto Lucha por la paz se ha desarrollado en gran parte junto con la comunidad
local. Ofrece alternativas al delito y al trabajo en el tráfico de drogas, mediante deportes locales para atraer
a los jóvenes, y ofrece un programa integrado y personalizado que incluye educación, habilidades laborales y formación en liderazgo.
Ayako Otake, de Kokkyo naki Kodomotachi (KNK Niños sin Fronteras), con base en Japón,
presenta el proyecto Casa de la Juventud, establecido en Camboya y Vietnam para la juventud en riesgo.
Las causas ofrecen refugio y apoyo, especialmente a los niños de la calle mayores, de entre 15 y 19 años,
para los que existen muy pocos servicios y que son particularmente vulnerables a la explotación y tienden
a ser vistos como “adultos”. Muchos de ellos son huérfanos, refugiados o víctimas del abuso y de la
pobreza. Cada vez más, los proyectos acogen a víctimas del tráfico. El objetivo de las casas es capacitar
a los jóvenes urbanos, devolverles la dignidad y ayudarles a reintegrarse en las comunidades locales en
lugar de segregarlos, criminalizarlos o ignorarlos. Se proporcionan muchos programas y servicios psicológicos, educativos y de formación profesional, así como una sensibilización de la comunidad local en
relación con las necesidades de los niños de la calle. Todo esto ha ayudado a cambiar la percepción de
los jóvenes desde "problemáticos" hasta “gente que contribuye”.
Desarrollo de la capacidad y ayuda técnica para el futuro
La sección final del taller se concentró en las necesidades futuras de sostener proyectos
y desarrollar la capacidad. Aunque está claro que muchas buenas prácticas y proyectos ejemplares y efectivos pueden responder a los problemas de la delincuencia urbana y de la juventud en riesgo, existe una
clara necesidad de que haya un mejor intercambio de experiencia y conocimientos. Tres presentaciones
destacaron recientes enfoques del desarrollo de la capacidad y de la ayuda formativa y técnica.
Laura Petrella, del programa de UN-HABITAT Ciudades Más Seguras, y Themba
Shabangu, del Centro de Investigación Científica e Industrial (CSIR) de Sudáfrica, resumió el desarrollo
de un conjunto de herramientas local para la prevención del delito. Basándose en sus diez años de experiencia en el apoyo del desarrollo de proyectos de ciudades más seguras en las ciudades africanas, así
como en las regiones de Latinoamérica y Asia-Pacífico, UN-HABITAT ha desarrollado un conjunto de herramientas para ayudar a los gobiernos locales en la implementación de dichos programas. Más recientemente, ha trabajado en colaboración con CSIR, que lanzó su propio Local Crime Prevention Tool-Kit en
2003, en colaboración con el Servicio de Policía de Sudáfrica y una organización no gubernamental,
UMAC.5 Presentan algunos de los requisitos teóricos y prácticos de los conjuntos de herramientas diseñadas para ayudar y guiar a las estrategias locales de prevención del delito.
Kei Someda, Ministerio de Justicia, Japón, con su experiencia en el Instituto de Extremo
Oriente de las Naciones Unidas (UNAFEI), resume los distintos tipos de necesidades formativas que
tienen los países, para poder responder adecuadamente a la delincuencia urbana y la juventud en riesgo.
Éstas pueden ser desde necesidades del sistema, como la promulgación de estatutos y reglamentos, el
establecimiento de organizaciones específicas y marcos de cooperación entre agencias, hasta necesidades de implementación. Existe un fallo común a la hora de implementar políticas nacionales bien diseñadas debido a la falta de conocimiento técnico, insuficiente cooperación de las agencias, falta de fondos y falta de personal capacitado, además de una ausencia de fuerte liderazgo y voluntad. El enfoque de
UNAFEI ha consistido en trabajar simultáneamente en ambos niveles, en lugar de asumir que debe
establecerse el sistema formal en primer lugar. Ilustra esto con un informe sobre la ayuda técnica de
UNAFEI al Sistema de Justicia Juvenil de Kenya, y su reciente Seminario Superior Internacional sobre la
prevención del delito se concentró especialmente en las áreas urbanas y en la juventud en riesgo, el tema
del taller.
Slawomir Redom, de la Rama de Seguridad Humana de la Oficina de Naciones Unidas
contra la Droga y el Delito (UNODC), en reconocimiento de la gravedad de los retos para las ciudades y
la juventud despojada, argumenta que la ayuda técnica en el futuro necesita tomar forma en cuatro dimensiones: cambiar desde un enfoque de derechos a un enfoque de evidencias; una mayor dependencia de
los datos de victimización de varias fuentes, dada la disponibilidad limitada de datos oficiales sobre delincuencia en muchos países; pasar de enfoques globales a locales, contextuales; e inspirarse en el campo
5
El conjunto de herramientas del gobierno local de CSIR está cambiando continuamente y desarrollándose en base a sus aplicaciones prácticas en distintas regiones y comunidades de Sudáfrica. www.crimeprevention.csir.co.za
17
de prevención de drogas, aplicando el enfoque de sustento sostenible a la prevención del delito. Dado que
tantos jóvenes urbanos no tienen en muchos casos probabilidades de obtener acceso a oportunidades
legítimas de empleo, este tipo de enfoque debería incluir educación cívica y de la ciudadanía, el fomento
de una cultura de la legalidad, formación profesional y creación de empleo.
REFERENCIAS
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2005. A/CONF.203/11. www.unodc.org
UNODC (2005c). Crime and Drugs as Impediments to Security and Development in Africa. A Programme for Action 2006-2010.
Report of the Round Table for Africa. Ajuba, Nigeria 5-6 September 2005.
18
UNODC (2005b). Crime and Development in Africa. Research Section. Vienna.
DOCUMENTO DE ANTECEDENTES
ESTRATEGIAS Y PRÁCTICAS ÓPTIMAS PARA LA PREVENCIÓN
DEL DELITO, EN PARTICULAR EN RELACIÓN CON LA
DELINCUENCIA URBANA Y LA JUVENTUD EN SITUACIÓN
DE RIESGO
Resumen
En el presente documento de antecedentes se resumen algunas tendencias y
prácticas centrales en el desarrollo de la prevención del delito y se esbozan las
razones por las que los Estados Miembros, otros integrantes de la comunidad
internacional y los gobiernos a nivel local deberían prestar una atención renovada y mucho mayor a las inversiones en la prevención del delito en las zonas
urbanas, haciendo especial hincapié en la juventud en situación de riesgo. En
el presente documento se describen, al inicio, los retos en las zonas urbanas
y los argumentos en favor de las inversiones en la prevención integrada y
estratégica del delito y, en particular, en la juventud en situación de riesgo. En
las secciones ulteriores del documento se describen algunos de los logros y
novedades recientes con respecto a una política y práctica eficaces de prevención integrada del delito en las zonas urbanas, y en los jóvenes en situación
de riesgo. Se suministran ejemplos de prácticas óptimas en diversos países,
para mostrar cómo se aplican actualmente las normas internacionales. De conformidad con los instrumentos pertinentes de las Naciones Unidas en materia
de prevención del delito, entre ellos la Declaración de Viena sobre la delincuencia y la justicia: frente a los retos del siglo XXI, la Declaración del Milenio y los
Objetivos de Desarrollo del Milenio, en el documento se formulan varias
recomendaciones orientadas a la adopción de medidas para tratar de mejorar
la prevención del delito, sobre todo en las zonas urbanas y en relación con la
juventud en situación de riesgo. Al final del documento se formulan recomendaciones para aumentar el intercambio de información, experiencia y asistencia técnica entre los países y ciudades, en las regiones y a nivel internacional.
I. Introducción
En las reuniones preparatorias regionales para el Undécimo Congreso de las Naciones
Unidas sobre Prevención del Delito y Justicia Penal se recomendó que el seminario sobre estrategias y
prácticas óptimas para la prevención del delito, en particular en relación con las zonas urbanas y la juventud en situación de riesgo, prestara particular atención a la protección de esa juventud, alentando las
respuestas comunitarias más que la privación de la libertad en el caso de los jóvenes en conflicto con la
ley, y a la participación de los propios jóvenes en la elaboración de proyectos. Se recomendó que el seminario demostrara de manera muy concreta cómo se lograban esos objetivos. Asimismo, se recomendó
que se alentara a los representantes de las organizaciones juveniles a participar en el seminario.1
Desde 1990, cuando el Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del
Delito y Justicia Penal, en relación con el tema de su programa titulado “Prevención del delito y justicia
penal en el contexto del desarrollo: realidades yDesde 1990, cuando el Octavo Congreso de las Naciones
Unidas sobre Prevención del Delito y Justicia Penal, en relación con el tema de su programa titulado
“Prevención del delito y justicia penal en el contexto del desarrollo: realidades y perspectivas de la cooperación internacional”, examinó una nota del Secretario General titulada “Reseña de medidas amplias de
prevención del delito” (A/CONF.144/9), es decir, desde hace más de un decenio, se ha reconocido a las
1 Véanse los informes de las reuniones preparatorias regionales de Asia y el Pacífico, AméricaLatina y el Caribe, África y Asia occidental para el
Undécimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Justicia Penal (A/CONF.203/RPM.1/1, A/CONF.203/RPM.2/1,
A/CONF.203/RPM.3/1 y Corr.1 y A/CONF.203/RPM.4/1, respectivamente).
19
ciudades como una fuerza importante del adelanto, en la práctica, de la prevención del delito. Se tiene
también mucha más conciencia de los vínculos existentes entre la delincuencia y la victimización.
En el último decenio se han hecho también progresos importantes a nivel internacional,
regional, nacional y local en materia de políticas y prácticas de prevención del delito y de experiencia multisectorial al respecto. En 1995, el Noveno Congreso, en relación con el tema de su programa titulado
“Estrategias para la prevención del delito, en particular en relación con la delincuencia en zonas urbanas
y la delincuencia juvenil y de arácter violento, incluida la cuestión de las víctimas: evaluación y nuevas
perspectivas”, examinó un documento de trabajo de la Secretaría al respecto (A/CONF.169/7) y los documentos de antecedentes de los cursos prácticos sobre política de urbanismo y prevención del delito
(A/CONF.169/10) y prevención de la delincuencia de carácter violento (A/CONF.169/11). En 2000, el
Décimo Congreso, en relación con el tema de su programa titulado “Prevención eficaz del delito:
adaptación a las nuevas situaciones” (A/CONF.187/7), examinó un documento de trabajo de la Secretaría
al respecto y un documento de antecedentes para el curso práctico sobre participación de la comunidad
en la prevención de la delincuencia (A/CONF.187/11). Por último, la Asamblea General, en su resolución
56/261, de 31 de enero de 2001, titulada “Planes de acción para la aplicación de la Declaración de Viena
sobre la delincuencia y la justicia: frente a los retos del siglo XXI” y aprobada después del Décimo
Congreso, enumeró varias medidas de seguimiento en materia de prevención del delito, incluidas las
estrategias amplias de prevención del delito de alcance local, nacional, regional e internacional, muchas
de las cuales son pertinentes para el seminario sobre estrategias y prácticas óptimas para la prevención
del delito. Esos progresos, que se tuvieron en cuenta o se profundizaron en los documentos mencionados,
significan un reconocimiento de que los gobiernos y los sistemas de justicia penal, por sí solos, no pueden
reducir o prevenir la delincuencia de manera eficaz y de que se necesita mucha más cooperación transversal y respuestas mucho mejor planificadas que abarquen todos los niveles de gobierno, así como la
comunidad y la sociedad civil.
Muchos países han adoptado estrategias nacionales de prevención del delito en que se
da mucha más importancia que antes a lo que se puede hacer para prevenir los delitos antes de que intervenga el sistema de justicia penal y para complementar la labor de ese sistema. Como parte de esos enfoques, se hace hincapié en lo que se puede hacer a nivel local, lo más cerca posible de las comunidades
donde se cometen los delitos, y ello entraña políticas e intervenciones transversales, multisectoriales e
integradas, con apoyo de los gobiernos a nivel nacional ysubregional. Ello ha representado una inversión
significativa en conocimientos e investigaciones y en una práctica basada en pruebas empíricas. Varios
países y ciudades, al elaborar sus estrategias de prevención del delito, se han centrado en los jóvenes
que corren el riesgo de cometer delitos o ser víctimas de ellos, reconociendo la importancia de invertir
recursos en la salud, educación y protección de la juventud.2 Entre esos jóvenes figuran los que viven en
las zonas marginales más pobres, los que están en conflicto con la ley, los niños de la calle, los explotados en el comercio ilícito de drogas, los niños sexualmente explotados o los afectados por el virus de
inmunodeficiencia humana/síndrome de inmunodeficiencia adquirida (VIH/SIDA), las guerras y los desastres naturales.
A nivel internacional, un ejemplo de esos acontecimientos en materia de prevención del
delito es la labor del programa Ciudades más Seguras del Programa de las Naciones Unidas para los
Asentamientos Humanos (Hábitat) y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito
(ONUDD), con el apoyo de organizaciones internacionales y regionales como el Consejo de Europa, la
Red Europea de Prevención de la Delincuencia, el Foro Europeo para la Seguridad Urbana, el Centro
Internacional para la Prevención de la Criminalidad y otras instituciones de la red del Programa de las
Naciones Unidas en materia de prevención del delito y justicia penal. Se han fortalecido por la aprobación
de normas y directrices de las Naciones Unidas, entre ellas las Directrices para la cooperación y la
asistencia técnica en la esfera de la prevención de la delincuencia urbana (resolución 1995/9 del Consejo
20
2 A nivel internacional se utilizan varias definiciones de los jóvenes y el presente documento se refiere sobre todo a los jóvenes de 10 a 25 años.
Económico y Social, anexo), aprobadas después del Noveno Congreso, y las Directrices para la prevención del delito (resolución 2002/13 del Consejo Económico y Social, anexo), aprobadas después del
Décimo Congreso. El Consejo, en su resolución 2003/26, de 22 de julio de 2003, alentó a los Estados
Miembros a que utilizaran las Directrices para la prevención del delito al formular, ejecutar y evaluar programas y proyectos de prevención de la delincuencia urbana y a que adoptaran políticas eficaces con el
objeto de proteger a los niños en situaciones de peligro en las zonas urbanas3.
Actualmente se reconoce que la prevención del delito es fundamental para lograr los
Objetivos de Desarrollo del Milenio, dado que, para los países en desarrollo, la reducción de la pobreza y
el desarrollo sostenible deben basarse en la seguridad humana, que abarca la seguridad económica, san4
itaria y personal . Asimismo, a los países desarrollados les incumbe la responsabilidad de respetar y apoyar esos objetivos.
En el contexto del seminario sobre estrategias y prácticas óptimas para la prevención del
delito, hay varios retos. El rápido crecimiento de las zonas urbanas en todas las regiones del mundo, las
crecientes disparidades entre los ingresos y las condiciones de vida y la alta proporción de niños y jóvenes
que viven en la pobreza en esas zonas urbanas presentan retos importantes. Las tasas de delincuencia y
violencia han aumentado, en particular en los países en desarrollo, y ello se vincula frecuentemente con
el tráfico de armas de fuego y drogas. Un número creciente de jóvenes corre actualmente el riesgo de
cometer delitos o convertirse en víctimas de delitos, debido a la pobreza, las disparidades entre los
ingresos y la inoperancia de los mecanismos tradicionales de socialización.
II. Retos en las zonas urbanas de los países desarrollados y los países en desarrollo
A. Urbanización creciente
El mundo se urbaniza cada vez más. Se prevé que la población urbana crezca de 2.860
millones de personas en 2000 a 4.680 millones de personas en 2030, año en que aproximadamente el
60% de la población mundial vivirá en las ciudades. La mayor parte de ese crecimiento se produce en los
países en desarrollo, más bien que en los países desarrollados de altos ingresos, y ello, combinado con
5
la pobreza y la falta de estructuración, ocasionará enormes problemas . En 2003, 39 ciudades tenían una
población de más de 5 millones de habitantes y 16 eran megaciudades de más de 10 millones de habitantes. En América Latina y el Caribe, el 75% de la población vive en las zonas urbanas. La región de Asia
y el Pacífico tiene actualmente tres de las mayores megaciudades del mundo: Delhi, Dhaka y Mumbai. El
África subsahariana es la región con la tasa de urbanización más rápida del mundo, a la que acompaña
una alta tasa de mortalidad infantil, una esperanza de vida baja, una tasa de alfabetización también baja
y una alta tasa de infección por el VIH/SIDA.
Gran parte del crecimiento urbano proviene de la migración cada vez mayor de la
población de las zonas rurales a las zonas urbanas y de la migración tanto legal como ilegal a través de
fronteras y regiones. En países como Filipinas, los desastres naturales y de origen humano han exacerbado el éxodo de la población rural a las zonas urbanas. En el África septentrional y el Oriente Medio, de
las características de la migración se desprende que aproximadamente el 50% de la población y, en
algunos países, del 80% al 90% de la fuerza de trabajo están constituidos por migrantes internacionales.
Los países con economías en transición han experimentado en forma creciente, en los últimos 10 años,
3 Otros instrumentos multilaterales vinculantes de interés para la prevención del delito son la Convención sobre los Derechos del Niño (resolución
44/25 de la Asamblea General, anexo), la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (resolución 55/25
de la Asamblea General, anexo I) y el Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (resolución 55/25 de la Asamblea General, anexo II).
4 Véase también “Security system reform and governance”, OECD Policy Brief, mayo de 2004; Investing in Development: a Practical Plan to Achieve
the Millennium Development Goals (2005), pág. 31.
5 The State of the World's Cities, 2004/2005 (Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos y Earthscan Publications, 2004).
21
después de la caída de su sistema político en 1989, desplazamientos demográficos y una migración hacia
las zonas urbanas. En países desarrollados como Australia, el Canadá y los Estados Unidos de América,
además de que la inmigración aumenta constantemente, la población indígena de las zonas urbanas, que
en muchos casos vive en la pobreza, aumenta rápidamente, lo que tiene efectos en las zonas rurales de
las que proviene. La velocidad de esos cambios y sus ramificaciones sociales, económicas y políticas
6
ejercen una presión considerable sobre las ciudades y los países en muchas regiones, incluida Europa .
B. Las crecientes disparidades con respecto a los ingresos y el acceso a los servicios
Las ciudades son muy importantes para el desarrollo económico y social de los países,
pero la rápida expansión de muchas de ellas, sobre todo en los países en desarrollo, no ha ido acompañada de inversiones en la infraestructura y el medio ambiente, ni en la prestación de servicios y el apoyo a
la creciente población pobre en las zonas urbanas. La mayoría de los habitantes más pobres de esas
zonas, incluida una alta proporción de migrantes y poblaciones minoritarias, vive en asentamientos de
tugurios no planificados e informales y se enfrenta con un desempleo de larga duración. Por ejemplo,
en Centroamérica, la población de las zonas urbanas que vivía en tugurios en 2001 representaba una
tercera parte de toda la población de la región, o sea, unos 128 millones de personas. En Karachi, hasta
2,5 millones de inmigrantes ilegales viven en tugurios. En las ciudades de Asia y el Pacífico, no obstante
el crecimiento económico sustancial de la región, vive aún aproximadamente la mitad de los habitantes de
tugurios y pobres de zonas urbanas del mundo. En el África subsahariana, aproximadamente el 49% de
la población vive con unos ingresos de menos de 1 dólar diario y el 70% en tugurios urbanos, y se prevé
7
que esas cifras se dupliquen, en promedio, cada 15 años .
Si bien las tasas de urbanización en las economías adelantadas, incluidas las de América
del Norte, Europa noroccidental y el Japón, son mucho más lentas que en otras regiones, hay claras
discrepancias en cuanto a densidad demográfica, desigualdades culturales y étnicas, y crecientes disparidades en los ingresos.
C. Los efectos en los niños y los jóvenes
Los niños y los jóvenes representan una proporción muy alta de esas crecientes poblaciones urbanas, sobre todo en los países en desarrollo, y casi la mitad de los pobres en las zonas urbanas.
En los países en desarrollo, más del 50% de la población urbana tiene menos de 19 años y es probable
8
que las tendencias actuales se mantengan en los próximos dos decenios . La velocidad del crecimiento
urbano, acompañada de disparidades cada vez mayores en los ingresos, ha tenido un efecto importante
en la estructura y las funciones de las instituciones sociales, incluidas la educación y la familia. La familia, como unidad social, también se ha visto gravemente afectada por el impacto de las muertes causadas
por el VIH/SIDA.
En las zonas más pobres, muchos niños crecen en familias sin padre, con poca o insuficiente escolaridad, pocas aptitudes o perspectivas laborales y en medio de un desempleo que afecta a
varias generaciones. Por ejemplo, en el Caribe, las tasas de desempleo entre los jóvenes de menos de 25
años oscilan entre un 37% en Barbados y Trinidad y Tabago, y un 50% en Jamaica. La falta de vivienda y
el aumento del número de niños de la calle es consecuencia de la creciente disparidad entre los ingresos.
Más de dos terceras partes de la población urbana del África subsahariana tienen de
9
12 a 25 años y el número de niños de la calle ha aumentado en los últimos 10 años . Por ejemplo, en
Nairobi, el número estimado de niños de la calle aumentó de 4.500 a 30.000 entre 1991 y 1994. En Europa
occidental, la tasa de personas sin hogar ha llegado al nivel más alto de los últimos 50 años y América
6
F. Vanderschueren et al., Políticas de Seguridad Ciudadana en Europa y América Latina (Santiago, Ministerio del Interior de Chile, 2004).
The State of the World's Cities ..
8
Gloria La Cava y Paula Lytle, “Youth: strategic directions for the World Bank”, proyecto de informe, mayo de 20039 Sabine Ravestijn, ``Young
people at risk in an urbanizing world'', Habitat Debate, vol. 9, No. 2 (June 2003), p. 11.
9 Sabine Ravestijn, “Young people at risk in an urbanizing world”, Habitat Debate, vol. 9, Nº 2 (junio de 2003), pág. 11.
7
22
del Norte experimenta un fenómeno similar10. Un número creciente de jóvenes indígenas de las zonas
urbanas de Australia, el Canadá y Nueva Zelandia vive en la pobreza.
La juventud en situación de riesgo en los países desarrollados y los países en desarrollo
tiende a quedar excluida de la sociedad. Los jóvenes que viven en las condiciones más pobres, entre ellos
muchas madres solteras, las personas pertenecientes a las minorías étnicas y culturales y los jóvenes
migrantes o inmigrantes recientes, son particularmente vulnerables a esa exclusión11. La juventud en
situación de riesgo, incluidas las mujeres jóvenes, también es vulnerable a la explotación de la delincuencia organizada transnacional y el tráfico de drogas y armas, así como a la trata de personas. Los jóvenes
representan tanto un posible mercado importante para la explotación como un bien valioso para el desarrollo económico de las ciudades y los países, pero todavía se los excluye en gran parte de la adopción de
las decisiones que los afectan.
D. Crecimiento constante de la delincuencia, así como de la violencia y victimización
de los jóvenes
Una consecuencia importante de la pobreza y desigualdad crecientes en las zonas
12
urbanas ha sido el aumento del nivel de la delincuencia, en particular de los delitos violentos . El aumento de la violencia ha abarcado la violencia en general y la violencia delictiva organizada, así como la violencia en la familia. En los últimos ocho años, solamente en América del Norte ha habido una disminución
reciente y continua de las tasas de delincuencia. En muchos países desarrollados, las tasas de delincuencia son incluso mucho más altas que antes. Ello incluye las tasas de robo con fractura, robo de bienes,
delincuencia en la calle, “faltas de respeto”, uso indebido de drogas y actos de violencia contra la mujer,
y la intolerancia frente a la delincuencia es mayor. En general, la violencia urbana está estrechamente
vinculada con las desigualdades sociales, políticas y económicas, aunque sus manifestaciones, como la
violencia juvenil y la violencia contra la mujer, varían de una ciudad a otra y dentro de una misma ciudad.
Su impacto sobre los sectores más pobres de la población ha sido mucho mayor que sobre otros sec13
tores . Los desastres naturales también aumentan el riesgo de actos de violencia y saqueo en las zonas
urbanas.
En cuanto a las tasas de delincuencia y violencia, la tasa de asesinatos en el Caribe
ocupa el tercer lugar en el mundo (44 por cada 100.000 habitantes). En Trinidad y Tabago los delitos
graves, incluido el delito relativamente infrecuente del secuestro, aumentaron rápidamente entre 1998 y
14
2002 . En Asia y el Pacífico, aunque las tasas generales de delincuencia y victimización son menores que
en otras regiones, en los últimos 10 años han aumentado los delitos contra la propiedad, la delincuencia
violenta organizada y el tráfico de drogas, así como el turismo para realizar actividades sexuales con
15
niños . En el África subsahariana, las tasas de delincuencia y victimización, en particular con actos de
violencia, han aumentado en los últimos 10 años, debido en gran parte al inmenso tráfico de armas de
16
bajo calibre procedentes de las muchas guerras civiles o regionales del continente . En Sudáfrica, los
actos delictivos violentos aumentaron en forma particularmente grave de 1994 a 2001: el país tiene una
de las tasas de violencia contra la mujer más altas del mundo, dado que todos los años se registran unas
10 The State of the World's Cities ...
11 Dorter Verner y Erik Alda, Youth at Risk, Social Exclusion and Intergenerational Poverty Dynamics: a New Survey Instrument with Application to
Brazil, Policy Research Working Paper series, Nº 3296 (Washington, D.C., Banco Mundial, 2004).
12 Mark Shaw, Jan van Dijk y Wolfgang Rhomberg, “Tendencias de la delincuencia y la justicia en el mundo: resultados de los estudios de las Naciones
Unidas sobre tendencias delictivas y funcionamiento de los sistemas de justicia penal”, Foro sobre el Delito y la Sociedad, vol. 3, Nos. 1 y 2 (diciembre
de 2003) (publicación de las Naciones Unidas, Nº de venta S.04.IV.5); y J. van Kesteren et al., Estudio internacional sobre victimización (La Haya,
Ministerio de Justicia de los Países Bajos, 2000).
13 A. Winton, “Urban violence: a guide to the literature”, Environment and Urbanization, vol. 16, Nº 2 (2004).
14 Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Panorama social de América Latina, 2004 (Santiago, 2004). Hasta un 28% de la población
en las prisiones de Trinidad y Tabago tiene de 17 a 26 años.
15 Anna Alvazzi del Frate, “La voz de las víctimas del delito: estimación del nivel verdadero de la delincuencia convencional”, Foro sobre el Delito y la
Sociedad, vol. 3, Nos. 1 y 2 (diciembre de 2000) (publicación de las Naciones Unidas, Nº de venta S.04.IV.5); y The State of the World's Cities
16 Small Arms Survey 2004: Rights at Risk (Oxford, Oxford University Press, 2004).
23
52.000 violaciones, cuyas víctimas son sobre todo mujeres jóvenes de 12 a 17 años17. En la Federación
de Rusia, entre 1990 y 2000, la tasa de homicidios aumentó de 9 a 22 por cada 100.000 habitantes.
Hungría y la Federación de Rusia tienen las tasas más altas de jóvenes condenados por algún tribunal.
Las antiguas repúblicas de la UniónUnión
Soviética son actualmente nuevas fuentes importantes de la trata de seres humanos, en
gran medida mujeres jóvenes y niños18, así como del tráfico de drogas. Las desigualdades sociales, económicas y políticas se vinculan con el crecimiento de la delincuencia organizada y transnacional, como en el África
meridional, por ejemplo, que tiene una de las tasas de delincuencia organizada más altas del mundo19.
En los países en desarrollo, gran parte del aumento de la delincuencia y la victimización
afecta a los jóvenes. Hay vínculos estrechos entre la victimización de los jóvenes y la delincuencia. La
mayoría de las víctimas de la violencia juvenil son también jóvenes y casi siempre conocen a sus agresores20. Las tasas de victimización que se deben a la delincuencia y la violencia son más altas entre los
jóvenes que entre las personas de otros grupos de edad y particularmente altas entre los jóvenes en
situación de riesgo. La Organización Mundial de la Salud (OMS) estimó que en 2000 199.000 jóvenes
habían sido asesinados21. En América Latina y el Caribe, los jóvenes han participado como perpetradores
y víctimas, con mucha influencia de la delincuencia organizada y las pandillas, en el aumento de la violencia en la región, frecuentemente en las favelas y los tugurios más pobres. Los jóvenes de 10 a 19 años
cometen aproximadamente el 29% de los homicidios de la región, una tasa hasta tres veces mayor que
las tasas nacionales. En el Brasil, la tasa de homicidio entre los jóvenes ha aumentado en un 77% en los
últimos 10 años, lo que se vincula sobre todo con la proliferación de armas de fuego y el tráfico de drogas; se estima que 20.000 niños y jóvenes de 10 a 16 años actúan como correos de drogas. Los niños
que crecen en vecindarios tan pobres y violentos son en gran parte el producto de ese medio ambiente;
los propios niños no son el problema22.
E. Presión creciente sobre los gobiernos en las zonas urbanas
1. Inoperancia de los valores culturales tradicionales, las redes sociales y la gestión
de los asuntos públicos
En muchas zonas urbanas, las redes de socialización tradicionales y los controles informales son inoperantes o han perdido su valor. La pobreza, la mala salud y las altas tasas de delincuencia
y violencia debilitan las familias, muchas de ellas encabezadas por madres solteras. En otros casos, las
muertes debidas al VIH/SIDA, las guerras, los conflictos y los desastres naturales han dejado huérfanos a
niños o jóvenes, que a veces son jefes de familia. Los valores culturales y étnicos de las poblaciones de
migrantes e inmigrantes entran en conflicto con las tradiciones urbanas imperantes. Junto con la falta de
escuelas, los problemas de deserción escolar y la presión económica sobre los vecindarios socavan las
redes y el capital social comunitarios y son una amenaza para los controles sociales tradicionales en los
vecindarios y las ciudades. La juventud en situación de riesgo ha perdido la capacidad de “integrarse” y
carece de valores que les sirvan de asidero. Existe la necesidad de nuevas maneras de colaborar en forma
colectiva con unas estructuras familiares cada vez más variadas y con vecindarios culturalmente mixtos y
fragmentados en las zonas urbanas. Es posible que se deban revisar las antiguas concepciones de estructuras familiares o valores adecuados.
17 Instituto de Estudios de Seguridad, Crime and Crime Prevention in South Africa (2004); Scared at School: Sexual Violence against Girls in South
24
African Schools (Nueva York, Human Rights Watch, 2001); y Deadly Delay: South Africa's Efforts to Prevent HIV in Survivors of Sexual Violence (Human
Rights Watch, 2004).
18 Kristina Kangaspunta, “Mapa del comercio humano; resultados preliminares de la base de datos sobre trata de seres humanos”, Foro sobre el Delito
y la Sociedad, vol. 3, Nos. 1 y 2 (diciembre de 2003) (publicación de las Naciones Unidas, Nº de venta S.04.IV.5).
19 Rob Boone, Gary Lewis y Ugljesa Zvekic, “Medición y represión de la delincuencia en África Meridional”, Foro sobre el Delito y la Sociedad, vol. 3,
Nos. 1 y 2 (diciembre de 2003) (publicación de las Naciones Unidas, Nº de venta S.04.IV.5).
20 Carl McCurley y Howard N. Snyder, “Victims of violent juvenile crime”, OJJDP Juvenile Justice Bulletin (Washington, D.C.), julio de 2004.
21 Etienne G. Krug et al., eds., Informe mundial sobre la violencia y la salud (Ginebra, Organización Mundial de la Salud, 2002).
22 Verner y Alda, op. cit.
2. Creciente exclusión de la juventud en situación de riesgo y de las poblaciones
minoritarias
La juventud en situación de riesgo se compone de varios grupos diferentes: los que viven
en las zonas urbanas más pobres y marginales, los niños de la calle, los miembros de pandillas, los consumidores o traficantes de drogas, las víctimas de la explotación sexual y los jóvenes en conflicto con la
ley o que retornan a la comunidad después de haber estado presos. En algunos países, sobre todo en el
África subsahariana, se trata también de los niños huérfanos debido al VIH/SIDA o las guerras y de los
afectados de alguna otra manera por las guerras. En varias regiones, la delincuencia organizada, sobre
todo los traficantes de drogas, recluta sistemáticamente a los jóvenes. El aumento de la atención de los
medios de información masiva a la delincuencia juvenil, en particular, ha ayudado a demonizar a los
jóvenes, a la vez que ha desviado la atención del papel de la delincuencia organizada que los explota.
Los niños y los jóvenes son particularmente vulnerables a la justicia arbitraria de origen
policial. Se ha excluido cada vez más a los jóvenes en situación de riesgo, al tratarlos como delincuentes
y, más generalmente, se los ha excluido de los espacios urbanos, lo que se suma a la falta de acceso a
los servicios y los beneficios económicos y sociales de las sociedades en que viven23. En las zonas
urbanas, se tiende a excluir a los jóvenes de la participación en la adopción de decisiones que los afectan.
Esa exclusión tiene lugar tanto en los países en desarrollo como en los países desarrollados, donde ha
aumentado la preocupación por las “faltas de respeto” entre los jóvenes24. De ello se desprende que, en
las ciudades, se deben hacer esfuerzos por incluir a los jóvenes y las poblaciones marginales, capacitar
a quienes trabajan con los jóvenes, reconocer a éstos como una fuerza de cambio, más que como un problema, y facilitar su participación en la adopción de decisiones.
Hay también muchas probabilidades de que se excluya social y económicamente a las
minorías y los inmigrantes. En los países de América del Norte y Europa occidental, si bien han disminuido recientemente, en general, las tasas de violencia y victimización entre los jóvenes, frecuentemente se
atribuye la violencia a los extranjeros o los “marginales” y, como en todos los países, las probabilidades de
que los jóvenes indígenas, de minorías étnicas o inmigrantes estén en una situación de riesgo y entren en
contacto con el sistema de justicia penal son mayores que las de otros jóvenes25. De ello se desprende
que se debe promover, prestándole atención particular, la inclusión de las minorías en las estrategias de
prevención del delito.
3. Temor e inseguridad y presión pública para que se reaccione ante la delincuencia
Los altos niveles de violencia urbana y victimización han generado cada vez más temor e
inseguridad entre las poblaciones urbanas. Incluso en América del Norte y Europa, donde la delincuencia
ha disminuido en los últimos años, sigue habiendo mucho temor. La percepción pública de la delincuencia
urbana y la violencia juvenil, y la reacción a ambos fenómenos, tienden a exigir respuestas rápidas y de
carácter punitivo. La justicia penal ha recurrido a respuestas cada vez más severas, en que se penaliza a
las poblaciones en situación de riesgo, especialmente a los jóvenes, cuyo número aumenta en las
prisiones26. Se ha perdido la confianza en la capacidad de la policía y el sistema de justicia penal para
responder a la delincuencia. Sin embargo, recurrir al sistema de justicia penal para responder a la
delincuencia es costoso y no resulta rentable si se compara con los buenos programas de prevención
estratégica27. El recurso a las prisiones puede significar un alivio a corto plazo, porque incapacita a
los delincuentes, pero a largo plazo tiene consecuencias costosas para los jóvenes, sus familiares y las
23 Policy Dialogue Series: Children, Youth and Urban Governance (abril de 2004); y L. Chawla, Growing Up in an Urbanized World (París, Organización
de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, 2002).
24 Cuyo resultado es, por ejemplo, la prohibición de que los niños de la calle y los jóvenes utilicen los lugares públicos, además de limitaciones con
respecto a las oportunidades de vivienda o empleo.
25 Michel Marcus, Security and Democracy under Pressure from Violence (Estrasburgo (Francia), publicación del Consejo de Europa, 2003).
26 Kids Behind Bars (Amsterdam, Defensa de los Niños - Internacional, 2003).
27 Daniel Sansfaçon, “Handle with care: cost-benefit studies and crime prevention”, documento presentado en el Seminario europeo sobre costos y
distribución de los costos de la delincuencia y los desórdenes y prevención de la delincuencia, Helsinki, 1º y 2 de abril de 2003.
25
comunidades, además de que, en sí, es muy caro28. Ello subraya la importancia de invertir en la prevención. Los gobiernos se enfrentan a todos los niveles con el reto importante de modificar la opinión pública
en favor de la prevención, mediante estrategias bien planificadas en que se equilibren las respuestas a
corto y largo plazo a la delincuencia y la inseguridad, y en favor de alternativas al encarcelamiento de los
jóvenes.
4. Recurso creciente a la privatización del espacio público, a la policía privada y a
la justicia de “vigilantes” y turbas
Una respuesta a los niveles crecientes de delincuencia urbana, en particular en los países en desarrollo, ha sido la presión cada vez mayor por privatizar y segregar el espacio público. Ello ha ido
acompañado de un recurso creciente a la seguridad privada y armada. La seguridad privada y el
surgimiento de comunidades protegidas por rejas benefician a los segmentos más ricos de la población
urbana, pero esos beneficios pueden ser sólo de corta duración. Además, aumentan la exclusión social de
los segmentos más pobres de la población y fortalecen la desigualdad entre las comunidades. A la inversa, muchos vecindarios pobres, a fin de protegerse de la violencia, pueden considerar justificado portar
armas, establecer cuerpos policiales extraoficiales y administrar justicia por conducto de turbas o grupos
de “vigilantes”. De ello se desprende que las autoridades a nivel local deberían fortalecer sus alianzas con
las comunidades locales y esforzarse por incorporar sus preocupaciones en estrategias cuyos beneficios
sean más amplios, así como por regular la privatización del espacio público.
5. Corrupción, falta de confianza pública y una cultura en que no impera la ley
La corrupción, la falta de confianza pública en la policía, los ejemplos de represión policial y no de servicio a la comunidad, y la vulnerabilidad de las autoridades de las zonas urbanas a la delincuencia organizada son factores que militan en contra de que las comunidades sean seguras. Asimismo,
socavan los derechos humanos y constituyen un terreno fértil para la ampliación de la delincuencia y el
tráfico organizados transnacionales. Reformar a la policía es un proceso a largo plazo, dados los problemas que acompañan a todo intento de modificar la cultura de las intervenciones policiales. Ello confirma
que la gestión de los asuntos públicos figura entre los principales requisitos previos para una prevención
eficaz de la delincuencia urbana y una renovación de las zonas urbanas.
III. La aportación de la prevención del delito en las zonas urbanas
A. Beneficios y principios
Como se recalca en el párrafo 1 de las Directrices para la prevención del delito (resolución 2002/13 del Consejo Económico y Social, anexo, párr. 1): “Hay indicios claros de que las estrategias
de prevención del delito bien planificadas no sólo previenen el delito y la victimización, sino que también
promueven la seguridad de la comunidad y contribuyen al desarrollo sostenible de los países.”
Esas estrategias mejoran la calidad de la vida y producen beneficios a largo plazo al reducir los costos
relacionados con el sistema formal de justicia penal, así como otros costos sociales resultantes de la delincuencia.
En las Directrices se reconoce que la delincuencia tiene múltiples causas y que la prevención requiere un enfoque estratégico bien planificado en que se haga frente a esas causas con diversas
formas de intervención. A nivel internacional, se reconocen ya ampliamente tanto los factores por los que
los niños y jóvenes corren el riesgo de cometer actos delictivos o ser sus víctimas como los factores que
ayudan a protegerlos; esos factores se deberían tener en cuenta al elaborar estrategias de intervención
26
28 Solamente el 25% de la disminución de los niveles de delincuencia en los Estados Unidos se ha atribuido a la incapacitación; el 75% se debió a
factores como la colaboración entre la comunidad y la policía y la prevención del delito, además de cambios en los perfiles de edad y empleo (Marc
Mauer, “Comparative international rates of incarceration: an examination of causes and trends”, documento presentado en la Comisión de Derechos
Civiles de los Estados Unidos, Washington, D. C., 20 de junio de 2003).
eficaces. Se trata de los factores familiares e individuales y de las características de los vecindarios y los
entornos a nivel local, incluidas la pobreza, la insuficiencia de viviendas y escuelas y la falta de instalaciones sociales y de recreo. Además, la presencia de las drogas o las armas facilita en forma importante
la delincuencia29. Prevenir significa elaborar programas con que, por ejemplo, se apoye a las familias y los
niños, se fortalezcan las escuelas, se desarrollen aptitudes educacionales y laborales, se brinde recreo a
los jóvenes y se enseñe a mediar y resolver conflictos para promover un sentido de participación e integración. Frecuentemente, mucho de lo que en realidad es prevención del delito se ha llamado de otra manera: renovación urbana, apoyo a la educación, desarrollo de la primera infancia o tratamiento de toxicomanías30. Se cuenta también con una experiencia muy amplia en la prevención del delito basada en el diseño ambiental y la planificación urbana. Es importante colaborar con las comunidades locales e incluirlas
en la elaboración de las iniciativas de prevención del delito. Una estrategia de prevención del delito bien
planificada abarcará lo siguiente:
(a)
Medidas sociales de prevención del delito en que se tengan en cuenta las cuestiones
sociales, económicas, educacionales y sanitarias, destinadas a los vecindarios, las
familias,los niños y los jóvenes en situación de riesgo;
(b)
El mejoramiento de las redes y condiciones de los vecindarios y comunidades y el
fortalecimiento de la capacidad comunitaria;
(c)
La reducción de las oportunidades de cometer delitos mediante un diseño en que se
tengan verdaderamente en cuenta las situaciones y el medio ambiente;
(d)
La prevención de la reincidencia, promoviendo la reintegración de los delincuentes.
Este enfoque de la prevención del delito representa una evolución en la comprensión del modo de
prevenir la violencia urbana. Lo que antes se consideraba un problema de represión, se reconoce actualmente como una cuestión social, de salud pública y de gestión de los asuntos públicos que se puede abordar activamente31. Lo más importante para prevenir eficazmente el delito es el papel central de las
ciudades y los gobiernos a nivel local, orientados y apoyados por un sólido compromiso y orientación del
gobierno nacional.
Los principios más importantes para orientar la prevención eficaz del delito son los siguientes32:
(a)
A todos los niveles gubernamentales, se debe desempeñar un papel de liderazgo;
(b)
La prevención del delito debe integrarse de modo transversal en todas laspolíticas y los
programas sociales y económicos, de modo que abarque el empleo, la educación, la
salud, la planificación de la vivienda y las ciudades, la justicia y los servicios sociales;
(c)
Las estrategias deben basarse en alianzas cooperativas entre las instituciones gubernamentales y los ministerios, la comunidad y las organizaciones no gubernamentales,
el sector empresarial y la sociedad civil;
(d)
Debe haber financiación suficiente y otros recursos y una clara rendición de cuentas para
asegurar la aplicación y sostenibilidad de las estrategias;
(e)
Las estrategias e intervenciones deben basarse en un sólido conocimiento tanto de las
causas de la delincuencia como de las prácticas eficaces;
(f)
En todas las iniciativas de prevención del delito se deben respetar los derechos humanos
y el imperio de la ley;
(g)
Se deben tener en cuenta los vínculos entre la delincuencia organizada a nivel local y a
nivel internacional;
29
Crime Prevention Digest II: Comparative Analysis of Successful Community Safety (Montreal (Canadá), Centro Internacional para la Prevención de
la Criminalidad, 1999); y R. Homel, Pathways to Prevention: Developmental and Early Intervention Approaches to Crime in Australia, National Crime
Prevention Report No. 6 (Canberra, Attorney-General's Department of Australia, 1999).
30 S. Lab, Unresolved Issues for Crime Prevention Research (Washington, D. C., 2004).
31 Krug et al., op. cit.
32 Véanse las Directrices para la prevención del delito (resolución 2002/13 del Consejo Económico y Social, anexo).
27
(h)
En las estrategias de prevención del delito se deben tener particularmente en cuenta las
diferentes necesidades de los hombres y las mujeres y de los miembros más vulnerables
de la sociedad.
B. Hacia estrategias y prácticas eficaces de prevención de la delincuencia en las
zonas urbanas
1. El papel de los gobiernos en la prevención de la delincuencia en las zonas urbanas
A nivel nacional y subregional, muchos países tienen estrategias integradas y mecanismos que facilitan la elaboración de estrategias y políticas a nivel local33. Se han preparado en países de
contextos históricos, políticos y económicos muy diferentes entre sí. Contienen iniciativas legislativas y de
política, frecuentemente apoyadas por importantes inversiones en recursos.
Alianzas para la reducción de la delincuencia y de la falta de seguridad en el
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte
En Gales e Inglaterra, en virtud de la legislación promulgada en 1998 (y
enmendada ulteriormente), las autoridades a nivel local y el jefe de la policía
de cada una de las zonas deben colaborar entre sí y con los servicios de atención sanitaria y de bomberos para elaborar una estrategia destinada a reducir
la delincuencia, la falta de seguridad y los problemas de drogas. Se han
establecido más de 370 alianzas para la reducción de la delincuencia y la falta
de seguridad. A intervalos de tres años, cada alianza debe realizar una auditoría de los problemas, consultar con los representantes de los intereses de la
comunidad sobre sus preocupaciones, seleccionar prioridades, aprobar una
nueva estrategia trienal, convenir en objetivos concretos y aplicar planes de
acción. Se debe convenir también con el Gobierno en los objetivos para el
período 2005-2008, a fin de asegurar que con la suma total de todos los objetivos a nivel local se logren los objetivos nacionales de reducir la delincuencia
en un 15% hasta 2008 (en comparación con el período de referencia, a saber,
2002-2003).
La Argentina, Bélgica, Chile, Francia, los Países Bajos, el Perú y Sudáfrica han recurrido
a iniciativas nacionales y mecanismos urbanos por los que se han celebrado contratos de seguridad y vigilancia para alentar y orientar la adopción de medidas en las ciudades. En Filipinas, como parte de las
políticas de prevención del delito, se encomienda un mandato a todos los gobiernos municipales para que,
junto con las comunidades, la policía y otros interesados, elaboren planes integrados de seguridad pública a nivel de zonas o comunidades. Australia, Dinamarca y Nueva Zelandia cuentan de larga data con
mecanismos cooperativos de prevención del delito a nivel de las autoridades locales. Australia y el Canadá
han invertido en la elaboración de investigaciones y proyectos, sobre todo para la prevención social y
comunitaria del delito. Hungría ha elaborado recientemente una estrategia nacional para la prevención
social del delito, basada en las Directrices para la prevención del delito. Muchos países desarrollados han
hecho particular hincapié en las investigaciones y prácticas basadas en pruebas empíricas y han establecido redes regionales de apoyo para ayudar a aplicar las estrategias a nivel local.
33
28
Crime Prevention Digest II ...; y Lily-Ann Gauthier et al., 100 Crime Prevention Programs to Inspire Action across the World (Montreal (Canadá),
Centro Internacional para la Prevención de la Criminalidad, 1999).
Comuna Segura: el programa de comunidades más seguras en Chile34
En 2000, el Ministerio del Interior de Chile inició el programa piloto Comuna
Segura, que en 2005 se habrá establecido en 70 comunidades a nivel nacional.
El programa brinda un marco y una estructura de financiación a proyectos
comunitarios destinados a reducir la delincuencia en determinadas comunidades. Se reconoce que los ciudadanos son asociados importantes de sus
municipalidades y de la policía. Se alienta la participación comunitaria mediante “consejos comunales de seguridad ciudadana” y se elaboran planes que
se aplican sobre la base de un diagnóstico cuidadoso. Otras iniciativas
nacionales son el programa de vecindarios seguros, iniciado en 2001, destinado a las zonas más vulnerables con problemas de drogas, y el Plan Cuadrante,
iniciado en 1999, que se aplica con los carabineros y tiene por objetivo la
colaboración entre la policía y la comunidad.
Prevención comunitaria del delito en el Perú35
El Perú sale de un conflicto interno que, en 20 años, produjo unas 70.000
muertes. El país ha empezado a reformar su policía y a responder al nivel cada
vez más alto de inseguridad pública con un Sistema Nacional de Seguridad
Ciudadana. En el Sistema, establecido en 2003, se prevé la existencia de
comités de seguridad ciudadana a nivel nacional, regional, provincial y local.
Los comités a nivel local son multisectoriales: los preside el alcalde y sus
demás miembros representan a la policía y el sistema judicial, así como a
organizaciones sanitarias, educacionales y de la sociedad civil. Los comités
hacen diagnósticos de la seguridad ciudadana a nivel local y aplican y evalúan
sus planes de seguridad estratégicos. Los proyectos piloto de seis localidades
han recibido financiación y asistencia técnica para realizar su diagnóstico de la
problemática de seguridad ciudadana a nivel local. Los planes de seguridad
estratégicos abarcan el mejoramiento de los espacios públicos y los parques,
el establecimiento de programas para los jóvenes y para luchar contra el uso
indebido de sustancias nocivas, y la aplicación de los reglamentos municipales.
Se ha alentado a los comités a nivel local con un programa para obtener subsidios por concurso y con herramientas y se han evaluado los resultados.
2. El papel de las autoridades a nivel local en la elaboración de estrategias amplias
Brindar a los ciudadanos un entorno en que se sientan seguros y estén a salvo es una de
las principales funciones de los gobiernos a nivel local. Dado que la delincuencia y la victimización son
fenómenos que se producen a nivel local, esos gobiernos tienen un papel esencial que desempeñar en
materia de seguridad y vigilancia, y ocupan una posición estratégica que les permite actuar eficazmente.
Las autoridades locales controlan el uso de las tierras, la infraestructura, los servicios básicos, las políticas sociales y económicas a nivel local y el acceso a la justicia, pero ante todo influyen en la adopción de
decisiones y participan en ella36. Un número creciente de ciudades ha adoptado un papel directriz de
esa índole, estableciendo mecanismos integrados de administración municipal y cooperando con las
34 L. Dammert y A. Lunecke, La Prevención del Delito en Chile, CESC (Santiago, Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana, 2004).
35 Alianza establecida por iniciativa del Ministerio del Interior del Perú, el Centro para la Promoción de la Seguridad Ciudadana (Instituto de Defensa
Legal), el Centro para la Promoción de la Seguridad Ciudadana (CENPROSS) y la Iniciativa Pro-Justicia de la Sociedad Abierta.
36 Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, The Challenge of Slums: Informe Mundial sobre los Asentamientos Humanos
(Londres, Earthscan Publications, 2003).
29
instituciones a nivel local y demás asociados para elaborar estrategias de prevención a nivel comunitario37.
Realizan sus labores de manera transversal o “con todo el gobierno”, utilizando sólidos sistemas de
conocimientos e información como ayuda a la planificación estratégica y la aplicación de medidas. La labor
del programa Ciudades más Seguras de Hábitat es un ejemplo de ese enfoque. El programa se estableció en 1996, a solicitud de las ciudades de África, para hacer frente a la violencia urbana y las cuestiones
de seguridad, y actualmente consta de 15 proyectos en ciudades de todo el mundo. Ayuda a fortalecer la
capacidad de los gobiernos locales de elaborar planes e iniciativas integrados de prevención del delito,
mediante la buena gestión de los asuntos públicos, el mejoramiento de las respuestas del sistema de
justicia penal y los enfoques sociales y de situación. Se destina a dos grupos: los jóvenes, por un lado, y,
por otro, las mujeres y los niños.
Programa Ciudades más Seguras en Dar es Salaam
El programa Ciudades más Seguras en Dar es Salaam se estableció en 1997
para coordinar y fortalecer la capacidad local en materia de prevención del
delito, en colaboración con los interesados y las comunidades a nivel local.
Como resultado, se ha nombrado a un coordinador a nivel local y se ha
establecido una oficina permanente en el concejo municipal, así como una red
de coordinadores vecinales. Se han realizado auditorías de la seguridad de la
mujer, y encuestas sobre la victimización y la delincuencia e inseguridad, para
que constituyan la base de la elaboración de una estrategia de la seguridad
ciudadana. El programa se ha centrado en el cambio de las actitudes con
respecto a la delincuencia, promoviendo una cultura de adhesión a la ley. En
respuesta al alto nivel de desempleo entre los jóvenes, el programa ha impartido formación profesional y ha organizado actividades culturales, lo que
incluye la contratación y capacitación de jóvenes desempleados de la ciudad
como guardias de seguridad nocturnos y una serie de proyectos de generación
de ingresos y formación profesional para apoyarlos.
3. Fortalecimiento de las relaciones entre la policía y la comunidad y de las
alianzas comunitarias
Mediante diversos foros comunitarios y programas concretos se ha realizado una labor
destinada a que participe la sociedad civil y al fortalecimiento de las comunidades y los vecindarios. Los
países establecen cada vez más frecuentemente sistemas en que la comunidad colabora con la policía,
como se ha hecho recientemente en Filipinas. Sin embargo, no siempre es fácil establecer esos sistemas
en forma eficaz o transformar los servicios locales de policía para que sean más dinámicos y establezcan
una alianza con el gobierno a nivel local y con la comunidad. En Ciudad del Cabo (Sudáfrica), se ha utilizado un proceso de planificación de acciones comunitarias para que las comunidades locales colaboren
con la policía, a fin de detectar dónde se cometen delitos y analizar por qué, así como ofrecer soluciones,
mientras que en la provincia de Western Cape se ha utilizado una estrategia de participación comunitaria
(Bambanani) para mejorar los métodos de prestación de servicios38. El desarrollo o la ampliación de la
colaboración entre la comunidad y la policía en las ciudades o las zonas de tugurios constituye otro ejemplo de las alianzas que ayudan a establecer mejores relaciones entre la policía y los habitantes de los
tugurios, además de que aumentan la seguridad y vigilancia. En Mumbai (India), se ha establecido
30
37 Margaret Shaw, The Role of Local Government in Community Safety, Crime Prevention Series Nº 2 (Montreal (Canadá), Centro Internacional para
la Prevención de la Criminalidad, abril de 2001); y Délégation interministerielle à la ville, Politique de la ville et prévention de la délinquance (París,
Collection Repères, 2004).
38 Susan Liebermann y Justine Coulson, “Participatory mapping for crime prevention in South Africa: local solutions to local problems”, Environment
and Urbanization, vol. 16, Nº 2, págs. 125 a 134; y Bambanani “Unite against Crime” (Ciudad del Cabo, Department of Community Safety (Western
Cape), 2004).
una alianza entre las comunidades socialmente excluidas de los tugurios y la policía a nivel local. En
el estado de Enugu, en Nigeria, se establecen foros de seguridad comunitaria para ayudar a fortalecer las
actividades de colaboración con la policía surgidas entre las comunidades pobres.
Comisarías de policía comunitarias en los distritos de tugurios en Mumbai
(India)39.
La policía de Mumbai, reconociendo la necesidad de mejorar sus relaciones con
los habitantes de los tugurios, ha establecido recientemente una alianza con
organizaciones comunitarias para prestar servicios policiales en los tugurios.
Más de la mitad de los 15 millones de habitantes de la ciudad vive en tugurios. Se han establecido panchayat de la policía en 65 zonas de tugurios, cada
uno con 10 representantes de la localidad y un miembro de la policía.
Actividades policiales oficiosas y establecimiento de foros comunitarios a nivel
local en el estado de Enugu (Nigeria)40.
En Nigeria está difundida la preocupación por la seguridad, como lo está el
recurso a las actividades policiales oficiosas, incluidas las acciones de turbas.
Los participantes en un estudio realizado en cuatro estados indicaron que sus
principales preocupaciones en materia de seguridad y vigilancia eran la protección personal frente a los delincuentes, en especial los ladrones armados;
la protección contra los daños vinculados al hostigamiento político; la prevención de los conflictos violentos; la erradicación de la corrupción y brutalidad
policiales; y la protección de los bienes para evitar su robo o destrucción. Se
establece una serie de foros comunitarios de seguridad y vigilancia, en que
participan el gobierno a nivel local, la policía y las estructuras policiales oficiosas, así como los interesados a nivel local, entre ellos las mujeres y los grupos no indígenas, para fortalecer la representación comunitaria, los derechos
humanos y la rendición de cuentas.
4. Integración de la seguridad de la mujer y las niñas en las estrategias urbanas
Actualmente, a nivel mundial, se adoptan cada vez más medidas para prevenir el delito y
la violencia contra las mujeres y las niñas, lo que abarca la violencia en el hogar y los lugares públicos,
así como la trata de mujeres. En varios países, los gobiernos nacionales y municipales han empezado a
tener en cuenta las cuestiones de la mujer y a integrar sus preocupaciones y necesidades en las estrategias de planificación y prevención en materia de seguridad en las zonas urbanas41. Han establecido
proyectos de alianza con organizaciones comunitarias, la policía, el sistema judicial y otros servicios, y
actualmente hay una gama creciente de proyectos sobre buenas prácticas y herramientas de los países
desarrollados y los países en desarrollo. Ello incluye la labor con mujeres de grupos minoritarios y con
inmigrantes recientes. Las autoridades a nivel local, con el apoyo de las autoridades a nivel nacional y
regional, han empezado también a desempeñar un papel más importante en la prevención de la trata de
mujeres y niñas.
39 A. N. Roy, A. Jockin y A. Javed, “Community police stations in Mumbai's slums”, Environment and Urbanization, vol. 16, Nº 2, págs. 135 a 138.
40 Etannibi E.O. Alemika e Innocent C. Chukwuma, The Poor and Informal Policing in Nigeria (2003).
41 Policy Dialogue Series: Number 1; Women and Urban Governance (Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, mayo de
2001); véase también la Declaración de Bogotá: Ciudades Seguras para Mujeres y Niñas, aprobada por la Segunda Conferencia Internacional Ciudades
Seguras para Mujeres y Niñas, celebrada en Santafé de Bogotá del 22 al 25 de noviembre de 2004; véase también Women's Safety Awards 2004
(www.femmesetvilles.org).
31
Hay una gama cada vez mayor de datos, sistemas de información y herramientas para
ayudar a elaborar estrategias de prevención del delito a nivel local. Además de los datos de la policía, se
trata de encuestas de las víctimas y encuestas participatorias, auditorías de la seguridad, mapas sociales,
el uso de datos sanitarios y sobre accidentes para planificar la prevención de la violencia, observatorios
regionales y centros de vigilancia de la delincuencia y los problemas sociales, guías para elaborar, aplicar
y evaluar estrategias y proyectos, e investigaciones basadas en pruebas empíricas, así como prácticas
óptimas. Por ejemplo, los gobiernos a nivel local de Santafé de Bogotá y Diadema (Brasil), a pesar de la
falta de datos exactos de la policía, han podido reducir la incidencia de los homicidios utilizando datos
sociales y sanitarios para determinar las zonas de alto riesgo. El programa Ciudades más Seguras de
Hábitat ha desarrollado una herramienta de prevención de la delincuencia a nivel local. Se basa en las
Directrices para la prevención del delito y la experiencia de trabajo en las ciudades de los países en desarrollo y brinda orientación práctica detallada sobre el proceso para establecer una estrategia a nivel local;
orientación técnica sobre el papel de los asociados, el diseño ambiental, la colaboración entre la policía y
la comunidad, las encuestas entre las víctimas y las técnicas de trazado de mapas; ejemplos de prácticas
óptimas; y módulos de capacitación.
C. La juventud en situación de riesgo en las zonas urbanas: estrategias eficaces y
prácticas óptimas
1. Inclusión y participación
Los gobiernos a nivel local prestan cada vez más atención a las necesidades de los
jóvenes, especialmente de los que están en situación de riesgo, al elaborar estrategias de prevención del
delito en las zonas urbanas. Ello ocurre frecuentemente como parte de un plan general en favor de los
jóvenes, más que como una serie de iniciativas sin relación entre sí. De la experiencia se desprende que
la mayoría de los enfoques eficaces: a) abarcan esfuerzos por incluir, más que excluir, a los jóvenes; b)
recurren a una gama de servicios y asociados a nivel local, entre ellos las organizaciones comunitarias; c)
logran un equilibrio entre la intervención temprana, la educación social y la participación de los ciudadanos, por un lado, y el establecimiento de una “conexión” con los enfoques de fiscalización de la delincuencia por otro; d) escogen como objetivo y adecuan programas destinados a fortalecer los factores que
protegerán determinadas zonas o grupos en situación de riesgo, mediante programas bien diseñados y
bien ejecutados, incluidas las alternativas al encarcelamiento basadas en la comunidad. Los ejemplos que
figuran a continuación ilustran algunos tipos de programas y enfoques que han fortalecido con eficacia los
factores de protección que reducen la delincuencia y la victimización entre los jóvenes.
La promoción de la participación de la juventud en situación de riesgo en las estrategias
de prevención del delito en las zonas urbanas se considera cada vez más un modo importante de responder a su exclusión social y elaborar intervenciones eficaces. Los jóvenes son una fuente importante de
conocimiento de sus propias necesidades y de lo que se puede hacer y ocupan una posición idónea para
hablar con sus pares e influir en ellos, y pueden actuar como poderosos investigadores, instructores,
defensores y diseñadores de programas y proyectos42. Ello puede abarcar desde el análisis, el diseño y la
ejecución de proyectos en lugares públicos con los jóvenes43 hasta los proyectos con pandillas de jóvenes
en la Argentina, el Brasil o Guatemala, los jóvenes de la calle en Sudáfrica o las relaciones entre los indígenas jóvenes y la policía en Australia. En general, el objetivo de los programas de prevención destinados
a las pandillas de jóvenes es prevenir que éstos formen parte de esas pandillas o ayudarlos a abandonarlas. Abarcan programas de educación escolarizados y programas en zonas de alto riesgo destinados a los miembros actuales o posibles de las pandillas, y les ofrecen redes sociales alternativas,
aptitudes para la vida cotidiana, enseñanza y capacitación y apoyo comunitario. Promover la inclusión de
42
32
43
Policy Dialogue Series: Children, Youth and Urban Governance ..
Rob White, Public Spaces for Young People (Canberra, Commonwealth Attorney-General's Department, 2002).
los niños de la calle mediante la elaboración de proyectos de alianza en las ciudades puede ser una
manera eficaz de responder a las necesidades de esos niños y minimizar el recurso a la justicia penal.
El proyecto de Othandweni en Johannesburgo (Sudáfrica)
Los objetivos del proyecto de Othandweni en Johannesburgo son: actuar de
tutor de los niños de la calle y brindarles alternativas a esa vida; proteger sus
derechos humanos; lograr que esos niños dejen de vivir en la calle y reunirlos
con sus familiares; potenciar a la juventud en situación de riesgo; y minimizar
el recurso al encarcelamiento. El proyecto empezó como un plan de alimentación de los niños de la calle y se ha ampliado hasta incluir la atención
básica, el desempeño de las funciones de tutor en las actuaciones en los tribunales, el desarrollo de las aptitudes deportivas, recreativas y para la vida
cotidiana, la enseñanza y el apoyo en materia de atención de la salud, especialmente en relación con el VIH/SIDA, la provisión de refugio a los infantes
abandonados y un proyecto de capacitación en aptitudes empresariales y
conocimientos prácticos, todo ello destinado a ayudar a esos niños a contar
con una alternativa a la calle. El proyecto se ejecuta en estrecha colaboración
con una serie de autoridades a nivel local y asociados comunitarios.
Una gama creciente de programas (por ejemplo, en Australia, el Canadá, Costa Rica y
Tailandia) responde actualmente a las experiencias y necesidades particulares de los jóvenes de ambos
sexos, lo que incluye la vulnerabilidad de las mujeres jóvenes a la explotación sexual, el turismo para
realizar actividades sexuales con niños y jóvenes, los actos de violencia en la familia y la sensibilización
de los jóvenes de ambos sexos a las cuestiones de género.
2. Estrategias integradas y amplias
Las escuelas ayudan a transmitir valores sociales y crean un sentimiento de “integración”,
así como aptitudes para el aprendizaje y la vida práctica. Son muy eficaces para prevenir la delincuencia
y la victimización de los jóvenes, en particular cuando en los programas se colabora estrechamente y de
una manera integrada con los padres, la policía y otros servicios a nivel local, así como con las organizaciones vecinales y comunitarias44. Con los enfoques amplios y eficaces se trata de prevenir la violencia en
las escuelas, apoyar a los niños en situación de riesgo, promover el aprendizaje educacional y de aptitudes y lograr la participación de los padres, las empresas locales y la comunidad. Otros programas basados en las escuelas brindan incentivos para que los jóvenes no deserten de ellas, lo que es un factor
importante para protegerlos de la delincuencia. En varios países, con los enfoques de mediación y reintegración se han prevenido también eficazmente la violencia y el aumento de los problemas, y se han creado aptitudes para resolver las controversias y medios alternativos de lograrlo. Ello abarca la solución de
los conflictos en las propias escuelas, la mediación de agentes sociales cuando surgen controversias en
los lugares o transportes públicos y los foros basados en los vecindarios para resolver las controversias
(por ejemplo, en Australia, el Canadá, los Estados Unidos, Francia y el Reino Unido).
El proyecto “Together We Light the Way” del Canadá y Trinidad: la promoción de comunidades seguras e interesadas en el bienestar ajeno por conducto de las escuelas
En “Together We Light the Way”, un proyecto de intervención temprana por
conducto de las escuelas para fomentar la fortaleza de carácter y la responsabilidad entre los niños de 4 a 14 años, participan asociados de las empresas,
44 Margaret Shaw, “Comprehensive approaches to school safety and security”, documento presentado en un seminario sobre seguridad y vigilancia
en las escuelas, París, 12 a 14 de diciembre de 2003.
33
los servicios comunitarios, la policía, el personal docente, los escolares y los
padres de familia, con objeto de mejorar el aprendizaje, la capacidad de lograr
un empleo, las respuestas no violentas, las actitudes, los valores y el comportamiento de los escolares. El proyecto se ha ejecutado, evaluado con éxito y
repetido en varias provincias del Canadá, con apoyo de la estrategia nacional
de prevención del delito,y actualmente se ejecuta también en Trinidad.
3. Enfoques equilibrados y centrados
Integrar las estrategias de prevención con las de desarrollo del niño y, a un nivel más
amplio, con el sistema de justicia de menores ayuda a crear una respuesta más equilibrada a la delincuencia y la victimización juveniles. Por ejemplo, en Gales e Inglaterra, desde 2003, se ha obligado a todas las
autoridades locales a adoptar estrategias de prevención en favor de los jóvenes de hasta 19 años y aplicar
iniciativas específicamente destinadas a ayudar a quienes viven en una situación considerada de riesgo a
que se abstengan de entrar en conflicto con la ley. Muchos programas se basan en alianzas entre las
autoridades a nivel local y las organizaciones comunitarias y de servicios a ese mismo nivel, y cuentan
con apoyo técnico a los proyectos sobre el terreno y asesoramiento de organizaciones sin fines de lucro45.
Khulisa, una organización comunitaria de Sudáfrica, colabora con las autoridades a nivel local y los servicios correccionales y de bienestar juvenil para ejecutar programas de fomento del liderazgo entre los
jóvenes, programas de generación de ingresos y rehabilitación sin encarcelamiento, programas de
enseñanza y capacitación durante el encarcelamiento y de apoyo después de la puesta en libertad y
capacitación para ayudar a los jóvenes a reintegrarse en la comunidad. En la Argentina, con el Programa
Comunidades Vulnerables se han hecho esfuerzos por apoyar a la juventud en los barrios más vulnerables de Buenos Aires, ayudándola a adquirir una gama de aptitudes laborales y para la vida práctica y realizando actividades educacionales y culturales, así como apoyando a las microempresas. Los programas
de tutores para jóvenes en situación de riesgo o que ya están en conflicto con la ley, ejecutados en países como los Estados Unidos, Francia, los Países Bajos y el Reino Unido, han resultado eficaces para
reducir la delincuencia. Se basan en relaciones individuales estrechas con adultos que actúan como
tutores, combinadas frecuentemente con programas de enseñanza y capacitación en diversas aptitudes.
D. Los retos para una seguridad eficaz y sostenible
Aunque ha habido muchos logros, también hay, sin embargo, barreras para la elaboración
de estrategias integradas de prevención del delito en las zonas urbanas. No es fácil integrar la prevención
del delito con otros servicios a todos los niveles de gobierno. Reducir la corrupción a nivel de las autoridades locales y reformar la policía son retos importantes para muchos países y ciudades en desarrollo o
en una situación posterior a un conflicto; se requiere mucha persistencia, mucho tiempo y muchos recursos para readiestrar al personal existente y desarrollar alternativas viables que promuevan la seguridad y
vigilancia. Sin embargo, es posible compartir conocimientos considerables sobre el modo en que se han
superado esos retos. Se puede aprender mucho si las ciudades y los países intercambian experiencias
entre sí.
1. Fomento de la capacidad
Ejecutar y sostener estrategias y programas requiere suficiente inversión en programas y
recursos, más allá de las iniciativas piloto, y la inclusión de las estrategias en las prácticas existentes
de los gobiernos a nivel local. Pueden requerirse cambios estructurales en las prácticas de adopción de
decisiones y gestión. Los gobiernos a nivel local necesitan apoyo continuo de los gobiernos a los niveles
34
45
La organización Crime Concern brinda apoyo técnico a más de 700 iniciativas de la Youth Justice Board www.crimeconcern.org.uk
subregional y nacional. Muchos países y ciudades en desarrollo apoyan las directrices y los acuerdos
internacionales en materia de prevención del delito, pero carecen de los recursos, los conocimientos y la
capacidad que les permitirían poner en práctica o sostener esas medidas. Se necesitan una asistencia técnica y un apoyo más centrados. Ello abarca el apoyo a la elaboración de estrategias, los sistemas de
gestión y reunión de datos, la ejecución de proyectos, la vigilancia y evaluación, y las herramientas de
comunicación. Los países donantes pueden facilitarlo, así como la colaboración y el intercambio a nivel
regional y entre las ciudades. La capacitación, el apoyo y el fomento de la capacidad tienen que incorporarse en los proyectos e iniciativas, y se debe prestar más atención a las necesidades de los especialistas sobre el terreno, incluidos los administradores de las ciudades y los coordinadores en materia de
seguridad, por ejemplo, mediante intercambios entre las ciudades. En el programa Ciudades más Seguras
de Hábitat se organizaron reuniones de los alcaldes de África en 1998, 2002 y 2003, para que intercambiaran experiencias y fortalecieran su capacidad. Asimismo, se apoyaron dos conferencias sobre la juventud en situación de riesgo, una en África en 2002 y la otra en América Latina y el Caribe en 2004. El Centro
Internacional para la Prevención de la Criminalidad establece un instituto internacional de capacitación y,
con su programa de intercambio entre ciudades, vincula entre sí a Burdeos, Lieja y Montreal por un período de dos años, para elaborar respuestas a la inseguridad.
2. Potenciación de las comunidades y la sociedad civil
El establecimiento de alianzas de prevención del delito y la colaboración con las comunidades pueden ser difíciles. Frecuentemente, es más fácil centrarse en intervenciones directas, por ejemplo, con tal o cual joven en conflicto con la ley. Es necesario que las ciudades presten más atención al
apoyo y la asistencia a las alianzas con la sociedad civil, incluido el sector privado. Ello abarca los retos
de la integración, en todas las estrategias urbanas, de las cuestiones de género y la prevención de la violencia en las relaciones íntimas, así como la seguridad de la mujer en los lugares públicos. Se necesitan
nuevos enfoques en que se reconozca la creciente complejidad de las estructuras familiares y las diversas comunidades étnicas y culturales. Para movilizar las comunidades y lograr que participen de manera
representativa y significativa, se requiere que los gobiernos a nivel local establezcan activamente alianzas
que sean verdaderamente inclusivas y no se limiten a las consultas puramente formales. Ello supone
recabar las opiniones de las minorías étnicas o la juventud en situación de riesgo y entablar un diálogo
con esos grupos, por ejemplo, para reunir datos e información, analizar problemas y soluciones, y elaborar y aplicar iniciativas. Significa también participar constantemente en la adopción de decisiones en las
ciudades o los vecindarios.
3. Equilibrio entre los objetivos a corto y largo plazo
La respuesta a las necesidades inmediatas y preocupaciones públicas en materia de
seguridad no es sencilla. Es posible que la presión pública o política en favor de medidas de justicia penal
más severas no aporte beneficios a largo plazo. Por ejemplo, la imposición de horarios a los jóvenes, las
intervenciones severas de la policía y la reducción de los actos de “falta de respeto” vinculados con los
prestamistas, el uso indebido de drogas o la prostitución pueden aumentar la exclusión social de los
jóvenes y otros grupos marginales. Asimismo, un énfasis excesivo en la prevención de determinadas situaciones o entornos puede beneficiar a los vecinos más prósperos y a la comunidad empresarial, pero también puede hacer que los delincuentes se trasladen a otros vecindarios, sin que se haga frente a los factores conducentes a la delincuencia. Se necesitan respuestas inmediatas de seguridad pública después
de un desastre natural o un aumento repentino de la violencia, pero esas respuestas tienen que equilibrarse con iniciativas a largo plazo. Los gobiernos, a todos los niveles, incluso con la colaboración de los
medios de información masiva, tienen que esforzarse por modificar la opinión pública de la delincuencia y
sus causas, y de las ventajas de la prevención del delito.
35
4. Sensibilidad al contexto
Una de las lecciones recientes más significativas en materia de prevención del delito es
la importancia de la elaboración o adaptación de estrategias y programas que se adecuen al contexto
a que se destinan. Gran parte de las investigaciones sobre las prácticas eficaces se ha realizado en los
países desarrollados, donde los recursos y la especialización son considerablemente mayores que en
los países en desarrollo y los países con economías en transición, y donde los fenómenos políticos,
económicos y sociales son muy diferentes. Los desastres naturales, los conflictos o el VIH/SIDA significan
contextos y riesgos difíciles para las zonas urbanas y requieren soluciones concretas. En los últimos
10 años, ha quedado claro que trasplantar al Sur soluciones encontradas en ciudades y países del Norte
no es fácil y no siempre es lo adecuado46. Una solución es aumentar la cooperación regional entre los
países cuyas circunstancias son comparables. Por ejemplo, en el proyecto Sur-Sur de la ONUDD (proyecto GLOR78), se vincula el África meridional con el Caribe, dos regiones en desarrollo con problemas similares: tasas altas de violencia y uso de armas entre los jóvenes, tasas altas de desempleo y grandes disparidades de ingresos, así como sistemas de policía que atraviesan un proceso de reforma. Otra solución
es centrarse en casos particularmente difíciles de prevención del delito, como en Río de Janeiro (Brasil),
donde la ONUDD (proyecto BRAR75) ayuda a las autoridades de la ciudad a reducir el tráfico de drogas
y los problemas delictivos concomitantes en las favelas (comunidades de bajos ingresos). Por último, a
nivel internacional, una de las soluciones desarrolladas por la ONUDD es la red mundial de jóvenes dedicados a la prevención del uso indebido de drogas (www.unodc.org/youthnet/), que funciona en forma electrónica y permite a las organizaciones no gubernamentales en la esfera de la prevención del uso indebido
de drogas compartir información sobre prácticas óptimas.
5. Desarrollo e intercambio de conocimientos
Es necesario prestar más atención a la evaluación de las intervenciones de prevención del
delito en determinados contextos. Las estrategias de prevención del delito deben basarse en buena información, así como en conocimientos de las prácticas eficaces, pero no es fácil evaluar todos los enfoques.
Requiere tiempo medir los gastos y beneficios de las intervenciones, lo que frecuentemente es más fácil
en el caso de los enfoques de prevención basados en determinadas situaciones o tendientes al des
arrollo, o en el caso de las intervenciones únicas, que en el de estrategias complejas basadas en la comunidad, en las que se recurre a una gama de intervenciones. Asimismo, muchas intervenciones prontas o
comunitarias solamente pueden mostrar a largo plazo sus efectos47. Las ciudades tienen que establecer
objetivos y metas claros, así como buenos sistemas de vigilancia que ayuden a evaluar si se están
cumpliendo los objetivos. Ello las ayudará a establecer un enfoque de la prevención basado en las pruebas empíricas. Les permitirá también ser innovadoras cuando sea necesario, en vez de basarse solamente
en métodos demostrados en otras ciudades. No todos los programas pueden repetirse en otras ciudades,
ni tampoco debe esperarse que las ciudades evalúen exhaustivamente cada estrategia y proyecto. Las
implicaciones para los organismos internacionales y los donantes son que se evita imponer condiciones y
enfoques rígidos basados en supuestos de los modelos de los países desarrollados, a la vez que se puede
aún acumular y evaluar pruebas empíricas relacionadas con los contextos pertinentes. El desarrollo de
herramientas como los indicadores de prevención del delito ayudaría a las autoridades locales a evaluar
las iniciativas.
36
46
E. Pelser, Crime Prevention Partnerships: Lessons from Practice (Pretoria, Institute of Security Studies, 2002); y R. Griggs, Lessons from Local
Crime Prevention (Newlands (Sudáfrica), Open Society Foundation for South Africa, 2003).
47
Daniel Sansfaçon, “Handel with care: cost-benefit studies and crime prevention”, documento presentado en el Seminario europeo sobre costos y
distribución de los costos de la delincuencia y los desórdenes y prevención del delito, Helsinki, 1º y 2 de abril de 2003.
IV. Recomendaciones
El rápido crecimiento de las zonas urbanas en muchos países, acompañado de la
pobreza, las crecientes disparidades entre los ingresos y la inoperancia de las redes familiares, sociales
y culturales tradicionales, hace que esas zonas urbanas y la gran proporción de niños y jóvenes que viven
en entornos urbanos inestables y pobres corran un alto riesgo de convertirse en delincuentes o ser victimizados. En muchos países, la juventud de las zonas urbanas presenta altos niveles de violencia y delincuencia, vinculados con el tráfico de drogas, el comercio de armas de bajo calibre y la explotación sexual. Ello facilita el crecimiento de la delincuencia organizada transnacional, dado que las zonas urbanas
constituyen una buena fuente de reclutamiento para esas actividades, para las que también se encuentran clientes y apoyo en esas zonas. Esa situación plantea un reto importante al que deben responder los
gobiernos a nivel internacional, nacional, y subregional y local. Sobre la base de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio y las Directrices para la prevención del delito, así como las convenciones y los protocolos internacionales pertinentes, tal vez los participantes en el seminario deseen examinar las siguientes recomendaciones:
a)
b)
c)
d)
e)
Se debería instar a los Estados Miembros a aprobar y aplicar las Directrices para la prevención del delito y las normas y criterios internacionales sobre los derechos de los
jóvenes;
Los gobiernos deberían aprobar estrategias y políticas amplias que permitan y apoyen,
a nivel de los gobiernos locales, la elaboración de políticas relacionadas con la prevención
del delito en las zonas urbanas y con la juventud en situación de riesgo. Delegar poderes
a las autoridades subregionales, esforzarse por reducir la corrupción y establecer mecanismos de financiación y rendición de cuentas son elementos importantes de la ayuda que
los gobiernos pueden prestar a las zonas urbanas para hacer frente a los problemas de
la delincuencia a nivel local;
Las autoridades locales deberían establecer enfoques estratégicos integrados de la prevención del delito, en que se prestara una atención particular a la juventud en situación de
riesgo. Para ello, deberán asumir el liderazgo y trabajar de manera multisectorial, con la
participación de todos los sectores de los servicios y la administración a nivel local, así
como, también a ese nivel, con la participación de los grupos comunitarios, los medios de
información masiva, el sector privado y la sociedad civil;
En esas estrategias se debe prestar atención a la inclusión, más que la exclusión, de la
juventud en situación de riesgo, incluidas las minorías étnicas y culturales, así como de
los jóvenes de ambos sexos, y se debería promover la participación de esa juventud en
la adopción de las decisiones que los afecten. Se debería alentar activamente la participación de la juventud en el diseño y la aplicación de las estrategias y políticas;
En esas estrategias se deberían tener en cuenta las cuestiones de género e incluir disposiciones concretas sobre determinados grupos de jóvenes en situación de riesgo, para
beneficiarlos, incluyendo a los jóvenes en las zonas urbanas máspobres, los niños de la
calle, los miembros de pandillas juveniles, los jóvenes sexualmente explotados y los afec
tados por el uso indebido de drogas, las guerras, los desastres naturales y el VIH/SIDA.
En las estrategias se deberían promover alternativas comunitarias al encarcelamiento y
se debería apoyar a las personas puestas en libertad, así como utilizar enfoques de reintegración que se centren en el fomento de la capacidad individual y comunitaria para
resolver los conflictos antes de que se produzca una escalada;
37
f)
g)
h)
38
Las intervenciones deberían orientarse a los grupos y zonas que corren los mayores
riesgos, utilizando, en lo posible, prácticas óptimas y enfoques basados en pruebas
empíricas que se adapten o se destinen desde un principio al contexto, las necesidades
y la realidad a nivel local. De esa manera, los gobiernos a nivel subregional, nacional y
local deberían ayudar a fortalecer los factores que protegen a las personas más vulnerables, entre ellas las mujeres y los niños, y limitar cualquier entorno propicio para la
delincuencia transnacional;
En lo posible, la aplicación de estrategias y las intervenciones deberían vigilarse y evaluarse en relación con sus resultados, a fin de facilitar la adaptación y aplicación más amplia
de las prácticas óptimas y los conocimientos basados en pruebas empíricas. Se debería
prestar más atención a la elaboración de herramientas, como los indicadores de evaluación y para ayudar al diagnóstico y la planificación estratégica;
La comunidad internacional, incluidos los donantes, debería esforzarse por facilitar
y apoyar el fomento de la capacidad a nivel de los gobiernos locales, por ejemplo, mediante intercambios entre ciudades y mediante la asistencia técnica y la capacitación, tanto
entre los países del Sur como entre los del Sur y del Norte.
PRESENTACIÓN DE LOS TEMAS DEL TALLER
PREVENCIÓN DEL DELITO EN ÁREAS URBANAS Y
CON JUVENTUD EN RIESGO
POR MARGARET SHAW
Introducción
Estamos extremadamente contentos por poder dar hoy la bienvenida a este Taller a todos
los oradores y participantes. Nos gustaría dar las gracias por adelantado a nuestro distinguido Presidente
y a todos los oradores por aceptar la invitación de venir a Bangkok a compartir sus proyectos y experiencias a nivel internacional.
Este taller responde a dos importantes preocupaciones, globales y relacionadas: la rápida urbanización y la cantidad en aumento de jóvenes en riesgo de delitos y victimización. La delincuencia
urbana es un fenómeno en expansión en todas las regiones y en muchos países. Más del 47% de la
población mundial vive ahora en áreas urbanas. Se espera que esta cifra llegue al 50% en 2007, con tres
cuartas partes del crecimiento de la población urbana en los países en vías de desarrollo. De esa
población urbana, más del 50% corresponde a niños y jóvenes. Como consecuencia de estos aumentos,
las infraestructuras medioambientales y de alojamiento y los trabajos y la creación de empleo se están
quedando atrás, y los niveles de exclusión social y pobreza están aumentando en muchos países. Esto
coloca a los niños y a los jóvenes en un riesgo particular de victimización, explotación y criminalización.
La globalización ha revolucionado la forma en que vemos el mundo y ha creado nuevas
formas de delitos que representan una preocupación muy real para el mundo: en particular, el terrorismo
y el crimen organizado. Los vínculos entre la criminalidad urbana y el crimen organizado transnacional o
nacional, en especial el tráfico de drogas y de personas, han quedado muy claros durante los últimos
años. La delincuencia transnacional ha aumentado, junto con ciertos tipos de delitos urbanos como los
secuestros, robo de coches y delitos relacionados con armas. Demasiado a menudo, la respuesta oficial
a los problemas de seguridad ha sido reactiva y represiva, con una vigilancia más intensa y castigos más
duros, en lugar de desarrollar enfoques proactivos y preventivos.
Desde 1990, la evolución de la prevención del delito ha sido innegable, con una cantidad
de países y ciudades en aumento en todo el mundo que adoptan estrategias de prevención en su legislación o implementan estrategias y prácticas integradas. La adopción de las Directrices de las Naciones
Unidas sobre la Prevención del Delito, elaboradas por la Comisión de Delincuencia y ECOSOC en 2002
marca este progreso. Estas prácticas incluyen una amplia gama de enfoques preventivos - la prevención
a través del desarrollo social, la intervención temprana, la prevención del delito basada en la participación
comunitaria, la prevención del delito orientada a la situación y las víctimas y la prevención terciaria, que
se concentra en la reintegración de los ofensores.
Cada vez hay más conocimiento y experiencia respecto a las prácticas efectivas, no sólo
sobre "lo que funciona", sino sobre "cómo" implementar las estrategias y las prácticas. Hay más datos de
encuestas y otras fuentes, se han creado más herramientas y escrito más guías, y hay mucho más intercambio de experiencia que en el pasado reciente, por ejemplo, a través del Programa de Ciudades Más
Seguras de UN HABITAT, el Proyecto Sur-Sur de UNODC, o el Programa de Intercambio de Ciudades de
CIPC. Ahora hay un mayor reconocimiento de la importancia crucial del contexto y de la necesidad de
adaptar las políticas a las necesidades y circunstancias locales, así como de implicar a las comunidades
como participantes en el desarrollo de dichas políticas. Hay un entendimiento cada vez mayor de los vínculos entre la delincuencia local y el crimen organizado transnacional y de la relación entre la seguridad
y el desarrollo.1
1 Véase, por ejemplo, Delincuencia y Desarrollo en África. Viena: UNODC, 2005.
39
Propósito del Taller
Aprovechando la ponencia de debate en el Congreso de las Naciones Unidas, el feedback
de las Reuniones regionales de preparación y la ponencia de documentación básica del Taller2, el Taller 3
responde a estos desafíos, concentrándose en la identificación de las mejores prácticas en la prevención
del delito en las ciudades en expansión y en los factores de éxito en los programas de prevención cuyo
objetivo es la juventud que se considera que está en riesgo. El propósito general del Taller, por lo tanto, es
mostrar cómo están aplicando las Directrices para la prevención del delito los gobiernos nacionales, subregionales y locales de todo el mundo. Esto se demostrará mediante ejemplos prácticos de buenas estrategias, prácticas y herramientas de varios países del Norte y del Sur. También es una oportunidad para evaluar algunos de los factores más importantes que contribuyen al éxito o al fracaso de las estrategias y prácticas de prevención y, finalmente, para identificar las prioridades para acciones futuras en la prevención
del delito en áreas urbanas y con la juventud en riesgo.
El Taller tiene dos temas. El primero se tratará durante la sesión de la mañana y el
segundo durante la tarde:
•
•
Delincuencia urbana – delitos, violencia e inseguridad en el Norte y en el Sur
Juventud en riesgo – incluye a aquellos que viven en las circunstancias de máxima
pobreza y marginalidad, aquellos en conflicto con la ley, los niños de la calle, los explotados por el comercio de drogas, los explotados sexualmente o afectados por el VIH/SIDA,
la guerra y los desastres naturales.
Los retos en las áreas urbanas
Los retos más importantes a la hora de tener áreas urbanas seguras y protegidas están
3
claros ; entre ellos se incluyen:
•
•
•
•
•
•
•
•
Un rápido aumento de la urbanización y el crecimiento de asentamientos informales
Migración e inmigración, lo que lleva a un aumento de las poblaciones de minorías culturales y étnicas dentro de las ciudades
El aumento de las disparidades de ingresos y de acceso a los servicios; la expansión de
poblaciones que experimentan la pobreza y el desempleo a largo plazo
Proporciones cada vez más altas de niños y jóvenes en las áreas urbanas: constituyen
casi la mitad de los pobres urbanos
Los niños y los jóvenes son especialmente vulnerables a la victimización, la explotación y
las agresiones
Aumento de la delincuencia en las áreas urbanas, particularmente violenta, y del crimen
organizado, que afecta sobre todo a los chicos jóvenes, a menudo facilitado por el comercio
con drogas y el tráfico de armas de pequeño calibre
El tráfico de seres humanos y la explotación sexual
La continua violencia contra las mujeres y niñas.
Presiones sobre los gobiernos
Todos estos factores ejercen presiones particulares en los gobiernos a todos los niveles,
pero especialmente en los gobiernos urbanos. Crean miedo e inseguridad entre los ciudadanos y las
comunidades, lo que les lleva a presionar a los gobiernos a responder rápidamente o con medidas represivas. Esto puede parecer una reacción natural, pero este tipo de respuestas son muy costosas, no abordan
las causas del aumento de violencia y delincuencia y muy raramente proporcionan soluciones a largo plazo.
40
2 Ponencia de documentación básica del Taller: Estrategias y mejores prácticas en la prevención del delito, en particular en lo relacionado con las
áreas urbanas y la juventud en riesgo.
3 Véase, por ejemplo, State of the World's Cities 2006-7. Nairobi: UN-HABITAT, 2006.
Algunas respuestas recientes a la inseguridad urbana incluyen recurrir a la privatización
de la policía, a menudo para complementar a los servicios de policía ya existentes, o proveer protección
específica a sectores, poblaciones o comercios determinados. La privatización del espacio público es otra
tendencia que ofrece protección a algunos pero que, sin embargo, excluye a muchos otros. Si el gobierno
no logra actuar, o en ausencia de vigilancia, en algunos países se recurre a las patrullas y justicia callejeras, lo que representa graves implicaciones para el acceso a la justicia y los derechos de los ciudadanos.
La ruptura de los valores culturales tradicionales y de las redes sociales, así como de las
estructuras familiares, es otra consecuencia del crecimiento urbano, mientras que la extensión del
VIH/SIDA tiene efectos devastadores en las familias, comunidades enteras y países. También hay un
aumento de la exclusión social de la juventud en riesgo y de las poblaciones minoritarias en las áreas
urbanas. Por último, el uso de una justicia arbitraria, el predominio de la corrupción y la falta de confianza
de la población en el gobierno contribuyen a lo que se puede ver como una cultura del caos.
Las Directrices de las Naciones Unidas para la Prevención del Delito de 2002 Principios básicos
Las Directrices de las Naciones Unidas proporcionan algunos principios básicos para el
desarrollo de la prevención del delito. Aquí se incluyen la importancia del liderazgo del gobierno; de la
necesidad de tomar en cuenta el desarrollo socio-económico y la inclusión social; de trabajar en cooperación y asociaciones; de crear sostenibilidad y responsabilidad en programas desde su comienzo; de
usar la base de conocimiento que se ha acumulado a lo largo de los años para guiar el desarrollo de programas y de estrategias; de asegurarse de que los proyectos respetan los derechos humanos y las leyes
y ayudan a crear una cultura de legitimidad; de reconocer la importancia de la interdependencia entre los
sectores - vivienda, entorno, empleo, justicia penal y seguridad, y trabajar tanto transversal como verticalmente; y la diferenciación - reconocer y planificar las necesidades de poblaciones minoritarias o grupos
determinados.
Prevención efectiva del delito urbano
En este momento hemos acumulado una cantidad considerable de experiencia y
conocimiento sobre lo que constituye una prevención efectiva del delito urbano. Sabemos que esto exige
un apoyo nacional y subnacional para facilitar las estrategias a nivel local y que las autoridades locales
son algo clave para el desarrollo de estrategias exhaustivas donde la delincuencia ocurre a nivel local.
También es aparente que una prevención efectiva del delito requiere algún tipo de vigilancia comunitaria
o local que se centre en los problemas y sea receptiva a la comunidad local. También depende de buenas
asociaciones entre las autoridades locales, la policía y organizaciones comunitarias y representantes de
la sociedad civil. Una prevención efectiva del delito integra la seguridad de mujeres y niñas, minorías culturales y étnicas y otros grupos vulnerables en estrategias conjuntas.
Estrategias y prácticas efectivas para la juventud en riesgo
A menudo se denomina a la gente joven como "el problema" del delito y la violencia y,
aunque éste es el grupo de edad con más probabilidades de llegar a implicarse en la delincuencia y la
falta de civilidad. A lo largo de los años, innumerables intervenciones han tenido como objetivo a la gente
joven para ayudarles a reducir sus agresiones o victimización, a menudo consiguiendo algo de éxito. Sin
embargo, hay claras señales de que la práctica con los jóvenes, para ser efectiva, necesita combinar varios factores.
Las estrategias e iniciativas tienen que ser inclusivas, que tengan en cuenta el tipo de
juventud de una localidad o ciudad. También deben ser participativas, para capacitar a los jóvenes a que
puedan participar en el desarrollo, el diseño y la implementación de programas. Las estrategias y los programas deben planificarse e integrarse. Una serie gradual y no relacionada de iniciativas para los jóvenes
41
no constituye un programa. Como muchos factores contribuyen a la implicación de los jóvenes en el delito, las estrategias deben aplicarse a múltiples sectores que incluyan una gama de sectores de servicios.
También deben estar bien equilibradas, incluyendo una serie de respuestas que van desde programas de
intervención temprana, sociales y educativos, hasta enfoques de reconstitución y algún control de la delincuencia. Para grupos de riesgo determinados, las estrategias y los programas tienen que tener un objetivo o adaptarse a sus necesidades y, por último, tienen que respetar los derechos de los niños y de los
jóvenes.
Retos para el futuro
Para el futuro se presentan claramente varios retos, pero además de los objetivos que nos
incumben - áreas urbanas y juventud en riesgo - hay varias formas de trabajar que ayudarán a cubrir esos
retos.
Aquí se incluye el desarrollo de la capacidad, a través de la formación y la ayuda técnica.
Una cosa es establecer normas o proporcionar ejemplos y otra cosa muy diferente es adaptar los proyectos y los enfoques a los contextos de los países y en ausencia de recursos. Deberíamos considerar la
importancia de 'acompañar' al diseño de la estrategia y a la implementación, en lugar de usar enfoques
con órdenes o imposiciones. Ésta es una manera de ayudar a capacitar a las comunidades y a la sociedad
civil.
No es fácil mantener un equilibrio entre los objetivos a corto y a largo plazo en la prevención del delito en áreas urbanas y con la juventud en riesgo, por lo que esto sigue siendo un desafío. Para
el futuro, aunque puede que haya más reconocimiento que en el pasado, todavía hay una necesidad de
lograr una mayor sensibilización al contexto cuando se desarrollen proyectos y estrategias. Existe una
necesidad de continuidad en el desarrollo y la innovación de la prevención del delito y para compartir
conocimiento. Esto puede facilitarse mediante un mayor intercambio de experiencia, ya sea Sur-Sur o SurNorte - en todas las direcciones. La evaluación de los proyectos y estrategias debe convertirse en algo
más rutinario e intrínseco, para que podamos seguir mejorando nuestro conocimiento de las prácticas
efectivas. Esto también ayudará a asegurar una mayor sostenibilidad y la inclusión de proyectos y estrategias. Por último, las buenas estrategias de prevención del delito pueden proporcionar ventajas económicas más allá de la reducción de la delincuencia, como se verá en muchas de las presentaciones. Sin
embargo, los fondos y recursos son siempre un tema controvertido en los países y ciudades que contemplan la implantación de buenas estrategias. En cierto modo, lo único que podemos hacer es planificar con
tiempo e invertir en los niños y jóvenes, especialmente en aquellos con más riesgo. Las alternativas son
mucho más costosas.
Esperamos tener un taller muy productivo y con mucha inspiración.
BIOGRAFÍA
Margaret Shaw es la Directora de Análisis e Intercambio del Centro Internacional para la Prevención de la
Criminalidad (CIPC), donde trabaja desde 1999. Es socióloga y criminóloga de formación y trabajó como investigadora y asesora de políticas en el Ministerio del Interior del Reino Unido durante 20 años antes de mudarse a
Canadá. Antes de unirse a CIPC era catedrática en el Departamento de Sociología y Antropología en Concordia
University, Montreal, y ha publicado muchísimo sobre prevención del delito, delincuencia, prisiones, agresiones a
mujeres, justicia de reconstitución y asuntos policiales.
42
DISCURSO PRINCIPAL
POR EL HONORABLE SENADOR CHRIS ELLISON,
MINISTRO DE JUSTICIA Y ADUANAS, AUSTRALIA
Estoy encantado de tener la oportunidad de hablar hoy sobre un tema tan importante como
la prevención del delito. Como ministro responsable de la prevención del delito en el gobierno
australiano, es un tema que me resulta muy querido. Este Congreso nos ofrece una oportunidad poco
frecuente de intercambiar puntos de vista y compartir experiencias y conocimientos sobre lo que funciona en
la prevención del delito y la victimización. Reúne a gobiernos, profesionales, investigadores, académicos y
formuladores de políticas, procedentes de muchos y diversos campos implicados en la prevención del delito
en todas sus manifestaciones. Proporciona una oportunidad de debatir los tipos de políticas y programas que
se han implementado a nivel nacional, regional o local.
Como todos sabemos, la delincuencia grave ya no es local, ni siquiera nacional. La
delincuencia se ha hecho global en respuesta a la globalización de la economía, el desarrollo de la aldea
electrónica y la llegada del terrorismo sin fronteras geográficas ni conflictos localizados. El delito transnacional en un país es un delito local en otro, y representa una amenaza para todos nosotros por una serie de
razones:
•
•
•
•
•
•
Explota a los más débiles y pobres de nuestras sociedades.
Contribuye directamente a la delincuencia en las comunidades locales.
Socava las instituciones democráticas y el estado de derecho.
Impide el crecimiento económico.
Apoya el terrorismo.
Y coloca la codicia y la avaricia por delante de la humanidad y la compasión.
Australia está totalmente comprometida con la cooperación con la comunidad internacional
y ha trabajado activamente a través de las Naciones Unidas para combatir la delincuencia. Hacemos esto a
través de una serie de iniciativas domésticas e internacionales.
La relación entre el delito transnacional y el delito local ha sido claramente demostrada por
el tráfico organizado de drogas. El suministro transnacional y el tráfico de drogas ilegales acaban en última
instancia en las comunidades locales. Esto lleva posteriormente a un aumento en las actividades delictivas
relacionadas, como los delitos de la propiedad. Los resultados de la última encuesta hecha por el gobierno
australiano con detenidos por la policía (el Programa de Control de Consumo de Drogas - DUMA) en 2004
demostraron que algo menos de la mitad de todos los detenidos por la policía entrevistados declararon haber
consumido drogas justo antes de su arresto; el 61% de los acusados con cargos de delitos contra la
propiedad dieron positivo en la prueba de consumo de drogas ilegales - (excluyendo el cannabis y el alcohol).
Estos datos refuerzan la teoría de que el tráfico de drogas está relacionado con la delincuencia local. El informe DUMA también muestra que el consumo de drogas se concentra en los jóvenes. Por
ejemplo, más del 60% de los que dieron positivo en la prueba de metanfetaminas tenían menos de 30 años.
Otra de las conclusiones del informe DUMA es que hay unos índices muy altos de consumo
de cannabis entre los delincuentes juveniles (en el 69% de los hombres de entre 18 y 20 años y en el 71%
de los hombres de entre 21 y 25 años), y el 70% de delincuentes que consumen drogas ilegales presentan
niveles entre altos y muy altos de trastornos psicológicos. Por esta razón, el tráfico y consumo de drogas
ilegales sigue siendo un asunto de enorme preocupación para el gobierno australiano. Australia sigue
teniendo una postura antidrogas muy fuerte, y reducir el suministro de drogas y llevar ante la
43
DISCURSO PRINCIPAL
justicia a los delincuentes y grupos del crimen organizado que fabrican, importan y distribuyen drogas
ilegales constituyen una cuestión de máxima prioridad.
Ayer, en el Congreso, presenté el Informe de datos de drogas ilegales de la Comisión
Australiana de Delincuencia, sobre tendencias e incautaciones de drogas. Me alegro de poder decir que
el informe demuestra que la estrategia del gobierno australiano 'Tough on Drugs' está funcionando: estamos interceptando drogas en nuestras fronteras, estamos capturando a los traficantes de droga y estamos
impidiendo la entrada de drogas. Nuestras agencias de cumplimiento de la ley arrestaron a más de 79.000
personas por delitos relacionados con drogas durante el pasado año fiscal. Realizaron más de 52.000
incautaciones de drogas y evitaron la importación de 11 toneladas de sustancias ilegales valoradas en
miles de millones de dólares. En abril de 2005, se interceptó más de una tonelada de pastillas de éxtasis
en uno de nuestros puertos. Se trata de la mayor incautación realizada en Australia y una de las mayores
del mundo. Esto demuestra que estamos teniendo éxito en el trastorno del comercio internacional de drogas ilegales. También estamos tomando una serie de medidas orientadas a detener el desvío de sustancias químicas precursoras legales a la fabricación de estimulantes de tipo anfetaminas. Estos logros están
reduciendo la cantidad de drogas ilegales disponibles. Las autoridades australianas de cumplimiento de la
ley y sanitarias han informado de que el suministro y el consumo de heroína han disminuido y, en
términos humanos, esto ha representado una caída significativa del número de muertes por sobredosis de
opioides.
'Tough on Drugs' es un ejemplo excelente de un diseño de programa integrado que aborda tanto la demanda como el suministro. Desde su puesta en marcha, el gobierno australiano ha invertido
más de 1.000 millones de dólares en la estrategia. Incluye fondos para ayudar a las comunidades a
establecer apoyo y asesoramiento y mecanismos para las familias, y proporciona servicios de difusión
para unir y coordinar las vías hacia los servicios de apoyo psicológico relacionados con la salud. El gobierno australiano también ha desarrollado recientemente un nuevo conjunto de recursos para la educación
nacional sobre las drogas en las escuelas. El programa Resilience Education and Drug Information representa una inversión muy importante en la salud y el bienestar futuros de la juventud australiana, y
los recursos se concentran en el desarrollo de la resistencia. También hemos proporcionado más de 400
millones de dólares a una Iniciativa de Desvío de las Drogas Ilegales que apoya el desvío de los consumidores de drogas ilegales desde el sistema de justicia penal a un programa de educación y tratamiento.
Las conclusiones de la evaluación recibidas hasta la fecha desde los tribunales de drogas son positivas e
indican la reducción de los niveles de reincidencia entre los que llegan a finalizar el programa.
También quiero reiterar el apoyo del gobierno australiano a la Oficina de las Naciones
Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC). Australia ha tomado constantemente una posición fuerte
contra el abuso de narcóticos ilegales y reconocemos totalmente la importancia de una cooperación internacional efectiva para combatir este reto global. Australia continúa dando mucha importancia a los problemas de control internacional de drogas ilegales y consideramos a UNODC un contribuyente importante
para abordar esta cuestión. Las operaciones regionales de UNODC en la región Asia Pacífico son especialmente importantes para las estrategias de prevención de la delincuencia internacional en Australia. La
contribución total de Australia a UNODC desde 1991 supera los 9 millones de dólares australianos. Esto
coloca a Australia como uno de los 20 donantes más importantes.
La Declaración sobre el Milenio de Naciones Unidas hizo hincapé en la importancia de
que los hombres y mujeres puedan vivir sus vidas y educar a sus hijos libres del temor a la violencia, la
opresión y la injusticia. Los australianos disfrutan del lujo de vivir en una sociedad relativamente segura y
pacífica. Sin embargo, la delincuencia sigue siendo uno de los temas de preocupación más importantes
para la comunidad australiana. En 2003, el Instituto Australiano de Criminología estimó el coste de la delincuencia para la comunidad australiana en 32.000 millones de dólares al año.
Durante los últimos diez años, más o menos, se ha desarrollado una fuerte base de
evidencias para la prevención del delito. En la actualidad, las causas de delitos se entienden mejor que
44
DISCURSO PRINCIPAL
nunca. Estas causas van desde las características individuales de una persona, y su relación con la
familia y la comunidad, hasta factores sociales y estructurales como la educación, el empleo y la vivienda.
También sabemos que estos factores pueden estar profundamente integrados, que se remontan a generaciones con modelos que se repiten en ciclos aparentemente inquebrantables. También hemos mejorado
nuestro entendimiento de lo que pude hacerse para crear reducciones sostenidas y una prevención del
delito a largo plazo - ya sea a través de una prevención primaria, intervenciones en poblaciones o individuos en riesgo o programas para reducir la reincidencia. Aunque todavía necesitamos investigar más para
aumentar la base de evidencias, no hay duda de que ahora sabemos más sobre lo que funciona tanto en
la prevención del delito situacional como en la de desarrollo.
Hemos ampliado nuestras respuestas tradicionales más allá del sistema de justicia penal,
para incluir medidas cuyo objetivo sea abordar las causas sociales y económicas del delito, incluyendo un
intento de mejorar las oportunidades de éxito individuales y comunitarias en las vías que pueden llevar a
una persona a cometer delitos y manteniéndoles positivamente comprometidos con la sociedad. En la conferencia se está debatiendo sobre muchos proyectos con éxito. Más recientemente hemos podido reconocer que las intervenciones que constituyen estos nuevos programas tienen más probabilidades de éxito si
se diseñan y se realizan en forma de paquete de medidas estrechamente relacionadas y coordinadas. El
desarrollo de una política de colaboración y la planificación y realización de los programas se han convertido en parte de la prevención del delito en Australia, aunque, ciertamente, no somos los únicos. La prevención del delito se ha convertido en un esfuerzo coordinado que implica al gobierno y a la comunidad.
Las directrices y normas de las Naciones Unidas proporcionan una guía útil al respecto,
particularmente las Directrices para la Prevención del Delito, adoptadas en 2002. Estoy encantado de
poder decir que Australia participó activamente en la elaboración de estas directrices, que han contribuido al desarrollo de nuestra política nacional de prevención del delito.
El gobierno australiano sigue estando comprometido en tratar el delito y sus causas al
nivel de la comunidad. La delincuencia juvenil y la prevención del delito a través del desarrollo social han
constituido áreas clave de trabajo durante varios años. Encargamos el influyente informe Pathways to
Prevention, que enfatizó la importancia de tener como objetivo los múltiples factores de riesgo y de protección en puntos críticos de transición en el ciclo de vida del desarrollo de un joven. Este informe se ha
citado con mucha frecuencia tanto doméstica como internacionalmente. En este taller también se realizará
una presentación del proyecto triunfador de intervención temprana, que surgió a partir dicha investigación.
El National Safe Schools Framework (NSSF) proporciona un enfoque constante y nacional
en la lucha contra el acoso y la violencia en las escuelas australianas, y apoya a las escuelas en el suministro de entornos de aprendizaje seguros y felices. MindMatters se concentra en cómo puede una
escuela aumentar los factores de protección para una buena salud mental entre sus estudiantes, y desarrolla esto en su currículum, políticas y procedimientos y en sus asociaciones con la comunidad escolar local.
La Stronger Families and Communities Strategy es una iniciativa del gobierno australiano
para dar a las familias, niños y comunidades la oportunidad de construir un futuro mejor. Ayudar a los niños
en sus primeras etapas de vida constituye el panorama para el resto de su vida. Con esto en mente, el
gobierno australiano ha hecho una prioridad de la intervención en la primera infancia y ha llevado a cabo
un extenso proceso de consultas para desarrollar una Agenda Nacional para la Primera Infancia. La
Estrategia también continúa apoyando a las comunidades en el desarrollo de soluciones locales para problemas locales, así como iniciativas cuyo objetivo sea el desarrollo de la capacidad, del liderazgo y de la
orientación. Desde que la Estrategia fue anunciada por primera vez por el Primer Ministro, el Honorable
John Howard, el 16 de abril de 2000, se han asignado más de 226 millones de dólares y se han patrocinado más de 660 proyectos locales.
Recientemente anunciamos un Programa Nacional para la Prevención del Delito en la
Comunidad, de 58 millones de dólares. En este Programa se concederán subvenciones a proyectos
populares diseñados para reducir la delincuencia y el comportamiento antisocial, mejorar la seguridad y
45
DISCURSO PRINCIPAL
la protección en las comunidades y reducir el temor al delito. Australia también da una gran prioridad a
combatir la violencia doméstica y las agresiones sexuales.
Para combatir la violencia contra las mujeres estamos aumentando los programas comunitarios de educación y concienciación, proporcionamos una formación mejor para las organizaciones de
apoyo a la comunidad y mejoramos el sistema de justicia penal. Trabajar con la violencia familiar y la protección infantil en las comunidades indígenas es también una prioridad clave.
El gobierno australiano también ha identificado el desarrollo de comunidades más
seguras como una prioridad para su trabajo en asuntos indígenas. La concentración en áreas dentro de
la prioridad de comunidades más seguras incluye: violencia familiar y doméstica, abuso y abandono infantil, ley y orden, abuso de sustancias, gobierno comunitario y liderazgo. Tenemos varios programas en marcha que trabajan para reducir la delincuencia y la violencia en las comunidades indígenas. En estos se
incluyen los sitios de prueba del Consejo del Gobierno Australiano (COAG), programas de desarrollo del
liderazgo y respuestas específicas a las comunidades. Como parte de este trabajo, estamos identificando
lagunas en los servicios que trabajan para crear comunidades más seguras y estamos fomentando la coordinación entre los niveles de gobierno, así como la flexibilidad en el suministro de los servicios ya existentes.
Un Equipo de Trabajo Ministerial sobre Asuntos Indígenas está proporcionando formación
sobre liderazgo y estrategias a nivel nacional, con el asesoramiento de un Grupo de Secretarías y un
Consejo Nacional Indígena. En los estados, territorios y regiones, se han establecido Centros de
Coordinación Indígena con múltiples agencias, en asociación con una Oficina de Coordinación de Políticas
Indígenas. Los gobiernos trabajan junto a las comunidades indígenas, que establecen sus prioridades y
comparten la responsabilidad de los resultados. La Oficina de Coordinación de Políticas Indígenas es
responsable de la supervisión del desarrollo de políticas de colaboración y de la implementación de
algunos programas de apoyo a la reducción del delito y la delincuencia en las comunidades.
La vigilancia, el cumplimiento de la ley y la prevención son partes igualmente importantes
de la lucha contra el delito, y deben estar respaldadas por procesos democráticos fuertes, un gobierno
responsable y un estado de derecho transparente. En la Declaración de Viena sobre el Delito y la Justicia:
frente a los retos del siglo XXI, los estados miembros pidieron una mayor cooperación regional e internacional para crear sistemas judiciales penales que sean justos, responsables, éticos y eficientes, allí donde
sean necesarios.
La Declaración de Viena fue muy importante para Australia y hemos aprovechado esta
nueva oportunidad para trabajar en cooperación con otros estados miembros, particularmente con los
países de nuestra región, así como con organizaciones internacionales y regionales y con agencias de
Naciones Unidas.
Tengo confianza en que la declaración que surja del Congreso de Bangkok proporcionará
un catalizador de este tipo para la cooperación internacional en la prevención del delito y la justicia penal
a lo largo de los próximos cinco años. No podemos permitir que la delincuencia domine nuestro mundo.
Trabajando juntos podemos imponer la justicia y podemos asegurar la paz.
BIOGRAFÍA
46
Tras una trayectoria de 13 años como socio de un bufete de abogados de Perth, el senador Chris Ellison fue elegido
como Senador liberal en el oeste de Australia en 1993 y reelegido en 1998 y 2004. El senador Ellison fue nombrado
para su actual puesto de Ministro de Justicia y Aduanas en enero de 2001 y, de nuevo, en 2004. En 2004 también fue
nombrado Director de Asuntos Gubernamentales en el Senado. El senador Ellison es responsable de la cartera de
agencias de cumplimiento de la ley de la Commonwealth, incluyendo la Policía Federal Australiana, el Servicio de
Aduanas Australiano (que incluye a la Guardia Costera), la Comisión Australiana para el Delito, el Instituto Australiano
de Criminología, el Centro Australiano de Análisis de Informes de Transacciones (AUSTRAC) y CrimTrac. También es
el responsable del Programa Nacional de Prevención del Delito en las Comunidades. Cuando fue Ministro de Escuelas
estableció, por primera vez, un Comité Nacional de Asesoramiento de Educación sobre Drogas en las Escuelas y
supervisó el desarrollo de una Estrategia Nacional de Educación sobre Drogas en las Escuelas.
PREVENCIÓN DEL DELITO URBANO Y JUVENTUD EN RIESGO:
RETOS PARA SU DESARROLLO Y GESTIÓN
POR PAUL TAYLOR
Introducción
UN-HABITAT está encantado de apoyar este Congreso, con la participación de un amplio
surtido de participantes, algunos de los cuales son socios a largo plazo de UN-HABITAT y forman parte
de sus proyectos para la prevención del delito en sus ciudades respectivas. Este taller, que se concentra
en “Prevención del delito urbano y juventud en riesgo – un reto para el desarrollo urbano” tendrá mucha
importancia para proporcionar conocimientos, buenas experiencias y lecciones aprendidas que sirvan
de referencia en acciones futuras de ciudades y gobiernos, tanto en el mundo desarrollado como en los
países en vías de desarrollo.
Como ya saben, UN-HABITAT es la principal agencia dentro del sistema de Naciones
Unidas que coordina las actividades en el campo de asentamientos humanos. Las actividades operacionales de UN-HABITAT se concentran en el fomento de viviendas para todos, la mejora de la gestión
urbana, la reducción de la pobreza urbana, la mejora del entorno de vida, la prevención del delito, la
mitigación de desastres y la rehabilitación posterior al conflicto.
Urbanización
Según un reciente informe de UN-HABITAT sobre el Estado de las Ciudades del Mundo
2004/2005, la población urbana mundial crecerá desde 2.860 millones en 2000 hasta 4.980 millones en
2030, de los cuales sólo 28 millones del aumento estimado de 2.120 millones corresponderán a los países con altos niveles de renta. Esto significa que los países con bajos niveles de renta experimentarán altos
niveles de urbanización. Además, la proporción de crecimiento urbano anual se estima en un 1,8%, en
contraste con la proporción de crecimiento rural del 0,1% y, para 2030, el 60% de la población mundial
vivirá en las ciudades.
Una de las características de este fenómeno urbano en los países en vías de desarrollo
ha sido la aparición de barrios marginales y estigmatizados asociados al aumento de la delincuencia y
la inseguridad. Estos barrios son denominados frecuentemente guetos, barriadas, favelas o asentamientos okupas. En este momento, 930 millones de personas viven en barriadas de todo el mundo. Si las tendencias continúan, 1.500 millones de personas vivirán en barriadas en el año 2020, el año en el que se
supone que hay que conseguir la Meta del Milenio de mejorar las vidas de al menos 100 millones de residentes en las barriadas. La mayoría de estos residentes son excluidos de los elementos básicos de vida
urbana que permite a los residentes vivir con dignidad. No tienen voz política, viviendas decentes, sanidad,
educación ni estado de derecho. Estas características de urbanización vienen acompañadas normalmente
por un aumento de la delincuencia y la violencia en las ciudades en su conjunto y, en particular, en las barriadas. Estos aumentos vienen acompañados en ocasiones por acciones predatorias y punitivas de los
gobiernos contra los pobres, fanatismo político y disturbios civiles. Dichas ciudades y barrios son
insostenibles.
Contrariamente a la percepción general, no son los grupos "acomodados", sino los mismos pobres urbanos y los grupos vulnerables, como las mujeres y los jóvenes en particular, los que más
sufren por causa de la mayor parte de la delincuencia y la inseguridad. Debido a esta asociación, muchos
argumentan que el delito es, simplemente, un producto de la pobreza. No es tan sencillo. La opinión de
UN-HABITAT es que gran parte de la delincuencia y violencia urbanas es producto de la exclusión
social, una condición que fortalece la pobreza de las rentas sencillas. La exclusión social ha erosionado
los valores cívicos y ha acabado con las estructuras de soporte social, como la familia y la comunidad,
lo que genera grupos en riesgo de caer en la delincuencia y la violencia. El delito urbano genera un
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sentimiento de inseguridad que acaba convirtiéndose en desconfianza, intolerancia y, en algunos casos,
reacciones violentas como la justicia popular. Erosiona el capital social y crea una cultura de sospecha que
divide a las ciudades. De este modo, donde no hay una cultura de solidaridad entre los pobres, lo que representa una característica definitoria de la exclusión, los delitos y la violencia suelen darse en su mayor
parte entre pobres y pobres. Este análisis es válido tanto para el Norte como para el Sur.
La corrupción y la decadencia institucional son evidentes en muchas áreas urbanas
de muchos países, e implica a grupos sociales distintos de los marginados y excluidos, incluyendo a las
fuerzas de policía, el sistema de justicia y los gobiernos nacionales y locales. Esto ayuda a catalizar una
cultura de criminalidad y frustra las posibilidades de dar una respuesta efectiva al delito y a la violencia.
La delincuencia transnacional y la globalización del crimen organizado, que se manifiestan en el tráfico de
seres humanos, armas o drogas, añaden unas características especiales al escenario local. Todo esto es
raramente exhaustivo y muy pocas se menciona en el debate internacional, pero puede prosperar en un
entorno local de decadencia institucional y exclusión social. El nivel local, por lo tanto, es parte integral de
cualquier estrategia para combatir el delito transnacional. La intención de UN-HABITAT es seguir explorando junto con UNODC nuestras conversaciones preliminares sobre cómo colaborar de forma programática
para abordar estos vínculos.
Este potente cóctel de exclusión, delincuencia, recelos y corrupción hace que las ciudades sean ineficientes e improductivas, así como más desiguales e intolerantes, lo que refuerza la segregación dentro de las ciudades. Lo que debería ser un centro de desarrollo y de intercambio se convierte
así en fortalezas del miedo.
Juventud
Muchas de las ciudades de este mundo nuestro, que se urbaniza tan rápidamente, muestran una intensificación de la exclusión social en lo que respecta a la juventud. Hay un aumento de
jóvenes desempleados, más posibilidades de ruptura familiar, reclutamiento de niños soldados, tráfico de
jóvenes y el impacto del VIH/SIDA. Los jóvenes son especialmente vulnerables a estos problemas, porque
a menudo no tienen acceso a foros que puedan abordar sus asuntos desde su perspectiva. Las actitudes
entre los adultos y los organismos de toma de decisiones, que ven a los jóvenes como una obligación y
una fuente de problemas, contribuyen a aumentar la exclusión.Y esto es así, a pesar de un consenso global en que los niños y los jóvenes tienen derechos, como lo refleja el Convenio de los Derechos del Niño
de 1989, que enfatiza su derecho a ser escuchados y representados.
Ocuparse de la 'juventud en riesgo' en nuestras ciudades y pueblos de forma práctica,
que permita que se respeten los derechos de los jóvenes al mismo tiempo que se toma conciencia de que
estos derechos también vienen acompañados de obligaciones, es una característica de una buena gestión
urbana. Debemos esforzarnos por ciudades inclusivas, que permitan la participación de todas las partes
interesadas, incluyendo a los jóvenes, en asuntos que afectan a su bienestar presente y futuro. La creatividad, energía y capacidad de la juventud para un compromiso idealista deben movilizarse al máximo. La
capacidad de los jóvenes para hacer esto se maximiza de la mejor manera a través del desarrollo de la
capacidad de las organizaciones que representan a la juventud. Estas organizaciones pueden proporcionar el marco institucional de valores cívicos positivos que constituyen el apuntalamiento necesario para
desarrollar oportunidades para que los jóvenes se impliquen con las autoridades locales que representan
a la comunidad más amplia. Allí donde existen estas organizaciones de jóvenes, hay que desarrollar su
capacidad. Donde no existen, hay que crearlas. El gobierno local juega un papel fundamental para facilitar este enfoque impulsado por las partes interesadas. Se trata de un mensaje clave que UN-HABITAT
está enviando a todos sus socios.
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Iniciativas de UN HABITAT
Déjenme que desarrolle algunas de las nociones que he mencionado anteriormente.
UN-HABITAT ha lanzado dos campañas globales, una por la propiedad garantizada y la otra por la
gestión urbana. El objetivo de estas dos campañas es reducir la pobreza urbana a través de políticas
que hagan hincapié en la inclusión, la igualdad, la sostenibilidad y la justicia social. Las asociaciones
estratégicas y operacionales con los gobiernos, las autoridades locales, las organizaciones no gubernamentales y comunitarias, el sector privado y las agencias de Naciones Unidas son algo crucial para que
estas campañas tengan éxito.
The Campaign on Urban GovernanceLa Campaña de Gestión Urbana
La Campaña de Gestión Urbana tiene como objetivo aumentar la capacidad de los
gobiernos locales y otras partes interesadas para practicar una buena gestión urbana. La
campaña visualiza las “Ciudades Inclusivas”, lugares donde todos, independientemente
de su situación económica, sexo, edad, raza o religión, pueda participar activa y positivamente en las oportunidades que las ciudades ofrecen. En base a su propia experiencia
en el trabajo con las ciudades, UN-HABITAT ha iniciado un debate global con el argumento de que una buena gestión urbana está caracterizada por la sostenibilidad, solidaridad,
igualdad, eficiencia, transparencia y responsabilidad, compromiso cívico y ciudadanía
y, por supuesto, seguridad. Estas normas son interdependientes y se refuerzan
mutuamente.
El Programa Ciudades Más Seguras
El Programa Ciudades Más Seguras de UN-HABITAT, ha desarrollado e implementado, a
lo largo de los últimos 9 años, estrategias de prevención del delito en el conjunto de la
ciudad en varias ciudades piloto de todo el mundo que, en particular, abordan dos valores
de gestión: la seguridad y la ciudadanía. La Ciudadanía es especialmente importante a la
hora de reconstruir la solidaridad social y el capital social. Esto se reconoció en el
Consejo de Gobierno de UN-HABITAT que tuvo lugar el pasado abril, que impuso el
Programa para profundizar aún más en estos conceptos y obtener así un mejor
entendimiento de su contribución a una buena gestión urbana. La experiencia que se ha
obtenido hasta ahora sugiere que el modelo impulsado por las partes interesadas para la
inclusión de la juventud, que enfatiza el desarrollo de instituciones para la juventud, es un
medio por el que se pueden fomentar los valores cívicos.
Las lecciones de la experiencia recogida por Ciudades Más Seguras hasta el momento
están recopiladas en productos del programa, como el conjunto de herramientas globales para la
prevención del delito local, que les presentaremos algo más tarde. El conjunto de herramientas también
hace más accesible el enfoque de Ciudades Más Seguras y más explícita su relación con las políticas
nacionales y las estrategias de desarrollo urbano. También examina el papel de varios actores: las autoridades locales, el sistema de justicia penal y la sociedad civil. Propone enfoques para desarrollar las capacidades y la experiencia de las ciudades en las áreas de seguridad comunitaria y prevención del delito.
El nivel local
Hay que reiterar que no se puede pasar por alto el papel destacado de la autoridad
local en la realización de enfoques participativos en la prevención del delito. La autoridad local nunca
puede sustituirse ni se puede delegar su responsabilidad a ninguna otra parte interesada. Desde 1987,
varias Conferencias Internacionales de Alcaldes, celebradas en Montreal (1989), París (1991), Johannesburgo (1998) y, más recientemente, en Durban (2003), han afirmado el papel de las autoridades locales
como líderes de las asociaciones o coaliciones locales contra la delincuencia. Las autoridades locales
ocupan una posición estratégica para llevar a cabo la coordinación de todos los actores locales.
Sin embargo, no podemos ignorar ciertas realidades del gobierno local en nuestro seno.
Como se ha deducido de lo anteriormente mencionado, muchas autoridades locales se comportan de
49
forma que se empeora la exclusión en lugar de aumentar la inclusión. La Campaña de Gestión Urbana
busca persuadir a las autoridades locales de que la clave de la inclusión es comprometerse con las
organizaciones de la sociedad civil, especialmente organizaciones centradas en la comunidad, para
desarrollar las prioridades y estrategias de la ciudad, así como su implementación. En el campo de la
seguridad, puede explorarse el compromiso de los residentes para protegerse a sí mismos y a su
propiedad de la delincuencia y la inseguridad. Los grupos de comerciantes, negocios y vecindarios son
socios potenciales de las autoridades locales para conseguir buenos enfoques de gestión urbana en lo
referente a la prevención del delito.
Además, existen otras herramientas de UN-HABITAT, así como experiencias documentadas, además del conjunto de herramientas para la prevención del delito ya mencionado. Por ejemplo, el
presupuesto participativo y las políticas de juventud que fomentan la inclusión en el contexto de las políticas
locales sobre prevención del delito y juventud. Para abordar asuntos de gestión general por parte de las
autoridades locales que afecten al entorno de la prevención del delito, está a su disposición una Tool to
Support Transparency in Local Government (Herramienta para apoyar la transparencia en el gobierno local).
Comentarios finales
Los asuntos relacionados con la prevención del delito deben constituir una prioridad en
las agendas municipales y el delito urbano debería recibir una atención especial en las agendas de los
gobiernos nacionales. El desarrollo de la capacidad y el intercambio de experiencia deben continuar, con
una colaboración de ciudad a ciudad y con el objetivo de una cooperación técnica. A este respecto,
UN-HABITAT celebrará el 3º Foro Urbano Mundial en Vancouver, Canadá, en junio de 2006. Este Foro,
que coincidirá con las celebraciones del 30º aniversario de UN-HABITAT, constituirá una de las mayores
reuniones de ciudades y otros socios - anticipamos unos 6.000 asistentes - para debatir temas urbanos,
incluyendo la prevención del delito y la juventud en riesgo. Nuestra intención es que, junto con las redes
de socios, el Programa de Ciudades Más Seguras de UN-HABITAT convoque un Comité de Coordinación
de Socios para hacer avanzar los programas de temas de seguridad urbana. También queremos que uno
de los resultados de Vancouver sea el aumento de escala de nuestra categoría UN-HABITAT de Mejores
Prácticas sobre prevención del delito y juventud en riesgo, para que su responsabilidad y ejecución correspondan a las redes de socios de Ciudades Más Seguras mediante unos criterios acordados. La intención
de UN-HABITAT es extender una invitación especial a UNODC, que se confirmará formalmente en su
debido momento, para organizar conjuntamente estos eventos especiales sobre prevención del delito,
como respuesta a nuestra participación en este evento en Bangkok, y como reconocimiento de la estrecha
relación entre las dos organizaciones.
Como iniciativa independiente, se desarrollarán indicadores globales de prevención del
delito urbano y el establecimiento de una clasificación de ciudades de todo el mundo, según su calidad de
vida y sensación de inseguridad, y se incluirán en el Informe Global sobre Asentamientos Humanos de
2007 de UN-HABITAT, cuyo tema será “Seguridad Urbana”.
UN-HABITAT espera que las deliberaciones de este Congreso puedan llegar a formar
parte de la hoja de ruta hacia Vancouver y más allá. Dejemos que los debates hablen de los distintos contextos y enfoques de la delincuencia en el Norte y en el Sur, y proporcionemos una base para la cooperación técnica, mediante la cual puedan reproducirse las mejores prácticas sobre prevención del delito y
presentarlas a los alcaldes y otras partes interesadas de las ciudades que participen en el 3º Foro Urbano
Mundial.
Quisiera finalizar reiterando que es importante reconocer la gestión de la seguridad como
un asunto crítico para nuestras ciudades y juventud urbana. Es nuestro reto, el reto de los gobiernos
nacionales y locales y del resto de partes interesadas, desarrollar una gestión adecuada de la seguridad
en nuestro mundo en vías de urbanización.
50
BIOGRAFÍA
Paul Taylor fue anteriormente Jefe de la Rama de Desarrollo Urbano de UN-HABITAT. Era el responsable de varios
programas globales relacionados con el entorno urbano, la gestión de desastres y ciudades más seguras, todo
ello realizado mediante la Campaña por la Gestión Urbana. Planificador urbano de profesión, ha trabajado en el
mundo en vías de desarrollo, sobre todo en África, Oriente Medio y el Pacífico durante la mayor parte de su vida profesional. Antes de unirse a Naciones Unidas era asesor y trabajaba para una gran variedad de agencias multilaterales
y bilaterales especializadas en temas de desarrollo urbano, así como en temas más generales de desarrollo institucional de varios sectores. Actualmente trabaja en la Oficina de la Comisión Europea de UN-HABITAT, en Bruselas,
Bélgica.
51
I
ESTRATEGIAS,
PRÁCTICAS Y LECCIONES
PARA LAS
ÁREAS URBANAS
POLÍTICA URBANA DE SEGURIDAD EN CHILE:
PROGRAMA COMUNA SEGURA
POR ALEJANDRA LUNECKE
El contexto
Magnitud y evolución de la delincuencia en Chile1
La criminalidad es hoy en día un tema de preocupación central en el país. Las denuncias
de Delitos de Mayor Connotación Social2 crecieron entre 1982 y 1986, para luego mostrar una tendencia
decreciente hasta 1995. A partir de 1998 se registra un nuevo aumento, manteniéndose dicha tendencia
hasta la actualidad. Los delitos de mayor incremento corresponden a aquellos de motivación económica hurto, robo con fuerza y robo con violencia3.
DE
DENUNCIAS CRIME DMCS CHILE 1997-2002
Tasa cada 100 mil habitantes
EVOLUCIÓN TASA
Adicionalmente, preocupa el crecimiento del tráfico de drogas. Información del Ministerio
de Interior da cuenta de un aumento del circuito de las drogas en el gran Santiago entre el año 2002 y el
2004, el cual se habría extendido significativamente en los sectores más deprimidos social y económicamente en las principales ciudades del país, y especialmente en el Gran Santiago.
Por otra parte a pesar de la falta de información sistemática, es importante destacar la
necesidad de enfrentar la violencia al interior de las familias y en contra de la mujer como un problema de
país4. El hogar es el espacio de mayor riesgo para niños, niñas y mujerese5. Los datos indican que las
violaciones y el abuso sexual son cometidos mayoritariamente por hombres en contra de mujeres6, en sus
propias casas y por familiares u otras personas conocidas7.
1 Información recogida del Documento Diagnóstico de la Seguridad Ciudadana en Chile. Foro de Expertos. Ministerio de Interior, 2004.
2 Según la clasificación del Ministerio del Interior, los DMCS incluyen hurto, robo con fuerza, robo con violencia, homicidio, violación y lesiones. A su vez,
54
los dos primeros son clasificados como delitos contra la propiedad, mientras que los cuatro siguientes son clasificados como delitos contra las personas
3 El término robo con violencia hace referencia a la suma de los delitos de robo con violencia, robo por sorpresa y robo con intimidación, de acuerdo
a la desagregación estadística realizada por el Ministerio del Interior el año 2001.
4 Al interior de la familia, nos referimos a la violencia entre las parejas y hacia los niños. Las mujeres además de la violencia física , psicológica , sexual y económica que viven en las relaciones de pareja, experimentan otras formas de violencia producto del abuso masculino, como el hostigamiento
o acoso sexual, la prostitución forzada, abuso sexual, violaciones, entre otros.
5 El 50% de las mujeres actual o anteriormente casadas, residentes en la Región Metropolitana declaran haber vivido una situación de violencia de
parte de su pareja, alguna vez en su vida. La violencia contra la mujer está presente en todos los estratos socioeconómicos (Estudio de Prevalencia de
la Violencia Intrafamiliar. SERNAM 2001).
6 Según la Defensoría Penal Pública el 98% de los delitos sexuales se cometen por hombres.
7 Según el Servicio Médico Legal el 81% y 77% respectivamente de las víctimas de violaciones y abuso sexual son mujeres y éstos son cometidos en
un 86% por conocidos (Pericias Médico Legales en Delitos Sexuales, Servicio Médico Legal, Mayo 2002). Respecto a los menores, las niñas son más
frecuentemente abusadas que los niños. En el 92% de los casos, el abusador es un familiar o conocido (Instituto Médico Legal, 1995)
Sensación de Inseguridad
La sensación de inseguridad se ha convertido también en uno de los problemas de política pública más trascendentes en la última década en Chile. Sus causas y características están aún en discusión, pero es indudable que un porcentaje importante de la población presenta altos niveles de ansiedad
y temor hacia la delincuencia. La Primera Encuesta Nacional de Victimización (M. Interior - INE, 2003)
indicó que 48% de los encuestados cree que será víctima de un delito en los próximos 12 meses. Los
lugares más inseguros para la gente son las calles y los medios de transportes, especialmente los buses.
El 25% de los encuestados dice que es muy probable que sea víctima de un delito en los próximos
12 meses; mientras que el 61% piensa que esa situación es sólo probable.
La respuesta pública
En Chile, la preocupación ciudadana y política instaló el tema de la seguridad ciudadana
en la agenda pública a principios de los 90. Las primeras respuestas a esta problemática se centraron en
las tareas de control y represión de la delincuencia. Esto se constata a través de las cifras que muestran
el aumento explosivo de la población penal durante la última década. La población penal creció de 22.000
reclusos en 1990 a 38.000 a fines del 2003 para una población de 15 millones de habitantes. De igual
forma, el hacinamiento carcelario llega a un 40% y la tasa de detenidos es de 2,5% por cada mil habitantes. Frente al fracaso del sistema de control para frenar el aumento de la delincuencia (como se muestra antes), comienzan ya a fines de la década, a integrarse en el discurso y quehacer político y público,
enfoques y estrategias (muchas inspiradas en la experiencia internacional) de prevención que entregan a
su vez un rol importante a la participación ciudadana en la materia.
Esta ha sido una etapa dinámica que ha significado - a su vez- un proceso de aprendizaje para los diferentes agentes públicos, el cual se ha desarrollado por medio de las distintas iniciativas que
han sido puestas en práctica. A partir de este proceso ha sido posible constatar una serie de errores, tanto
de enfoques como de diseños, que han posibilitado reorientar la labor preventiva que se desarrolla a través
de las distintas instancias.
Un importante avance en el país, lo constituye el esfuerzo realizado en la elaboración de
la Política Nacional de Seguridad Ciudadana. Esta da cuenta de una mirada sistémica en el análisis de la
problemática, considerando los diversos actores institucionales involucrados en el abordaje de ella como
así también el rol que estos juegan en el desarrollo de las respuestas al fenómeno. Esta se ha planteado
como principales desafíos programáticos el desarrollar intervenciones y estrategias de Prevención y
Control del delito; el desarrollo institucional y de información y tecnologías adecuados. Para ello contempla como principales instrumentos de acción:
•
•
•
•
•
La Reforma Procesal Penal en el sistema de justicia
El Plan Cuadrante de la Policía de Carabineros de Chile
Las Medidas Legislativas
Programa Comuna Segura
Programa Barrio Seguro
Descripción Programa Comuna Segura
El Programa Comuna Segura, es una iniciativa gubernamental que nació el año 2000 y
constituye una de las principales estrategias del Gobierno de Chile para fortalecer la seguridad ciudadana
en el ámbito local. Surge de manera paralela con la División de seguridad Ciudadana, institucionalidad
que con el tiempo se ha ido consolidando como la instancia gubernamental encargada la coordinación
intersectorial en materia de política pública. A partir del año 2001 el Programa se ha desarrollado en un
total de 56 comunas y prevé implementarse en 15 más a partir de marzo de 2005 (sumando un total de
71 comunas).
55
Este programa ha sido definido como como una estrategia de prevención comunitaria del
delito, la violencia y el temor y se inscribe en la perspectiva de descentralización de las políticas de
seguridad ciudadana, relevando el rol de las comunidades locales.
1. OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS
Propósito Del Programa
•
Promover el desarrollo de estrategias integrales y efectivas de prevención en el ámbito
comunal, mediante la participación de los actores públicos y privados.
Objetivos
•
Fortalecer las capacidades institucionales existentes en el ámbito local para intervenir en
seguridad ciudadana.
•
Promover la generación y ejecución de Planes integrales de Seguridad Ciudadana.
Cambio Esperado
Se espera que con la ejecución del programa los municipios y el resto de los actores
locales incorporen metodologías de trabajo en la perspectiva de desarrollar planes preventivos de alto
impacto y focalización; en definitiva se espera que el programa contribuya a superar la situación original
de los municipios, donde no se ha instalado el tema de prevención del delito y la delincuencia como tema
transversal que guíe la inversión y planificación municipal; así mismo, se espera que los municipios incorporen una visión más integradora del tema, entendiendo que la labor preventiva posible de desarrollar va
más allá de la existencia de sistemas de vigilancia municipal.
Ejes Del Programa
•
•
•
•
Interviene desde el ámbito de la Prevención; se entiende que una política moderna e
seguridad complementa las labores de control con estrategias que intervienen sobre los
factores de riesgo social.
Interviene desde el Territorio Local; comprende que el fenómeno de la delincuencia, la
violencia y el temor adquiere características particulares en los territorios locales
Se basa en la Participación Social; se entiende que por la multicausalidad del fenómeno
las intervenciones deben considerar al conjunto de actores que interactúan en el territorio
local, especialmente la comunidad.
Promueve la focalización territorial y social de los recursos; intenciona la intervención
hacia aquellos territorios y grupos sociales más vulnerables; y en los temas que efectivamente son prioritarios para las comunas.
2. ESTRUCTURE DEL PROGRAMA
El funcionamiento del Programa a nivel local se basa en el funcionamiento de 3 componentes:
56
•
CONSEJO COMUNAL DE SEGURIDAD CIUDADANA: Espacio de representación social
en que participan las autoridades del Estado a nivel local y representantes de la Sociedad Civil . Esta
definido como un espacio de diálogo social en el tema de seguridad; asumiendo como responsabilidad la
orientación de la estrategia local, aprobando las inversiones que se hacen con recursos del Programa y
haciendo el seguimiento de las mismas.
•
SECRETARÍA COMUNAL: Esta constituida por un profesional encargado de generar y
mantener el diagnóstico de la situación de seguridad de la comuna, y coordinar el diseño, implementación
y seguimiento del Plan Comunal de Seguridad, con base en la articulación de los actores locales.
•
MESA TÉCNICA COMUNAL: Instancia Técnica formada por las Direcciones Municipales
relacionadas directa o indirectamente con acciones de prevención y otros programas de ejecución municipal, , proponiendo la inversión o su focalización social y territorial, y aportando en su seguimiento.
3. ETAPAS DEL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN
A.
Selección de las Comunas
La selección de comunas la hace la División de Seguridad Ciudadana en consideración
de variables sociales - agrupadas en un Indice de Vulnerabilidad Social Delictual (como nivel de escolaridad, pobreza, indigencia, desempleo, consumo de drogas, etc.) - y delictuales (Tasas de Denuncias).
Cada año se actualiza la información sobre cada uno de los indicadores y se confecciona el ranking de
comunas, ingresando al programa aquellas que muestran un mayor puntaje.
B.
Instalación del programa
La instalación comienza con el anuncio de comunas seleccionadas, prosiguiendo con la
suscripción de los respectivos Convenios de Colaboración con cada uno de los Municipios; luego se procede a la selección de Secretarios Comunales de acuerdo a un perfil que prioriza las habilidades técnicas
y personales para desempeñar el cargo. Los Convenios de Colaboración entre el Ministerio del Interior y
los Municipios determina las obligaciones de cada parte.
C.
Diagnóstico Local de Seguridad Ciudadana
El Diagnóstico Comunal de Seguridad es el proceso a través del cual se caracteriza la
situación de seguridad de la comuna, tanto en lo que respecta a la dinámica delictual como de los factores
de riesgo social y situacional interactuantes en el territorio y se definen los problemas prioritarios sobre
los cuales se intervendrá. El Diagnóstico en seguridad supone una perspectiva operativa, es decir, se centra en los elementos fundamentales que permitan focalizar los puntos geográficos, temas y grupos
sociales sobre los que se organizará la acción. Implica la integración de fuentes cuantitativas (Estadísticas
de Denuncias, Encuesta de Victimización, etc.) y cualitativas; dentro de estas últimas cobra relevancia
la realización de Diálogos Ciudadanos, instancias de autodiagnóstico y análisis participativo de la
comunidad.
D.
Plan Comunal de Seguridad Ciudadana
El Plan Comunal de Seguridad Ciudadana es el instrumento central para la gestión en
materia de seguridad ciudadana a escala comunal. Plasma la estrategia local de seguridad involucrando
una mirada integral de la temática. Es considerado el eje sobre el que se organiza el trabajo del Programa
y requisito ineludible y obligatorio para el traspaso de recursos a las comunas.
E.
Evaluación y selección de los planes comunales
La selección de los Planes Comunales, y de cada uno de los proyectos que se postulen
a las tres líneas de financiamientos serán objeto de una evaluación externa en diferentes momentos del
ciclo del Programa.
4. ESTRATEGIA DE FINANCIAMIENTO
El financiamiento general del Programa está a cargo del Ministerio del Interior. Tiene tres
modalidades de inversión.
57
A.
Inversion focalizada:
Representa el 30% de los recursos transferidos a cada municipio y tiene como propósito
la ejecución de iniciativas que por su diseño, temática y respaldo técnico - profesional aseguran mayor
impacto en los territorios focalizados por el Plan Comunal de Seguridad. Su ejecución se realiza vía licitación a entidades especializadas o a directamente por el municipio. Esta reservada para proyectos psico
sociales en áreas temáticas estratégicas como: Violencia contra la mujer y Maltrato Infantil; Violencia
Escolar: Violencia barrial; Niños y adolescentes en riesgo de ingreso a la carrera delictual.
B.
Fondo concursable para iniciativas comunitarias:
Tiene como propósito promover la participación de la comunidad en el mejoramiento de
la seguridad de su territorio, a través del financiamiento de proyectos comunitarios de seguridad ciudadana. Las organizaciones sociales podrán postular proyectos únicamente en los siguientes ámbitos:
Prevención Situacional; Intervención psicosocial y Promoción de Seguridad.
C.
Fondo de Incentivo para la gestion local:
Se destinará un monto equivalente al 10% de los recursos destinados a las comunas para
financiar proyectos de alto impacto presentados por municipios, individualmente o asociados, que
demuestren una buena gestión en seguridad (un Plan consistente, cumplimiento de focalización en el
Fondo, calidad de proyecto presentado, aporte municipal).
5. ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA
El PCS tiene una estructura administrativa instalada en el nivel central y en el nivel local.
Esta estructura también ha variado en el tiempo y a partir del año 2005 se ha incorporado una nueva
modalidad de gestión. Hasta el año 2004, en el nivel central, se ubican las unidad de gestión, planificación,
asesoría, y coordinación. En el ámbito local, el programa estaba administrado por la secretaría comunal.
A partir del año 2005, se ha generado una instancia intermedia de gestión a cargo de la supervisión de
zonas regionales que incorporan a diversas comunas. Actualmente, se han instalado 5 grandes zonas en
el país y la labor de los encargados de estas zonas, es procurar el adecuado funcionamiento del programa en las comunas y establecer la vinculación entre el nivel central y los actores locales.
6. PRINCIPALES RESULTADOS
Cobertura y focalización
En cuatro años de ejecución se calcula en 3.891.036.000 los beneficiarios directos de los
2.737 proyectos financiados en igual período. Se estima que los beneficiarios de los proyectos han coincidido mayoritariamente con población vulnerable socio delictualmente. Las orientaciones 2005 apuntan a
conseguir mayor focalización.
En total se han financiado 2.737 proyectos de seguridad:
•
Se han financiado 1401 proyectos de infraestructura participativa.
•
Se han financiado 1100 proyectos de Fortalecimiento de redes comunitarias.
•
Se han financiado 236 proyectos de atención psicosocial.
Inversión realizada
En cuatro años se han invertido US 23.325.594,4. (Americanos) concentrados fundamentalmente en el Fondo Concursable.
58
ANÁLISIS EVALUATIVO
El Programa Comuna Segura ha sido evaluado por cinco instituciones externas al
Ministerio del Interior (dos empresas consultoras, dos universidades y por el Ministerio de Hacienda) y
estas evaluaciones han estado enfocadas a analizar diferentes aspectos del programa y por consiguiente,
han arrojado diversos resultados, lecciones y desafíos. Ello ha permitido, que el PCS durante el período
que lleva de implementación haya ido redefiniendo algunas de sus estrategias y líneas de acción. Las
lecciones aprendidas a partir de estos insumos, son la base de la redefinición que el PCS ha realizado
para la gestión 2005, la que contempla el número de cambios más significativos del Programa durante su
desarrollo.
Desafíos pendientes
A partir de una mirada externa, es posible establecer que el PCS ha avanzado significativamente en cuanto a su modelo, metodología de implementación y a su gestión. En este sentido, el avance
pragmático que ha sido evaluado, ha permitido que los mismos gestores hayan ido produciendo cambios
en el modelo de la intervención. Las lecciones aprendidas en este avance, son las que hoy (más que en
etapas anteriores) dan lugar a mejores condiciones de éxito de esta iniciativa en el largo plazo. Sin embargo, aún el PCS enfrenta desafíos importantes en miras de lograr sus objetivos y de consolidarse como una
estrategia exitosa en materia de prevención de la delincuencia. Estos desafíos se basan, en las aún debilidades que este programa presenta respecto a algunos aspectos de su gestión y a la implementación en
el territorio.
Al respecto, los desafíos principales son:
1.
Aumentar la eficacia y eficiencia del programa en materia de resultados e impacto
a través de la eliminación del fondo concursable de la inversión
Frente a los escasos logros obtenidos por el programa respecto a sus resultados en materia de transferencia de capacidades; apropiación de la metodología y de la estructura por parte de los
municipios y por parte de la misma comunidad involucrada, es necesario que el Programa finalice la
modalidad concursable de la inversión y con ello pueda, generar estrategias de prevención de mediano y
largo plazo, que trascienden al año de implementación.
2.
Coproducción efectiva
Un primer desafío lo constituye el avanzar hacia mayores niveles de colaboración y coordinación en el ámbito central (del PCS con otros Programas Sectoriales) y en el ámbito municipal para
lograr una coproducción efectiva en materia de prevención. Aún cuando se han dado pasos importantes
al respecto, es necesario tener presente que la sola participación de la comunidad no basta para obtener
buenos resultados en esta materia (enfoque sostenido por el programa hasta 2004). En este sentido, la
colaboración, la coordinación y el quehacer conjunto del gobierno central, gobierno local junto a la comunidad, son requisitos indispensables. Para ello, el PCS debe avanzar significativamente en la transferencia de conocimientos y capacidades en materia de gestión local intersectorial y en conocimientos técnicos
y de conocimientos específicos en materia de prevención del delito a las instancias locales y comunales.
Así también debe coordinarse efectivamente con el quehacer de otras reparticiones públicas presentes en
el territorio.
3.
Incorporar una mirada y estrategia de implementación de mediano y largo plazo.
Los resultados e impactos obtenidos (bajos en materia de los objetivos del programa) dan
cuenta de la necesidad de reevaluar los tiempos que considerados en la etapa de implementación en el
territorio comunal. En este sentido, toda estrategia de prevención estará destinada a lograr bajo impacto,
sino contempla un diagnostico profundo y participativo de los principales actores involucrados
59
(actualmente el diagnostico se realiza en uno o dos meses ye s realizado por el secretario comunal). La
actual forma de realizar los diagnósticos ha significado que estos constituyan radiografías de la realidad y
no procesos de identificación y apropiación de las problemáticas. Sin duda esto incide negativamente
sobre el diseño e implementación del Plan de Acción, el cual no contempla estrategias de mediano y largo
plazo y no focaliza adecuadamente los recursos y las iniciativas.
4.
Descentralización de la Prevención
Avanzar hacia niveles de mayor descentralización, significa mayor flexibilidad administrativa por parte del mismo programa. Como se ha señalado, el PCS han sido débil en la instalación de las
capacidades necesarias que dan sustentabilidad en el largo plazo a las iniciativas de prevención. En este
sentido, el proceso de implementación del programa ha evidenciado las tensiones y obstáculos que se
generan cuando una política central interviene en el ámbito local por cuanto son pocos logros que se
obtienen si el municipio no coincide con los ejes de trabajo del gobierno. El análisis de las opiniones dadas
tanto por el equipo técnico del gobierno (División de Seguridad Ciudadana) como por algunos alcaldes y
Secretarios técnicos confirman estos riesgos que pueden ser superados sólo si los alcaldes asumen en
forma coherente con su propia política los objetivos del Programa y si el Programa es flexible administrativa y técnicamente.
5.
Redefinición de la Participación Comunitaria
La Redefinición del tipo de participación comunitaria que se busca promover, aparece
como otro desafío. El PCS debe abordar en el corto plazo, cual es el significado y alcance de la participación de la comunidad en materia de prevención. En Chile, la noción de “participación” comunitaria que
sustenta a muchos programas sociales involucra un riesgo en materia de logros y resultados en cuanto
las modalidades de participación en curso, no necesariamente están enfocadas a lograr mayores niveles
de apropiación de la problemática, la responsabilización y empoderamiento de la comunidad en esta
materia.
6.
Consolidar el Enfoque y Trabajo Supra Comunal
La delincuencia y la violencia tienen carácter multidimensional, respondiendo a múltiples
causas. Por ello, el abordaje multi agencial es requisito para obtener cualquier resultado positivo. Ello
implica reconocer, que en un determinado espacio urbano, los actores, los hechos y los escenarios de la
delincuencia y de la violencia se relacionan, interactúan y se desplazan sin distinciones territoriales.
Si bien, para dar cuenta de este fenómeno el PCS ha avanzado en la definición de territorios supracomunales (zonas) para su administración, se debiese comenzar gradualmente a incorporar un enfoque de
trabajo aun más integral y coordinado supra comunalmente. Sin ello, se corre el riesgo de limitar la acción
de conjunto e integrada y se arriesga de dejar de lado muchas actividades esenciales de los grupos
objetivos que están fuera de una comuna.
60
REFERENCIAS
Political Violence in Chile. 1983-1986 (2000) Ed. Fundación Archivo de la Vicaría de la Solidaridad. Santiago de Chile: January.
Dammert, Lucía & Lunecke, Alejandra (2002) Fear and Victimization in Chile: A local study in twelve districts in Chile, Santiago: Centro
de Estudios en Seguridad Ciudadana, Universidad de Chile.
Dammert, Lucía & Lunecke, Alejandra (2004) The Crime Prevention in Chile: A community vision, Santiago: Centro de Estudios en
Seguridad Ciudadana, Universidad de Chile.
Vanderschueren Franz, Marcus, Michel, Buffat, Jean Pierre & Lunecke, Alejandra (2004) Security's Policies in Europe and Latin
America. Lessons Learned and Challenges. Santiago: Banco Interamericano de Desarrollo, Ministerio del Interior y Universidad
Alberto Hurtado.
Vanderschueren Franz, & Lunecke, Alejandra (2004) Young Crime Prevention: An evaluation of international experiences, Santiago:
Banco Intermamericano de Desarrollo, Ministerio del Interior y Universidad Alberto Hurtado.
Lunecke, Alejandra, Fruhling, Hugo & Azun Candina, Training in Human Rights and Institutional Control. Changes and Challenges
for the police in Chile
Citizen participation and the police reform in Latin America (2004) Centro de Estudios para el Desarrollo, Santiago de Chile.
Essay: A Challenge for Society : Violence in Stigmatic Neighborhoods (2004) in Revista Mensaje, Nº 553: October, Santiago.
BIOGRAFÍA
Alejandra Lunecke obtuvo su Licenciatura en Historia y Ciencias Políticas en la Universidad Católica de Chile. En
la actualidad trabaja como profesora e investigadora en la Universidad Jesuita Alberto Hurtado y es una experta en
políticas de prevención del delito en Latinoamérica y Chile. Ha trabajado en organizaciones sin ánimo de lucro y el
Centro de Estudios de Seguridad Pública de la Universidad de Chile, y actualmente es la coordinadora del Centro de
Estudios de Seguridad Urbana de la Universidad Jesuita Alberto Hurtado de Chile.
Ha enfocado su trabajo e investigación en temas de derechos humanos, políticas de prevención del delito, participación comunitaria, evaluaciones de políticas públicas y violencia en comunidades propensas a la delincuencia y
barrios estigmatizados. Actualmente es asesora del gobierno de Chile y está finalizando diagnósticos y planes de
acción para barrios que se enfrentan a altos niveles de violencia como consecuencia del tráfico de drogas.
61
PREVENCIÓN DE LA DELINCUENCIA LOCAL EN PERÚ
POR ALCALDE SALOMÓN HUGO AEDO MENDOZA
Y
RACHEL NEILD
Perú es un país de 27 millones de personas en la región andina de Latinoamérica. Cubre
extensas áreas costeras, montañosas y de junglas, con una mayoría de población indígena que vive en
una pobreza extrema. Después de 20 años caracterizados por una insurgencia brutal y una campaña
antiterrorista igualmente brutal, seguidos de un gobierno profundamente autoritario y corrupto, el
gobierno del presidente Alejandro Toledo llegó al poder en julio de 2001 con una agenda de reforma
democrática.
Como se ilustra en el gráfico que aparece a continuación, en términos comparativos para
Latinoamérica, los índices de delincuencia en Perú son relativamente bajos, pero en los últimos años se
ha experimentado un aumento de la preocupación por temas de seguridad pública. La percepción pública
de la inseguridad se ve exacerbada por la debilidad de la policía y del sistema judicial y presenta
indicadores bajos de confianza pública en la policía.
ÍNDICES
DE HOMICIDIOS COMPARATIVOS DE LAS CIUDADES DE
LATINOAMÉRICA
(para poblaciones de 100.000 hab., en torno a 1995)
Medallin
Cali
Ciudad de Guatemala
San Salvador
Caracas
Rio de Janeiro
Bogotá
Sao Paulo
LIMA
Ciudad de México
Santiago
Fuente: IDL, Inseguridad Ciudadana y Delito Común, Carlos Basombrio Source
62
En febrero de 2003, en el contexto de una reforma institucional de la Policía Nacional
Peruana, el Congreso aprobó la Ley 27933, que creaba el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana o
SINASEC. Aunque otros países de Latinoamérica tienen más experiencia en la prevención del delito que Perú,
éste es el único sistema de prevención del delito nacional organizado legislativamente de toda la región.
El sistema se autorizó para formular, fomentar y coordinar una política nacional de prevención del delito. Se aplica a múltiples sectores, está dirigido por el Ministerio del Interior e incluye una
representación de las agencias sociales primarias del país. El núcleo del sistema reside en los Comités
de Seguridad Ciudadana locales o de distrito (CODISEC), que se encuentran en proceso de creación a
nivel municipal en todo Perú. Los comités de distrito, que reflejan la estructura multi sectorial a nivel
nacional, están presididos por el alcalde de la localidad e incluyen a la policía y a los sistemas judicial,
sanitario y educativo, así como a la sociedad civil organizada. Los CODISEC se han organizado para
desarrollar un diagnóstico de seguridad local, desarrollar e implementar un plan local de prevención del
delito y evaluar el proceso, incluyendo la evaluación de las actuaciones oficiales y de la policía.
El proyecto de la Iniciativa Justicia / Instituto de Defensa Legal (IDL) trabaja en seis
lugares piloto (véase el mapa más adelante), todos en áreas de rentas bajas. En cada comunidad, los
estudios iniciales concluyeron que la delincuencia se consideraba el problema principal del barrio. Vale la
pena destacar la proporción extremadamente baja de policía en relación con la población.
TEMAS
PRINCIPALES DE PREOCUPACIÓN PÚBLICA EN LOS LUGARES PILOTO
a
ci
en
u
c
lin
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B
* En “Otros” se incluían: agua, sanidad, prostitución y corrupción.
s*
ro
Ot
C
/N
NS
Fuente: IDL/Iniciativa Justicia 2003
Lugar
Características
Población
Presencia policial
Bambamarca,
Cajamarca
Pueblos rurales
y campo
13,000 y
48,000
61,000 en total
1 comisaría
16 agentes
Chilca,
Huancayo, Junín
Municipio de la
capital provincial
87,000
1 comisaría
20 agentes
Chorrillos, Lima
Municipio de
Lima
271,000
4 comisarías
154 agentes
Reciente asentamieto
en barriada
140,000
1 police station
20 agentes
Municipio de
la capital provincial
de Huamanga
32,000
1 comisaría/
20 agentes en
Huamangafor por
población 220,000
Municipio de
Lima
876,000
8 Comisarias
900 agentes
Nuevo Chimbote,
Chimbote
San Juan
Bautista,
Ayacucho
San Juan de
Lurigancho, Lima
Los principales proyectos y actividades
Uno de los puntos principales del
proyecto ha sido una formación extensiva y el desarrollo de la capacidad. La formación se ha centrado en
el desarrollo de la concienciación respecto a los derechos humanos, procedimientos legales y penales y en
el nuevo sistema y elementos básicos de los enfoques de prevención del delito. La formación tiene
como objetivo todos los miembros de los CODISEC y
hace un gran hincapié en la comunidad. Manuales
básicos y anuncios en la radio y en la televisión han
apoyado estas actividades. Las actividades continuas
se concentran en la incorporación de planes de prevención del delito en planes de desarrollo integrados
localmente y en el proceso de presupuesto participativo autorizado nacionalmente en la ley de descentralización de Perú.
63
Entre los aspectos adicionales se incluyen:
•
•
•
•
•
•
64
Coordinación con la policía - incluyendo las iniciativas para mejorar las comunicaciones y la respuesta policial.
Organización de la comunidad en Juntas de Vecinos - estructuras de vigilancia vecinales
que realizan patrullas junto a la policía en varios lugares, incluyendo unos objetivos
dirigidos con éxito a centros de drogas.
Prevención de la delincuencia juvenil con patrullas escolares e iniciativas educativas y
recreativas - incluyendo la construcción de campos deportivos, conciertos de rock y festivales públicos sin alcohol, desfiles infantiles en bicicleta y concursos de pósters
Recuperación del espacio público - introducción de iluminación en las calles.
Campañas de salud pública - algunos de los enfoques incluyen el consumo de alcohol,
la violencia doméstica y las bandas.
Concentración en factores de riesgo - cierre de bares sin licencia.
Como iniciativa piloto, es algo clave desarrollar muchos datos sobre el impacto de los
proyectos, para proporcionar un efecto persuasivo de demostración. El proyecto ha dirigido dos grupos de
encuestas locales - al principio para desarrollar unos datos de fondo y una repetición en marzo de 2005
para evaluar el impacto.
Los resultados de la encuesta en el distrito de Chilca, por ejemplo, demuestran que la
delincuencia todavía se considera el problema principal, con un ligero aumento de la preocupación desde
el 73,3% en 2004 hasta el 79,1% en 2005. Sin embargo, las bandas se consideran un problema menor,
que han pasado del 56,6% en 2004 al 42,7% en 2005. También se produjo una mejora en lo referente a
la seguridad en el área, con un aumento en la cantidad
LAS SEGURIDAD SIGUE SIENDO
de personas que se sienten más o menos seguros
EL PROBLEMA PRINCIPAL
desde el 35,5% en 2004 hasta el 49,2% en 2005, y el
porcentaje de los que se sienten muy inseguros va
descendiendo significativamente desde el 27,1% al
8,1%. En cambio, el porcentaje de los que se sienten
algo inseguros también ha aumentado desde el 31,1%
al 35.7% en 2005. Esta conclusión se refleja aún mejor
en la percepción de los índices de delincuencia, con
un descenso del porcentaje de los que dicen que la
delincuencia ha aumentado localmente desde el 63,6%
en 2004 al
30,2 % el año
PERCEPCIÓN DE LOS PORCENTAGES
siguiente; y
DE LA CRIMINALIDAD
el 33,4% que
La delincuencia es el problema
declara que
Las bandas son un problema
la delincuencia ha disminuido en comparación con sólo un 13,5% que dice
que ha aumentado. La conclusión de la encuesta que más
llama la atención es el impacto concreto en la victimizacíón.
Los incidentes de robos callejeros disminuyeron del 37,6% en
2004 al 25,3% en 2005. También ha disminuido la proporción
de victimización por robos en residencias, aunque no es
estadísticamente significativo, desde el 21.3% al 19,5%
durante el mismo período. El margen de error de la encuesta es
La delincuencia ha aumentado
del 4,8% en una muestra de 431 entrevistas. Vale la pena
La delincuencia ha disminuido
destacar que las denuncias también han aumentado, de un 4,7% al 14,8% de robos y del 13,5% al 19,5%
de robos en destacar que las denuncias también han aumentado, de un 4,7% al 14,8% de robos y del
13,5% al 19,5% de robos en casas, entre 2004 y 2005, respectivamente.
Vemos un cambio menor en la confianza en las autoridades públicas, con algún aumento
de la confianza en la policía y un cambio muy pequeño en relación con los alcaldes.
CONFIANZA
EN LA POLICÍA
2004
2005
Mucha confienza
ÍNDICES
Media
Little
confienza
Ninguna
confienza
DE APROBACIÓN DEL ALCALDE
Buen trabajo
Mal trabajo
En términos de las actividades específicas de prevención de las que la comunidad tiene conocimiento, la
vigilancia de la comunidad destaca muchísimo. Estas conclusiones se presentarán en más detalle para
todos los lugares pilotos en un informe del proyecto que se publicará en septiembre de 2005.
Algunos logros
•
•
•
•
•
•
•
Un alto nivel de movilización comunitaria y desarrollo de la capacidad, con una gran cantidad de grupos vecinales de vigilancia creados en cada área.
Mejoras en la coordinación y las acciones entre las agencias.
La aparición de un nuevo discurso sobre el delito y su prevención, frente a las políticas
tradicionalmente represivas.
Un fuerte interés en el proyecto por parte de alcaldes en todo Perú.
Reducción de los índices de victimización.
Percepciones de seguridad mejoradas.
Ligeras mejoras en la confianza en algunas instituciones.
Algunos retos:
•
Identificación de las causas: Es difícil determinar la causalidad directa entre las actividades de proyectos o diversos elementos de las actividades y los resultados obtenidos. En el informe final
65
sobre el proyecto pensamos cruzar las referencias de los procesos de autoevaluación locales con
los resultado de las encuestas, para así ver cuáles son los vínculos causales que aparecen.
•
Débil apoyo político nacional: seis ministros del Interior en cinco años han dado como
resultado una falta de respaldo político y de recursos para el sistema.
•
Débil apoyo policial: El compromiso de la policía depende de la autoridad local al mando,
no de la autoridad nacional.
•
Falta de recursos: el sistema crea una autorización sin fondos y los alcaldes tienen dificultades para encontrar incluso los recursos más modestos para los proyectos locales. El trabajo de
los coordinadores locales, que se paga con fondos de los proyectos, debe ser asumido por el
personal municipal si se quiere mantener el progreso.
•
Discontinuidades institucionales: particularmente en la policía; el cambio de personal
significa tener que volver a realizar contactos y formación con cada cambio.
•
Cambio político: las elecciones nacionales de abril de 2006 y las elecciones posteriores
el mismo año cambiarán el terreno político para la prevención del delito. Esperamos que el próximo gobierno vea la importancia de este plan y que seamos capaces de llevar la experiencia de
este proyecto a las nuevas autoridades del Ministerio del Interior, así como ver un nuevo y dinámico liderazgo en CONASEC que haga progresar al sistema.
Ahora paso la palabra a mi colega de Perú, Hugo Aedo, alcalde de San Juan Bautista,
Ayacucho, que describirá su experiencia en la dirección de un CODISEC. Estoy encantada de que haya
podido venir conmigo y deseo dar las gracias a Naciones Unidas y a los organizadores por darnos a los
dos la oportunidad de presentar este trabajo.
La población ayacuchana bordea los 220,000 habitantes de acuerdo a las proyecciones
del Instituto Nacional de Estadística ( INEI) en el distrito de San Juan Bautista un distrito pequeño en
superficie ( 18.71 KM) con una población de 32,000 habitantes de acuerdo al censo de salud 2004.
Durante la década de los ochenta y buen aparte de los noventa el Perú y en especial el
departamento de Ayacucho sufrió el conflicto armado interno, durante 15 años, que produjo graves secuelas de la salud mental, afectando a los vecinos (as) de San Juan Bautista y particularmente a los jóvenes
y adolescentes. Este hecho hizo que se produjera un migración compulsiva del campo hacia las zonas
peri urbanas poblándolas masivamente y creando un clima de hacinamiento y pobreza extrema y a su vez
generando una alta densidad poblacional y altos índices de pobreza, analfabetismo, con predominio de en
mujeres adultas, a su vez desnutrición crónica (63%) violencia familiar, alcoholismo crónico.
La falta de una comisaría en el distrito hace que el distrito sea uno de los más inseguros
del departamento a inicio de la gestión; actualmente se ha organizado a la población en juntas vecinales
y se esta realizando las gestiones para registrar un terreno a favor de la Policía Nacional y promover la
creación de la mencionada comisaría para trabajar en alianza estratégica con todas las instituciones.
La encuesta sobre Seguridad Ciudadana aplicada en el marco del Proyecto Piloto de
Comités Distritales de Seguridad Ciudadana arroja en lo referido a percepción los siguientes datos:
•
•
•
•
•
•
66
Pandillaje: 31.7%
Consumo de alcohol: 27.3%
Robos a domicilio: 18.3%
Robos en la calle: 13.4%
Drogadicción: venta de drogas: 4.4%
Prostitución:3.0% La necesidad de articular los esfuerzos entre las distintas instituciones
de la comunidad y la población de la comunidad llevo a crear el Comité Distrital de Seguridad
Ciudadana a instancias de la ley 27933.
•
Se fundó en septiembre del 2003
•
Su primer Plan Distrital de Seguridad Ciudadana se aprobó el 11 de febrero del 2004,
luego de meses de trabajo democrático y participativo, de consulta y compromisos de todos los
sectores del distrito.
•
Participan los sectores Salud, Educación, Justicia, Ministerio Público, organizaciones
juveniles, comerciantes, iglesias, representantes de las organizaciones populares de mujeres y
juntas |vecinales de seguridad ciudadana.
Los avances del Codisec fueron considerables, entre ellos podemos citar:
1. La recuperación del Parque de los Amantes
Esta actividad se promovió a partir
del comités de seguridad ciudadana en una reunión
publica en el Asentamiento Humano donde se lanzo
la idea de cambiar el parque abandonado por uno
con luz y áreas verdes, dando la responsabilidad de
cada uno de los cuadrantes del parque a los clubes
de madres, escuela, colegios; bajo la vigilancia de
miembros del Comités de Seguridad Ciudadana. La
electrificación estuvo a cargo del Municipalidad.
Todas las labores e realizan a través de faenas
comunales.
2. La organización de las Juntas Vecinales.
La convocatoria se realiza a partir de un acuerdo del Codiseci y tenia por objeto promover
la organización de los diferentes Asentamiento Humanos del distrito. Las convocatorias son por medio de
notificaciones y se acude con los miembros del Comité para capacitar sobre las normas, y temas vinculados a la seguridad ciudadana y la labor policial.
La elección es democrática se eligen a los miembros y cada uno de ellos desempeña una
función. Cada junta vecinal está compuesta por un mínimo del 5 dirigentes que convocan a la población
en caso de riesgo y emergencia del Asentamiento Humano, actualmente algunas juntas lo hacen a través
de comunicación radial. Este iniciativa surgió por la falta de comunicación en el distrito recibiendo de IDL
siete “walkie talkies” y una central y otro cinco de la municipalidad. Actualmente, diez juntas vecinales
tienen una comunicación frecuente con la municipalidad, los servicios de salud y la policía.
3. La prevención de la violencia en los jóvenes:
(i) Fiestas sin Alcohol:
Esta actividad fue promovida por los jóvenes miembros del comité de seguridad ciudadana del distrito, fue una experiencia interesante porque preemitió una oportunidad de diversión sin
alcohol, se invito a varios elencos y grupos musicales, la convocatoria fue muy importante por parte de
adolescentes y jóvenes; terminando esta actividad de manera armónica.
(ii) Bicicleteada:
Una movilización en bicicleta por el distrito que
también fue iniciativa de los jóvenes para crear un espacio de
esparcimiento sano. Los premio fueron captados por la
Municipalidad, del mismo modo los vecinos aportaron con premios para los ganadores.
67
iii) La Academia Pre Universitaria:
Concebidos como un espacio y oportunidad para los jóvenes y adolescentes que terminaron la secundaria en el distrito y que corren el riesgo de caer en pandillas juveniles. Los costos de mantenimiento de la academia son bajos en comparación a los pagos que se hacen en las otras academias
de la ciudad; esto permite que esta sea una iniciativa que se auto-sostiene, actualmente se ha logrado el
12% de postulantes que ingresan a la universidad.
(iv) La escuela Móvil:
Una experiencia que busca recuperar la autoestima de niños
(as) de la calle con materiales específicos para una cultura callejera.
Funciona bajo voluntariado de jóvenes profesionales del distrito, y que coordina con miembros del comité seguridad ciudadana. Se trabaja en lugares
públicos como mercados, plaza principal, alrededor de los cementerios,
donde se encuentran los niños en la calle. Se imparte temas educativos, juegos, terapias en salud, incentivos, premios, sorteos, dibujos y pinturas. Los
materiales es colaborado por la municipalidad siempre diferenciando el robo,
la prostitución, de sobre vivencia.
(v) Capacitación a maestros, alumnos y padres de familia
Acuerdo que se toma en el comité de seguridad ciudadana y para acudir a los diferentes
centros educativos y se acude con personal capacitado de los establecimientos de salud con asistentes
social y psicólogos.
Los desafíos que valen mencionar son:
1.
La necesidad de instalar una Comisaría en el Distrito. La municipalidad ha dedicado un
terreno pero el Ministerio del Interior no cumple en crear una comisaría local en San Juan.
2.
Queremos impulsar el patrullaje mixto con Juntas Vecinales y Policía, pero sin comisaría
local no se puede.
3.
Quisiéramos crear un Comité Cívico de empresarios para apoyar la labor del CODISEC.
Hemos convocado a los empresarios, pero todavía no están sensibilizados a temas de prevención.
4.
Falta ampliar las labores de prevención: Casa de la Juventud, microempresas para
jóvenes, defensorías comunitarias, comedor para niños trabajadores.
5.
Capitalizar el gran deseo de participación ciudadana en el CODISEC - la encuesta
demuestra una alta voluntad de la población de participar en seguridad ciudadana (96.4%)Sensibilizar a
los vecinos y vecinas para aumentar el monto asignado en el Presupuesto Participativo para Seguridad
Ciudadana, dándole sostenibilidad al CODISEC. Crear una Secretaría Técnica del CODISEC para facilitar
la coordinación del CODISEC, las juntas vecinales y la policía.
BIOGRAFÍAS
Rachel Neild trabaja como asesora para la Asociación Abierta Iniciativa Justicia. Su trabajo se concentra en la reforma policial dentro del programa de Reforma Nacional de Justicia Penal. Rachel es también la Directora del Programa
de Reforma de Seguridad Pública en la Oficina de Latinoamérica en Washington (WOLA), que contribuye a las reformas de la vigilancia en Centroamérica, Haití y México. Rachel había trabajado anteriormente con el Instituto
Interamericano de Derechos Humanos, Costa Rica, y la Comisión Andina de Juristas, Perú, y ha proporcionado asesoramiento sobre derechos humanos y reformas de vigilancia al Banco Interamericano de Desarrollo, la OECD, y
Derechos y Democracia, entre otros. Actualmente trabaja en la junta de asesoramiento del proyecto del Consejo
Internacional de Políticas sobre Derechos Humanos, “Delincuencia, Orden público y Derechos Humanos.”
68
Salómon Hugo Aedo Mendoza era el alcalde electo del Distrito de San Juan Bautista, Perú.
PREVENCIÓN DEL DELITO EN BÉLGICA:
CONTRACTOS DE SEGURIDAD Y PREVENCIÓN
POR PHILIP WILLEKENS
Y
LUC DEVROE
Introducción
Dado que el objetivo principal del Taller 3, Estrategias y Mejores Prácticas para la
Prevención del Delito, en particular en relación con las Áreas Urbanas y la Juventud en Riesgo, es fomentar el intercambio de información sobre las mejores prácticas relacionadas con programas de prevención
del delito, no nos ha parecido necesario dar un historial detallado de la política de contratos locales en
Bélgica, ni de los diversos mecanismos presupuestarios y administrativos en relación con los contratos de
seguridad y prevención.
Se describirá brevemente el marco operacional general de estos contratos y cómo funcionan. Creemos que es más importante e interesante debatir nuestros respectivos proyectos y fomentar el
debate sobre los elementos clave de la implementación de proyectos, los retos que se encuentran al implementarlos y cómo se pueden superar estos obstáculos.
La ponencia resumen los siguientes temas:
•
•
•
Marco general de los contratos de seguridad y prevención
Ejemplos de prácticas
Condiciones óptimas en la implementación de proyectos
Contratos de seguridad y prevención
¿Cómo aparecieron los primeros contratos?
El campo de la prevención ha cambiado constantemente en el último cuarto de siglo, marcado por un creciente interés de las organizaciones internacionales, como las Naciones Unidas y el
Consejo de Europa, en las causas de los delitos y la necesidad de desarrollar estrategias para luchar contra los factores sociales y económicos que influyen en el comportamiento delictivo.
Muchas conferencias y muchos congresos internacionales han debatido el valor de la
política de prevención del delito concentrada en la cooperación internacional, los enfoques comunitarios y
el desarrollo de un enfoque integrado y descentralizado de los temas de inseguridad.
En Bélgica, el año 1991 y los sucesos que ocurrieron en ese año demostraron ser un
punto de inflexión en la política de prevención del delito. Los incidentes entre los jóvenes nacidos en el
extranjero y las fuerzas de seguridad en un barrio de Bruselas, y las elecciones del 24 de noviembre de
1991, marcadas por el retroceso de los partidos tradicionales y el ascenso de los partidos de extrema
derecha, aceleraron la reflexión sobre temas de seguridad y destacaron la política de prevención en Bélgica.
El 9 de marzo de 1992, posteriormente a estos eventos, el gobierno belga anunció oficialmente su decisión de desarrollar una política de contratos entre el gobierno federal y los municipios con
los primeros contratos de seguridad. Este convenio gubernamental proporcionó, entre otras cosas, una
estructura permanente especializada en la prevención.
En respuesta a su compromiso, el gobierno belga creó el Secrétariat Permanent à la
Politique de Prévention (Secretaría Permanente de Política de Prevención, o SPP), un departamento que
funciona dentro del Ministerio del Interior belga. La Secretaría recibió una serie de responsabilidades,
entre las que se incluían:
69
PREVENCIÓN DEL DELITO EN BÉLGICA: CONTRACTOS DE SEGURIDAD Y PREVENCIÓN
1.
2.
3.
4.
5.
Llevar a cabo el papel de Secretaría del Consejo Superior para la Prevención del
Delito
Realización de análisis científicos de los delitos
Recopilación y uso de la documentación pertinente
Organización de formación sobre la prevención
Coordinación de un apoyo a nivel local para iniciativas de prevención del delito
La política implementada desde 1992 por el Service public fédéral intérieur (Servicio
Público Federal Interior) se basa en el desarrollo de un enfoque integrado a nivel local, que implica a
actores que participan en la prevención, notablemente por parte de las autoridades locales, asociaciones
comerciales, ciudadanos y socios comunitarios.
¿Cuáles son los objetivos de los contratos de seguridad y prevención?
Los contratos firmados entre el estado, representados por el Ministerio del Interior, y
la ciudad / el municipio, aseguran que el Ministerio contribuye al cumplimiento de las prioridades del
Gobierno Federal en materia de seguridad y prevención. Las medidas preventivas realizadas dentro del
marco del Contrato de seguridad y prevención ayudan a fortalecer la política de seguridad a nivel local.
Los contratos se inspiran en los siguientes principios:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Responder a las necesidades identificadas sobre la base y los problemas específicos que se encuentran en los municipios;
Prestar atención particular a las preocupaciones identificadas por la comunidad
en relación con la delincuencia;
Luchar contra el sentimiento de inseguridad;
Participar en la lucha contra los fenómenos que se han identificado en la
Declaración del Gobierno como prioridades a controlar, es decir:
•
Delitos contra la propiedad
•
Impedimentos sociales
•
Lucha contra el abuso de drogas
•
Seguridad en las carreteras
Acordar el desarrollo de una política de seguridad integrada y exhaustiva;
Desarrollar una política a nivel local que sirva como base para las políticas de
otros socios, incluyendo tanto a los socios penales como administrativos;
Reforzar el tejido social dentro de las comunidades;
Las medidas estipuladas en los Contratos de seguridad y prevención, y su consiguiente
implementación, deben integrarse en la política de seguridad global del municipio. La ciudad también es
responsable de asegurarse de que la política local de de prevención del delito está de acuerdo con las
actividades policiales.
70
Los Contratos en cifras
Bélgica tiene un total de 589 municipios, de los cuales hay 102 que se benefician de un
Contrato de seguridad y prevención. De estos 102 municipios, 29 se concentran exclusivamente en desarrollar proyectos para luchar contra los obstáculos sociales relacionados con el abuso de drogas y alcohol.
El presupuesto total asignado a los contratos de seguridad y prevención supera los
33 millones de euros. El presupuesto se reserva al desarrollo de iniciativas cuyos objetivos generales son
responder a las necesidades de seguridad a nivel local y luchar contra los sentimientos de inseguridad.
Debería mencionarse que otros socios también participan en la subvención de proyectos de prevención
del delito.
¿Cuáles son las condiciones de eligibilidad?
Se seleccionan municipios para que se beneficien de un contrato según los siguientes criterios (no acumulativos):
1.
2.
3.
Tienen una población superior a 60.000 habitantes;
Encontrarse entre los municipios con los índices más altos de delincuencia per
cápita1
Encontrarse entre los municipios con los ingresos medios más bajos per cápita,
una población superior a 10.000 habitantes y un índice de delincuencia situado
dentro del primer cuartil en el país.
Refuerzo de la política de prevención de los municipios
El objetivo general de este tipo de iniciativas es establecer mecanismos para coordinar,
apoyar y complementar las diversas medidas de prevención aplicadas por el municipio, e informar al público acerca de las distintas iniciativas que se han desarrollado.
Prevención social del delito
El objetivo general es la inclusión social de las poblaciones vulnerables y marginadas de aquellos en riesgo, para así prevenir el ciclo delictivo a través de un enfoque integrado. El trabajo educativo, por ejemplo,
se ha implementado en barrios difíciles de algunos municipios, donde se ha suministrado ayuda de emergencia a aquellos que sufren adicciones al alcohol y las drogas.
Prevención situacional del delito
El objetivo general de los proyectos desarrollados dentro de este marco es prevenir las
incivilidades y delitos contra la propiedad mediante un enfoque funcional. Todos los mecanismos “tecnopreventivos” forman parte de este conjunto y pueden incluir la ayuda a aumentar la seguridad en las profesiones en riesgo, o abordar delitos específicos mediante la prevención de distintos tipos de robos.
Ejemplos de prácticas
Parece importante destacar los ejemplos de dos proyectos con enfoques distintos. El
primero usa un enfoque situacional y el segundo un enfoque social.
Techno-prevención
Durante muchos años, los robos en viviendas han constituido uno de los delitos más presentes en Bélgica, y luchar contra esta tendencia es una de las principales prioridades
tanto para el Gobierno Federal como para el Ministerio del Interior. Para empezar a luchar
contra este fenómeno, el Ministerio del Interior lanzó un plan nacional de tecno-prevención que incluía disposiciones específicas para la contratación de consultores en tecnoprevención (CTP).
Objetivos
•
Prevenir los robos en viviendas mediante la mejora de la seguridad en los edificios
•
Reducir los sentimientos de inseguridad y de desesperanza entre los ciudadanos
•
Mejorar el sentimiento de responsabilidad y concienciación en la comunidad
respecto al papel que juegan los individuos para asegurar su propia seguridad
1 Índice de delincuencia: incluye los robos de coches y otros robos (excepto robos de bicicletas), vandalismo y violencia no familiar, según las estadísticas de delincuencia de la policía del período correspondiente a los cuatro años anteriores al contrato.
71
Descripción
El robo en vivienda es un delito de oportunidad. Por lo tanto, es posible abordarlo animando a las víctimas potenciales de estos robos a tomar sus propias medidas de prevención.
En un número de casos, los robos en viviendas pueden evitarse. Sin embargo, muchos
edificios tienen poca o ninguna protección contra los robos.
Los consultores en tecno-prevención reciben una formación especial y forman parte del
personal de la policía, la ciudad o del municipio. Los CTP trabajan in situ para proporcionar asesoramiento adaptado a las características particulares del edificio, independientemente de si es un edificio residencial, comercial, público o semi público. Los consultores visitan los lugares gratuitamente para realizar la evaluación de los edificios, analizar
los riesgos específicos y sugerir soluciones. Ofrecen asesoramiento de organización, técnico y arquitectónico sobre lo que se puede hacer en cada caso.
Resultados
En la actualidad hay unos 900 consultores en tecno-prevención reconocidos por el
Ministerio del Interior. Proporcionan un servicio visible, positivo y popular a la comunidad.
Las estadísticas muestran un descenso significativo en el número de robos en viviendas.
Entre otras cosas, el asesoramiento en tecno-prevención que se proporciona también
causa un impacto en los sentimientos, tanto subjetivos como objetivos, de inseguridad.
Prevención de incivilidades
Consideremos una forma determinada de incivilidad: el daño causado voluntariamente al
entorno con actos vandálicos, etiquetas, etc. en un barrio determinado de Bruselas que
presenta todos los elementos de un barrio desfavorecido, incluyendo exclusión social y
factores que llevan al vandalismo y al delito.
Objetivos
•
Mejorar la imagen del barrio, el entorno y la calidad de vida
•
Mejorar la ciudadanía
•
Reducir los sentimientos objetivos y subjetivos de inseguridad
•
Aumentar la participación de la comunidad en la mejora de su barrio
Descripción
El centro de Bruselas y los barrios circundantes están enfrentándose a graves problemas
urbanos, como el deterioro de edificios residenciales antiguos, terrenos abandonados, la
construcción a gran escala de oficinas, atascos de tráfico, disminución de áreas
peatonales, etc. Las consecuencias de una urbanización excesiva se han convertido en
una preocupación importante para muchas ciudades grandes en Europa y, a menudo,
conducen al deterioro de edificios y al desarrollo de guetos en los barrios más antiguos.
Esta situación ha causado una fractura dentro de la ciudad, lo que aumenta las tensiones
y la inseguridad. La respuesta a esto es sencilla y consiste principalmente en conservar
el espacio público mediante el lanzamiento de un proceso de participación e implicación
de la comunidad para obtener el respeto de la población local por sus barrios, mejorar el
orgullo cívico y reducir el vandalismo.
El objetivo principal consiste en reunir a artistas y jóvenes en riesgo en el mismo lugar y
darles la posibilidad de desarrollar e implementar juntos un proyecto creativo. Al mejorar
el entorno físico, los espacios públicos se hacen accesibles para todos y hay más probabilidades de que se conserven.
72
Paralelamente, los esfuerzos por educar y sensibilizar a nivel de la ciudad se
realizan en cooperación con las escuelas, asociaciones de vecinos y residentes, tanto
niños como adultos.
Resultados
Sin ninguna duda, el proyecto ha contribuido a mejorar el nivel de interacción social
con el barrio y a mejorar su imagen. Las actividades propuestas a nivel local reúnen a
gente de diversos orígenes y generaciones para aumentar los vínculos sociales y la
solidaridad entre los residentes.
Condiciones óptimas para la implementación de proyectos
Análisis preliminar
It is evident that certain projects have been implemented without an initial analysis of the
trends the contrEs evidente que algunos proyectos se han implementado sin un análisis inicial de las tendencias que los contratos debían erradicar. Los proyectos suelen iniciarse con urgencia, para proporcionar
una respuesta inmediata a una situación de emergencia. El contexto en el que se lanzaron los primeros
Contratos de seguridad y prevención es uno de esos ejemplos. Para evitar que esto vuelva a ocurrir, el
Ministerio del Interior ha prestado una atención especial a la necesidad que tienen los municipios de
desarrollar sus propios Diagnostic Local de Sécurité (DLS) (Diagnóstico Local de Seguridad).
La idea de que los municipios desarrollen sus propios DLS no es nueva. De hecho,
aparece específicamente en un número de documentos emitidos por organizaciones internacionales,
como el Consejo de Europa en su Carta Urbana Europea. Se basa en el principio de que una política local
de seguridad y prevención debería crearse a partir de los problemas y las soluciones identificadas por la
comunidad. De acuerdo con los actores locales, el principal reto al que se enfrentan los DLS es la necesidad de mejorar el entendimiento de las tendencias relacionadas con la inseguridad e identificar las necesidades y las preocupaciones de los ciudadanos. Esta información debería usarse después para desarrollar mejores respuestas ante los temas de seguridad. Parece que se necesita un estudio global de este
asunto y de los recursos necesarios en la ciudad o el municipio, realizado por los mismos residentes.
En este momento se está finalizando una guía diseñada para los municipios que proporcione a las ciudades una herramienta adecuada para desarrollar un Diagnóstico de Seguridad Local. La
guía proporcionará a los actores locales implicados en la fase de desarrollo de la política de prevención y
seguridad local un método básico para ayudarles a evaluar los niveles de inseguridad, identificar las
expectativas de los residentes y facilitar la implementación de proyectos relativos a la seguridad, su
adaptación y evaluación.
Encontrar socios
Las políticas locales de seguridad y prevención deberían basarse en las creencias compartidas por los actores locales. De este modo, es importante que la mayor parte de la gente implicada
recopile datos, con diferentes grados de implicación en la lucha contra la inseguridad. También es importante reunir estas conclusiones para definir una visión común de los problemas a los que se enfrenta la
comunidad y relacionarlos con aquellos implicados en temas de seguridad y prevención.
Evaluación del proyecto
Según el análisis preliminar de los problemas presentados como objetivos, el proyecto
debería construirse de forma rigurosa y precisa, con objetivos claramente definidos, y debe estipular los
medios disponibles para alcanzar los objetivos, así como los resultados esperados. Por esta razón, los
73
indicadores deben identificarse antes de la implementación del proyecto. En ausencia de indicadores, el
proyecto no puede evaluarse correctamente y, por lo tanto, no es posible averiguar si los objetivos se han
logrado o si es necesario cambiar el diseño.
Participación activa
Los proyectos más eficaces son aquellos que capacitan a los ciudadanos para convertirse
en los “co-productores” de su propia seguridad. Los proyectos realizados con el apoyo activo de la
población han demostrado, de hecho, ser más “sólidos” que los otros.
Además de asegurar la participación activa de la comunidad, es importante tener en
mente las siguientes pautas:
1.
Cada tendencia relacionada con la delincuencia debería abordarse dentro del mayor con
texto posible y considerar todos los aspectos relacionados con ella. La idea fundamental
es mantener la atención tanto en la prevención como en la represión, y hacer un
seguimiento de los agresores y de las víctimas del delito.
2.
Es fundamental que todos los actores implicados en las iniciativas colaboren en la
creación de una solución común a los problemas. Todas las iniciativas, proyectos y her
ramientas deberían complementarse al máximo y deben considerarse parte de un único
y exhaustivo proyecto. Debería haber una coordinación cualitativa y cuantitativa de todos
los proyectos de prevención del delito que provengan tanto del sistema penal como de la
administración.
3.
Las respuestas ante el delito deberían ser rápidas y eficientes para evitar que los delin
cuentes tengan una sensación de impunidad.
Solamente teniendo en cuenta estos asuntos, los individuos de la comunidad podrán identificarse con las acciones necesarias para contrarrestar la delincuencia, y entonces empezará a tomar
forma la visión de una sociedad responsable.
BIOGRAFÍAS
Luc Devroe trabaja actualmente en el Service Contrats du Secrétariat permanent à la Politique de Prévention (Servicio
de Contratos de la Secretaría Permanente de Política de Prevención). Este Servicio forma parte de la Direction
Générale Politique de Sécurité et de Prévention du Service publique fédéral intérieur (Dirección General Política de
Seguridad y Prevención del Servicio Público Federal Interior). Está a cargo del seguimiento de los contratos de seguridad y prevención en la región de Bruselas. Una de sus funciones consiste también en apoyar el análisis de temas
transversales de la política de prevención desarrollada mediante los Contratos de seguridad y prevención.
Philip Willekens ha trabajado en el marco de los Contratos de Seguridad y Comunidad desde 1994, como ayudante
de policía en Bruselas y, posteriormente, como evaluador interno. En 1999, Philip Willekens se convirtió en el ViceDirector de la Secretaría Permanente para la Prevención del Delito, un organismo separado dentro del Ministerio del
Interior. Desde 2001 a 2004, ha sido Asesor de seguridad nacional y prevención del delito del Secretario de Estado
belga. Después ha continuado su trabajo en prevención del delito dentro de la Secretaría Permanente para la
Prevención del Delito. Los asuntos de políticas de prevención del delito son su actividad principal, lo que se refleja en
su papel en las mencionadas áreas: Contratos de Seguridad y Comunidad, análisis del delito y prevención del robo
en viviendas, drogas, incivilidades y violencia.
74
INNOVACIONES LOCALES EN LA PREVENCIÓN DEL DELITO:
“EL CASO DE CIUDADES MÁS SEGURAS: DAR ES SALAAM”
POR ANNA MTANI
MAPA
DE
TANZANIA
Antecedentes / Introducción
Tanzania se encuentra en el Este de África, a lo largo de las orillas del Océano Índico.
Cubre aproximadamente 1 millón de kilómetros cuadrados y, según el Censo Nacional de 2002, tiene una
población de 34.569.232. Al menos 10 millones de estas personas viven en áreas urbanas. Las áreas
urbanas están creciendo a una proporción del 7,0% por año. El PIB de Tanzania es de 230 USD per cápita.
A lo largo de las últimas dos décadas, Tanzania, como muchos otros países africanos, ha
visto cómo su población urbana se asentaba en barriadas o en asentamientos espontáneos (informales).
Estos asentamientos informales se caracterizan por poco o ningún acceso a agua limpia, la falta de servicios sanitarios, la falta de accesos (carreteras), la falta de sistemas de alcantarillado y la falta de servicios sociales (escuelas, sanidad, etc.), y se encuentran con residuos sólidos que no se recogen y problemas de desagües, viviendas no adecuadas y una mala salud medioambiental. Se estima que entre un 40%
y un 70% de los habitantes urbanos viven en estos asentamientos informales o espontáneos.
El impacto de la urbanización
Dar es Salaam es el mayor centro comercial de Tanzania y una de las ciudades de mayor
crecimiento del África Subsahariana. Ocupa un área de 1.800 kilómetros cuadrados, con una población de
2,5 millones de habitantes, que crece a un ritmo anual del 4,3% según el Censo Nacional de 2002. Aparte
del aumento de la población, la ciudad también se está extendiendo lateralmente a un ritmo del 7% anual,
lo que no es proporcional a la expansión de los servicios básicos. Otros retos emergentes de la rápida
urbanización incluyen el aumento de la pobreza urbana y de la exclusión social, así como el aumento de
la delincuencia. La incapacidad de los centros urbanos para suministrar oportunidades de empleo por adelantado en el sector público o privado no ha cambiado la opinión de que los centros urbanos siguen siendo los motores del desarrollo.
75
DE LA POBLACIÓN DE
DAR
ES
SALAAM
Cantidad de habitantes
CRECIMIENTO
año
DAR
ES
SALAAM (EXPANSIÓN
DE LA CIUDAD
1947 - 2001)
Temas de Seguridad e Inseguridad Urbana
La inseguridad es una grave amenaza al desarrollo humano sostenible, tanto en los asentamientos urbanos como en los rurales. Afecta al desarrollo medioambiental, económico, social y cultural.
La inseguridad rasga el tejido social de cualquier sociedad, amenaza los cimientos de la democracia y erosiona la capacidad de los pobres para vivir y participar en actividades productivas. En 1992, la ciudad de
Dar es Salaam realizó su primera consulta en la ciudad para revisar los problemas de mal suministro de
servicios y recaudación de impuestos, que había causado un colapso total del sistema de gestión de la
ciudad. Los participantes en el taller de consulta, que duró 5 días, identificaron nueve asuntos prioritarios
76
que necesitaban una atención inmediata y que debían abordarse a través de un enfoque de cooperación
sostenido por el Programa de Ciudades Sostenibles de UN-Habitat. La delincuencia y la inseguridad no
se identificaron como uno de los temas prioritarios a abordar de inmediato, en parte debido a los esfuerzos existentes del gobierno de entonces por fortalecer las iniciativas comunitarias en prevención del delito, y por esta razón la proporción de delitos se mantenía baja. Sin embargo, debido a la constante dinámica socio-económica, cultural y política en todo el mundo, particularmente en Tanzania, marcada por una
disminución de las oportunidades de empleo, la globalización, la urbanización de la pobreza y la modernización de la tecnología delictiva, Dar es Salaam empezó a ver un cambio en las tendencias delictivas,
como un aumento del crimen organizado y de los delitos de guante blanco y una disminución de la edad
de los delincuentes. Los delitos que preocupan más son los robos en viviendas, hurtos, robos a mano
armada, tráfico de drogas, etc.
El papel de las autoridades locales
La seguridad es una de las obligaciones clave y, por lo tanto, funciones, de las
Autoridades Locales de Tanzania, de acuerdo con la Constitución de la República Unida de Tanzania
(1977)1 y la ley sobre el Gobierno Local (1982)2. A nivel nacional, el gobierno complementa las iniciativas
centradas en la comunidad a través de la Policía y mediante el establecimiento de la Ley de Milicias3. Las
comunidades, por otro lado, podían mejorar la seguridad y la protección a través de innovaciones locales
para la prevención del delito como los grupos Sungusungu4 (grupos de vigilancia nocturna).
Antes de 1998, los temas de seguridad y protección a nivel de la ciudad estaban gestionados principalmente por el Comité de Defensa y Seguridad Regional y de Distrito, en el que se invitaba al
Director de la Ciudad a representar al Consejo de la Ciudad de Dar es Salaam, algo que ya se practicaba en otros centros urbanos. Sin embargo, esta práctica no proporcionaba un vínculo directo entre las
comunidades y la gestión de las ciudades en términos de feedback sobre inseguridad, necesidades de la
comunidad como el desarrollo de la capacidad, o asignación de recursos para fortalecer a las comunidades mediante estrategias de prevención del delito. Otro reto era que la gestión de los asuntos legales
de la ciudad se concentraba, y todavía se concentra, en medidas represivas, por lo que muy raramente se
desarrollaban y practicaban los enfoques preventivos.
Establecimiento de Ciudades Más Seguras: Dar es Salaam
Después del lanzamiento del enfoque de Ciudades Más Seguras por parte de UN-Habitat,
inmediatamente después de UN-Habitat II, que se celebró en Estambul (1996), La Comisión de la Ciudad
de Dar es Salaam5 (DCC) solicitó ayuda técnica a UN-Habitat y al Centro Internacional para la Prevención
de la Criminalidad (CIPC) para establecer el enfoque de Ciudades Más Seguras en 1997. Ciudades Más
Seguras: Dar es Salaam comenzó oficialmente en 1998.
1 URT 1977, art. 146 (1) el propósito de tener autoridades de gobierno locales es transferir la autoridad a la gente. Artículo 146(2) (b), Funciones. La
Autoridad de Gobierno Local tendrá las siguientes funciones: asegurar el cumplimiento de las leyes y la seguridad pública de las personas…
2 Ley de Gobierno Local (1982), Sección 54(1) (a), “Será responsabilidad de cada autoridad urbana como gobierno local… la conservación y facilitación de la paz, el orden y la buena gestión dentro de su área de jurisdicción.” Sección 54 (2) (a) “A efectos de una mejor ejecución de sus funciones...
la autoridad de gobierno local tomará todas las medidas que, en su opinión, fueran necesariamente deseables, favorables o urgentes (a) para eliminar
la delincuencia, mantener la paz y el buen orden y proteger la propiedad pública y privada que se hubiera adquirido legalmente…”
3 Ley de Milicias (Enmiendas misceláneas) de 1989 (Ley 9/1989), sección 2... grupos organizados de personas de la URT con la autoridad y la protección del gobierno, por ejemplo, Sungusungu, Wasalama
4 Por otro lado, los Sungusungu son hormigas negras que muerden con fuerza cuando son atacadas por sus enemigos. Aparte de esto, se trata de
grupos comunitarios de seguridad que se establecieron para luchar contra la delincuencia, especialmente entre los ladrones de ganado del centro de
Tanzania pero que, debido al éxito logrado por estos grupos, consiguieron hacerse populares y extenderse a los centros urbanos, obtuvieron el apoyo
político y la protección legal (mediante la Ley de Milicias)
5 La Comisión de la Ciudad de Dar es Salaam se estableció en 1996 después de que el Gobierno disolviera el Ayuntamiento de Dar es Salaam debido
a una serie de malas gestiones de las actividades de la ciudad, y se sustituyó con un equipo de comisarios profesionales dirigidos por un Presidente.
La Comisión tenía unos términos de referencia muy específicos para mantener el orden. Entre otras cosas, debía preparar la descentralización de la
ciudad mediante su reestructuración en cuatro autoridades (3 municipios y un ayuntamiento)
77
El objetivo principal de la implementación del enfoque era desarrollar la capacidad de DCC y de las autoridades locales para implicar a otras partes interesadas y miembros de la comunidad en la implementación
de estrategias de prevención del delito mediante un enfoque de asociaciones.De esta manera, se construye un puente entre los residentes de la ciudad y sus dirigentes a través de la descentralización. Un
riguroso estudio realizado en 1997 indicó que más del 25% de todos los delitos denunciados en los centros urbanos de toda Tanzania correspondían específicamente a Dar es Salaam. Esta asombrosa estadística provocó la petición de esfuerzos coordinados entre las distintas partes para iniciar un enfoque alternativo a la hora de abordar las tendencias en aumento.
INAUGURACIÓN
DE
CIUDADES MÁS SEGURAS
EN
1998
El primer taller organizado por la Comisión
de la Ciudad de Dar es Salaam implicó a
participantes clave y a partes interesadas,
incluyendo ministerios del Gobierno, instituciones formativas, sociedad civil, miembros
de la comunidad, el sector privado y las
organizaciones internacionales y de Naciones
Unidas. Los participantes debatieron asuntos
de inseguridad y acordaron las estrategias
principales a adoptar para abordar los
asuntos de inseguridad y delincuencia,
especialmente los del entorno de grupos
vulnerables, como las mujeres y los jóvenes.
El papel y los compromisos de cada parte
interesada fueron determinados, mientras
que la dirección fue asumida por la DCC.
1. El enfoque
Ciudades Más Seguras adoptó el enfoque ascendente, ya empleado en la ciudad a través
del Programa de Ciudades Sostenibles (EPM) para reunir a todas las partes interesadas en la participación en el desarrollo de estrategias de prevención del delito. Se preparó un inventario de todas las
partes interesadas, que se usó para reunirlas mediante sesiones informativas, talleres de sensibilización
y seminarios, medios de comunicación y otra documentación.
El vínculo entre las partes interesadas principales, es decir, los líderes de la comunidad y
el sector popular, y las partes interesadas secundarias, incluyendo los ministerios y las instituciones del
Gobierno, así como las Instituciones de Educación Superior, demostró su importancia a la hora de compartir conocimiento, movilizar recursos y lograr acuerdos sobre los papeles y compromisos de todos ellos
para implementar las estrategias adoptadas para abordar el problema del aumento de los índices de delincuencia en la ciudad. De este modo, se creó una asociación entre las partes interesadas y los dirigentes
de la ciudad, y la coordinación de las iniciativas para la prevención del delito fue asumida por Ciudades
Más Seguras.
2. Los objetivos de Ciudades Más Seguras: Dar es Salaam
Los objetivos principales del establecimiento de este enfoque a nivel de la ciudad eran:
•
•
•
78
Reducir la cantidad de víctimas de delitos y proporcionarles asistencia, así como prevenir
la victimización repetitiva con un enfoque de asociaciones con otras partes interesadas y
comunidades.
Apoyar y aumentar las políticas de prevención mediante el modelo de vigilancia comunitaria.
Desarrollar una cultura de respeto y cumplimiento de las leyes, al mismo tiempo que se
abordan las causas subyacentes de la criminalidad, la violencia, la delincuencia y la inse
guridad para mejorar y / o cambiar los entornos socio-económicos, culturales y físicos que
conducen a estos fenómenos.
3. Estrategias:
(i) Seminarios y Talleres de Sensibilización:
Los seminarios y talleres capacitaron a las partes interesadas que asistieron para desarrollar recomendaciones concretas sobre la forma en que debería implementarse la prevención del delito y
sobre cómo identificar las funciones y responsabilidades específicas de cada parte, incluyendo los compromisos potenciales. Algunas de las recomendaciones hechas por las partes interesadas incluían la
necesidad de una concienciación intensiva y continua entre los miembros de la comunidad para que hagan
su papel y trabajen con el gobierno y otras partes interesadas en el desarrollo y la implementación
efectivos de iniciativas de prevención del delito.
Sensibilización para crear redes y establecer un inventario de partes interesadas
TALLERES
DE SENSIBILIZACIÓN A NIVEL MUNICIPAL
Se celebró la primera fase de los seminarios de sensibilización y sesiones informativas para
todos los líderes locales y presidentes de subdistritos de las tres zonas de Dar es Salaam en
ese momento: Temeke, Ilala y Kinondoni. El Ministerio del Interior, que integra el Departamento
de Prevención del Delito y las Instituciones de Educación Superior, participó en estos seminarios de sensibilización y concienciación a nivel popular que, por primera vez en la historia de
Dar es Salaam, intentó aumentar la concienciación pública sobre la prevención del delito. En
la segunda fase del proceso, las partes interesadas secundarias participaron en sesiones
informativas y debates profundos por separado. Se pidió a los participantes que aportaran
información rigurosa y que clasificaran los delitos que causaban más preocupación en sus
localidades en relación con robos, abuso de drogas, hurtos, robos a mano armada y delincuencia, entre otros. La información aportada se representó posteriormente para proporcionar un
marco de niveles de delincuencia en toda la ciudad. El Ayuntamiento de Dar es Salaam se
restauró en el año 2000, después de pasar por una gran reestructuración que dio como resultado la división de la ciudad en cuatro autoridades autónomas con funciones descentralizadas:
los 3 municipios de Temeke, Ilala y Kinondoni, y el Ayuntamiento de Dar es Salaam. Esta vez,
se repitió la sensibilización y la concienciación para los líderes electos (concejales), los
Secretarios Ejecutivos de los Barrios (WEO) y los representantes judiciales (Policía y Tribunal
de Primera Instancia) de cada autoridad.
REUNIONES
INFORMATIVAS EN LA COMUNIDAD
Por primera vez, las autoridades locales suministraron
foros para que las comunidades pudieran debatir y
deliberar sobre cómo abordar los problemas / asuntos
de inseguridad en sus áreas. Los talleres reunieron a
los jefes de departamento, líderes de subdistritos y
miembros de la comunidad, a los obreros populares y
a otras partes interesadas.
La policía también participó en un foro con obreros
populares y miembros de la comunidad para poder
79
conocer la percepción de la gente sobre las actividades policiales en la prevención del delito,
así como para hablar de los papeles y responsabilidades de la policía, la comunidad y el
municipio.
Los miembros de la comunidad tuvieron la oportunidad de aclarar sus preguntas acerca de
los procedimientos policiales, fortaleciendo así la relación de trabajo entre la policía y las
comunidades locales - una situación prevista para la vigilancia comunitaria.
Se llevaron a cabo reuniones a nivel de la comunidad para desarrollar iniciativas locales con
el apoyo técnico de los coordinadores municipales. A nivel de subdistritos (Mtaa), los miembros de la comunidad son los amos de su entorno y se encuentran en la mejor posición para
identificar soluciones adecuadas a los problemas. Estas visitas ayudan a crear buenas
relaciones entre los municipios y las comunidades.
(ii) Cumplimiento de la ley y los estatutos: Policía Auxiliar de la Ciudad y Tribunales de Distrito
La Policía Auxiliar
Para crear una cultura de respeto de las leyes y los estatutos entre los residentes de la
ciudad, se necesitaba una estructura para complementar los esfuerzos del gobierno. Esto se consiguió con
el establecimiento de la Policía Auxiliar de la Ciudad, que se relaciona con las comunidades a través de
los grupos Sungusungu y, juntos, implementan las iniciativas locales de prevención del delito. En el proyecto piloto se reclutaron aproximadamente 100 oficiales, que se entrenaron la Escuela de Entrenamiento de
Policía de Moshi. Después se repartieron por las cuatro autoridades en 2001. Los objetivos principales de
esta iniciativa eran:
•
•
•
Mejorar la seguridad y la protección pública mediante la vigilancia y las patrullas públicas.
Reforzar el cumplimiento de las leyes y los estatutos mediante la educación de la
población en estatutos urbanos y municipales.
Complementar los esfuerzos comunitarios a nivel local mediante el uso de
vigilancia comunitaria, y así proporcionar una guía y un apoyo a los Sungusungu..
LA POLICÍA AUXILIAR DE DAR ES SALAAM
Después de recibir un entrenamiento formal en la Escuela de Policía de
Moshi, la Policía Auxiliar (AP) pasó por un entrenamiento interno de
inducción antes de distribuirse a sus puestos en los municipios y el
ayuntamiento. El entrenamiento de inducción implicaba el entendimiento de la estructura y las funciones de las autoridades locales, en particular de Dar es Salaam; el código de conducta del gobierno local; la vigilancia comunitaria; los derechos humanos; y la buena gestión. La AP
se dirigió entonces a sus respectivos puestos de trabajo dentro de las
cuatro autoridades, donde están actualmente trabajando en la vigilancia comunitaria a nivel de distrito y haciendo cumplir las leyes y los
estatutos. También son responsables de la educación pública respecto
a los estatutos municipales. Las AP también apoyan a los grupos comunitarios de seguridad (Sungusungu) y proporcionan apoyo durante las
sesiones del tribunal de distrito. Sin embargo, debido al número limitado (100) de una ciudad de unos 2,5 millones de personas, son casi
insignificantes y están desbordados por las responsabilidades. Hay una
necesidad evidente de aumentar este número. (Informe de evaluación de 2003).
El día de la inauguración de la Policía Auxiliar de la Ciudad, se invitó a todas las partes interesadas a presenciar este importante acontecimiento, el primero entre todas las autoridades
80
urbanas de Tanzania. Se ha identificado la demanda de una unidad mayor para cubrir las
necesidades de la comunidad en términos de respaldo, tanto para los municipios como para
las comunidades. Mientras que los esfuerzos para entrenar a más oficiales de las cuatro divisiones de Dar es Salaam siguen en proceso, el ministerio responsable de la Administración
Local y del Gobierno Local ha concedido un permiso a todas las autoridades locales para que
puedan establecer su propia policía y así cubrir sus propias necesidades.
Sistema de Justicia a nivel popular - los Tribunales de Distrito:
El gobierno ordenó a todas las autoridades locales donde los tribunales de distrito habían dejado de funcionar que los volvieran a poner en funcionamiento. Los tribunales de distrito habían dejado de operar en
muchas áreas debido a distintas razones, incluyendo la falta de capacidad, de recursos y de seguimiento.
El restablecimiento de los tribunales representó un reto importante para el conjunto de la prevención del
delito, que exigió la creación de coaliciones y de asociaciones con la comunidad para prevenir la delincuencia. Donde se deniega o retrasa la justicia, la paz no puede prevalecer y gobernará la inseguridad. Al
trabajar con los departamentos legales municipales, Ciudades Más Seguras facilitó los aspectos de desarrollo de la capacidad formando a los miembros electos de los tribunales de distrito en sus papeles y
responsabilidades, para que puedan llevar a cabo sus deberes sin problemas y de conformidad con la ley.
Aunque el ejercicio se realizó por fases, los 73 barrios de la ciudad ya han establecido tribunales de
distrito.
TRIBUNALES
DE
DISTRITO
Los tribunales de distrito son organismos judiciales que se
establecieron y siguen funcionando bajo la Ley de
Tribunales de Distrito de 1985 (7/1985 y la ley de enmienda 12/1990) para complementar el sistema de justicia formal mediante la resolución de disputas y delitos menores.
Los miembros del tribunal de distrito son elegidos por la
comunidad. El número de personas de un tribunal varía
entre 5 y 8 miembros, con un consejo con la mitad de los
miembros y otro miembro elegido como presidente del tribunal. El municipio nombra a un secretario del tribunal para
que tome notas y realice los registros de las actas del tribunal. Las ventajas de los tribunales de distrito es que:
(i) trabajan para asegurar la paz y la armonía mediando y
procurando obtener acuerdos amistosos de las disputas
fuera del sistema judicial, evitando así tener que
enfrentarse a penas mínimas impuestas por éste y reduciendo la cantidad de reclusos;
(ii) Los tribunales de distrito contribuyen a acercar el sistema de justicia / legal a la gente los comités de distrito incluyen a oficiales de su elección con el respaldo de los consejos completos; (iii) los tribunales de distrito son más eficientes y menos costosos en términos de tiempo y de recursos, y ahorran a las comunidades los retrasos de la burocracia y los caros procedimientos y detalles técnicos que ocurren con los abogados y los investigadores policiales,
etc. (“justicia retrasada, justicia denegada”); (iv) los tribunales de distrito contribuyen a mejorar
la seguridad y a desarrollar las comunidades y la buena gestión.
(iii) Auditorías de seguridad para mujeres:
Las mujeres son las dueñas de los entornos en los que viven. Cuando se implican son capaces de llevar
a cabo cambios que pueden fomentar su desarrollo y el desarrollo de la comunidad en general. Sobre la
seguridad siempre se ha dicho que “un lugar seguro para las mujeres es un lugar seguro para todos”.
81
seguridad siempre se ha dicho que “un lugar seguro para las mujeres es un lugar seguro para todos”.
Ciudades Más Seguras trabaja para incluir a todos los grupos vulnerables, como las mujeres y los jóvenes,
en la sociedad, y así realzar la seguridad como elemento de gestión. En lo relativo a las mujeres, Ciudades
Más Seguras trabaja para unir a los grupos de mujeres, para que puedan analizar sus comunidades e
identificar los asuntos que causan inseguridad en su vida diaria, y también para debatir y ponerse de
acuerdo en cómo abordar mejor los problemas a través de auditorías de seguridad para mujeres. Estas
auditorías de seguridad para mujeres implican a otros participantes, incluyendo a los hombres, los actores
locales en posiciones de liderazgo y la gestión municipal en todo el proceso. De esta manera, las auditorías de seguridad pueden ser el punto de partida de la mejora del entorno a través de la mejora de los
diseños urbanos y la actualización de estrategias que mejoran la seguridad urbana.
IMPLICACIÓN DE LAS MUJERES EN ESTRATEGIAS DE PREVENCIÓN DEL DELITO MEDIANTE LAS
“AUDITORÍAS DE SEGURIDAD PARA MUJERES”
Las auditorías de seguridad realizadas en Dar
es Salaam pueden ser muy distintas de las que
se realizan e implementan en, por ejemplo,
Montreal, Canadá, debido a las diferencias
socio-económicas y geográficas entre las dos
c i u d a d e s.
Sin embar- Implementing Safety Audit for Women Results:
go,
una Environment protection in Kurasini (Temeke)
cosa que tienen en común es el miedo a la victimización
entre las mujeres y la necesidad de tratar este miedo.
Los problemas pueden ser distintos en su naturaleza y
magnitud, y las soluciones y niveles de implementación
pueden ser diferentes, pero la buena noticia es que un
enemigo común - el miedo al delito, ha unido a las
mujeres. En Dar es Salaam se han realizado tres auditorías distintas: en Manzese, Kurasini y Mchikichini. En
Manzese, un grupo de mujeres de Mnazi Mmoja identifiSafety Audit for Women in Kurasini
caron muchos asuntos problemáticos, desde el diseño
(Temeke)
medioambiental hasta las características socio-económicas y culturales que inculcan sentimientos de miedo en la vida diaria de las mujeres. El miedo
al delito es tan malo como un delito en sí mismo, ya que su impacto es el mismo. Los problemas de diseño medioambiental que mencionaron incluyen la naturaleza no planificada de su
asentamiento, junto con unas calles estrechas y mal iluminadas, falta de canales de desagüe
y de nombres de las calles - aunque las calles sean solamente caminos de tierra (pobres),
como causas potenciales de miedo al delito.
Otros asuntos, incluyendo la congestión de la vivienda sin espacio para la circulación del aire,
las viviendas que bloquean los pocos caminos y calles, que bloquean el acceso a servicios de
emergencia como la policía, los bomberos y las ambulancias. Entre los aspectos socioeconómicos, citaron las mercancías peligrosas y las empresas comerciales mixtas que operan en el área, entre las que se incluyen numerosas destilerías y cervecerías ilegales que dan
trabajo a la mayoría de mujeres y chicas, así como los quioscos de espectáculos de vídeo de
24 horas, pensiones, mercados de comida al aire libre, etc. Todos estos elementos hacen que
la delincuencia pueda prosperar en estas áreas. En lo relativo a los aspectos culturales,
mencionaron los quioscos ilegales de espectáculos de vídeo, que atraen a los niños en edad
escolar y les disuaden de asistir a la escuela.
Según sus conversaciones, las mujeres hicieron las siguientes recomendaciones:
Diseño medioambiental: el municipio debe colaborar con la comunidad para mejorar el
82
asentamiento. Se comprometieron a lanzar una campaña por la iluminación de los alrededores
por motivos de seguridad, con el lema “una bombilla en cada puerta”. Se pusieron en acción
inmediatamente.
Aspectos económicos (generación de ingresos y reducción de la pobreza): las mujeres
sugirieron el descenso de actividades comerciales para generar ingresos entre las mujeres, en
lugar de vender las elaboraciones locales que deben vender por la noche, arriesgándose a la
victimización.
Aspectos culturales: Recomiendan la prohibición urgente de los quioscos de espectáculos de
vídeo y la reglamentación de las horas comerciales, especialmente los bares locales. También
debería hacerse hincapié en la mejora de los grupos Sungusungu en el área.
Implementación: las mujeres, la mayoría de las cuales trabajan en los comercios locales ilegales de cerveza y destilerías para ganarse la vida, decidieron cambiar y propusieron una
actividad distinta para generar ingresos, libre de delitos y del riesgo de victimización, y un
descenso en general. Cambiaron sus productos y empezaron a vender cereales y harina de
maíz. Con el apoyo de Ciudades Más Seguras, este proyecto está aumentando ahora para
incluir la venta de alimentos durante la hora de la comida. El trabajo es ahora mucho más
seguro para estas mujeres. El grupo ha atraído el interés de otras mujeres por retirarse de los
riesgos y del empleo ilegal, lo que ha dado como resultado el establecimiento de tres grupos
más, con el apoyo de Ciudades Más Seguras.
(iv) Proyectos de generación de ingresos:
La pobreza se ha relacionado a menudo con el delito; no porque la gente pobre sea violenta, sino porque tiene que sobrevivir por cualquier medio, incluso si eso significa hacer cosas ilegales.
La situación de inactividad conduce a los jóvenes a cometer delitos sin saberlo, mientras están sentados
en esquinas sin trabajo, “vijiweni” (la mente ociosa es el taller del diablo). Por otro lado, los delitos afectan
especialmente a los pobres porque éstos no tienen medios con los que protegerse contra los perpetradores de actividades criminales, ni tampoco saben cómo funcionan los sistemas judiciales y no pueden
cubrir los costes de usar sistemas de seguridad. En la mayoría de los casos, también han recibido poca
educación, viven en los suburbios más pobres de la ciudad y obtienen los empleos peor pagados.
Llevaban una vida de ira, pero aún así no querían dormir con los estómagos vacíos. Los jóvenes y las
mujeres constituyen la mayoría de este grupo y son los más vulnerables ante el delito. El proyecto
Ciudades Más Seguras trabaja con los grupos vulnerables para abordar las causas subyacentes de delitos mediante sesiones de sensibilización y de concienciación.
GENERACIÓN
DE INGRESOS,
SUNGUSUNGU Y CREACIÓN DE EMPLEO PARA PREVENIR EL DELITO
Un grupo de seguridad joven de Ilala, el grupo
“Yegeyege Sungusungu”, trabaja en la prevención del
delito con el apoyo de los miembros de la comunidad,
mediante un sistema de contribución casa a casa con
cuotas simbólicas de 1.500 TZS (1,50 USD) al mes.
La cantidad recaudada se comparte entre los miembros del grupo de seguridad cada mes como fuente
de ingresos. Para mantener al grupo, especialmente
cuando la contribución comunitaria es baja debido al
predominio de la seguridad, el grupo decidió iniciar
una actividad adicional de generación de ingresos
mediante la recogida de residuos sólidos de las casas particulares con el cobro de una cuota.
83
Después de varias conversaciones con los actores locales con funciones de liderazgo en la
comunidad, las cuotas de seguridad aumentaron de 1.500 TZS a 2.000 TZS (2,00 USD) al
mes, por casa, para cubrir la seguridad y la recogida de residuos sólidos. Un grupo tenía 33
jóvenes en una comunidad de 1.300 casas y llegó a un acuerdo con un constructor local, que
cobra una cuota de 500 TZS (0,50 USD) por cada casa de la que recogen la basura, para llevarla desde el punto de recogida hasta el vertedero. Los restantes 1.500 TZS se reparten entre
los jóvenes, que reciben, cada uno, alrededor de 60.000 TZS al mes. Esta cantidad es superior al salario mínimo estatal, que está en torno a los 50.000 TZS.
El grupo también acordó ingresar 10.000 TZS de cada miembro en su cuenta bancaria cada
mes, lo que asciende a 330.000 TZS (330 USD) por mes. Este fondo es ahora el fondo de
seguridad social del grupo.
El capital inicial se necesitaba para comprar el equipo de trabajo, tanto para la seguridad como
para la recogida de residuos. Con el apoyo de Ciudades Más Seguras, tanto en capital como
en habilidades, el grupo está trabajando con su propia comunidad, lo que da como resultado
la creación de empleos para mejorar la seguridad y un entorno limpio, y es una demostración
de la buena gestión mediante asociaciones.
Reproducción de Ciudades Más Seguras en otros municipos de Tanzania
Después del éxito de Ciudades Más Seguras en Dar es Salaam, siete municipios de
Tanzania escribieron al Director de Ciudades para solicitar el establecimiento del programa en sus respectivos municipios, y así abordar las tasas crecientes de delincuencia en sus áreas. En 2004 se llevó a cabo
una consulta en las ciudades, que incluía a los alcaldes y a los directores municipales de la ciudad de
Mwanza y los municipios de Arusha, Moshi, Tanga, Dodoma, Mbeya, al consejo municipal de Bagamoyo
y a otras partes interesadas, para trazar la iniciativa. Los alcaldes de todas las ciudades respaldaron el
plan en febrero de 2005 e inmediatamente se inició un esfuerzo para movilizar los recursos iniciales de
apoyo a las ciudades, en colaboración con UN-Habitat, CIPC y SIDA.
Integración de los jóvenes en las autoridades locales de Dar es Salaam
84
“El establecimiento de Consejos de la Juventud en Dar es Salaam”:
Los jóvenes son un grupo importante frente a la prevención del delito, ya que forman parte
de los grupos vulnerables, tanto en forma de víctimas como de delincuentes. Durante la implementación
del programa de Ciudades Más Seguras, en colaboración con varias de las partes interesadas y la comunidad, se observó que la falta de estrategias inclusivas para capacitar a los jóvenes con habilidades para
generar ingresos y crear empleo, así como la falta de foros adecuados para vincular a los jóvenes con las
autoridades locales, en términos de gestión y del potencial de la juventud para desarrollar funciones dentro de sus comunidades a nivel local o municipal, han contribuido al poco conocimiento de la gestión, lo
que desliga aún más a los jóvenes de los asuntos de desarrollo urbano, incluyendo la prevención del delito. Los jóvenes han estado siempre en conflicto con la ley, o implicados en comportamientos antisociales
mientras buscan una forma de mejorar sus condiciones de vida. Ciudades Más Seguras ha facilitado los
procesos de consulta que incluyen a todos los concejales y partes interesadas, socios en el desarrollo y
jóvenes, para establecer un mecanismo de integración de la juventud en el marco de toma de decisiones,
y para proporcionar un foro en el que los jóvenes puedan intercambiar conversaciones y participar en la
toma de decisiones en relación con las actividades en sus barrios respectivos. Después se elaboran e
implementan los planes de acción para el desarrollo con el apoyo de los municipios y otros socios. De esta
manera, se da a los jóvenes la oportunidad de aprender acerca de temas de gestión y de liderazgo de sus
mayores. Ya hay cuatro autoridades que han elegidos Consejeros de Juventud con responsabilidades de
liderazgo, compuestos por un Alcalde de la Juventud, un Teniente de Alcalde de la Juventud, un Secretario
de Juventud, un Tesorero de Juventud y miembros que representan a los Consejos de Juventud en los
Comités Permanentes. Hay planes en proceso de elaboración para preparar una capacitación de jóvenes
de dos años para un plan de acción relacionado con el empleo.
Resumen de logros, retos y Conclusiones
Tanzania había tomado una serie de medidas para fortalecer el desarrollo sostenible y la
gestión incluso antes de la Cumbre de la Tierra de 1992. El enfoque participativo bajo EPM encontró un
campo fértil para hacer que todas las partes interesadas, juntas, desempeñaran una función, influyendo
así en los cambios de una serie de políticas, tanto a nivel nacional como local. Todo con el objetivo de
mejorar la gestión en las comunidades e incluir disposiciones para mejorar la seguridad y la protección
urbanas, así como reducir la pobreza. Se ha creado una cultura de colaboración y de asociación en el
desarrollo y la gestión de iniciativas locales, que se comparte a través de su imitación.
Mediante la iniciativa de Ciudades Más Seguras, ha quedado claro que cuando la gran
comunidad se implica, los grupos sociales vulnerables, como las mujeres y los niños, pueden cambiar si
se les da la oportunidad. Un enfoque asociativo es crucial para mejorar la seguridad a nivel comunitario,
ya que el delito afecta a las condiciones de vida de todos los miembros de la comunidad. Durante la fase
de implementación, las mujeres han demostrado que son las dueñas de su entorno y que pueden aportar
soluciones viables para los problemas a los que se enfrentan. Las estrategias de prevención asequibles y
sostenibles a nivel comunitario se concentran, por definición, en las personas y están orientadas hacia la
toma e implementación de decisiones mediante la participación. Esto es un prerrequisito para la gestión
del desarrollo sostenible. Se han desarrollado el conocimiento y las habilidades para apoyar iniciativas
locales en el suministro de servicios.
La devolución de poderes y la descentralización de las funciones y finanzas, a través de
los Programas de Reforma de los gobiernos locales, ha complementado el trabajo de Ciudades Más
Seguras, mediante la capacitación de las comunidades y de las partes interesadas para que participen en
todos los aspectos del suministro de servicios, incluyendo la seguridad.
Los retos a los que se enfrenta la iniciativa en Dar es Salaam incluyen, entre otros, unos
recursos limitados para mantener las iniciativas comunitarias e implementar el mismo proyecto en otras
ciudades en todo el país. Dar es Salaam no puede mantener la seguridad conseguida si la protección de
las ciudades de alrededor, o de las zonas interiores, no se refuerza igualmente. El proceso necesita tiempo y energía para comprometer a las partes interesadas y poner los planes en marcha. La dinámica de la
urbanización, junto con la globalización, supera la capacidad de las autoridades locales en términos de
recursos, es decir, experiencia, tecnología y financiación. Este enfoque exige legalidad y el apoyo institucional para comprometer a las comunidades, las partes interesadas y los socios en el desarrollo a
trabajar juntos en la construcción de ciudades más seguras.
85
REFERENCIAS
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DPU/UN-Habitat/DFID (2002) Sustainable Urbanization - Bridging the Green and Brown Agendas
Habitat Debate Journals Vol.6 no. 4 - (2000), Vol.6 No. 3 - (2000), Vol.7 no. 4 -(2001)
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Mghweno, Joram (2000) Urban Planning in the Era of Democracy, Market Economy and Information Technology: Implications for
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BIOGRAFÍA
Anna Mtani es planificadora urbana de profesión, que ha trabajado como Coordinadora de Programa en el proyecto
de Ciudades Más Seguras en Dar es Salaam, desde 1998 hasta el presente. Desde 1993 hasta 1997 fue apoyada por
el Ayuntamiento de Dar es Salaam como Coordinadora del Proyecto de Dar es Salaam Sostenible, en el que trabajó
en colaboración con UN-Habitat para fortalecer la capacidad del ayuntamiento para gestionar asuntos medioambientales y el suministro de servicios. Con anterioridad, fue planificadora urbana en el Ministerio de Tierras y Desarrollo
de los Asentamientos Humanos de Tanzania. El plan de desarrollo urbano estratégico de Dar es Salaam recibió el
Premio Dubai en 2001 como mejores prácticas en la mejora de la infraestructura comunitaria. El trabajo de Ciudades
Más Seguras Dar es Salaam, en colaboración con UN-Habitat y CIPC, recibió el premio Africities en Windhoek,
Namibia (2000) y Yaoundé, Camerún (2003), así como un Certificado de Buenas Prácticas de Dubai en 2004.
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LA ESTRATEGIA Y ÓPTIMAS PRÁCTICAS EN FILIPINAS
PARA LA PREVENCIÓN DE DELITOS: SISTEMA DE
VIGILANCIA CIUDADANA
POR MIGUEL CORONEL
Introducción
Al igual que otros países en desarrollo del mundo, Filipinas no cuenta con los recursos y
la capacidad para aplicar las pautas y acuerdos internacionales sobre la prevención de delitos. Sin embargo, esta restricción no nos impide encontrar las maneras y los medios para implementarlos eficazmente
en nuestro país. Por esto, hemos creado y desarrollado con firmeza estrategias apropiadas y óptimas prácticas para la prevención de delitos que se asimilan a nuestra situación y experiencias históricas.
Habiendo derrocado a una dictadura bien afianzada y reestablecido la democracia en nuestro país a través de una revolución pacífica realizada por el poder del pueblo en 1986, somos completamente conscientes de la fuerza insuperable del poder del pueblo y valoramos sus importantes beneficios
para nuestro país. Capitalizando esta experiencia histórica, lo que nos falta de recursos y capacidad se aborda y se compensa con el poder del pueblo. Por tanto, la estrategia y práctica óptimas en Filipinas para la prevención de delitos que presentaré hoy no se basan sólo en los ciudadanos, sino también en el poder del
pueblo y se conoce como Sistema de Vigilancia Ciudadana o COPS, según sus siglas en inglés.
La organización y la secuencia de mi presentación es la siguiente: COPS: Estrategia,
COPS:prácticas óptimas y punto de vista concluyente.
COPS: Estrategia
Punto de vista inicial
COPS es principalmente una estrategia policial nacional para la prevención de delitos,
basada en la implementación de una estrategia integral propuesta llamada Estrategia Nacional Antidelito
(NACS, según sus siglas en inglés), que surgió como una rama de la participación filipina en la
Conferencia Ministerial de la ONU sobre la Prevención del Delito en 1991. El 15 de agosto de 1994, la
Policía Nacional Filipina adoptó y comenzó a implementar oficialmente COPS como un programa
emblemático. Es importante destacar que la estrategia integral NACS se adoptó finalmente en el Programa
Nacional de Prevención de Delitos, que fue aprobado por la Presidenta Gloria Macapagal-Arroyo el 2 de
febrero de 2004
Principios básicos / Fundamentos
Aparte de NACS, los principios básicos que funcionan como los fundamentos de COPS
son los siguientes:
1.
Interdependencia de paz y desarrollo
Como bien se estableció en el Plan de Acción de Milán de la ONU en 1985: “El problema
del delito requiere una respuesta coordinada (…) para reducir las oportunidades de cometer crímenes y para abordar factores socio-económicos relevantes, como la pobreza, la
desigualdad y el desempleo.”
2.
Responsabilidad compartida para la vigilancia
Como lo formuló Robert Peel: “La policía es la sociedad y la sociedad es la policía;
los agentes de policía son sólo miembros de la sociedad a quienes se les paga para que
presten atención constante a las obligaciones que incumben a todos los ciudadanos
debido al interés por el bienestar de la comunidad.”
87
LA ESTRATEGIA Y ÓPTIMAS PRÁCTICAS EN FILIPINAS PARA LA PREVENCIÓN DE DELITOS:
SISTEMA DE VIGILANCIA CIUDADANA
3.
Indispensabilidad del poder del pueblo en la lucha contra el delito
“La mayor fuente de poder con la que luchamos contra la delincuencia, la insurgencia, el
terrorismo y otras amenazas a la paz y al orden se encuentra en el pueblo.”
Tres componentes claves
De acuerdo con NACS, COPS maneja una estrategia de tres frentes contra el delito: Servicio
de vigilancia completa, Resolución de problemas y Sociedad ciudadana. Estos frentes funcionan como los
tres Componentes Clave de COPS, que se encuentran interrelacionados y reforzados mutuamente.
1. Servicio de vigilancia completa (FSP, según sus siglas en inglés) (Ver Imagen 1)
Bajo FSP, la policía prevendrá y controlará directamente los delitos tomando cinco iniciativas antidelito simultáneas para eliminarlos (o al menos minimizarlos), los Motivos (o deseos/ intenciones), los Medios (o capacidades / habilidades) y las Oportunidades (o accesos) para cometer un delito. Estas iniciativas son las siguientes:
(i)
Prevención de delitos
La prevención de delitos incluye todas las medidas y esfuerzos tomados por la policía, con
la participación y el apoyo de la comunidad, para eliminar, o minimizar, las magnitudes de los motivos,
medios y oportunidades para cometer delitos. A continuación se verán algunos ejemplos ilustrativos:
fomentar acuerdos extrajudiciales de disputas entre vecinos; minimizar la adicción a las drogas y al alcohol con el objetivo de reducir los motivos; realizar campañas contra la tenencia ilegal de armas; regular y
controlar la tenencia de armas con licencia y de otras armas mortales fuera del lugar de residencia para
reducir los medios; iniciar una campaña de concienciación para la prevención del delito que incluya el
cumplimiento de la Semana Nacional de Prevención del Delito; difundir el modus operandi de grupos delictivos, instalar luces a la noche y despejar áreas con probabilidad de delitos y muchas otras para reducir
las oportunidades de cometer un delito. Todas estas medidas y esfuerzos deberían dar como resultado la
prevención de muchos delitos.
(ii)
Supresión de delitos
La supresión de delitos se basa en el principio fundamental de que un delito sólo sucederá si convergen tres (3) componentes relacionados (motivos, medios y oportunidades) en el mismo lugar
y al mismo tiempo. Esta iniciativa comprende todas las medidas y esfuerzos a los que se ha comprometido la policía con la participación y el apoyo de la comunidad para suprimir los motivos y/o medios de potenciales delitos y para reducir las oportunidades de cometerlos. Los ejemplos ilustrativos por parte de la
policía incluyen la realización de patrullas con móviles o a pie, policías encubiertos en autobuses de
pasajeros y jeepneys (medios de transporte público en Filipinas) en áreas potencialmente peligrosas,
instalar puntos de control móviles en dichas áreas y muchos ejemplos más. Por parte de los ciudadanos,
especialmente aquellos con mayor riesgo de convertirse en víctimas, se iniciarán medidas de seguridad
tanto activas como pasivas que incluyen la resistencia y la defensa propia.
(iii)
88
Intervención de delitos
La intervención de delitos consiste en medidas y esfuerzos por parte de la policía, con la
participación y apoyo de la comunidad, para detectar y responder ante actos delictivos lo antes posible,
incluso mientras se están llevando a cabo, para minimizar el daño potencial a la vida, a la integridad física o a la propiedad. Es bueno arrestar al autor/es del delito en la escena del crimen en base a “flagrante
delicto” o mientras cometía el hecho. La efectividad y el éxito de esta iniciativa dependerán de la capacidad de la ciudadanía para que contacte a la policía de inmediato y que éstos puedan responder esos
llamados, así como también del sentido de obligación civil de la comunidad. Esto se ejemplifica con el
sistema del número 911 de Estados Unidos y de otros países desarrollados. Filipinas tiene el servicio 117,
el cual es un proyecto conjunto entre el gobierno y una organización no gubernamental (ONG). Sin duda,
tenemos mucho que hacer y que invertir, antes de que nos podamos actualizarnos y equiparar a aquellos
países desarrollados. Los ciudadanos, especialmente las víctimas potenciales, pueden utilizar su tiempo
para activar y utilizar eficientemente las medidas de defensa propia que los han preparado para esta eventualidad. Ellos también deberían conocer y poder poner en práctica las doctrinas de detención de ciudadanos, de defensa propia y de defensa de un extraño.
IMAGEN # 1
(iv)
Disminución de delitos
La disminución del delito incluye todas las medidas y esfuerzos por parte de la policía, con
la participación y el apoyo de la comunidad, para identificar, arrestar, perseguir y aislar a los delincuentes,
incluyendo a los fugitivos, del resto de la sociedad para evitar que cometan otros delitos y/o que sufran
represalias por parte de sus víctimas o de los seres queridos de las víctimas. Es en esta iniciativa donde
la policía y los ciudadanos interactúan y colaboran con los demás pilares del Sistema de Justicia Penal
para el procesamiento, condena y rehabilitación de los delincuentes para que puedan ser ciudadanos
aptos y cumplidores de la ley una vez que se reintegren a la sociedad. Los miembros de la comunidad
deberían saber cómo observar y describir lo que vieron cuando son testigos de un delito, para poder así
cumplir mejor la función como ojos y oídos de la policía. También deben saber cómo preservar la escena
del delito y manejar las pruebas y ayudar en la protección y apoyo de las víctimas y de los testigos, etc.
(v)
Disuasión del delito
La disuasión del delito consiste en medidas y esfuerzos adicionales por parte de la policía,
con la participación y apoyo de la comunidad y de todos los demás pilares del Sistema de Justicia Penal,
para probar convincentemente que “el delito no vale la pena” y disuadir así a delincuentes potenciales,
forzándolos a cesar y a desistir sobre cometer un delito. La efectividad de esta iniciativa depende de la
capacidad y eficiencia de todo el Sistema de Justicia Penal.
Esta iniciativa debe ser exitosa con el desempeño efectivo y eficiente de la policía en la
Intervención del Delito y en las Iniciativas de Disminución de Delitos, conduciendo a la condena segura y
expeditiva de casi todos, o tal vez todos, los delincuentes culpables. Además, el éxito y la efectividad de
esta iniciativa dependen de la voluntad y la determinación de casi todas, o tal vez todas, las víctimas y los
testigos para presentar e iniciar una demanda con los cargos apropiados en tribunales, hasta lograr la condena de casi todos, o todos, los delincuentes culpables.
89
2. Resolución de problemas (Ver Imagen 2)
Bajo el Componente para la Resolución de Problemas (PS, según sus siglas en inglés),
la policía debe identificar o anticipar, estudiar y abordar los problemas que han sido identificados como las
causas principales y los ambientes identificados como áreas de reproducción del delito, con la participación y el apoyo de la comunidad, incluyendo agencias del gobierno nacional, unidades gubernamentales locales y organizaciones no gubernamentales. Esto constituye la Campaña para la Prevención del
Delito de la policía, a través de la iniciación del desarrollo orientado a proyectos y actividades que abordan problemas que causan o fomentan el delito en la comunidad.
El Sistema de Vigilancia Ciudadana (COPS, según sus siglas en inglés) debe priorizar y
concentrarse en los problemas que han sido identificados como prioridades por la comunidad para la cual
se está trabajando. Algunos problemas comunes que se encuentran en muchas comunidades incluyen la
pobreza, el abuso y la injusticia, la ignorancia, la pérdida de los valores familiares, las familias desunidas,
los problemas relacionados con la debilidad del estado como la corrupción y el incumplimiento de las
leyes, sensación de miedo o inseguridad, dependencia a las drogas o al alcohol, etc. Respectivamente,
los esfuerzo para la resolución de problemas bajo COPS también consiste en el desarrollo de proyectos y
actividades orientados bajo el Desarrollo Económico / Sustento, Renovación Moral / Espiritual, Educación
e Información Pública, la Prevención del Delito a través del Desarrollo Social, Buen Gobierno, Prevención
del Delito por medio del Diseño Ambiental, Anti-abuso de Drogas / Sustancias y otros Programas contenidos en NACS.
Este componente fundamental es complementario y de apoyo al Servicio de Vigilancia
Completa (FSP, según sus siglas en inglés). Cuantos más problemas sean abordados y resueltos, o al
menos atenuados bajo la resolución de problemas, habrá menos delitos y menos trabajo para el Servicio
de Vigilancia Completa y viceversa.
IMAGEN # 2
90
3. Sociedad Ciudadana (Ver Imagen 3)
El éxito y la efectividad de la policía en la implementación del Servicio de Vigilancia
Completa y de la Resolución de Problemas dependerán principalmente de su colaboración con la comunidad. Asediados por la permanente falta de recursos y de capacidad, la policía apenas podía lidiar las formas de vigilancia mayormente reactivas o tradicionales, ¿cuánto más podrá abarcar con la inclusión de
FSP y PS? El desarrollo de Sociedades Ciudadanas (CP, según sus siglas en inglés) es la solución para
la falta de recursos y de capacidad de la policía. Bajo este componente, la policía deberá realizar una
Campaña antidelito / dar facultades al pueblo para motivar, iluminar, organizar y movilizar la mayor
cantidad de ciudadanos posibles. Los ciudadanos movilizados estarán intervenidos por la policía, como
sus Multiplicadores de Fuerza, para aumentar su capacidad de voluntarios o Multiplicadores de Recursos
IMAGEN # 3
y aumentar sus recursos materiales y financieros. De hecho, los jóvenes pueden ser incorporados en
carácter de Policía Júnior y Juventud Barangay Tanods (unidad socio-política más pequeña reconocida oficialmente por el gobierno de las Filipinas) para ayudar a la policía en el Servicio de Vigilancia Completa.
Las Sociedades Ciudadanas son el eje que determina el éxito o fracaso de COPS dentro
de cualquier comunidad. Esto se debe al hecho de dar Facultades al Pueblo en la Lucha contra el Delito
es la clave para librar y aparejar el poder del pueblo, el cual puede estimular en gran medida la capacidad
y los recursos de la policía para abordar en forma efectiva tanto FSP como PS. Esto se puede lograr incluso sin ningún aumento en el presupuesto de la policía en cuanto a recursos para personal y materiales
adicionales.
Estructura de la Unidad Policial COPS (Ver Imagen 4)
Con el propósito de poner a COPS en funcionamiento, la unidad policial más apropiada
es la Oficina o Estación de Policía de la ciudad, incluyendo las Estaciones de Policía Municipales en MetroManila. Sin embargo, la mayoría de las Oficinas o Estaciones de Policía de la ciudad tienen que ser
reestructuradas y se debe volver a capacitar a los oficiales, en lo que se puede denominar una “Estructura
de la Unidad Policial COPS”, para garantizar su idoneidad y capacidad para implementar COPS
adecuadamente en sus respectivas jurisdicciones.
En el cuadro que se encuentra a continuación, se ve la estructura organizacional de una
Estación de Policía COPS típica o promedio. Sólo aquellos relacionados con COPS están destacados de
la siguiente manera:
1.
Jefe de policía - dirige / controla la estación de policía
2.
Operaciones/Centro 117 - instalación de la estación de policía en donde se dirigen y
controlan sus unidades subordinadas y sus grupos operativos de apoyo. Tiene una función doble como centro de llamados/envío para recibir y atender todos los llamados del
público que requieran la acción o asistencia policial.
3.
Grupos Operativos de Apoyo - la estación de policía tiene cuatro Grupos Operativos de
Apoyo:
(i) Patrullas móviles/Grupos de respuesta rápida (MP/ QRG, según sus siglas en inglés) Su fortaleza es que al menos un equipo cuente con un móvil o jeep de patrulla con una
radio conectada al Centro de Operaciones/Centro 117. MP/QRG puede realizar
Operaciones de Intervención, Eliminación de Bombas y Explosivos, Rescate y
91
Negociación de Rehenes, Combate en Áreas Reducidas y Operaciones de
Patrulla/Persecución, entre otras.
(ii) Grupo de Inteligencia e Investigación (IIG, según sus siglas en inglés) - Su fortaleza
aleza es su personal, el cual suma cinco miembros incluyendo al Jefe del Grupo, dos
investigadores y dos oficiales de inteligencia. Están equipados con equipos básicos de
investigación e inteligencia, así como también con al menos una motocicleta con una radio
portátil.
IMAGEN # 4
(iii) Grupo de Operaciones Especiales/Contra el Delito Organizado (AOC / SOG, según
sus siglas en inglés) - Su fortaleza depende de la naturaleza y el número de delitos organizados y de Operaciones Especiales realizadas con regularidad. Los delitos más
comunes relacionados con grupos delictivos organizados son drogas, secuestros para
cobrar rescate, robo de automóviles, tráfico de armas, contrabando, robo de ganado,
pesca ilegal, tala indiscriminada de árboles, juego ilegal, reclutamiento ilegal, retención o
secuestro de aviones/autobuses-jeepneys, y robo de bancos. Mínimamente, debería
haber especialistas/ policías encubiertos en las áreas mayor afectadas por el delito organizado en el Área de Responsabilidad (AOR, según sus siglas en inglés). AOC / SOG
debe estar equipado con al menos una motocicleta con una radio portátil.
(iv) Grupo de Seguridad del Tráfico/Público (T/PSG, según sus siglas en inglés) - Su fortaleza depende del volumen del tráfico, accidentes, peligros y desastres en la localidad.
T/PSG está equipado con al menos una motocicleta, o preferentemente un automóvil y un
camión grúa/remolque.
4.
92
Unidades de Vigilancia Ciudadana (CPUs, según sus siglas en inglés) - La estación de
policía tiene ocho CPUs, divididos en las siguientes categorías:
(i) CPUs urbanos - existen dos CPUs urbanos, ubicados dentro de la ciudad/localidad. Sus
mínimas áreas de responsabilidad tienen una superficie pequeña pero están densamente
pobladas. Cada CPU urbano está equipado con al menos dos bicicletas, un teléfono, dos
radios portátiles y una radio de base en el Centro CPU que está conectada al Centro
Operaciones/117 y a la Patrulla Móvil/Grupos de respuesta rápida. Cuentan con el apoyo
de barangay tanods para realizar rondas de patrullas y también cuentan con el apoyo de
las Redes de Inteligencia de Barangay (BINs, según sus siglas en inglés).
ii) CPUs rurales - existen seis CPUs rurales, ubicados afuera de la ciudad/localidad. Sus
mínimas áreas de responsabilidad son grandes en extensión, generalmente formadas por
grupos de barangays (pueblos); pero están muy poco pobladas. Cada CPU Rural está
equipado con una motocicleta o un caballo, un teléfono si es que se encuentra disponible,
una radio portátil y una radio de base en el Centro CPU que está conectada al Centro de
Operaciones/117 y a los Grupos de respuesta rápida. Cuentan con el apoyo de
Organizaciones de Voluntarios Civiles (CVOs, según sus siglas en inglés) para realizar
rondas barangay o patrullas. También cuentan con el apoyo de las Redes de Inteligencia
de Barangay (BINs, según sus siglas en inglés).
COPS: Prácticas óptimas
Introducción
En 1993-1994, el Inspector Mayor de ese momento, Francisco Baraquel, trabajó en su
tesis para su Maestría en Administración del Desarrollo en el prestigioso Asian Institute of Management.
Se titulaba: “Hacia el Desarrollo de un Programa de Prevención y Control del Delito con base en la
Comunidad: “Un Modelo 'Koban' para la Policía Nacional Filipina.” (Nota: COPS fue adoptado el 15 de
agosto de 1994. Por tanto, se podría haber titulado “Un Modelo COPS para la Policía Nacional Filipina).
En su búsqueda de un modelo “koban” o COPS para la Policía Nacional Filipina, investigó y realizó un
estudio comparativo de “BAC UP” (iniciado en junio de 1986) en Visayas, “KAUBAN” en Mindanao (iniciado en octubre de 1991), “Pulis Patrol-Lingkod Bayan” en Metro-Manila (iniciado a principios de 1992) y
Organización Sectorial en Luzon (iniciado en 1991).
La tesis de Baraquel de 174 páginas concluía que: “BAC-UP puede ser considerado como
la implementación más exitosa de un programa de prevención del delito con base en la comunidad por las
siguientes razones:
1.
2.
3.
4)
5)
6)
Pudo mantener sus objetivos de minimizar los niveles de incidencia de delitos, a pesar del
hecho de que el comandante que comenzó el proyecto ya fue transferido.
Presentó un ejemplo concreto de participación comprometida del sector privado manifestado en los compromisos conjuntos del Rotary Club de Bacolod City-East y del comando
de los Carabineros Filipinos/Policía Nacional Integrada (PC/INP, por sus siglas en inglés)
de Negros Occidental. (Nota: BAC UP debe llevarse el crédito, donde los Rotarios del
Rotary Club de Bacolod City-East son también miembros).
Se realizó sin fondos del gobierno mientras se revisó de manera completa la estructura
de despliegue de la Policía de la Ciudad de Bacolod y se le brindaron los requisitos de
administración, comunicaciones y movilidad necesarios.
Destacó la necesidad de crear conciencia y de obtener respuestas a través de la mercadotecnia social.
Proporcionó la concentración, capacitación e integración del “barangay tanods” en la
estructura policial de la comunidad.
También proporcionó proyectos de sustento y la provisión de préstamos con tasa de
interés baja para los oficiales de policía.
“Al evaluar el nivel de incidencia delictiva en la ciudad de Bacolod, las estadísticas
disponibles demostraron que el volumen total de delitos en la ciudad descendió de los 3.500 delitos registrado en 1989 a los 607 delitos registrados el año pasado. Esto demuestra que BAC UP ha podido
93
sostener hasta el día de hoy los logros obtenidos en 1986, manteniendo muy bajos los niveles de incidencia delictiva. La notable disminución de la incidencia de delitos en la ciudad es atribuida, principalmente,
a la institucionalización de “BAC UP” dentro de las comunidades de la ciudad de Bacolod.”
“El acceso de BAC UP a organizaciones civiles puso de manifiesto sus ventajas para poder superar las
dificultades operativas causadas por las limitaciones de recursos con el apoyo material dado por las
Comunidades.”
Basado en lo anterior, BAC UP se presenta hoy en este taller como la Práctica Óptima de
COPS. A pesar de que COPS se experimentó por primera vez en 1991 y fue adoptado oficialmente por la
Policía Nacional Filipina en 1994, el concepto se ha aplicado de modo sustancial y se ha puesto en práctica en la ciudad de Bacolod desde 1986. Debido a la falta de nombre, como el término japonés “Koban”
no era tan conocido entonces, surgió bajo el nombre de BAC UP, el acrónimo de la organización no gubernamental que encabezó la descentralización de la Estación de policía de la Ciudad de Bacolod (BCPS,
según sus siglas en inglés) y la construcción de la Sociedad de Ciudadanos contra el delito. Se hizo para
que sonara como el término “back up” (que en inglés significa soporte), porque BAC UP es el soporte de
BCPS en la lucha contra el delito.
BAC UP
En 1986, la ciudad de Bacolod tenía una población de 320.000 habitantes en una superficie
de 15.611 hectáreas distribuidas entre sus veinte (20) barangays, incluyendo la ciudad misma. Alrededor de
400 policías brindaban servicio y protección y éstos se concentraban sólo en un área pequeña, es decir, el
complejo habitacional de BCPS. Había muchas quejas contra la estación de policía, provenientes de diferentes sectores de la Comunidad, sobre su ineficiencia para proteger y servir a la Comunidad.
En ese momento, la ciudad de Bacolod tenía la tasa delictiva más alta de las ocho subdivisiones administrativas de la Región Oeste de Visayas. De hecho, su volumen delictivo era equivalente a
los volúmenes delictivos conjuntos de todas las otras ciudades y municipalidades de Negros Occidental,
cuya población total era alrededor de seis veces mayor que la de la ciudad de Bacolod. Había delitos organizados, incluyendo secuestros, que eran perpretados por varios grupos mafiosos, entre los que se destacaba el llamado “Los 7 magníficos” (Magnificent 7, en inglés).
La gravedad de las condiciones de paz y orden se vio luego exacerbada por la fuerte presencia de los insurgentes comunistas en toda la provincia, incluyendo la ciudad de Bacolod, en conjunto
con el aislamiento de las fuerzas policiales y militares de la población civil, como resultado del derrocamiento del régimen de Marcos. Lo que era peor era que el Comando de Negros Occidental PC/INP
(NOPC/INPC) era el responsable del asesinato del jefe de BCPS, el difunto jefe Gilfredo Geolingo. La
desconfianza de la Comunidad al Comando Provincial PC/INP empeoraba las cosas, dado que sospechaban que estuviera protegiendo al grupo mafioso “Los 7 magníficos”. Así las cosas, la situación delictiva
en la ciudad de Bacolod era realmente atroz, considerando que la superficie y la población eran sólo el
dos y catorce (14) por ciento de la provincia en su totalidad, y aun así el 50% del volumen delictivo ocurría en la ciudad de Bacolod.
94
El plan de descentralización (Ver Imagen 5)
No intimidado por la situación desalentadora de entonces, el liderazgo de NOPC/INPC
realizó un cálculo profundo de la situación para poder idear el mejor curso de acción con el fin de abordar
la situación delictiva alarmante en la ciudad de Bacolod. El resultado final del proceso requirió la descentralización de BCPS, entre otras cosas.
El plan preveía la división de áreas de responsabilidad de la estación de policía en ocho
mini-áreas de responsabilidad, dos de las cuales son áreas urbanas, y las seis restantes son áreas
rurales. Por consiguiente, ocho distritos policiales eran operados por personal policial proveniente, en
su mayoría, de la Estación de policía de la Ciudad de Bacolod (BCPS, por sus siglas en inglés), con algo
de apoyo del Comando Provincial.
Para recuperar la confianza de la Comunidad, se realizó una purga de todos aquellos que
no se adaptaran a esta nueva situación. Parte del plan era activar Barangay Tanods para aumentar el personal policial en los diferentes distritos. Del mismo modo, el apoyo de la comunidad fue utilizado para este
propósito. Además, se realizó una iniciativa de concienciación masiva para la prevención de delitos, para
lo cual se preparó una cartilla para publicar sobre la prevención de delitos.
El Plan de Descentralización fue presentado al Jefe PC/Director General, INP - en aquel
momento el Comandante General Renato S. De Villa, quien lo aprobó expeditivamente el 4 de mayo de
1986. Sin embargo, fue sujeto a una limitación que luego resultó ser una bendición disfrazada; es decir, su
implementación no supondrá ningún desembolso en cuanto a presupuesto, personal o equipos
adicionales por parte del gobierno. Realmente, era mucho pedir, dado que hubiera conllevado millones
de pesos poder implementar el proyecto propuesto.
Implementación
Afortunadamente, el Comandante Provincial de PC/INP tuvo la oportunidad de conocer al
Sr. Sonny Coscolluela y al Sr. Leo Echauz, y luego a la Sra. Nena de Leon, quienes iban a tener roles
claves en el proyecto. Con la ayuda del Rotary Club de la ciudad de Bacolod y con estas tres personas
fundamentales, se organizó un simposio sobre la paz y el orden, el cual “fue el primero de su tipo en toda
la historia de la provincia y de la ciudad de Bacolod”. El simposio se realizó el 7 de junio de 1986 en la ciudad de Bacolod y convocó a participantes de diferentes sectores de la Comunidad, incluyendo presidentes
de clubes cívicos, trabajadores, asociaciones de propietarios de empresas y viviendas, profesionales y
muchas personas, representando una sección transversal general de la ciudadanía. El Rotary Club de la
Ciudad de Bacolod Este fue un facilitador durante el acontecimiento.
Durante el simposio, el Comandante NOPC/INPC informó a los participantes de la alarmante delincuencia, y de la situación de paz y orden en la ciudad. También destacó que uno de los mayores problemas que enfrenta la ciudad respecto a la prevención y el control de delitos era la estructura
altamente centralizada de BCPS. Toda la fuerza de 400 oficiales de policía estaba concentrada sólo en
una estación. Esto le daba ventajas a los delincuentes sabiendo cuándo iban a venir los policías o por
dónde. Las respuestas a los llamados de ayuda eran muy lentas ya que la policía vendría pero las personas tenían muchos problemas para comunicarse con la estación debido a la cantidad de llamadas. Del
mismo modo, el área considerada como segura por la presencia de policías era sólo las que se encontraban en las proximidades de BCPS.
La reestructuración / descentralización aprobada de BCPS fue presentada sucesivamente. Se explicó que la instalación de ocho (8) distritos policiales bajo el mando de BCPS daría como
resultados muchísimas ventajas y beneficios a la Comunidad. En forma notable, acercaría a las fuerzas
policiales mucho más a las áreas en las que la presencia policial ya haya realizado un trabajo de
“limpieza”. Sería más difícil para los delincuentes cometer un delito y los ciudadanos tendrían más
unidades para pedir ayuda, aparte de las de BCPS. Finalmente, se planteó el problema de implementar el
plan.
Habiendo dicho que “la participación de la comunidad es uno de los fuertes pilares del
Sistema de Justicia Penal”, en ese momento, aquellos participantes del simposio tomaron la decisión de
organizarse y formar una fundación sin fines de lucro, sin títulos y apolítica, que les ofrecería una situación
legal para solicitar contribuciones. El Sr. Coscolluela y el Sr. Echauz presentaron de inmediato a los participantes un plan preparado y un programa de acción a los participantes. Sus esfuerzos valieron la pena,
dado que los participantes los aprobaron y decidieron organizarse. Se formó un comité ad hoc encabezado por Coscolluela. Y así nació la Fundación de Ciudadanos de Bacolod para la Unidad y la Paz (BAC UP,
según sus siglas en inglés).
Basado en su Constitución y Estatutos, se formó BAC UP con el fin de lograr los
siguientes objetivos:
95
1.
2.
3.
4.
5.
Promover la paz y el orden en la ciudad de Bacolod;
Promover el bienestar de los funcionarios de paz;
Organizar a los ciudadanos para el desarrollo comunitario;
Participación en la recaudación de fondos; y
Ayudar a los funcionarios de paz para luchar contra la delincuencia.
BAC UP adoptó parte del plan NOPC/INPC y lo denominó “Plan BAC UP”, que se compone de los siguientes enunciados:
1.
2.
3.
Crear más distritos policiales en toda la ciudad;
Mantener la educación masiva y sostenida de la población sobre la prevención de delitos; y
Fomentar la participación de la comunidad en el trabajo policial.
Desde la primera reunión organizativa del comité ad hoc, se formaron varios comités de
trabajo para estudiar, conceptualizar y negociar el plan de disipación de los servicios policiales y la necesidad de apoyar a la fundación. La acción inicial del comité fue la impresión de un folleto de campaña que
proclamaba “APOYE A SU VECINDARIO Y DIGA NO AL DELITO”. El folleto divulgaba los objetivos, el plan
y los beneficios que surgirían en la Comunidad. BAC UP, a través de los folletos, instó a la comunidad a
“unirse a los ciudadanos de Bacolod para la unidad y la paz y formar BAC UP, el propio poder del pueblo
de Bacolod contra el delito”. (Por favor, vea la imagen 5)
Los comités se movieron con rapidez, dado que estaban decididos a insistir para instalar
los ochos distritos policiales lo antes posible. Mientras tanto, NOPC/INPC, dirigido por su comandante, y
los miembros de BAC UP lanzaron una iniciativa organizacional masiva y sostenida de información. Se
cubrieron todos los tipos de sectores y vecindarios. El proyecto propuesto fue bien recibido y la movilización de recursos fue tan rápida que apenas un mes después un distrito policial estaba en actividad.
El 12 de julio de 1986, el primer “hijo”, el Distrito Policial Nº IV, fue inaugurado en Barangay
Villamonte, ciudad de Bacolod. Poco después, fue seguido por el segundo “hijo”, Distrito Policial Nº II, para
la parte noroeste de la ciudad. En octubre de 1986, nació el tercer “hijo”, y fue nada menos que la
IMAGEN # 5
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Presidenta Cory C. Aquino, quien inauguró el Distrito Policial Nº III en Lopue's Shopping Mall en
Mandalagan, ciudad de Bacolod. Estaba tan impresionada que lo consideró como un modelo para ser imitado en otras ciudades. En el lapso de un poco más que tres meses, BAC UP y NOPC/INPC pudieron
realizar la activación y la puesta en marcha de tres distritos policiales, albergados en propiedades libres
de renta cedidas voluntariamente por sus dueños. Además, BAC UP se hizo cargo del resto de las cosas
como los vehículos de patrulla, motocicletas, radios, teléfonos, agua, gasolina, cuentas de electricidad,
artículos de oficina e incluso arroz y refrigerios para los oficiales que trabajan en el distrito policial.
La Comisión de Seguridad e Intercambio condedió a A BAC UP los documentos constitutivos el 3 de octubre de 1986. Con esta nueva condición, la fundación elige su Consejo Directivo, y nombra al Sr. Leo Echauz como su presidente. El nuevo directorio debe seguir y agilizar la realización de los
cinco distritos policiales restantes. Para facilitar su trabajo, la Fundación organizó Secciones de Distritos
Policiales para apoyar y trabajar en conjunto con sus respectivos distritos policiales. Esta medida amplió
y profundizó aún más la movilización de la Comunidad. Asociaciones de propietarios de viviendas,
establecimientos empresariales y muchos ciudadanos comprometidos se involucraron en las Secciones
de Distritos Policiales e hicieron una campaña para lograr una mayor participación de la gente. Las diferentes secciones realizaron bazares y otros proyectos para recaudar fondos para obtener el soporte
financiero necesario. Todas estas actividades para recaudar fondos se volvieron una muestra del poder del
pueblo, el cual consideraba la lucha contra el delito como un problema no sólo de la policía sino también
de todos los ciudadanos.
Los tres primeros distritos policiales fueron seguidos por más, y en un año, los ocho distritos policiales proyectados inicialemente estaban en su lugar y en funcionamiento. En promedio, cada
distrito policial tiene dos vehículos de patrulla, una motocicleta, tres equipos de radio, un edificio nuevo o
renovado libre de renta como oficina, teléfono, máquinas de escribir, etc. Todo esto fue brindado por BAC
UP en base al usufructo, es decir, BAC UP es el propietario y supervisor de todo, pero la policía lo utiliza
sin pagar renta. Para asegurar la durabilidad y el uso adecuado / mantenimiento del edificio, BAC UP, a su
cargo, contrató conductores y operadores de radio para manejarlos. Las Secciones de Distritos Policiales
funcionaban como administradores de los equipos de BAC UP, como socios y consultores del Distrito
Policial en la movilización de la comunidad y en la participación de la campaña contra el crimen, y como
soporte / proveedores de sus necesidades.
Inclusive, algunas Secciones de Distritos Policiales construyeron proyectos de sustento
para las esposas del personal policial. BAC UP ofreció al personal policial beneficios en relación con la
hospitalización, educación o funerales para quienes se enfermaran o se lastimaran o fallecieran durante
el desempeño de su función. La Sra. Nena de León aportó el capital que se le prestó al personal policial
casi sin interés para librarlos de prestamistas peligrosos. Ella también fue el nexo para los fondos de
donantes anónimos que se distribuyeron por el Comandante de NOPC/INPC para financiar la “Operación:
Ojo Privado” que ofrecía y otorgaba dinero en recompensa a los informantes en la campaña antidelito en
la ciudad de Bacolod.
Además, BAC UP patrocinó la impresión y libre distribución de 5.000 copias de las 32
páginas del “Manual sobre prevención de delitos”. También ayudó en la capacitación y el apoyo parcial de
alrededor de 3.000 agentes Barangay Tanods que se desplegaban junto con los distritos policiales.
La mayoría de las secciones de BAC UP organizó y movilizó a sus respectivos vencidario para ayudar con
la vigilancia de la Comunidad, como así también para trabajar como parte del control de delitos en el vencidario y actuar como brigada telefónica en sus respectivos distritos policiales. Durante Navidad, BAC UP
organizó fiestas navideñas y entregó regalos para el personal de la policía y sus familiares.
Resultados y reputación de BAC UP
En los primeros dos años de su existencia, BAC UP logró recaudar y gastar alrededor de
P5 millones. Este fue el monto que los esfuerzos colectivos de la Comunidad, encabezada y catalizada
por BAC UP, recaudadó para realizar y apoyar los ocho distritos policiales sólo durante los dos primeros
97
años. Por tanto, a través de la Sociedad de la Comunidad o del Poder del Pueblo, se realizó la descentralización de los BCPS en ocho distritos policiales sin ningún desembolso extra de dinero, equipos o personal por parte del gobierno.
El monto anterior no incluye el trabajo voluntario masivo y sostenido realizado por 3.000
agentes Barangay Tanods, la vigilancia de delitos en el vencidario, la brigada telefónica, etc., que son muy
difíciles de cuantificar.
Como una consecuencia directa de la descentralización de BCPS en ocho distritos policiales y la Sociedad de la Comunidad con el pueblo, conducidos por las ocho secciones de BAC UP, el
delito disminuyó un 30% en un año, calculado desde la activación del primer distrito policial. Esta tendencia descendente continuó durante los años siguientes. La situación de paz y orden mejoró notablemente,
de modo que la ciudad de Bacolod descendió desde la primera posición a la cuartaen la tabla de clasificación de tasa delictiva en la región oeste de Visayas. De la misma manera, “Los 7 magníficos” y otros
grupos mafiosos fueron forzados a reubicarse en otras áreas, debido a la descentralización y a la sociedad
policía-comunidad.
Por parte de la policía, especialmente NOPC/INPC, la ganancia imprevista más importante que recibieron del fenómeno BAC UP fue la destrucción de la muralla que los aislaba de la
Comunidad. Esto les permitió recuperar y mejorar la confianza de la Comunidad. A medida que pasaron
los días y los meses, la sociedad y el trabajo en equipo entre la policía y la Comunidad se hicieron cada
vez más cercanos y fuertes. Como observó la Sra. Kanaan, “el movimiento BAC UP despliega una hermosa historia de confianza y entendimiento mutuo entre los civiles y las fuerzas policiales y militares, una
hazaña que parece difícil de lograr en estos días, especialmente por la antigua fama de desconfianza de
estos últimos.”
Gracias a su trabajo pionero en lo que hoy se conoce como COPS, tanto BAC UP, BCPS
y NOPC/INPC recibieron reconocimiento nacional. El 4 de marzo de 1987, la Sociedad de Relaciones
Públicas de Filipinas le entregó el tan codiciado premio ANVIL AWARD a BAC UP por haber sido considerado el Programa de Asuntos Públicos Más Destacado para la Paz y el Orden. El 10 de agosto de 1987,
la Presidenta Cory Aquino les entregó Placas al Mérito a BAC UP, BCPS y NOPC/INPC por el trabajo
ejemplar realizado en la campaña por la paz y el orden.
La reputación de BAC UP en la ciudad de Bacolod es bien descrita por la Sra. Kanaan de
la siguiente manera: “Hoy, BAC UP es el orgullo de muchos de los ciudadanos de Bacolod participantes del
movimiento. La participación es en forma de efectivo o en especies, que van desde un peso a mil pesos,
desde café a emparedados, para los oficiales de policía empleados en los distritos policiales. Los donantes
y colaboradores tienen diferentes profesiones: vendedores de pescado y vegetales, guardias de seguridad,
conductores de jeepney y taxi, amas de casa, vendedores ambulantes, prósperos y no tan prósperos empresarios y los pudientes y no tanto sembradores de azúcar convertidos en criadores de gambas.”
Como un movimiento, BAC UP es ahora parte de casi todos los huecos y recovecos de la
ciudad de Bacolod. Se ha vuelto un sinónimo de BCPS, a tal punto que mucha gente diría “Eh, vino
BAC UP”, en lugar de decir “Eh, viene la policía”. Lo más alentador de BAC UP es que ya tiene diecinueve
(19) años. Ha logrado mantenerse vivo, a pesar de la notoriedad de los filipinos por “Ningas Cogon”,
“Bahala na”, una mentalidad egoísta y otras tendencias negativas. Es importante notar que BAC UP
continua funcionando y la cantidad de distritos policiales ha aumentado de ocho (8) a diez (10).
Punto de vista concluyente
Los factores claves para el funcionamiento exitoso de COPS, basado en la experiencia
BAC UP, son los siguientes:
1.
98
La credibilidad e imagen de quien lo implementa o inicia es tal que tiene la confianza de
la comunidad del área.
2.
3.
4.
5.
Mayor nivel/calidad de participación (lo ideal, el compromiso) por parte de quien lo
implementa, a tal punto que está dispuesto a sacrificarse haciendo mayores esfuerzos,
dedicando más tiempo al trabajo que al descanso, trabajando con diferentes tipos de
personas de distintas profesiones, etc;
Buena conducta como servidor público y protector lo que lo convertirá en una persona
apreciada, abierta y amigable, así como también en alguien humilde, discreto, paciente,
cortés y con aprecio por la ayuda que ofrece el pueblo (nunca siendo arrogante, autoritario, jactancioso o disparatado);
Que el implementador y el proyecto a implementar sean apolíticos/no-partidistas, haciendo que tanto el proyecto como quien lo implenta sean aceptados y apoyados por diversos
sectores de la sociedad; y
La receptividad y el extraordinario sentido cívico de la gente en la Comunidad, como lo
demuestra la gente de la ciudad de Bacolod y Negros Occidental que participaron y/o
apoyaron BAC UP.
BIOGRAFÍA
Miguel G. Coronel obtuvo su bachillerato con excelencia académica en la Academia Militar Filipina (PMA, según sus
siglas en inglés) en marzo de 1970 y sus maestrías en ciencias políticas y económicas en la Universidad de Filipinas
entre 1971 y 1975. Esto se enriqueció con su capacitación como militar y policía, y como director de curso e instructor en PMA y en Centro de capacitación de los Carabineros de Filipinas (PC, por sus siglas en inglés) y Titular de
Economía en la Universidad de Filipinas entre 1973 y 1976. Su carrera académica concluyó con un Doctorado en
Criminología de la Universidad Internacional, Independence, de Missouri el 18 de julio de 1997.
Prestó servicios a las Fuerzas Armadas de Filipinas y a la Policía Nacional Filipina, con distinciones en varios puestos
claves, en forma notable como Comandante Provincial / Superintendente Policial de cuatro Jurisdicciones Provinciales
de Carabineros / Comandos Policiales Filipinos Integrados; como Director Regional y como Director de Operaciones,
Logística y Personal de la Policía Nacional Filipina; y como Director Ejecutivo del Centro Nacional de Prevención y
Lucha contra las Drogas bajo el cargo de Presidente hasta su retiro, el 8 de mayo de 2002, con el rango de Director
Policial (Comandante General). Luego, fue nombrado Subsecretario y Director Ejecutivo del Consejo de Drogas
Peligrosas, en el que creó la Estrategia Nacional Antidrogas y el Programa de Acción Nacional Antidrogas, ambos
integrales. El 15 de junio de 2003, fue nombrado Comisionado de la Policía Nacional.
Ha escrito muchos artículos y tres (3) libros; a saber: Pro-Democracy People's War (Pro-Democracia de la Guerra del
Pueblo) en 1991 (sobre insurgencia y contra-insurgencia), People Empowerment Against Crime (Facultades del
Pueblo contra el Delito) en 1996 (sobre la estrategia nacional antidelito y el sistema de vigilancia ciudadana) y
el Programa Nacional Antidroga en pos de una Filipinas Libre de Drogas en 2001.
99
LA EXPERIENCIA DE DIADEMA, SAN PABLO, BRASIL
POR ALCADE JOSÉ
DE
FILIPPI, JR.
Introducción y agradecimientos
Muchas gracias. Buenos días damas y caballeros. Para mí es un gran placer y un honor
estar aquí. Antes que nada, quiero expresar mi agradecimiento a UNODC y a ICPC por invitarme a
participar en este taller sobre Estrategias y Óptimas Prácticas para la Prevención del Delito.
Trataré de comunicarles todo el trabajo que se ha implementado en los últimos cuatro
años en Diadema, respecto a nuestras Políticas Públicas sobre la Seguridad y la Prevención del Delito.
Empecemos con algo de información previa para situarlos en escena.
Antecedentes
Diadema
•
•
•
•
•
•
Ciudad industrial con 1500 fábricas
Parte del área metropolitana de la ciudad de San Pablo
Población: 383.600
Superficie total: 30,7 Km2
Cantidad de personas por km2 : 12.496, (lo que la convierte en la segunda ciudad más
grande del país)
Índice de desocupación: 21,23% en 2001, 15,70 % en 2005
Entre 1995 y 1998, la población de Diadema creció un 3,4%. Pero durante el mismo periodo la cantidad de homicidios aumentó en un 49%. En 1999, la cantidad de homicidios denunciados fue
de 31,2 por mes, un promedio de una persona asesinada por día. Estudios posteriores demostraron que
la mayoría de la gente involucrada eran hombres, de entre 16 y 30 años de edad y un 60% de estos homicidios ocurría entre las 11 de la mañana y las 6 de la tarde en lugares públicos, cerca de bares y de otros
establecimientos similares.
CASOS
100
DE HOMICIDIOS EN
DIADEMA
DESDE
1995
A
2004:
Índice por cada 100.000 habitantes.
Estrategias e Intervenciones para la prevención del crimen en la comunidad:
Un buen modelo práctico local
Desde 2001, el Consejo Municipal ha introducido 10 nuevas e importantes intervenciones para la Seguridad y Prevención del Delito en Diadema.
¡Afrontar el problema de la violencia urbana!
Los objetivos generales de la prevención del delito y de las políticas de seguridad implementadas fueron:
•
•
•
•
•
•
Mejorar la efectividad de la vigilancia para reducir el delito y la violencia.
Crear más oportunidades y atraer a más inversiones para generar acciones sociales y
preventivas.
Facilitar una mejor participación de la comunidad en la identificación de problemas locales
y de sus soluciones.
Mejorar los sistemas operativos para los cuerpos de seguridad e inspección.
Crear una coordinación entre varias agencias,
tanto en los niveles estratégicos como operativos,
para planear y prestar servicios importantes para
la prevención del delito y la seguridad de la
comunidad.
Centrarse también en los temas relativos a la
exclusión social.
Políticas Públicas sobre Seguridad y Prevención del
Delito: Estrategias e intervenciones
Primera intervención:
Crear el Departamento Municipal de Políticas
Sociales y Seguridad Pública y trazar un mapa de todas las actividades delictivas en la región. El nuevo Departamento Municipal de
Políticas Sociales y Seguridad Pública fue creado en enero de 2001,
pocas semanas después de que asumiera el gobierno actual.
Objectivos:
•
•
Coordinar la acción entre las diferentes agencias involucradas en la prevención del delito,
a través de la oficina del Alcalde.
Mejorar el diagnóstico, plan estratégico, control y evaluación de las medidas para la
prevención del delito.
Esto ayudó a reducir el vacío entre la oficina del Alcalde y los asuntos de seguridad pública en la Ciudad, y se establecieron boletines diarios para la Oficina del Alcalde sobre todos los hechos
delictivos denunciados.
Segunda intervención:
La integración de todas las Fuerzas Policiales en la Ciudad: Fuerzas Policiales
Municipales, Regionales y Federales.
101
Objectivo:
•
Mejorar la eficiencia de todas las actividades relativas a la prevención y el control del
delito en la Ciudad.
Esto significó compartir información y trabajar en conjunto por primera vez.
Tercera intervención:
En julio de 2002, se promulgó una nueva ley que
establecía el cierre de todos los establecimientos con expendio de
bebidas alcohólicas desde las 11:00 de la noche a las 06:00 de la
mañana. En 2001, el delito, la violencia y la inseguridad en general
eran los principales problemas en la Ciudad. Varias compañías y
fábricas querían irse de Diadema. Después de 6 meses de control
y trazado de mapas, se determinó que el 60% de los homicidios en
la región sucedían en bares o en sus proximidades, entre las 11 de
la noche y las 6 de la mañana.
Objectivo:
•
Reducir el número de homicidios y de otras actividades delictivas en la Ciudad.
¡Se salvaron vidas! En base a la investigación realizada por el Instituto Pacífico de
Investigación y Evaluación y la Universidad Federal de San Pablo, se calculó que se previnieron 273 homicidios y 216 ataques a mujeres en un período de 24 meses luego de que esta ley entrara en vigencia
(desde julio de 2002 a julio de 2004), en comparación con las cifras del mismo período previas a la ley
(desde julio de 2001 a julio de 2002).
Socios:
•
•
El Instituto Pacífico de Investigación y Evaluación, EE.UU.
La Universidad Federal de San Pablo, San Pablo, Brasil
Cuarta intervención:
El lanzamiento del Consejo Municipal para la Seguridad y Prevención del Delito
Objectivo:
•
Facilitar la participación activa, diversa y exhaustiva de la comunidad en todos los asuntos relativos a las políticas de seguridad y prevención públicas.
Socios:
•
•
ILANUD - Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la Prevención del Delito
y el Tratamiento del Delincuente
El instituto “Sou da paz”, San Pablo, Brasil
Esto creó un Comité Público de Consulta Permanente para la Prevención del Delito.
102
THE EXPERIENCE OF DIADEMA, SÃO PAULO, BRASIL
Quinta intervención:
Aumentar la Fuerza Policial Municipal
en un 70% y establecer la operación denominada
“Los Ángeles del Vecindario”.
Objectivos:
•
•
•
•
•
Adoptar un modelo de vigilancia
ciudadana para que patrulle las calles a
LOS
pie, en bicicletas y motocicletas.
Mejorar todas las acciones para la prevención del delito
Tener mayor visibilidad en las calles
Tener mayor disponibilidad y accesibilidad para la comunidad
Brindar una mejor ayuda en las calles
ÁNGELES DEL VECINDARIO
Los ángeles del vecindario en acción: de enero a diciembre de 2004, la presencia de los
Ángeles del Vecindario en las calles de Diadema tuvo un impacto importante, dando como resultado una
reducción del 50% en el número total de incidentes en las áreas donde se realizó la operación.
Sexta intervención:
El Proyecto de Jóvenes Aprendices: Apartar a los Adolescentes del Tráfico de Drogas
Objectivos:
•
•
•
•
•
•
Dirigirse a jóvenes vulnerables de áreas identificadas como de alto riesgo y socialmente
excluidas en donde la actividad del tráfico de drogas se encuentra presente.
Ofrecer ayuda constante a adolescentes de entre 14 y 16 años de edad con un ingreso
mensual de R$ 130,00 Reales (alrededor al equivalente de US$ 50 dólares).
Ofrecer actividades deportivas y culturales.
Ofrecer capacitación profesional y educación.
Mejorar su autoestima
y
desarrollar
sus
habilidades defensa.
Ofrecer puestos de
trabajo con varias
compañías e industrias, en sociedad con
el Consejo Municipal.
En 3 años de funcionamiento del proyecto, casi 4000 adolescentes recibieron apoyo constante.
Algunos de ellos eran jóvenes que
habían abandonado la escuela y se los
alentó a retomar sus estudios.
Séptima intervención:
La Políticas Sociales y Ambientales Articuladas incluyen:
La completa iluminación de calles y lugares públicos en áreas necesitadas. Urbanización de villas de
103
emergencia (favelas) locales. Aumentar el número de las guarderías infantiles locales. Proyectos educativos para jóvenes y adultos Programas de salud para mujeres y niños Capacitación especializada para
profesionales jóvenes
•
Community projects on sports, culture and leisure, such as: Theatre, hip-hop music,
dance, football, and capoeira.
Objectivos:
•
•
Articular varios programas sociales, ambientales y culturales junto con las políticas de
prevención del delito y seguridad pública.
Integrar políticas que vayan más allá del control tradicional de delitos y respuestas situacionales para la prevención del delito para incluir enfoques de desarrollo social y acciones
de renovación para la comunidad.
Octava intervención:
La instalación de cámaras de vigilancia.
Objectivo:
•
Ofrecer una mejor asistencia en la vigilancia y el control de las áreas identificadas en la
ciudad.
Hasta el momento, se instalaron veintiséis cámaras, con el objetivo de que a fines de 2005
se llegue a 100 cámaras instaladas en lugares estratégicos.
Novena intervención:
Operaciones de inspección y de cuerpos de seguridad
Objectivo:
•
104
Promover una mejor integración y
mejorar los sistemas de inspección y
las operaciones de los cuerpos de
seguridad para controlar y prevenir el
delito en la ciudad.
El “Programa Diadema Legal”, o el
Programa Diadema “Cool”, incluye inspecciones en
bares, inspecciones de establecimientos comerciales irregulares, inspecciones de ruidos y molestias
sociales y el control del mercado informal-vendedores ambulantes.
Décima intervención:
El lanzamiento de 3 campañas importantes:
1.
2.
3.
La Campaña del Desarme de Armas de Fuego
La Campaña del Desarme de Niños de Armas de Juguete
La Campaña de Concienciación de Drogas y Alcohol: Capacitación de un Equipo del
personal de la Fuerza Policial para la Prevención contra las Drogas y el Alcohol. En sólo
9 meses de la Campaña del Desarme de Armas de Fuego, se recolectaron alrededor de
1.400 armas y unas 15.000 armas de juguete que fueron intercambiadas por libros infantiles
y de historietas. El personal de la Fuerza Policial Municipal ofrece ahora capacitación de
concienciación contra las drogas a estudiantes de escuelas primarias y secundarias locales.
Diadema - ¡Un mejor lugar para vivir!
Algunos de los resultados obtenidos con estas intervenciones:
Homicidios
Antes y después de la ley que establece el cierre de bares desde las 11:00 de la noche a
las 6:00 de la mañana:
HOMICIDIOS
DIADEMA
ENTRE JÓVENES DE
16
A
20
AÑOS
2001
2002
2003
2004
54
37
27
26
DEJA DE ESTAR CLASIFICADA ENTRE LOS
10
LUGARES MÁS VIOLENTOS EN EL
AÑO
PUESTO
2000
1st
ESTADO
DE
SAN PABLO:
3rd
2001
th
2002
6 - 9th
2003
13th
2004
18th
105
BIOGRAFÍA
José de Filippi Junior es el Alcalde de la municipalidad de Diadema en el Estado de San Pablo, Brasil, y es ingeniero
civil. En enero de 2005, comenzó su tercer mandato como Alcalde. En 1981, se adhirió al Partido de los Trabajadores
Brasileños, que es el mismo partido que el del Presidente de Brasil, el Sr. Luiz Inacio Lula da Silva. Ha formado parte
del Consejo Municipal de Diadema desde 1986, dos veces como Secretario de Obras Públicas y tres veces como
Alcalde. Su trabajo siempre ha estado influenciado por sus tres prioridades fundamentales: Inclusión Social, Salud y
Seguridad.
106
LA REGENERACIÓN URBANA COMO UNA ESTRATEGIA DE
PREVENCIÓN DEL DELITO: LA EXPERIENCIA DE WARWICK
JUNCTION, ETHEKWINI (DURBAN), SUDÁFRICA
POR RICHARD DOBSON
A escala internacional, nos fascina la naturaleza de las ciudades, con diferencias entre
ciudades desarrolladas y en desarrollo, diferencias de tamaño, antigüedad, arquitectura y planificación, y
el diseño y la historia urbanas, entre otros. La amalgama de todo esto determina el sello característico de
la ciudad. Tal vez, la migración urbana sea el desafío más común para las ciudades, pero los impactos de
la urbanización tienen consecuencias únicas en cada ciudad. El crecimiento de las “megaciudades” y sus
consecuencias globales se presenta, generalmente, como posibilidades estadísticas que llaman la atención del público. La calidad de vida en la megaciudad del futuro es difícil de calcular, porque, a menudo,
tratamos de interpretarla desde una posición de privilegio, desprovista del contexto de la ciudad que experimenta un crecimiento exponencial.
En todas las ciudades de urbanización rápida, y en menor medida aquellas marcadas por
un crecimiento espontáneo, el problema se encuentra alrededor del espacio público y las oportunidades
que implica manejar este espacio. Estos lugares o conductos son oportunidades de sustento explotadas
tanto para bien como para mal. Las presiones de los survivalistas (grupos ultraderechistas apocalípticos)
tienden a llevar las actividades hacia el lado negativo. Debido a la falta de entendimiento, generalmente,
aceptamos la conclusión con respecto a que un futuro marcado por la migración urbana masiva sería fatal,
pero hay pruebas de lo contrario. Existen ejemplos donde los ciudadanos son particularmente considerados al compartir, de modo creativo, los espacios públicos. Hay una apreciación de que estos espacios
públicos son lugares de proceso. El economista, Kenneth Paton, observó: “Las ciudades son exitosas en
su habilidad para tomar personas desde algún punto de entrada y elevarlos hasta algún nuevo nivel en el
orden económico de las cosas”. La migración urbana es una respuesta survivalista. Para muchos, a pesar
de las dificultades indescriptibles, las ciudades han podido elevarse y mantener a sus habitantes. Esto es
reconocido por el emigrante, pero ¿es reconocido por los profesionales urbanos? El rediseño de los espacios públicos puede ser una herramienta de desarrollo poderosa para los gobiernos locales con el fin de
dar lugar a los dichos de Kenneth Paton. Sin embargo, implica que tenemos el potencial para la transformación y para movernos hacia el compromiso proactivo con las fuerzas de urbanización. Por ejemplo,
¿qué valor debería darse a los lugares de estacionamiento para vehículos a motor privados, sobre puestos
de venta para mujeres survivalistas que son las que llevan adelante hogares sin padre?
En Warwick Junction, Sudáfrica, hay mujeres así, con más determinación que privilegios,
quienes, mediante las oportunidades de venta, tienen niños profesionalmente calificados. Las ciudades tienen
un instinto incorporado para sobrevivir. Tal vez, nos falta el coraje evolutivo para trabajar con esta solidez...
El Londres anterior a la industrialización tenía una opción: hundirse en las aguas residuales o moverse a un lugar más elevado. No sucedió ninguna de las dos cosas. Se inventó los cuartos
sanitarios y Londres continuó con la evolución urbana.
El contexto sudafricano es muy específico. A partir de su historia de apartheid, se afianzó
la exclusión social, política y económica. Esto se mantuvo abiertamente tanto por la ley como por la fuerza;
no obstante, lo más insidioso fue el poder de la urbanización del espacio. Se trazaron las ciudades ofreciendo derechos de propiedad privilegiados en vecindarios excluidos racialmente. Esto se prohibió con el
proceso democrático, pero las ciudades todavía sufren las consecuencias. Una transacción de mercado
significativa por la transferencia de la propiedad de las tierras es un proceso lento, lo que significa que si
se acelera la inclusión, los espacios públicos dentro de las ciudades deben utilizarse como herramientas
de desarrollo. Del mismo modo, el uso de espacios públicos del apartheid se concibió alrededor de las
preferencias culturales de la minoría que hoy no es necesariamente apropiado y está listo para crecer.1
1
El proyecto Warwick Junction, descrito en la hoja informativa siguiente, liberó nuevas energías a la transformación de eThekwini (Durban) después del
apartheid. (Para ver otro artículo y una crítica visite www.interfund.org.za/pdffiles/vol5_one/Sanders.pdf y en www.interfund.org.za/pdffiles/vol5_one/ Horn.pdf).
107
LA REGENERACIÓN URBANA COMO UNA ESTRATEGIA DE PREVENCIÓN DEL DELITO:
LA EXPERIENCIA DE WARWICK JUNCTION, ETHEKWINI (DURBAN), SUDÁFRICA
La principal lección aprendida a partir del Proyecto fue el valor de la gestión basada en el
espacio (ABM, según sus siglas en inglés), es decir, que el liderazgo se asumienra y centrará en el gobierno local a nivel distrital, para que la administración esté en el umbral de las comunidades. Esta relación
cercana permite una evaluación más precisa de las necesidades locales y maximiza las oportunidades de
desarrollo latentes en la esfera pública, la cual, en el caso de Warwick Junction, incluyó la reubicación del
mercado tradicional de sanadores con hierbas.
El Programa de Regeneración y Gestión Urbana de Thekwini (iTRUMP, según sus siglas
en inglés) ha absorbido el proyecto Warwick Junction como un distrito dentro de su Programa. Este
Programa extendido utiliza gran parte de las lecciones aprendidas anteriormente, en forma particular lo
relativo a la gestión gestión basada en el espacio que también se ha institucionalizado como una función del
gobierno local dentro de la Municipalidad de eThekwini. A partir de este trabajo, se pueden identificar cinco
estrategias de regeneración urbana que han hecho una contribución positiva para la prevención del delito.
Contexto
Warwick Junction, ubicado en el municipio de eThekwini (ex Durban) en Sudáfrica, es un
centro de tránsito en la periferia del distrito comercial central, que incluye las principales
estaciones de autobuses y de trenes de la ciudad y también paradas de taxi. Se estima
que 300.000 ciudadanos, visitantes y viajantes pasan por el área todos los días. Durante
el apartheid, los autobuses para negros e indios, con ingreso prohibido al centro de la ciudad, debía detenerse en el Junction (cruce, en inglés). Se convirtió en principal lugar de
comercio informal del municipio, incluyendo alrededor de 500 comerciantes que vendían
remedios a base de hierbas, y ofreciendo apoyo económico a sus comunidades urbanas
y rurales. Hacia 1996, el área estaba en un estado de decadencia urbana considerable y
había serios problemas de delincuencia y mantención del orden. El mercado creciente de
los taxis y los comerciantes informales utilizaban las calles y aceras para comercializar, y
vivían en condiciones insalubres, generalemente durmiendo en las calles. El área originó
muchas dificultades ambientales y problemas de seguridad, salud y planeamiento.
Objectivos
•
•
•
•
Mejorar la seguridad y la calidad de vida del área de Warwick Junction.
Promover la participación de los ciudadanos y de la comunidad a través de
una participación organizada en conjunto con el gobierno de la ciudad para
la toma de decisiones.
Mejorar la higiene y la calidad del ambiente físico.
Aumentar las oportunidades de comercio, empleo e inversión.
Descripción
108
El proyecto de renovación urbana de Warwick Junction comenzó en 1997. Es una iniciativa de desarrollo integral de varias agencias que transformó un área problemática en un
centro comercial vibrante y una atracción turística popular. En lugar de eliminar a los comerciantes informales del área, el gobierno de la ciudad reconoció la importancia de la
economía informal y decidió trabajar con ellos y otros interesados fundamentales, negociando la mejora de sus condiciones de manera participativa. Eligió ubicar la oficina del
proyecto en el Junction en lugar del Ayuntamiento. Un depósito abandonado fue convertido en una sala comunitaria para este propósito y para permitir que los equipos de
proyectos, los miembros de la comunidad y los representantes de la ciudad se encuentren y discutan problemas, así como también para funcionar como sede para realizar las
consultas con los grupos de interés. Se estableció un comité de comerciantes ambulantes
abarcativo para permitirles discutir sus necesidades y requisitos de espacio. Luego, la ciudad identificó una sección elevada de la carretera que nunca se había utilizado. Mediante
la construcción de un puente y de un acceso peatonal, lograron construir un funcional
Mercado de Comerciantes de Hierbas para la ocasión. Los espacios más limitados
necesitaron ser negociados entre los mismos comerciantes informales, lo cual se realizó con
cautela a lo largo de un proceso de meses. Cada comerciante tenía ahora un contrato de
renta formal y un kiosco individual. Se crearon centros de usos múltiples para que los vendedores ambulantes realicen sus actividades comerciales. El costo total para el desarrollo del
mercado, la infraestructura y los servicios fue de aproximadamente $500.000 (USD).
Los desarrollos siguientes incluyeron la construcción de otras áreas
comerciales, con cerraduras con llave para la noche y con servicio de limpieza regular de
la municipalidad. El proyecto también ha rediseñado calles y mejorado la iluminación y la
limpieza en el área. Para manejar la congestión de tráfico causada por el gran crecimiento
de los taxis privados, la municipalidad creó paradas de taxis y áreas de estacionamiento.
Resultados
Desde la implementación del Proyecto de renovación de Warwick Junction, ha habido una
importante mejora en el comercio, la seguridad de los pasajeros interurbanos y las condiciones de vida. Las tasas delictivas se han reducido de las 50 muertes violentas en el
área de Warwick Junction en 1997, a 6 muertes registradas en 2002, en parte debido al
trabajo de los comerciantes, quienes formaron una organización llamada Comerciantes
contra el crimen utilizando la resolución de conflictos para solucionar disputas. La facturación anual del Mercado de Comerciantes de Hierbas ha aumentado muchísimo.
Además de que el área se transformó en una atracción turística importante, se ha creado
una cadena de empleos de 14.000 puestos en Durban. Sin embargo, los residentes del área
aún siguen preocupados sobre el nivel de seguridad. La Municipalidad ha lanzado ahora el
Programa de Regeneración y Gestión Urbana de eThekwini (iTRUMP, según sus siglas en
inglés) para aplicar procesos similares a otras áreas urbanas dentro de la ciudad.
Socios
Consejo Municipal, Asociación de Comerciantes
ESTRATEGIA UNO: Integración a través de la gestión basada en el espacio
El siguiente diagrama representa la línea de departamentos del gobierno local funcionando dentro del programa iTRUMP:
MODELO
INSTITUCIONAL
Intelligencia
Planificación representa aquellos departamentos responsables de la estrategia y la consecuente
preparación, como Planificación del Espacio, Planificación del Uso de la Superficie y Transporte.
Implementación es mucho más técnico en el sentido de embalaje, licitación e implementación del
proyecto e involucra: Servicios Arquitectónicos, Diseño Urbano, Infraestructura y Administración de
Proyecto.
Operaciones agrupan los departamentos de mantenimiento/administración de la línea de función. Este
grupo es un activo valioso cuyo potencial sólo se nota cuando se utiliza un sistema de administración
integrado. Este grupo incluye departamentos como Salud Municipal, Comercio Informal, Residuos
Sólidos, Policía Metropolitana, Servicios Policiales Sudafricanos (SAPS, según sus siglas en inglés),
Manejo de Aguas Residuales, Desagüe e Ingeniería Costera, Carreteras, Autoridad de Tráfico, Diseño
Urbano, Servicios Arquitectónicos, Parques, Viviendas, Servicios de Protección (incluye Incendios y
Ciudades más Seguras), Bienes Raíces, Licencias, Servicios Electrónicos, y Desarrollo y Planificación.
109
El programa iTRUMP es uno de los cinco programas de gestión basada en el espacio
dirigido por la Municipalidad de eThekwini durante 5 años, con fondos de apoyo para el sector por parte
de la Unión Europea. Cada programa tiene su propio Plan Comercial sensible para el área y un organigrama de personal. iTRUMP optó por un modelo de liderazgo conjunto donde las responsabilidades del programa de regeneración y gestión urbana reciban atención centralizada e integrada por parte de los Líderes
del Programa. La función regenerativa incluye todos los asuntos de planificación y economía, mientras que
la gestión urbana incluye la implementación de proyectos capitales. Los líderes del programa informan a
la oficina del Administrador Municipal y no directamente dentro de una función lineal, mientras que los
restantes miembros del equipo iTRUMP son obtenidos de la línea de departamentos. Por ejemplo, Los
Funcionarios de Salud Ambiental lideran los equipos operativos a nivel distrital. Estos equipos se encuentran mensualmente con los representantes de todos los departamentos mencionados. Este equipo particular realiza dos contribuciones importantes:
i)
ii)
Ofrece una respuesta inmediata a las reparaciones y mantenimiento del sector público;
Es el principal depositario de la invalorable “inteligencia callejera”. Esta información se
utiliza para identificar elementos de mantenimiento recurrentes que necesitan de intervención externa ya sea para minimizarlos o eliminarlos. Para lograr esto, se forman Equipos
para Tareas Técnicas con los miembros de los equipos operativos para centralizarse en el
asunto presente. Actualmente, en Warwick Junction, se formaron 36 equipos así.
El beneficio de la gestión basada en el espacio (ABM, según sus siglas en inglés) se
encuentra en el valor institucional de esta “inteligencia callejera”. Como indica el diagrama, esta información es continua en su retroalimentación sobre la planificación y la implementación. Del mismo modo, y
por derecho propio, estas dos disciplinas generan una inteligencia que es fundamental para el desempeño
operativo. El pulso de una ciudad en desarrollo se debe sentir constantemente para poder lograr un
gobierno local creativo y receptivo.
ESTRATEGIA DOS: Asesoramiento de valores
El asesoramiento significativo y de calidad es importante para:
i)
ii)
iii)
Informar proyectos;
Implementar proyectos; y
Sostener proyectos.
Esto apuntala el enfoque ABM dado que le da importancia y autenticidad a los proyectos,
pero también es importante en su interacción con el ciclo de inteligencia porque ayuda a ofrecer una
importante “revisión de la realidad”.
El proceso de consulta debe ser de forma tal que se vea que la participación se valora y,
donde sea posible, se debe actuar de acuerdo con las preferencias de los grupos de interés. Además,
se debe construir la reciprocidad individual y comunitaria, es decir que los derechos / oportunidades
atribuidos deben implicar obligaciones.
ESTRATEGIA TRES: Un amplio espectro del proyecto
110
Un amplio espectro de proyecto duro y suave (capital y humano / social), basado en el
género o que sea específico para el sector es esencial como una “estrategia de protección” con el fin de
asegurar el progreso del programa.
Un compromiso en relación con la consulta/participación comunitaria tener resultados
impredecibles o retrasos. El amplio espectro significa que existen proyectos generales que pueden llegar
a implemetarse para maximizar los gastos dentro de un año fiscal. Otro resultado es la revitalización de la
participación comunitaria, como una sección transversal más amplia de la receptividad del programa de
experiencia por parte de los grupos de interés.
ESTRATEGIA CUATRO: Seguridad a través del diseño ambiental
El proyecto Warwick Junction ha experimentado muchas veces los beneficios de esta disciplina. Los gastos significativos en la mejora de los niveles de iluminación en las calles tuvieron, casi
desde la misma fecha en que empezaron a funcionar, una reducción estadística notable en el robo de
vehículos. Se mejoró un cruce de peatones que evita robos y asaltos (los manuales de diseño a veces
clasifican esta condición como “cañón”). Se implementaron varias pautas de diseño con respecto a la
altura fundamental de las barandillas incluyendo la visibilidad garantizada a través de la misma para asegurar el máximo control desde las elevaciones de alrededor, la selección del material y la iluminación. El
proyecto también identificó la congestión de peatones causada por comerciantes informales oportunistas,
como una preocupación extra. En las consultas sucesivas, se presentó esta razón a los comerciantes
como una motivación para su desalojo. Los comerciantes estaban muy disconformes con esto y ofrecieron
garantizar la seguridad pública a lo largo del puente a cambio de la posibilidad de poder trabajar. Se desarrolló un compacto comunitario (un término utilizado comúnmente en Sudáfrica para referirse a un contrato comunitario) extraoficial donde se construyeron puestos formales para administrar el comercio no controlado y poder reducir así la congestión de peatones. A lo largo de los últimos 5 años, este “cañón” ha
estado prácticamente sin incidentes.
iTRUMP tiene un proyecto determinante llamado corredores y distritos de excelencia. Esta
es una red de prioridad para los caminos de peatones y vehículos dentro de los límites de la ciudad, cuyas
características de diseño urbano se están remodelando progresivamente. Un componente importante de
este proyecto es la seguridad pública, tanto en términos reales como perceptivos. El diseño detallado se
informa a través de los estándares de diseño actuales pero, con mayor importacia, por parte de la
“inteligencia callejera”anteriormente mencionada. La ventaja de tener el programa iTRUMP instalado dentro del gobierno local es que la cultura de la concienciación se vuelve la conciencia de un grupo más
amplio de implementadores y operarios. El Proyecto del Programa para Mejores Edificios tiene un enfoque
específico que abarca edificio por edificio (472 en total), además de una concienciación máxima para tales
edificios junto con los corredores y distritos de excelencia o dentro de ellos.
En una nota más ligera, en geneal la “prueba del olfato” es un indicador infalible de que
un lugar público es potencialmente inseguro. Si la configuración a lo largo del borde de un espacio público es tal que ofrece la suficiente privacidad como para orinar en público, entonces ¡se necesita de inmediato “la seguridad mediante el diseño ambiental”!
ESTRATEGIA CINCO: Peculiaridades del distrito
El programa iTRUMP establece las “peculiaridades del distrito”, es decir que los 9 distritos urbanos de la ciudad hacen su contribución específica al conjunto de la ciudadanía a través de una
comunidad de grupos de interés locales que contribuyen, o pueden contribuir, a tal propósito. Una vision
general de la ciudad tiene esta intención en un lugar central. El resultado es una rica mezcla de actividades, arquitectura, detalles de diseño urbano, grupos de interés y cultura. Permite celebrar el dinamismo
local y es reforzado por un número de estrategias precedentes, como las Estrategias dos y tres.
Conclusión
En conclusión, ¿cómo contribuyen estas estrategias a la prevención del delito urbano?
1.
Establecen un ambiente de influencia positiva.
Todos los programas tienen el objetivo de lograr la integración, que en realidad suele ser
difícil de lograr y costoso de mantener, pero cuando se logra, los beneficios múltiples son extraordinarios.
El delito se enriquece en un ambiente anónimo y desordenado.
111
product design to reduce the desirability of the material, and lastly, for legitimate cases of need, develop a
diversionary income support programme, is workable. Directed appropriately, local government has the
resources to initiate this type of integrated approach.
2.
Ejercen una influencia máxima en las actividades negativas.
Durante la Temporada Navideña de diciembre de 2004, el Programa iTRUMP presidió un
comité de agencias múltiples representando a todos los proveedores de servicios operativos de la temporada en cuestión. Esto fue una extensión del enfoque del equipo operativo mencionado anteriormente.
Este comité tenía un personal de aproximadamente 700 personas a su cargo, de las cuales alrededor de
350 (como máximo) eran de agencias de vigilancia. El mes de la temporada estuvo caracterizado por
pocos incidentes delictivos muy serios, considerando que hubo una mayor cantidad de personas disfrutando las playas e instalaciones de la ciudad. En un feriado nacional clave, se juntaron un millón y medio
de personas en 5 kilómetros cuadrados. Los beneficios agregados de un equipo más grande que la policía
sola no solamente pudieron contener la actividad delictiva en términos reales, sino que también mejoraron
la percepción pública de un ambiente seguro. Por ejemplo, grandes cantidades de basura del día anterior
pueden sugerir una actividad poco controlada, cuando en realidad no era el caso. La confianza pública es
un componente importante en el reclamo del sector público para el control de delincuentes.
La acción de agencias múltiples mejora la gestión y el sustento urbano. Por ejemplo, el
robo de tapas de desagüe de hierro fundido para la venta ilegal a comerciantes de chatarra no puede
quedarse continuamente en la esfera del reemplazo, pero es factible llevar a cabo un proyecto para detener a los delicuentes a corto plazo, investigar diseños alternativos del producto para reducir la demanda
del material y, por último, para los casos de necesidad legítima, desarrollar un programa social de apoyo
mediante ingresos. Si se dirige de manera adecuada, el gobierno local tiene las herramientas para comenzar este tipo de enfoques integrados.
3.
Establecen una red de inteligencia sin precedentes.
Al establecer el dinamismo implicado en el diagrama ABM (ver la Estrategia uno, citada
con anterioridad), la red comienza a generar su energía interna que se perpetúa a sí misma y una fuente
de referencia en la que confían, progresivamente, los miembros del equipo. La amplia gama de información “depositada” dentro del Programa es enorme. La información se maneja major con una mediada de
informalidad que aumenta el desafío de custodia. Sin embargo, es un activo muy valioso.
4.
Son una influencia positiva para los delincuentes.
Un gobierno local desarrollista y perceptivo, con proyectos que reconozcan las necesidades locales, reduce los factores conductores de delitos, por ejemplo, la pobreza y la exclusión social. El
Proyecto Warwick Junction ha demostrado que esto es una realidad.
5.
112
Son una influencia positiva para mejorar el ambiente físico.
Un sector de la población degradado y mal administrado es un ambiente que las personas
evitan porque genera un “criadero” perfecto para el delito. Las estrategias otrogan beneficios en dos niveles. Primero, los proyectos capitales abordan la estética urbana y, segundo, los equipos operativos garantizan la seguridad pública, en el sentido más amplio, y la gestión sostenible.
En las primeras etapas del proyecto Warwick Junction, la complejidad de los desafíos era
equiparable a desenredar una “maraña de hilos”. Uno lucha por encontrar una punta dónde comenzar;
habiendo hecho esto, luego puede fluir libremente hasta que aparezca otro conjunto de nudos; tratamos
de desenredarlo con paciencia y luego continuamos. En algún punto tal vez cortemos el hilo (cambio radical de la estrategia) para ¡quitar los nudos imposibles de desenredar! La regeneración urbana es un proceso que comienza con la convicción de que la intervención comprometida puede marcar la diferencia.
Las ciudades pueden elevar a su gente y comunidades. Los pueblos elevados buscan la estabilidad
urbana y los ambientes sin delitos.
BIOGRAFÍA
Richard Dobson nació en un pequeño pueblo sudafricano al oeste de Johannesburgo. En 1978, se graduó de
arquitecto en la Universidad de KwaZulu Natal en Durban [Sudáfrica]. Durante sus años universitarios, tenía un especial interés en las viviendas, lo cual se incrementó cuando se graduó al abrir su propio estudio privado, trabajando casi
exclusivamente en los vecindarios de la comunidad negra de entonces que rodeaban Durban.
Tres años más tarde, ingresó a un estudio establecido de arquitectos y la sociedad de tres miembros continuó durante
15 años. Durante este tiempo, el estudio realizó una amplia gama de trabajos pero se destacó por sus trabajos residenciales, comerciales y de restauración histórica. El estudio recibió varios premios nacionales en las tres categorías.
El interés de Richard por las viviendas continuó durante este periodo y culminó en una patente de un sistema de paredes de auto-construcción con consumo de baja energía que utilizaba tecnología terrestre estabilizada. Este logro también recibió un premio nacional de diseño e ingresó en la producción comercial limitada.
En 1996, cuando se disolvió la sociedad, ingresó a la Municipalidad de eThekwini y comenzó a implementar
los proyectos en el Programa de Regeneración y Gestión Urbana de eThekwini. Esto condujo progresivamente a su
liderazgo del Programa y, desde 2001, se expandió hasta llegar a abarcar todo el cordón urbano.
Ahora es uno de los dos Líderes Conjuntos del Programa de esta iniciativa llamada Programa de Regeneración y
Gestión Urbana de eThekwini [iTRUMP]. Su enfoque de liderazgo en este Programa es la implementación de proyectos de capital y la adminsitración del cordón urbano.
Su experiencia lo ha convencido de que un enfoque desarrollista, combinado con asesoría e inclusión de calidad,
puede causar un potencial enorme dentro de los individuos y de la comunidad.
113
VOLUNTARIOS CONTRA LA VIOLENCIA EN ANTANANARIVO,
MADAGASCAR
POR VICE ALCALDE EDUARDO RAZAFIMANANTENA
Y MARIE-PIERRE DELCLÈVE
Presentación del proyecto
Fundamento
Desde 1997, el Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos
(UNCHS, según sus siglas en inglés), fundado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD - UNDP, por sus siglas en inglés), ha trabajado en Madagascar para identificar las cuestiones relacionadas con la prevención de la violencia y de la inseguridad urbana en Antananarivo. En 1998, con el
apoyo del Ministerio de Planificación Urbana de la Ciudad, UNCHS organizó un Taller Nacional de Lucha
contra la Pobreza en las Ciudades y, con fondos del PNUD, condujo un análisis sobre la inseguridad en
Antananarivo. Los resultados de este análisis fueron validados durante los talleres de consulta que se
realizaron en junio de 2000. Este diagnóstico sirvió como base para el proyecto Volontariat Contre la Violence
(Voluntarios Contra la Violencia), que fue lanzado por el Programa de Voluntarios de las Naciones Unidas y
la Comunidad Urbana de Antananarivo, bajo la tutela del Ministerio de Planificación Urbana de la Ciudad.
Metodología
El proyecto Voluntarios Contra la Violencia (VCV) se encuentra dentro del marco de la
administración local urbana en la Commune Urbaine d'Antananarivo (Comunidad Urbana de
Antananarivo). Su característica distintiva es su enfoque doble. Primero, el enfoque de 'Voluntarios' promovido por el Programa de Voluntarios de las Naciones Unidas se basa en la movilización, participación
y asociación de la comunidad, además de las campañas de movilización contra la violencia a través de
diferentes actividades que incluyen acontecimientos sociales, culturales y deportivos. Segundo, el enfoque
de Ciudades más seguras desarrollado por ONU-HABITAT permite que todos los participantes trabajen
juntos para prevenir la violencia en el ámbito local, mediante la promoción del rol líder de la municipalidad.
La metodología que se ha utilizado es tanto participativa como preventiva. Con respecto a la participación
y movilización de la comunidad, el proyecto VCV comenzó con un Diagnóstico Participativo desarrollando
herramientas específicas relacionadas con el contexto de los ciudadanos de Anatananarivo.
Estrategias e implementación
El proyecto fue lanzado en 2002 con fondos del Programa de Voluntarios de las Naciones
Unidas (UNV, según sus siglas en inglés). Se estableció un equipo de 27 voluntarios, incluyendo 20 trabajadores vecinales por un período inicial de dos años. Luego, el equipo se redujo a 20 voluntarios y el
proyecto se extendió por un año.
La Oficina de PNUD en Madagascar está a cargo de financiar la asistencia técnica, que
es suministrada por el Programa de Ciudades Más Seguras de ONU-HABITAT. La Comunidad Urbana de
Antananarivo (UCA, según sus siglas en inglés) proporciona las oficinas y los recursos humanos necesarios.
El proyecto fue lanzado en dos vecindarios diferentes al mismo tiempo: Anatihazo y
Andohatapenaka, de alrededor de 11.000 y 7.000 habitantes, y se implementaron actividades piloto en el
área de prevención.
Objetivos
114
Además de su objetivo principal, luchar en el ámbito local contra la violencia dentro de las
comunidades, este proyecto tiene como fin a establecer un sistema de actividades coordinadas para la
prevención del delito urbano. Por tanto, se han identificado los siguientes 4 objetivos:
VOLUNTARIOS CONTRA LA VIOLENCIA EN ANTANANARIVO, MADAGASCAR
•
•
•
•
Facilitar los mecanismos de coordinación relacionados con las iniciativas de prevención,
utilizando un proceso participativo para mejorar la cohesión social.
Establecer centros para albergar encuentros piloto en determinados vecindarios
marginales.
Movilizar grupos en el ámbito local e implementar actividades piloto dirigidas a grupos de
riesgo.
Construir la capacidad de las autoridades locales y de numerosas ONG para prevenir el
delito y la violencia.
Resultados claves relacionados con participantes claves
1.
La Comunidad Urbana de Antananarivo
La Comunidad Urbana de Antananarivo siempre se ha esforzado por encontrar los recursos humanos y financieros apropiados para realizar actividades o facilitar procedimientos administrativos.
Durante el primer año, la comunidad estaba profundamente involucrada en establecer una unidad para
prevenir el delito y luchar contra la violencia, compuesto por una amplia asociación que incluía representantes de ministerios, la comunidad, varias ONG y asociaciones locales.
Después de las elecciones municipales de 2003, UCA modificó su estructura organizacional para crear la Junta Directiva Coordinadora de Iniciativas Sociales y la Junta Directiva General para
los Asuntos Sociales y Seguridad (DG ASS, según sus siglas en inglés), que trabajó en colaboración con
aquellos involucrados en el proyecto. UCA garantiza el seguimiento y la continuación de las actividades.
La DG ASS agrupa servicios clave para implementar la política de prevención, concretamente la Junta
Directiva para la Salud y Acciones Sociales; la Junta Directiva para Actividades Sociales, Culturales y
Deportivas y Junta Directiva para la Coordinación de Iniciativas Sociales, el Departamento de Bomberos
y la Policía Municipal.
2.
La comunidad local
Lo movilización de la comunidad local es fuerte y más de 160 Voluntarios Vecinales (NV,
según sus siglas en inglés) participan en el proyecto, ya sea realizando iniciativas para sensibilizar a las
personas contra la violencia, ofreciendo capacitación a los jóvenes o contribuyendo a la implementación
de estas actividades. Algunos de estos Voluntarios Vecinales se han formalizado como asociaciones, tales
como secciones de Información / Educación / Comunicación o Comités para la Organización de Eventos
Sociales, Culturales y Deportivos. A pesar de que estos Voluntarios Vecinales trabajan de forma voluntaria,
como su título lo indica, el proyecto les ofrece una compensación por su participación de distintas maneras, especialmente en forma de reconocimiento social o cursos de capacitación.
3.
Asociaciones locales
El proyecto se implementa mediante la coordinación de acciones realizadas por las
asociaciones locales. Mediante cursos de capacitación temáticas, trabaja para mejorar las capacidades
técnicas con el objetivo de garantizar la participación en la implementación de las actividades que prevengan la violencia. Se está estableciendo un centro comunitario en uno de los vecindarios y esto les
proporcionará a las asociaciones un lugar para realizar sus actividades. La participación de asociaciones
locales es esencial para la continuación de las iniciativas.
4.
Otros participantes
Otros participantes, en especial los ministerios y las ONG internacionales, juegan un rol
de mucha utilidad en el proyecto, asistiendo a VCV a coordinar las intervenciones.
115
Algunos ejemplos de las actividades implementadas
El diagnóstico participativo se completó con el apoyo de la población residente en
vecindarios considerados por la intervención, así como también con otros socios institucionales. Esto
ha proporcionado el desarrollo de una estrategia de intervención basada en 3 áreas principales de
trabajo. A continuación, se verán algunos ejemplos de las acciones relacionadas con el trabajo en estas
áreas:
Área I: Desarrollo de enfoques relacionados con la policía y la justicia basadas en la comunidad
Acercar la policía y la justicia a la comunidad realizando exhibiciones abiertas al público,
capacitando a las autoridades locales y a los funcionarios de seguridad de la comunidad, capacitando a
la policía municipal y a los empleados de la municipalidad de Antananarivo.
Área II: Mejora del ambiente urbano
Trazar un mapa de las áreas que necesiten iluminación y ofrecerles a los ciudadanos el
apoyo necesario para realizar las actividades de limpieza en sus comunidades.
Área III: Desarrollo de iniciativas de prevención para grupos de riesgo
Sensibilizar y educar a la población por medio de eventos sociales, culturales y deportivos,
actividades culturales y educativas para niños y jóvenes, actividades que faciliten la integración y la reintegración y la movilización de recursos.
Prevención mediante la Movilización de la Comunidad
El valor agregado del voluntariado
Teniendo en cuenta que la metodología adoptada por el proyecto VCV está basada en un
enfoque participativo y preventivo, el proyecto le otorga particular importancia a la participación activa de
la población y promueve el voluntariado para implementar la acción en áreas de trabajo estratégicas.
El Informe Anual de Voluntarios de la ONU: Tisser la toile1, revela que el voluntariado
beneficia tanto a la comunidad como al voluntario. Permite que las personas participen más y aumenta la
solidaridad en la comunidad. Fomenta la participación y la distribución, crea lazos mutuos y mejora el sentido de responsabilidad de la comunidad. Es una experiencia gratificante y ayuda a que los voluntarios
sean abiertos para con otros. La economía sustentable y el desarrollo social dependen no sólo de las
autoridades públicas, sino también de la sinergia que surge entre las organizaciones sociales civiles, el
sector privado y las numerosas instituciones privadas que participan en el voluntariado. El voluntariado es
una parte integral del patrimonio de todas las naciones que son miembros de los Voluntarios de la ONU.
El desarrollo vecinal, especialmente con relación con la lucha contra la violencia y el delito, depende en gran medida de que la comunidad asuma esta responsabilidad y requiere su participación
activa en las iniciativas comunitarias. Desde que se lanzó el proyecto, los Voluntarios Vecinales han participado activamente en la identificación, planificación e implementación de las actividades que abordan
asuntos prioritarios en los dos vecindarios objetivo.
Métodos de organización del voluntariado vecinal
Los Voluntarios Vecinales de Antananarivo viven en áreas de intervención y fueron
identificados por UNV a través de su participación en varias actividades relacionadas con el proyecto.
En el lanzamiento de las actividades dirigidas a sensibilizar e informar a la población sobre el proyecto,
el equipo de UNV colaboró con las autoridades locales y con otros participantes a cargo del desarrollo del
vecindario para identificar a los individuos que podían participar.
116
1
Tisser la toile (2002) Informe Anual 2002. Voluntarios de la ONU: Bonn; Alemania. Pág. 5.
Una vez que el equipo de UNV identificó una cantidad suficiente de interesados, la
organización desarrolló relaciones amigables con ellos para crear familiaridad y sensibilizarlos respecto
a la importancia del desarrollo humano individual y colectivo.
Al principio, los UNV eran quienes formaban los grupos de trabajo, cada uno con un especialista y cuatro moderadores. A medida que los voluntarios vecinales se involucraban más en las actividades del proyecto, se fueron integrando progresivamente a los equipos de trabajo, de acuerdo con sus
áreas de interés. La composición de los equipos cambió para incluir un Especialista de UNV y cuatro moderadores de UNV. Cada moderador de UNV también se unió con siete voluntarios vecinales, cada uno
responsable de diferentes áreas de la comunidad.
Perfil de los Voluntarios Vecinales del Proyecto VCV
En diciembre de 2003, se realizó una encuesta cualitativa y cuantitativa para proporcionar
un perfil de los Voluntarios Vecinales y el alcance de su disponibilidad. Los 163 voluntarios vecinales
completaron la encuesta, haciendo que el índice de participación de los involucrados activamente en ese
momento fuera del 100 %.
Esta encuesta buscaba determinar su motivación, su disponibilidad para responder a las
necesidades de la comunidad y las áreas donde se necesitaba reforzar las competencias. Construir su
capacidad les permitirá implementar las actividades del proyecto en forma efectiva y asegurar la mantención
de estas actividades para que cada voluntario vecinal pueda apoyar el desarrollo de su propio vecindario.
La mayoría de los participantes en el proyecto de voluntarios son mujeres y la mayoría de
ellas no tienen trabajos estables o seguridad laboral. La más joven de las voluntarias todavía asiste a la
escuela. En general, los voluntarios vecinales han participado en muchas actividades diferentes relacionadas con el proyecto. El Diagnóstico Participativo fue la primera acción a gran escala relacionada con
el proyecto y fue lanzado con el objetivo de movilizar a la comunidad. Los miembros más dedicados continuaron siendo Voluntarios Vecinales. Los talleres para mejorar las competencias de los voluntarios vecinales con el fin de identificar y organizar actividades relacionadas con el desarrollo también resultaron en
una muy difundida movilización.
Los eventos sociales, culturales y deportivos han sido exitosos para reunir a la mayor cantidad de voluntarios vecinales en Anatihazo, incluyendo el 58% de estos voluntarios en Andohatapenaka.
Además, 26 voluntarios vecinales de Anatihazo y 27 de Andohatapenaka, son miembros de los comités a
cargo de la organización de los eventos sociales, culturales y deportivos que fueron iniciados por el
proyecto VCV. Como resultado, 11 voluntarios vecinales han realizado un curso de capacitación para
preparadores físicos que organizó el proyecto. Otras actividades ofrecidas por el programa incluyen capacitación profesional para jóvenes marginados y mujeres, acceso al microcrédito y el desarrollo de actividades que generen ganancias.
Una de las principales misiones de los Voluntarios Vecinales es sensibilizar a sus respectivos entornos relacionados con la prevención del delito y entre un 70 y 77 % de ellos han participado en
estas actividades en sus vecindarios.
Resultados
El enfoque participativo que conduce al voluntariado vecinal se basa en otorgar facultades
a la población para ayudar a controlar e involucrarse en su propio desarrollo. El desafío yace en garantizar la participación comunitaria suficiente para asegurar la preservación de la acción implementada y continuar identificando otras posibles intervenciones.
Dado que la participación en el proyecto es voluntaria, su alcance es bastante limitado y
depende de la disponibilidad de los voluntarios fuera de sus actividades profesionales formales o informales. Muchos voluntatios vecinales tienen pequeños trabajos, principalmente relacionados al economía
informal. Además, la mayoría de ellos son mujeres que a su vez son responsables de sus hogares. Para
muchas de estas mujeres, es la esperanza de mejorar las condiciones de vida para sus hijos y evitar que
se involucren en el delito lo que las lleva a ser voluntarias vecinales.
117
Los Voluntarios Vecinales más jóvenes establecieron vínculos muy cercanos con los
instructores del Proyecto de Voluntarios de la ONU y se interesaron en los deportes y en las actividades
de tiempo libre o en otros cursos de capacitación profesional ofrecidos en el proyecto. Otros se interesaron
más en el reconocimiento social que surgía de su participación. Algunas de estas personas ya eran
reconocidas como líderes de la comunidad, mientras que otras se hicieron conocidas por su compromiso
de sensibilizar a la gente sobre temas relacionados con la violencia y por organizar actividades que les
permitían ser elegidos como 'representantes vecinales'. Ocho de estos voluntarios han sido elegidos para
el 'Fokonolona' administrativo del gobierno local, cuya función principal es supervisar el desarrollo del
vecindario. La participación de los voluntarios vecinales en la vida pública también se refleja al formar
parte de asociaciones locales. Esto es principalmente valioso para el VCV y los voluntarios vecinales,
quienes pueden crear sus asociaciones en forma de actividades de prevención de la violencia, y esto,
sucesivamente, permite una mejor coordinación entre las asociaciones.
La motivación de los Voluntarios Vecinales ha evolucionado con el tiempo y requiere
un control de cerca. A pesar de que las acciones concretas ayudan a unir a los voluntarios vecinales, el
voluntariado requiere paciencia y manejo de dificultades que se encuentran al implementar el proyecto.
El objetivo primordial del proyecto es construir las habilidades en la gente, ayudarlos a
organizarse, a defender sus propios intereses, a identificar las necesidades de las comunidades y tomar
decisiones apropiadas en conjunto para desarrollar sus vecindarios y convertirlos en lugares más seguros.
Es por ello que el equipo VNU realiza cursos de capacitación con regularidad para reforzar las competencias de los voluntarios vecinales.
Perspectivas
Sobre la base de la experiencia obtenida en los dos vecindarios piloto, el proyecto de
Voluntariado Contra la Violencia espera expandir su intervención a los vecindarios que se encuentran
alrededor de los lugares piloto y, más específicamente, desarrollar un plan de acción para “apoyar y promover las actividades físicas, deportivas, sociales y culturales”. Este plan se inspira en la experiencia
obtenida mediante el proyecto VCV, que ha capitalizado los eventos sociales, culturales y deportivos en
2003 y 2004. Estos eventos, organizados durante las vacaciones escolares, movilizaron un gran número
de jóvenes (1.200 participantes de una población total de alrededor de 18.000 habitantes), y les permitió
comunicar mensajes educativos para sensibilizar a la población e inducirlos a cambiar de actitud. El
programa incluía rugby, fútbol, básquet y otros deportes, como así también competencias y actividades
culturales como música, baile, canto y bordado. El programa de sensibilización se enfocó en diferentes
asuntos temáticos incluyendo la protección de los derechos del niño y de la mujer, respeto a los bienes
privados y públicos, la salud, prevención del abuso del alcohol y las drogas, enfermedades de transmisión
sexual y SIDA, y protección ambiental. Estos programas fueron desarrollados junto con los socios participantes del proyecto.
Se realizó un estudio para evaluar el impacto de estos acontecimientos en los participantes y los resultados demostraron una fuerte sensibilización por parte de los organizadores y
participantes, respeto por los demás, adhesión a las normas internas, así como también mejorar la cohesión social en general. Asimismo, los participantes y quienes actuaron a nivel local esperan continuar organizando este tipo de eventos por medio del desarrollo de actividades relacionadas dirigidas a construir la
capacidad de los organizadores y de los voluntarios vecinales, así como también reforzar las estructuras
y organizaciones existentes.
BIOGRAFÍAS
Eduardo Razafimanantena fue Vice Alcalde de la Municipalidad de Antananarivo, Madagascar.
118
Marie-Pierre Delclève fue Coordinadora del proyecto “Voluntarios contra la Violencia” junto con el Programa de
Voluntarios de la ONU.
II
ESTRATEGIAS,
PRÁCTICAS Y LECCIONES
PARA LA
JUVENTUD
RIESGO
EN
RESPUESTAS INTEGRADAS PARA JÓVENES EN SITUACIÓN
DE RIESGO:PROGRAMAS DE PREVENCIÓN EFECTIVOS
EN INGLATERRA Y GALES
POR BRENDAN FINEGAN
Y
SOHAIL HUSAIN
Introducción
Agradecemos a UNODC e ICPC por habernos invitado a este evento y permitirnos compartir con ustedes la información acerca de iniciativas y enfoques en Inglaterra y Gales.
Un estudio que se realizó en Londres llegó a la conclusión de que las principales causas
de la delincuencia juvenil son el control insuficiente por parte de los padres, la falta de educación, la falta
de trabajo, la violación del día de descanso, las apuestas, la severidad del código penal y la vigilancia
insuficiente. Dicha conclusión no sería particularmente destacable de no ser porque el informe se escribió
en 1816, casi 200 años atrás. Sirve para ilustrar que la delincuencia juvenil no es un problema nuevo y que
se sabe mucho acerca de su naturaleza y causas. Hoy en día, nuestro reto consiste en utilizar esa base
de conocimiento para diseñar e implementar respuestas efectivas que ayuden a que los niños y jóvenes
no infrinjan la ley y ayudarlos a que se mantengan alejados del sistema de justicia penal.
De este modo, el objetivo de nuestra presentación es llevar a cabo tres puntos clave:
1.
2.
3.
Los programas de prevención que se diseñan e implementan correctamente y que tratan
sobre 'factores de riego' pueden lograr que hasta el joven más perturbado y problemático
reduzca su comportamiento delictivo de manera considerable.
La inversión en prevención puede resultar altamente rentable en comparación con la
inversión en respuestas judiciales/de reclusión.
Los organismos de gobierno en cooperación con la sociedad civil pueden lograr mucho
más que si cada uno trabaja por separado.
Para dilucidar e ilustrar estos puntos haremos uso del ejemplo de un programa en el que
nuestras dos organizaciones, Youth Justice Board (Tribunal de justicia juvenil) y Crime Concern
(Preocupación por el delito), trabajaron en conjunto.
Crime Concern
Crime concern es una organización de sociedad civil sin fines de lucro radicada en
Inglaterra que trabaja con socios locales y nacionales para crear ambientes seguros. Tiene tres funciones
principales:
1.
Brindar servicios de primera línea basándose en la comunidad.
2.
Desarrollar las habilidades de los profesionales y ciudadanos.
3.
Influenciar en los programas, la legislación y la política nacional.
Una parte importante de nuestra actividad se focaliza en los jóvenes que se consideran en riesgo
de meterse en problemas o que ya tienen problemas con la ley. Crime Concern se fundó en 1988 y se
compone de 500 empleados en sus 50 ubicaciones y vecindarios regionales de Inglaterra y Gales.
120
Youth Justice Board
Youth Justice Board es un organismo independiente del gobierno que tiene un objetivo
claro y simple por estatuto: “Prevenir que los niños y jóvenes infrinjan la ley”, que se definieron con
más exactitud como aquellos que tienen hasta 17 años inclusive. Ha reunido muchas disciplinas de la
primera línea y las ha agregado a las habilidades y experiencia tradicional del servicio civil. Sus principales
características son:
RESPUESTAS INTEGRADAS PARA JÓVENES EN SITUACIÓN DE RIESGO:
PROGRAMAS DE PREVENCIÓN EFECTIVOS EN INGLATERRA Y GALES
•
Fijar y controlar los principios
•
Divulgar las buenas costumbres
•
Aconsejar al Ministro del Interior
•
Comprar / encargar centros de reclusión.
Eschema del programa de prevention
La actividad de la asociación para prevenir la delincuencia juvenil trabaja dentro de una
jerarquía integrada como se muestra en la figura a continuación:
¿Qué queremos decir con “integrado”? La integración tiene lugar en distintas dimensiones. Se refleja en una continua búsqueda por garantizar que hay una intervención adecuada en las
distintas edades y niveles de riesgo. También implica una composición diversa de organismos y servicios
que trabajan juntos de muchas maneras diferentes.
En el nivel más bajo, los niños en situaciones de riesgo recibirán sólo los servicios que se
consideren más importantes, tales como la educación, protección, y ampliación de actividades. A medida
que aumenta el riesgo o la participación en la justicia penal, los socios cambian y la intensidad y la dosis
aumentarán y el énfasis se convierte más explícitamente en prevención de la delincuencia. Por ejemplo,
un jurado de apoyo e inclusión de jóvenes para menores de 8 a 13 años de edad incluirá organismos
reunidos en una mesa para ponerse de acuerdo sobre el apoyo y la participación de un niño y su familia
donde se identifiquen riesgos de resultados negativos.
A continuación, detallaremos el Programa de inclusión de jóvenes o YIP, por su sigla en
inglés. Como se muestra en la pirámide en la página anterior, está orientado a aquellos niños y jóvenes
que se identifican como en la cúspide de la relación con el sistema de justicia penal.
121
Programa de inclusión de jóvenes (YIP)
El YIP:
•
•
•
•
Es un programa vecinal para prevenir el desacato de la ley por parte de los jóvenes.
Está basado en un modelo desarrollado por Crime Concern.
Ha sido adaptado por el tribunal de justicia juvenil.
Se ha realizado un informe con los frutos de la investigación y la experiencia.
Está orientado, dentro de un vecindario, a los cincuenta jóvenes de entre 13 y 16 años
que se consideran en mayor situación de riesgo de infringir la ley, ausentismo escolar o exclusión de la
escuela. El programa se realiza en los vecindarios que tienen los mayores niveles de delitos y exclusión.
Una evaluación individual de las necesidades informa las intervenciones que se realizaron para reducir los
factores de riesgo.
Procesos principales de YIP
El éxito y la fortaleza de YIP consisten en que se basa en un modelo estandarizado que
tiene procesos principales bien definidos, pero brindados por los organismos locales, permitiendo que sea
limitado al contexto y experiencia de las distintas comunidades.
122
El proceso de evaluación, por ejemplo, se basa en una herramienta estandarizada
(ONSET), que identifica las necesidades. Las intervenciones que siguen a la evaluación pueden tomar
la forma de desarrollo de habilidades básicas, nuevo compromiso con la educación, desarrollo de la
comunidad, tiempo libre, deportes o actividades artísticas.
Objectivos de YIP
La experiencia en Gran Bretaña es que la mayor amenaza para la efectividad es una mala
implementación del programa y un enfoque insuficiente en los resultados. Para solucionar estos problemas, quienes integran YIP
trabajan hacia el logro de
objetivos comunes. El logro
de estos objetivos se
utiliza para ubicar un mayor
apoyo o asegurar más flexibilidad local. El tribunal de
justicia juvenil se focaliza en
maximizar el compromiso
y la participación del grupo
que es el objetivo del
programa.
Acuerdos operativos de YIP
Características principales de la gestión y funcionamiento de los acuerdos son:
•
•
•
•
•
•
Financiamiento: Debe lograrse un financiamiento nacional con las contribuciones locales.
Entrega: Lo realizan organizaciones voluntarias o socios locales establecidos por ley.
Sociedad: La colaboración multiorganizacional es muy importante.
Calidad: Se fijan estándares de calidad y la implementación tiene calidad asegurada.
Rendimiento: El control y la gestión central del rendimiento es riguroso.
Apoyo: Crime Concern brinda el apoyo para la implementación.
Logros de YIP
Los programas de inclusión de jóvenes han estado en funcionamiento desde el año 2000.
Las estadísticas incluyen
el compromiso de 7300 de
los menores considerados
como objetivos que presentan el mayor riesgo (82%
de aquellos identificados).
Hemos visto reducciones
en la relación con el sistema de justicia penal, así
como también hemos mejorado el compromiso con la
educación y la capacitación.
123
Roles y responsabilidades de YIP
El valor de una cooperación cercana entre las organizaciones de sociedad civil y las designadas por ley
en este programa no
puede exagerarse. Cada
una brinda su propia contribución distintiva dentro
de la sociedad. El rol del
tribunal de justicia juvenil
es asegurar la dirección y
provisión de recursos del
programa, mientras que
Crime Concern tiene dos
roles: como organismo de
provisión y como proveedor de asistencia técnica.
Rentabilidad de YIP
Los beneficios van más allá de los ahorros en justicia penal que se muestran aquí; en YIP
se pueden proveer más
lugares que en reclusión
por el mismo dinero. YIP
contribuye aún más con
una estrategia de gran
alcance para luchar contra la pobreza en los
niños, brindándoles un
futuro a los niños más
excluidos y carenciados.
Factores de éxito fundamentales
El programa YIP se considera como uno de los programas más exitosos por las siguientes
razones. Tenemos:
•
•
•
•
•
•
Valores, actitudes y compromiso compartidos.
Un enfoque basado en pruebas.
Un modelo bien definido con flexibilidad local.
Competencia complementaria.
Buena comunicación central y local.
Implementación rigurosa.
Conclusión
Nuestro objetivo no ha sido aconsejar o sugerir qué hacer en otros países. Ofrecemos el ejemplo de YIP
como un perfeccionamiento prometedor, que tal vez desee tener en cuenta.
124
BIOGRAFÍAS
Brendan Finegan es actualmente el Director de políticas para la Junta de Justicia Juvenil (YJB, por sus siglas en
inglés) para Inglaterra y Gales a la que se integró en julio de 2001. Ha desarrollado una Estrategia de práctica efectiva para la YJB y el editor encargado de las 15 Pautas para la práctica efectiva de los elementos fundamentales de la
Junta de Justicia Jivenil para profesionales, administradores y otros socios estratégicos que participan en temas de la
justicia juvenil de Inglaterra y Gales.
Antes de esto, fue Oficial senior de libertad condicional en los servicios de gestión del municipio de Lewisham para
delincuentes de 16 a 20 años; se desempeño como agente independiente de libertad condicional en relación con la
prevención del delito. En 1998 lo nombraron Director del equipo de delincuencia juvenil en Inglaterra y Gales, para el
municipio londinense de Lewisham, responsable de los jóvenes de 10 a 17 años que infringían la ley en esta zona
multirracial urbana. También trabajó como parte del equipo asesor de servicios sociales de condena y servicios
penales humanitarios en Ucrania.
El doctor Sohail Husain fue, hasta Octubre del 2005, Vice director ejecutivo de Crime Concern, una organización de
sociedad civil sin fines de lucro radicada en Gran Bretaña y dedicada a la reducción de los delitos y a la creación de
comunidades más seguras. Se unió cuando se fundó en 1989 y ha jugado un papel importante en su desarrollo. Ha
tenido una importante relación con la formación e implementación del hito de 1998, la Ley contra el delito y desorden.
Actualmente, es miembro del grupo asesor de la comisión de auditoria de vecindarios con alto nivel de delincuencia,
así como también de diferentes paneles de expertos y forma parte del consejo asesor de la publicación Crime
Prevention and Community Safety Journal. Con anterioridad, administró diversos Proyectos en pos de ciudades más
seguras y sus trabajos se han publicado en el Reino Unido y en el extranjero.
Internacionalmente, su trabajo incluye la capacitación de profesionales de la policía en Lituania, el desarrollo de un
servicio de libertad condicional en Rumania y el apoyo de la Estrategia de prevención de la delincuencia nacional en
Canadá. Ha trabajado con el Centro internacional para la prevención del delito (Montreal) y ha dictado conferencias
internacionales en Canadá, Alemania, Sudáfrica y Estados Unidos. De 1976 hasta 1989 el doctor Husain fue profesor
de Geografía en la Universidad de Southampton (Inglaterra). Se especializó en la investigación aplicada relacionada
con la prevención de la delincuencia. Actualmente dirige los Servicios de asesoría Analytica en el Reino Unido.
125
PROYECTO CAMINOS HACIA LA PREVENCIÓN1
POR MARIE LEECH2
Introducción
Pathways to Prevention (Caminos hacia la prevención, tal su traducción en español) es un
proyecto de prevención del desarrollo, de intervención temprana y universal que se centra en la transición
a la escuela en una de las áreas urbanas más carenciadas de Queensland. El proyecto se implementó
totalmente por primera vez en el año 2002. El objetivo final es crear las oportunidades para el desarrollo
positivo de los niños y sus familias, y promover su participación completa como ciudadanos en la sociedad.
El desarrollo y la implementación han implicado la creación de una sociedad de organismos de asistencia
social universitarios que, además de que el gobierno de Queensland concede una financiación total de un
diez por ciento, está totalmente financiado por recursos de empresas, de organismos filantrópicos y de
investigación. Del mismo modo, el proyecto ha puesto énfasis en programas centrados en la familia y
niños; en evaluaciones cualitativas así como cuantitativas; se ha recolectado información complementaria
de resultados del primer grado en las escuelas; y se ha prestado mucha atención al desarrollo de una
metodología de análisis rentable y de relación costo-comparación en resultados a corto plazo.
El análisis cuantitativo del diseño de la búsqueda casi experimental que respalda los programas centrados en los niños sugiere que la participación en los programas de preescolar mejoró el comportamiento de los niños; y que el costo de llegar a estos resultados se compara favorablemente con los
programas de manejo del comportamiento de rehabilitación que se implementaron a través del
Departamento de Educación. La información disponible acerca del programa de la familia muestra que el
proyecto también logró atraer un gran número de las familias más vulnerables de la zona en una variedad
de programas y análisis de estudios de casos y sugiere que los resultados han sido positivos.
Proyecto El camino hacia la prevención
El proyecto comenzó con un informe del gobierno federal, Pathways to Prevention
(Caminos hacia la prevención): Developmental and Early Intervention Approaches to Crime in Australia
(Enfoques de intervención temprana y del desarrollo sobre el delito en Australia), escrito por un grupo de
eruditos de varias disciplinas que se unieron bajo el liderazgo de uno de los autores (Homel) como el
Consorcio de prevención contra la delincuencia del desarrollo (1999). La perspectiva de desarrollo humano
es fundamental para el enfoque de Pathways. Los enfoques de desarrollo no ven la vida como la marca
de una marcha firme a la adultez que se fija en los primeros años de vida, o como un tipo de 'trayectoria'
fija, ya sea para bien o para mal. Por el contrario, lo ven como lo que sucede en una serie de fases de
vida, una serie de puntos de cambio, una serie de transiciones. Estos puntos de transición son momentos
en los cuales las cosas salen mal, especialmente para los niños de zonas carenciadas, pero también son
momentos en los cuales las familias se encuentran más abiertas a la ayuda, y por consiguiente, cuando
la intervención puede resultar más efectiva. La transición a la escuela es particularmente problemática
para los niños carenciados (por ejemplo: Rimm-Kaufman y Pianta, 2000), que es una razón principal por
la que lo elegimos como centro de nuestro trabajo.
El proyecto está radicado en un área con alta concentración de problemas sociales.
La comunidad es un grupo de suburbios de residencias con siete escuelas primarias, cada una con
Nota: Algunas partes del trabajo resumido en el presente se detallan con más profundidad en el siguiente artículo: Freiberg, Homel,
Batchelor, Carr, Hay, Elias, Teague y Lamb (2005) Creating pathways to participation: A community-based developmental prevention
project in Australia. Children & Society, 19, 144-157. También hay información acerca del Proyecto de Pathways en el siguiente sitio
de Internet: www.griffith.edu.au/centre/kceljag.
2 Autores: Kate Freiberg, Ross Homel, Matthew Manning, Ian Hay, Gordon Elias, Cherie Lamb, Marie Leech.
1
126
PROYECTO CAMINOS HACIA LA PREVENCIÓN
educación preescolar del estatal sin cargo en esos lugares. Calculamos de las encuestas que en estas
escuelas preescolares se inscriben casi un 85% de los niños de cuatro años de la zona. A 20 Km. de distancia del distrito comercial central, la comunidad está cercada por autopistas, propiedades de la industria liviana, desarrollos de complejos habitacionales, y huertas. La comunidad tiene una población total de
21.109 habitantes, según el censo del año 2001. La zona está cerca de una de las prisiones del estado
más importantes y complejos de detención juvenil, lo cual implica que muchas familias de prisioneros viven
en la zona. Los datos del censo indican altos niveles de carencia económica y social, marcados por un
ingreso semanal del hogar más bajo que la media; bajos índices de adultos con finalización de secundaria;
y un mayor nivel que la media de familias de padres solteros. La comunidad es diversa a nivel cultural y
lingüístico; los principales grupos étnicos de la zona están constituidos por los Vietnamitas (17.2%),
isleños del Pacífico (6,4%) e indígenas (más del 5,8%). Considerablemente, el porcentaje de los residentes de 10 a 16 años de la zona que comparecen en tribunales (158 cada 1000) es mucho mayor que
para el área de mayor imprtancia de Brisbane (20 cada 1000).
Teniendo en cuenta que la escolaridad obligatoria comienza a partir de los cinco años de
edad en Queensland, la población considerada como objetivo eran los niños de cuatro a seis años de edad
en el suburbio, junto con las familias, comunidades relevantes y redes sociales. Las escuelas e instituciones preescolares también formaron parte de este enfoque, así como también otras instituciones relevantes de la zona relacionadas con el desarrollo. El proyecto implicó la integración de programas de apoyo
de la familia, como los Programas sociales de independencia familiar (FIP, por su sigla en inglés) dirigido
por Mission Australia, y el Programa de intervención preescolar (PIP, por su sigla en inglés), que funciona
en cuatro de las siete escuelas de la zona.
Para aclarar el enfoque y alcance de los esfuerzos de intervención, el proyecto recurre
a pruebas empíricas que identifica un grupo de factores que se sabe preceden a la relación con la
delincuencia juvenil (por ejemplo: Farrington, 1995). Esto puede agruparse en al menos tres categorías:
•
Factores individuales: incluyen problemas de comportamiento, niveles bajos de competencia social, y falta impulsiva de control.
La teoría del desarrollo y los modelos de desarrollo (por ejemplo: Coie, 1996) muestran
que los problemas individuales interactúan con y suceden por:
•
•
Factores familiares, tales como contención paternal inconsciente y dura, falta de supervisión, exposición a abusos, y violencia familiar; y también interactúan con:
Factores relacionados con la escuela, tales como la inasistencia a la escuela, bajo
rendimiento, rechazo por parte de los pares, y abandono de escuela en los primeros años.
¿Cómo trabaja Pathways?
Pathways funciona cono una sociedad entre un equipo de investigación con base universitaria,
Mission Australia, escuelas locales, tres comunidades étnicas, y la comunidad central, la cual incluye otros
organismos. La metodología del proyecto era 'universal', ya que se incitó a que todos los niños del
preescolar y familias de la zona participaran; no obstante, no todos los niños o las familias de la zona
seleccionada estaban dentro de uno de los programas. En consecuencia, no se trató de focalizar intervenciones especiales en personas o familias 'en situaciones de riesgo' con, o que demostraran tener en ese
momento, problemas específicos aunque sí se realizaron grandes esfuerzos por alcanzar a las familias
más vulnerables.
El proyecto funciona dentro de un marco de desarrollo comunitario, lo cual ayuda a garantizar
que las actividades de intervención (i) sean receptivas y relantes para los problemas de la comunidad;
(ii) trabajen activamente para superar las barreras a la participación identificadas en el contexto de la zona;
(iii) brinden oportunidades para que ocurran cambios inmediatos y positivos en las vidas de los participantes; y (iv) trabajen junto con otros organismos locales para apoyar las capacidades de las familias no
127
sólo para acceder sino también para formar la política y la práctica institucional en el fin de asegurar que
los sistemas familiares e institucionales apoyen mutuamente el desarrollo de los niños.
Ya que las escuelas proporcionan un punto directo de conexión con la mayoría de los
niños y sus familias, los objetivos del programa son:
•
•
•
Promover las competencias de los niños con relación al éxito escolar
Promover la capacidad de las familias para cultivar el desarrollo del niño
Promover relaciones equitativas entre las familias y las escuelas
El Programa de intervención preescolar (PIP)
Las pruebas empíricas y teóricas (por ejemplo: Beitchman, Wilson, Brownlie, Walters,
Inglis y Lancee, 1996) ponen el énfasis en las relaciones entre los problemas de conducta y las habilidades
propias de la edad en las áreas de lengua y competencia social. Estas pruebas de investigación se reflejaban casi con exactitud en las preocupaciones de las maestras en las escuelas participantes de que el
comportamiento antisocial y la falta de habilidad para comunicarse eran los obstáculos más comunes para
que los niños en sus clases alcanzaran el éxito en la escuela. Estos factores se transformaron en el
enfoque central de PIP e incluyeron:
•
Un programa de comunicación: Diseñado para mejorar las habilidades funcionales en
relación con la comunicación de los niños a través de una secuencia de enseñanza en la cual los niños
gradualmente aprenden lenguaje abstracto y vocabulario y formatos de sintaxis más complejos en las
interacciones estructuradas con las maestras.
•
Un programa de habilidades sociales: Diseñado para reducir la incidencia y la severidad
de los problemas de comportamiento y
promover el comportamiento pro social y las
relaciones positivas con los pares a través de
un programa estructurado que se centra en
el desarrollo de la capacidad de los niños
para interpretar correctamente la información
social, superar las expresiones improductivas de las emociones tales como el enojo o
la ansiedad, considerar las consecuencias
de sus acciones y desarrollar un repertorio
de estrategias para trabajar y resolver el tipo
de problemas sociales que generalmente
suceden en las interacciones con los pares o
maestros en el marco preescolar.
Los elementos de PIP los llevan a cabo maestros especializados o personal del programa. Se brinda capacitación de las habilidades y actividades de enriquecimiento para todos los niños que
concurren a las escuelas de intervención preescolar. Las actividades se emprenden como actividades de
grupo reducido en el tiempo de clase normal, reflejando el objetivo de integrar las actividades de PIP a la
práctica de clases generales.
128
El programa de independencia familiar (FIP)
FIP incluye un compendio de actividades: algunas tienen un enfoque determinado, como
mejorar las prácticas de crianza de niños como un medio para reducir el incidencia del comportamiento
problemático que puede reducir el éxito de un niño en la escuela; otras, con un enfoque más amplio,
se centran en el apoyo a las familias y en fortalecer su capacidad para luchar contra la adversidad.
El nfoque amplio en cuanto a fortalecer las familias se considera una base esencial para la capacitación
de habilidades para poner en marcha un proceso que tiene la capacidad de soportar el cambio.
Se realizaron importantes esfuerzos dentro del diseño de intervención para tratar los problemas familiares dentro de los contextos culturales en los que sucedían ya que la formación cultural y
social influye en las actitudes y comportamientos de crianza de los hijos y porque los miembros de comunidad cultural brindan una fuente de posibilidades poderosa de afiliación social y apoyo familiar. Esto fue
muy apoyado por el trabajo de los trabajadores de la comunidad de indígenas, vietnamitas e isleños del
Pacífico.
A través del variado menú de actividades, FIP permite que las familias participen de
distintos tipos y niveles de servicios, que van desde el ofrecimiento de asesoramiento oportuno a la provisión de orientación psicopedagógica intensiva. Estas actividades pueden agruparse en las siguientes
corrientes:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Manejo del comportamiento, como los programas de capacitación para padres.
Grupos de actividades lúdico - educativas para preescolar: grupos de actividad estructura
dos para padres y niños de hasta 5 años supervisada por un orientador que brinda actividades y materiales de aprendizaje de desarrollo apropiados y estimula el fortalecimiento
de las primeras habilidades del lenguaje.
Orientación pedagógica: terapia individual y familiar para padres e hijos.
Grupos de apoyo: para determinados problemas como víctimas de abuso o violencia,
tratamiento del duelo y pérdida, construcción de red específica desde el punto de vista
étnico y apoyo social general de padres, entre otros.
Servicios para habilidades del adulto, como clases de computación, de inglés.
Asesoramiento individual, apoyo, defensa y coordinación, tales como derivaciones asistidas a otros organismos, coordinación en defensa de la familia con instituciones como las
escuelas y los servicios sociales gubernamentales.
Asistencia social, incluye ubicación de centros de crisis, asistencia monetaria, alimenticia
y demás asistencias materiales.
Programa juvenil: actividades de desarrollo cultural, deportivo, y personal para hermanos
mayores de los niños en edad preescolar.
Otros servicios para niños, incluyendo actividades de vacaciones organizadas, actividades
de diversión y festivales.
Resultados
Programa de intervención de preescolar (PIP)
Dentro de un conjunto de siete escuelas participantes, a cuatro escuelas se les asignó el
grupo de intervención y a tres el grupo de comparación. La elección de las escuelas participantes se basó
en las preferencias de los directores y maestros, es así que la selección no fue al azar. En las clases
preescolares regulares, los niños que concurrían a los cuatro preescolares de intervención recibieron ya
sea el programa de comunicación o el de habilidades sociales.
Se tomaron las medidas de comportamiento anteriores y posteriores a la intervención de
todos los niños de los siete preescolares. La evaluación de comportamiento desafiante o problemático que
se informa en el presente se basa en los datos recopilados de 597 niños, por medio de la realización por
parte de los maestros de listas de control de comportamiento de cada niño en la clase.
Se utilizó el análisis de covarianza para evaluar los efectos de PIP en los puntajes de comportamiento en la fase de evaluación posterior a la intervención y se utilizó control estadístico para el puntaje anterior a la intervención. El comportamiento se midió con el inventario de índice de comportamiento
129
Rowe (RBRI: Rowe y Rowe, 1995). Esto mostró una importante interacción grupo x sexo
(F (1, 591) = 6,045, p < 0,05). El efecto positivo de PIP en la reducción de los niveles de comportamiento
problemático fue evidente en los niños pero no en las niñas (ver figura 1). El Programa de intervención
preescolar pareció ser efectivo en la mejora del nivel de comportamiento de los niños mucho más que el
efecto del plan de estudios preescolar regular.
FIGURA 1:
PUNTAJE
TOTAL
RBRI: SEXO
X
GROUPO
DE INTERACCIóN
PIP
¿El Programa de independencia familiar logró entablar relación con la familia?
FIP no era un 'paquete de tratamiento' estandarizado, de enfoque único y tiempo limitado
que brindaba una experiencia uniforme a todos los participantes. En cambio, era un grupo de distintas
actividades, desarrolladas en respuesta a problemas de la comunidad obtenidos por la Encuesta interna
de la comunidad y otros medios y en alguna medida brindaba un servicio individualizado a las familias.
Las familias tenían sus propias razones para utilizar el servicio y eligieron asistir a cualquiera de los elementos que deseaban del menú disponible (Tabla 1).
TABLA 1:
Elemento de servicio FIP
% de muestra FIP que
accedió al servicio
N
Manejo del comportamiento
47.2
76
Grupos de actividades lúdico educativas para preescolar
43.5
70
Orientación pedagógica
21.7
35
Actividades juveniles
8.1
13
Actividades de apoyo
16.8
27
Asesoramiento individual, apoyo,
defensa y coordinación
36.6
59
Asistencia social
10.6
17
Otros servicios para adultos
21.1
34
Otros servicios para niños
18.0
29
Nota: Las familias con frecuencia utilizaron más de un servicio dentro del FIP.
Las pruebas que demuestran que el FIP logró sus objetivos se ven de las siguientes maneras:
•
130
161 familias de los niños en preescolar, que representan más de un cuarto (27%) de
la población con los requisitos necesarios, participaron del FIP. Esto sugiere una aceptación general del
programa por parte de los padres que decidieron asistir. El número promedio de contactos con el FIP fue
de 21,5 (media 14; rango de 1 a 139).
•
El movimiento de familias entre diferentes elementos de FIP, y los patrones de múltiple
uso de estos elementos del programa sugieren que el personal adaptó los servicios a las necesidades
individuales de cada familia y estableció una relación positiva para ganar su confianza. Como ejemplo,
¿El programa de independencia familiar tuvo resultados positivos?
Si bien la relación entre las variables de la familia y la participación en el FIP indica que
los padres que atraviesan situaciones de alta adversidad utilizan con más frecuencia a FIP, nuestra información cuantitativa no nos permite sacar conclusiones con respecto a si el FIP mejoró estos tipos de resultados. No obstante, puede responderse con métodos alternativos la pregunta acerca de si el FIP fue efectivo en la reducción de los niveles de adversidad de la familia y en la estimulación de la capacidad de los
padres para nutrir el desarrollo de los niños. Los esfuerzos de evaluación actuales incluyen la recopilación
de una serie de estudios de casos, elaborados a través de entrevistas con trabajadores y participantes del
FIP. Estos estudios de casos sugieren resultados positivos. Por ejemplo, una familia mantuvo una relación
de tres años con el FIP. La madre comentó: “Me ha enseñado a entender más sobre mis hijos y a comunicarme con ellos... mi familia ha cambiado para mejor”.
Las mediciones cuantitativas de algunos de los constructores sugeridos en los estudios
de casos y otros aspectos del trabajo con familias, como la eficacia de los padres, y otros aspectos de
poder se están recopilando de un modo que permitirá evaluaciones cuantitativas sofisticadas del impacto
de FIP. Estos resultados se informarán en publicaciones posteriores.
Análisis económico del proyecto Pathways to Prevention
El análisis incluyó las fases de desarrollo, implementación y evaluación de FIP y PIP. Con
fines comparativos, también se elaboraron análisis de costo por separado para las intervenciones de rehabilitación realizadas por Education Queensland. En esta sección, los métodos utilizados para los análisis
de costo se describen brevemente y algunos datos de costo se ilustraron. Luego se brinda un resumen de
los descubrimientos cuando se combinaron costo y efectividad y se compararon los programas preventivos de Pathways Project con los programas de rehabilitación de EQ .
La etapa de desarrollo del análisis implicó una acumulación de los costos relacionados
con la conceptualización y planificación del proyecto Pathways to Prevention. El análisis tuvo en cuenta
el elemento académico, que facilitó la conceptualización del proyecto y la construcción y coordinación de
la sociedad entre Mission Australia y la Universidad de Griffith. El cálculo de los costos se evaluó bajo tres
categorías: desarrollo de la Universidad de Griffith, desarrollo de Mission Australia, y materiales y gastos
relacionados.
El costo de la fase de implementación de FIP incluyó un análisis de seis programas
menores y un elemento de administración. Los programas y sus elementos individuales fueron:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Programa indígena- Grupos de actividades lúdico-educativas para preescolar, apoyo
familiar Murri, apoyo familiar e individual, programas juveniles y el Programa de desarrollo de la comunidad;
Programa isleño del Pacífico - Grupo de actividades samoanas lúdico-educativas para
preescolar, grupo de actividades tonganas lúdico-educativas para preescolar, apoyo familiar e individual, programa juvenil y el Programa de apoyo de la comunidad;
Programa Vietnamita - Grupo de actividades lúdico-educativas para preescolar, clases de
inglés para hablantes del idioma vietnamita, programa de habilidades, apoyo familiar e
individual, programa juvenil y apoyo de la comunidad;
Programa Triple P - Nivel 4 de Triple P, y Triple P mejorada (Triple P individual );
Programa de apoyo familiar e individual- orientación psicopedagógica y defensa, Crianza
de hijos para víctimas de abusos; y
Administración.
El costo de la fase de implementación de PIP se evaluó en términos del Programa de comunicación y el Programa de habilidades sociales. A su vez, cada programa se dividió en tres categorías:
personal (incluye todos las tareas), costos operativos y costos de materiales.
131
El cálculo de costos del lado de la evaluación del análisis se dividió en las siguientes
categorías: investigadores (incluye académicos permanentes), asistentes de investigación ocasionales,
perfil de la comunidad, materiales y gastos varios. Dado que la evaluación se realizó durante varios años,
se dividió cada categoría para mostrar cuánto se había gastado.
El costo total del proyecto para los primeros dos años de implementación total en el 2002
y 2003 en todos los campos fue de más de un millón de dólares. De todos modos, la pregunta fundamental es si el proyecto proporciona un buen valor para semejante gasto. Un modo para contestar esta
pregunta es calcular los costos por participante. Los costos por participante de la intervención basada en
la escuela del proyecto Pathways to Prevention se muestran en la Tabla 2. Observe que los costos no
incluyen las etapas de desarrollo y evaluación del proyecto. La inclusión de estos dos componentes
distorsionaría el costo real de la intervención y dificultaría cualquier comparación de costos con los
programas competitivos.
Por razones técnicas, los costos por participante del FIP no se incluyen aquí.
TABLA 2:
COSTOS POR
PARTICIPANTE DE LOS PROGRAMAS BASADOS EN LA ESCUELA
Programa de habilidades sociales
Pathways to Prevention
Costo del programa 2002-2003
Número de participantes 2002-2003
Costo por participante
Costo del programa/ Número de participantes
132
Programa de comunicación
Pathways to Prevention
$15,434.92
$52,767.21
100
125
$154.35
$422.14
Para elaborar los análisis comparativos, los programas Pathways y de rehabilitación se
clasificaron ya sea como programas para ayudar a mejorar el comportamiento de niños con problemas de
comportamiento 'fronterizo', o como programas que tienen como objetivo ayudar a aquellos niños con
problemas de comportamiento más graves. Luego se elaboró un análisis costo-efectividad con tres
niveles de efectividad, basándose en un conjunto de análisis de comparación de costos (no incluidos
aquí). El análisis tuvo como supuesto que todos los programas eran 100% efectivos , 50% efectivos,
y 25% efectivos en la reducción de las dificultades conductuales o de aprendizaje. También se supuso que
los programas evaluados tienen efecto duradero en términos de desviar a los niños de futuras intervenciones en distintos niveles durante toda la niñez y adolescencia.
El índice costo-efectividad se midió en dólares, el número de niños que se 'trataron' con
éxito sale de uno de los programas de intervención. Este análisis permitió la comparación de las alternativas disponibles para tratar a los niños que se identifican como niños con dificultades conductuales o de
aprendizaje. Los datos son del año 2002 con el descuento de todos los costos de los dólares del 2004 con
una tasa de descuento del 5%.
El análisis se centró en dos componentes: programas de manejo del comportamiento y
programas de mejora de alfabetismo. La categorización de los programas Pathways no implica que el
manejo del comportamiento y la mejora del alfabetismo sean sus únicos objetivos, o que un programa es
mejor que otro en la reducción de problemas de comportamiento o aprendizaje, sino que la agrupación se
utilizó para demostrar tan claramente como fuese posible las diferencias de costos de los programas de
intervención de rehabilitación y preventivos.
Cuando se fijan los niveles de efectividad, el análisis se reduce a un simple problema de
minimización del costo (minimizar los dólares). Al mantener constante la dimensión del nivel de efectividad, la alternativa con el mejor índice costo-efectividad domina en esta dimensión mientras se mantiene
exactamente igual en la otra. Ir más allá, requeriría un análisis sobre el costo-beneficio, valuando todos los
costos y beneficios de las alternativas, por lo que debe tenerse mucha precaución al momento de decidir
cuál es la mejor alternativa. De todos modos, la técnica de mantener constante los niveles de efectividad
demuestra el costo de tratar con éxito a un niño al que se lo identificó dentro de una situación de riesgo,
o un niño que demuestra mal comportamiento, utilizando programas alternativos.
Para resumir los principales hallazgos, el análisis del costo de los programas individuales
revelaron que el proyecto preventivo, Pathways to Prevention, era más barato que el programa de rehabilitación analizado. El análisis de costos comparativos de los programas individuales también demostró que
los costos por participante eran mucho más bajos en los programas preventivos si se los comparaba con
los programas de rehabilitación. Por último, cuando se supusieron los niveles comparativos de efectividad
entre las alternativas, y los niveles de prueba de efectividad a distintos niveles, las intervenciones preventivas resultaron una vez más, más rentables.
No debe llegarse a la conclusión de que los programas preventivos deberían reemplazar
a los programas de rehabilitación. En su lugar, debería considerarse que las investigaciones futuras
deberían realizarse con niveles de medición de efectividad con enfoques de rehabilitación y preventivos.
Otra conclusión es que hay un desajuste de financiamiento entre las dos formas de intervención, siendo
los programas de prevención la mala contraparte. Es probable que una mayor inversión en los programas
preventivos dé como resultado niveles óptimos de rentabilidad total en términos de resultados de comportamiento y aprendizaje, siempre manteniendo un nivel de apoyo a los programas de rehabilitación para los
niños que escapan a los programas preventivos.
Conclusión
El enfoque Pathways parece ofrecer un modelo útil para la práctica preventiva en las
comunidades carenciadas, aunque sólo se haya podido presentar una pequeña fracción de las pruebas.
La evaluación sugiere la solidez de las estrategias como la construcción de estructuras de apoyo que salgan de un núcleo de programas centrados en niños, y el ofrecimiento de programas individualizados
respaldados por los principios básicos de apoyo familiar. En esta comunidad modelo de primera línea,
el personal tiene la capacidad para construir relaciones de confianza con las familias y al mismo tiempo,
brindar el apoyo de colegas que son especialistas en reconocer y responder a los problemas de desarrollo fundamentales.
La evaluación sugiere que el programa de preescolar tuvo resultados beneficiosos para
los niños, sujeto a la precaución adecuada que surge de un diseño seleccionado. El descubrimiento de
una mejora más marcada del comportamiento entre los participantes varones, en comparación con las
niñas, puede sugerir que el programa es particularmente efectivo en lograr resultados para los niños, cuyo
comportamiento los pone en una situación de mayor riesgo de no tener éxito en la escuela. Los beneficios
pueden ser sustentables, al menos en los primeros años de la escuela. Esto es avalado por las pruebas
de que el proyecto tuvo éxito en atraer algunas de las familias más vulnerables de la zona, mejorar las
posibilidades de que para algunos niños el ambiente familiar se convierta en más propicio para un desarrollo positivo, continuidad en la escuela y un índice menor de delincuencia por parte de los adolescentes
y niños en los últimos años de primaria.
133
REFERENCIAS
Beitchman, J., Wilson, B., Brownlie, E., Walters, H., Inglis, A., & Lancee, W. (1996). “Long-term consistency in speech/language profiles: II. Behavioural, emotional, and social outcomes” in Journal of the American Academy of Child and Adolescent Psychiatry, 35,
815-825.
Coie, J.D. (1996). “Prevention of violence and antisocial behaviour”. In R. DeV. Peters and R.J. Mcmahon (Eds.), Preventing childhood disorders, substance abuse, and delinquency (1-18). London: Sage.
Developmental Crime Prevention Consortium (1999). Pathways to Prevention: Developmental and Early Intervention Approaches to
Crime in Australia. Canberra: Australian Government Publishing Service.
Farrington, D. (1995). “The development of offending and antisocial behaviour from childhood: Key findings from the Cambridge
Study in Delinquent Development”. In Journal of Child Psychology and Psychiatry, 36(6), 929-964.
Rimm-Kaufman, S., & Pianta, R. (2000). “An ecological perspective on the transition to kindergarten: A theoretical framework to guide
empirical research”. Journal of Applied Developmental Psychology, 21, 491-511.
Rowe, K., & Rowe, K. (1995). RBRI Profile User's Guide. Centre for Applied Educational Research and Department of Paediatrics,
The University of Melbourne.
BIOGRAFÍA
La doctora Marie Leech es Gerente General, de los Servicios Comunitarios, en Mission Australia. Desde este puesto,
dicta la política y las directivas estratégicas de los 150 servicios comunitarios de la organización de todo el país. Estos
servicios incluyen un amplio campo de ítems, desde intervención temprana hasta la atención para ancianos, e incluye
servicios para las familias, jóvenes, y personas sin hogar. También coordina el programa de investigación de la organización y administra un calendario de publicación que incluye importantes declaraciones de defensa, documentos
ocasionales y resúmenes. Además, brinda asesoramiento sobre la política social para la administración de la organización, y en este contexto, la doctora Leech brindó un aporte directo en los Informes sobre la Reforma de bienestar,
desde su rol como consultora del Director Ejecutivo de Mission Australia, Patrick McClure, Presidente del Grupo de
referencia en la Reforma de bienestar en Australia.
La doctora Leech tiene un doctorado en Política social de la Universidad de Sydney y una maestría en Ciencias y
Sociedad de la Universidad de New South Wales. Tiene basta experiencia en la investigación de numerosos temas,
como por ejemplo, política y atención de las necesidades de los desempleados, personas sin hogar y familias. En
1997, trabajó en el proyecto de intervención temprana financiado por la Campaña Nacional contra la Violencia y el
Delito, que resultó en la producción del informe Pathways to Prevention. En el campo de provisión de viviendas,
colaboró con la profesora Bettina Cass en la elaboración del Documento sobre Problemas de las Mujeres de la
Estrategia de Hogares Nacionales. Recientemente, su investigación se ha centrado en la construcción de habilidades
de la comunidad. Ha hecho publicaciones sobre este y otros temas.
134
DOCUMENTO PRELIMINAR SOBRE LA ADMINISTRACIÓN
DE JUSTICIA DE NIÑOS EN NIGERIA
POR ADEDOKUN ADEYEMI
Los delitos urbanos han sido la forma predominante de delito en los últimos años, ayudado, entre otras cosas, por el fenómeno de urbanización rápida y la expansión urbana y de viviendas no
planificadas. Los servicios e infraestructuras sobreexigidos no han podido manejar semejante expansión,
mientras que aumenta el nivel de desempleo, la exclusión social, la falta de oportunidades educativas, la
pobreza, y la miseria en aumento se convierten en el orden del día.
(Nosotros) Convocamos a los estados miembros a tomar medidas preventivas,
protectoras y de rehabilitación, haciendo cumplir la educación obligatoria y brindando la
formación profesional de jóvenes, controlando, sacando a la luz los abusos, analizando
las situaciones en los distintos niveles, y concientizando a través de actividades en la
educación pública y los medios de comunicaciónmasivos, incluyendo la incorporación de
los módulos educativos adecuados en los programas escolares tanto en los niveles primario, secundario como terciario, y a través de la formación de una coalición con la
sociedad civil (Presidentes estados y gobiernos de África, 2005: 4);
Seguir políticas de crecimiento económico con el fin de crear empleo, aliviar la
pobreza y asegurar una mejor y más equitativa distribución de la riqueza para asegurar
el acceso de los grupos más vulnerables, en especial las mujeres y niños, a los bienes
de capital productivos, incluyendo la tierra, el crédito, la tecnología y la información. El
programa resultante puede procesarse en una sociedad entre el gobierno, el sector privado, los ciudadanos y la comunidad internacional, con el objetivo específico de acelerar
el crecimiento de la producción agrícola y alimenticia, y complementar esto con servicios
de salud y sistemas de transporte a tarifas accesibles. Deberá prestarse particular atención a fortalecer los programas de poder adquisitivo de las familias y las redes de seguridad social para las familias más carenciadas y grupos más vulnerables, incluyendo las
mujeres, los niños y los jóvenes, más proclives a cometer delitos y al reclutamiento de
grupos delictivos. (Presidentes estados y gobiernos de África, 2005: 5);
Nigeria apoya totalmente estos puntos de vista. Del mismo modo, Nigeria está tratando de
establecer programas y políticas de prevención de la delincuencia juvenil de la comunidad/no judiciales
(Documento preliminar sobre la administración de justicia de niños en Nigeria).
Los principios de las medidas preventivas y correctivas que se han adoptado en el
enfoque nacional sobre la prevención de la delincuencia en el país tienen como objetivo asegurar que los
niños sean ciudadanos útiles y participantes activos en el desarrollo cultural, político, social y económico
del país a través de Programas nacionales de intercambio para niños; Talleres para prefectos de las escuelas; Trabajos sociales en las escuelas; Competencias culturales; Debates escolares; Clubes libres de
droga; Sociedades de debate y literatura; Talleres, seminarios y simposios; Programas para niños y de
vacaciones para los niños; Clubes nacionales de niños; Dirección nacional de empleo; y Niños en programas de empleo (de la pérdida a la riqueza).
Oficialmente, se está haciendo mucho para incentivar y desarrollar los Servicios de trabajo en grupo, diseñados para influenciar, para bien, el paso de los niños de la adolescencia a la adultez.
Estos servicios tienen como objetivo el progreso de la sociedad y de las personas, incentivando la iniciativa personal y la ayuda propia, estimulada por la lealtad a la comunidad. Se han presentado varios cursos
135
DOCUMENTO PRELIMINAR SOBRE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA DE NIÑOS EN NIGERIA
de capacitación, entre otros, en ciudadanía y liderazgo, y capacitación nacional de niños, con vistas al
desarrollo de la personalidad completa de la persona. También se brindan establecimientos recreativos y
se fomentan las actividades deportivas y otras actividades recreativas a través de Clubes y Consejos de
niños. Estos servicios y programas se fortalecerán y mejorarán.
Los Servicios de bienestar familiar también están disponibles para ayudar a mantener la
salud doméstica de la familia, en la que los nigerianos creen que tiene la responsabilidad básica de la
sociabilización de los niños y jóvenes. Además, la educación en la escuela complementa estos servicios,
y prácticamente todos los niños y jóvenes tienen derecho a una educación, tanto en sentido académico
como profesional. No obstante, la participación del gobierno en la educación primaria y secundaria para
brindar educación gratuita, ha llevado a una secularización de la educación, ya que Nigeria es una
sociedad que tiene muchas religiones. Esto ha repercutido en dejar a la religión con una importancia
escasamente relativa, aunque todos sabemos que contiene las características de los principios de las normas culturales más aceptadas. De manera concomitante con esta situación, la enseñanza de educación
cívica también cesó por algún tiempo. Periódicamente se ha puesto atención en las implicancias de tales
fallas y las autoridades se han esforzado por tomar las medidas adecuadas para solucionarlas. El desarrollo será saludable en la medida en que se aplique un freno a las consecuencias de la rápida industrialización, urbanización y desarrollo tecnológico, entre otros. En consecuencia, es un desarrollo bienvenido
que algunos estados hayan devuelto, o estén en el proceso de hacerlo, las escuelas privadas a sus
dueños.
A pesar de que el impacto corrosivo y a veces dominante de nuestra experiencia de
colonización, ayudada por la inyección masiva de valores extranjeros en nuestra vida cultural, a través de
la importación de tecnología y conocimientos tecnológicos y la entrada violenta de los medios masivos de
comunicación internacionales, en Nigeria todavía estamos tratando de retener nuestra identidad cultural.
Además, se ha implementado un programa planificado de coordinación nacional, por más de veintiocho
años, para crear establecimientos de recreación, rehabilitación y capacitación de jóvenes, como medidas
contra la tendencia y aumento de la delincuencia juvenil. Con anterioridad, había un Plan nacional para un
Programa de cuerpos juveniles que estuvo en constante revisión en sucesivos Planes de desarrollo
nacional, pero parece que ya no se lo incluirá en el futuro.
Constantemente se hacen esfuerzos en todo el proceso de planificación nacional por
mantener el desarrollo social. No obstante, se cree que un Programa general de desarrollo social, tanto a
nivel nacional como estatal, no puede ser tan beneficioso como la incorporación específica de elementos
de desarrollo social en proyectos de desarrollo específicos.
En consecuencia puede redactarse el documento Goals and Objectives-Metas y
Objetivos- que contiene el Documento preliminar sobre la administración de justicia de niños en Nigeria,
así como también las estrategias de implementación, en relación con la prevención delictiva para nuestros
niños menores a los dieciocho (18) años. (Documento preliminar, 2005: 17-19).
Meta
La esencia de la prevención delictiva en los niños es asegurar una minimización de su
potencial de comportamiento delictivo/infractor, de tal modo:
1.
2.
3.
136
Para el niño, asegurar su crecimiento como un ciudadano adulto de bien y responsable;
Para la sociedad, asegurar el orden, la paz y la seguridad; y
Económicamente, reducir el costo de minimizar el comportamiento delictivo/infractor en la
sociedad.
Objetivo 1
i.
ii.
Generar conciencia en los niños/padres sobre sus derechos y responsabilidades.
Promover servicios para la niñez que fomenten el desarrollo psicológico de los niños.
Estrategias de implementación
•
Comunicación a través de los medios de comunicación y otros modos aceptados, tales
como el teatro y las competencias deportivas;
•
Establecimiento de una buena asistencia a los padres/programas de asesoramiento para
aumentar las habilidades de los padres;
•
Establecimiento de controles psicológicos y programas de asesoramiento para asistir
en el desarrollo positivo del niño, así como también para motivar y apoyar al niño y permitirle identificarse y lograr las metas sociales, profesionales y educativas. También le
permitirá solucionar los factores internos que puedan ponerlo en situaciones de riesgo de
infringir la ley; y
•
Establecimiento de Community Children (Niños en Comunidad) para educación civil y
social.
Objetivo 2
Asegurar las provisiones para permitir el acceso a una educación accesible y de calidad
como herramienta para transformar a los niños en miembros responsables de la comunidad.
•
Implementación total del programa de Educación básica universal (UBE, por su sigla en
inglés) para asegurar la educación del niño;
•
Fuerte reestablecimiento de la educación cívica y moral en el plan escolar de estudios; y
•
Establecimiento de un mecanismo para introducir personal policial y de bienestar social
en las escuelas con vistas a reducir el comportamiento anti-social, delictivo y discriminatorio en las escuelas y en la comunidad.
•
Trabajo conjunto con las escuelas en enfoques de 'escolaridad completa' sobre el
comportamiento y la disciplina;
•
Identificación y trabajo con los niños y jóvenes que estén en situaciones de riesgo de
transformarse en víctimas o delicuentes;
•
Apoyo para niños y jóvenes vulnerables en los períodos de transición, como el cambio de
niveles en la primaria, y el cambio de escuela primaria a secundaria; y
•
Creación de un ambiente más seguro en el que los niños puedan aprender y vivir.
Objetivo 3
Autorizar y apoyar a las familias para permitir que los padres construyan sus capacidades
para aliviar la pobreza.
•
Promover programas que generen ingresos y de micro crédito para padres y niños;
•
Desarrollo de programas que creen puestos de trabajo en la comunidad;
•
Establecer programas de mejora social para niños;
•
Provisiones para fondos de donación y del gobierno para apoyar dichos proyectos;
•
Utilización de ordenes judiciales para asistir a los padres a controlar su familia, incluyendo su/s hijo/s; y
137
•
Mejorar los servicios sociales para niños, como por ejemplo ofrecer educación gratuita o
servicios médicos básicos gratuitos.
Objetivo 4
Debe consolidarse la participación y propiedad de la comunidad en el sistema del Sistema
judicial de niños.
•
Crear consciencia y participación de toda la comunidad en la delincuencia a través de
visitas a escuelas, iglesias, mezquitas y asociaciones comunitarias;
•
Establecer un Comité social de delincuencia para facilitar la concienciación y controlar
al personal de los tribunales, la policía, las prisiones y establecimientos, etc.; y
•
Introducir programas de servicio social para que los niños y las comunidades participen
totalmente.
Objetivo 5
Estimular la participación de los niños en el planeamiento e implementación de programas
relacionados con la justicia penal.
•
Establecer educación de pares para niños dentro y fuera de la escuela;
•
Establecer jurados de pares en el contexto de los Tribunales de familia, así como también
en el Tribunal de resolución de conflictos comunitarios; y
•
Asegurar la participación del niño infractor en Programas de desarrollo de habilidades
permanentes para adolescentes, como manejo de la ira, responsabilidades civiles y
adquisición de habilidades.
Objetivo 6
Capacitación de todos los funcionarios que trabajan con niños para mejorar sus técnicas
y habilidades de control y asesoramiento.
•
Revisar el plan de estudios de distintos organismos e instituciones que ofrecen
capacitación para que incluyan asesoramiento, servicio social, desarrollo social, y otros
elementos de desarrollo, que estimularán las habilidades necesarias de los funcionarios
que se capacitan allí; y
•
Asegurarse de la capacitación de tales funcionarios en las habilidades necesarias, así
como también en las habilidades de comunicación, que asegurarán la transmisión a los
niños a su cargo.
Objetivo 7
Crear establecimientos diseñados exclusivamente para niños en centros urbanos y
rurales, para permitir que los niños accedan a la información, asesoramiento y servicios de rehabilitación.
•
Establecer 'mesas para niños' en estaciones de policía, escuelas, clubes, oficinas
gubernamentales locales, y establecimientos rurales adecuados, que permitirán que los
niños puedan acceder a:
138
Mecanismos de demanda para niños abus ados o niños en situación de riego de
abuso o maltrato;
Recursos (civiles y penales) para abusados (o víctimas de maltrato), o para aqueº
llos considerados en tales situaciones de riesgo; y
Información o asesoramiento.
º
Ofrecer información sobre su situación de abuso real o potencial, o maltrato, o la que se
conozca de otros niños, incluyendo abusos psicológicos, sexuales y físicos.
º
•
Las estrategias adicionales y prácticas óptimas que se aplican en Nigeria pueden
enumerarse como se ve a continuación:
1.
Educar/sensibilizar a los jóvenes sobre los hechos relacionados con el maltrato, en especial relacionado a las condiciones de las áreas urbanas. Tal conocimiento ayudará a que
los jóvenes no sean maltratados.
2.
A pesar de la pobreza, hacer un esfuerzo por evitar la exclusión social de los jóvenes
y alentar a la comunidad a desarrollar sociedades en la que todos los niveles de gobierno organicen los proyectos sociales para evitar que los jóvenes se conviertan en
delincuentes. Tales proyectos pueden ser micro-créditos, por ejemplo, proyecto en el que
la comunidad participe supervisando y controlando.
3.
Establecer vigilacia comunitaria, adicionales a los proyectos orientados a la comunidad,
tales como la inserción de policías dentro de una comunidad o escuela determinada, el
trabajo con familias, comunidades o escuelas para intervenir en los primeros signos de
comportamiento problemático por parte del niño, y corregir y alejarlo la delincuencia.
4.
Establecer un grupo de intervencionistas comunitarios, incluyendo trabajadores sociales
que se desempeñarán junto con la policía trabajando en la comunidad y/o escuelas.
5.
Planificar o volver a planificar los centros urbanos, con vistas a contener las consecuencias negativas de la explosión demográfica ante un desarrollo urbano no planificado y
sin respaldo.
6.
Facultar o volver a facultar a las familias para ser capaces de interesarse o volver a interesarse en sus hijos, y formar los vínculos necesarios con ellos para evitar la exclusión
social.
7.
Obtener, siempre que sea posible, cooperación técnica para la construcción de las capacidades, incluyendo la capacitación, que facultará a los funcionarios pertinentes y
miembros de la comunidad a aprender las prácticas óptimas en la prevención del delito
para los jóvenes en situaciones de riesgo.
Además de los planes de Nigeria para los niños y jóvenes en situaciones de riesgo, con más frecuencia en el área de prevención delictiva, Nigeria ha desarrollado un proyecto, en colaboración con el
Programa para el Desarrollo, la Seguridad y la Justicia del Departamento de Desarrollo Internacional
(DFID, por su sigla en inglés), para revisar la Estructura Policial Informal (IPS, por su sigla en inglés). La
IPS ya está operando en toda Nigeria, aunque el proyecto se centra en los estados de Enugu y Jigawa,
con dos entidades IPS por estado. El proyecto buscaba proporcionar capacitación al personal operativo de
IPS, con vistas a concientizarlos a respetar los derechos humanos, mejorar sus habilidades para hacer
cumplir la ley, mejorar sus habilidades de registro y conocimiento acerca de procedimientos de arresto, y
mejorar su relación con la policía, para quienes ahora trabajan como informantes. El proyecto ha utilizado
esta mecanismo útil para la prevención y control del delito en Nigeria, así argumentando los esfuerzos del
Sistema Policial Formal, representada por la Fuerza Policial Nigeriana. El proyecto ha tenido éxito y el IPS
se está organizando bajo un aglutinamiento de Asociaciones vecinales; y se está documentando un
proyecto de ley para reconocer formalmente estas asociaciones y formalizar sus objetivos y procesos.
139
REFERENCIAS
The African Common Position on Crime Prevention and Criminal Justice (2005) Africa's Contribution to the Eleventh United Nations
Congress on Crime Prevention and Criminal Justice, adopted by the Heads of State and Government, at Abuja, in January 2005.
Draft National Policy on Child Justice Administration in Nigeria, developed by the National Working Group on Juvenile Justice
Administration established in 2002. Presented for discussion at the National Experts meeting in Ajuba, August 2003.
BIOGRAFÍA
Profesor Adedokun A. Adeyemi, Departamento de Derecho Público, Facultad de Derecho, Universidad de Lagos;
Asesor de proyectos; Miembro del Comité nacional para el ejercicio de los derechos del niño (NCRIC, por su sigla en
inglés); Vicepresidente de la Sociedad internacional de defensa social; miembro del Consejo consultivo internacional
científico y profesional del Programa de justicia penal y prevención del delito de las Naciones Unidas (ISPAC, por su
sigla en inglés) en Milán; Asesor de la Unión Africana en la Posición Común de África sobre la Posición Penal y
Prevención del Delito (Contribución Africana al Décimo Primer Congreso de las Naciones Unidas sobre Justicia penal
y Prevención del delito).
140
EXPLOTACIÓN SEXUAL JUVENIL: ENFOQUE ESTRATÉGICO
ESTRATÉGICOPARA COMBATIR EL TRÁFICO DE JÓVENES
EN LA REPÚBLICA CHECA
POR RADIM BURES
Este capítulo presenta una estrategia prometedora para combatir el tráfico de jóvenes ya
sea desde o hacia la República Checa. Los objetivos que se detallan en la política anti-tráfico adoptada
por el gobierno checo tienen tres aspectos: i) prevenir que se trafiquen jóvenes, ya sea desde o hacia el
país, ii) identificar y castigar a los autores de tráfico de personas, y iii) apoyar a las víctimas incondicionalmente - sin importar las circunstancias que hayan llevado a su tráfico.
Se desarrollaron componentes básicos para cubrir los objetivos de la estrategia. Los
elementos básicos son: que el gobierno asuma el liderazgo; que la estrategia sea global; que la estrategia se desarrolle en colaboración con los organismos de gobierno y organizaciones no gubernamentales
que se encargan de hacer cumplir la ley; que se capacite a todos aquellos que participen del proyecto;
y que el proyecto alcance a todos los estratos de la sociedad.
Contexto
En resumen:
•
•
•
Luego de la apertura de fronteras principios de 1990, siguiendo los cambios
políticos, la República Checa rápidamente se convirtió en un blanco de tráfico de
personas y traficantes.
Desde entonces, el país se ha mutado de ser un país de origen para convertirse
en un país de paso y, cada vez más, en un país de destino.
Para luchar contra esto, se han tomado medidas tanto en el ámbito de la justicia
penal como el legislativo, aunque sólo han brindado soluciones parciales. Para
que las estrategias anti-tráfico sean efectivas, deben incluirse como elementos
esenciales la previsión y el apoyo a las víctimas.
La República Checa es un pequeño país de 78.864 kilómetros cuadrados, con aproximadamente 10 millones de habitantes, que se encuentra en el centro de Europa, y actúa como puente
entre Europa occidental y las regiones poscomunistas. La República Checa ha sido miembro de la Unión
Europea desde el 2004.
El fenómeno de tráfico de personas ha evolucionado con el pasar de los años en la
República Checa. Gracias a la posición geográfica, así como también a los cambios en las condiciones
sociales y económicas después de 1989, la República Checa se ha transformado de un país de origen a
uno de paso y destino, especialmente de mujeres de Rusia, Ucrania, Moldaviaa, Bulgaria, Rumania, China
y Vietnam. La República Checa también es un país de destino para una gran cantidad de mujeres de
Eslovaquia que pertenecen principalmente al grupo étnico romaní. Hasta ahora, las mujeres víctimas del
tráfico no tienen una categoría especial en las estadísticas de la policía. Las organizaciones no gubernamentales, por el contrario, tienen en cuenta sus situaciones únicas y las consideran como un grupo en una
situación de alto riesgo. El crimen organizado en el país está en su mayor parte controlado por ciudadanos
rusos que contratan extranjeros naturalizados que viven y trabajan en el país para ayudarlos a cumplir sus
objetivos. Las víctimas de tráfico checas, principalmente mujeres, se trafican generalmente hacia países
de Europa Occidental, aunque últimamente se están traficando mujeres a países más lejanos como Japón
o México. Últimos descubrimientos revelaron que la violencia contra las mujeres que trabajan en el mercado de oferta sexual es un tema grave, particularmente en países como España o Italia.
141
EXPLOTACIÓN SEXUAL JUVENIL: ENFOQUE ESTRATÉGICO ESTRATÉGICOPARA COMBATIR
EL TRÁFICO DE JÓVENES EN LA REPÚBLICA CHECA
Objetivos
•
•
•
•
•
Prevenir el tráfico de ciudadanos checos al extranjero.
Brindar apoyo rápido y efectivo a las víctimas de tráfico residentes y extranjeras en la
República Checa.
Estimular a las víctimas de tráfico de personas a testificar contra los traficantes.
Crear redes informales de lucha contra el tráfico de personas.
Ayudar a los organismos regionales a identificar víctimas y asegurar una derivación
adecuada a las organizaciones de apoyo.
Campaña informativa
En resumen:
•
En 1990 se inició una campaña informativa con apoyo financiero del gobierno estadounidense.
•
La campaña la llevó a cabo la Organización Internacional para las
Migraciones (IOM, por su sigla en inglés), con el apoyo del gobierno checo,
y un número de organizaciones no gubernamentales, entre las que encontramos La Strada, que ha estado trabajando para detener el tráfico de
personas desde 1995.
142
Centrados en las víctimas checas y las posibles víctimas, la seccional de Praga de la
Organización Internacional para las Migraciones (IOM), en sociedad con La Strada, organizaron una campaña de concienciación pública masiva contra el tráfico de personas, en especial de mujeres y niños, en
1999 - 2000. La campaña también ganó el apoyo de muchas autoridades de la administración pública, particularmente del Ministerio del Interior y el Ministerio de Educación, Juventud y Deportes. Antes de la campaña, hubo un período de investigación exhaustiva en la que se recolectó información de varias instituciones, incluyendo el Instituto para la investigación de la opinión pública y el Organismo de medios de
comunicación y estudio de la opinión pública. Los resultados dieron una idea integral de la realidad del tráfico de personas en la República Checa y se convirtieron en la base para implementar medidas efectivas
contra el tráfico. El gobierno estadounidense financió el estudio y la campaña.
La campaña de concienciación se inició debido al rápido aumento del número de mujeres checas que se
traficaban al exterior, y debido a que se había muy poca conciencia, si es que se la había, con respecto a
este tema. La campaña tenía como objetivo educar tanto a los expertos como al público en general,
incluyendo personas que buscaban trabajo en el exterior, acerca de los riesgos y consecuencias posibles
del tráfico de personas. El proyecto estaba compuesto de una investigación, una etapa preparatoria, y la
comunicación real de la información en grupos objetivos determinados a través de los medios de comunicación u otros canales. El proyecto también ayudó a configurar y mejorar la cooperación entre las
autoridades públicas, las organizaciones no gubernamentales y los representantes de otras entidades
relevantes.
La campaña de concienciación llevó a la producción de un video educacional y un manual diseñado para maestros y asesores. Con la colaboración del Ministerio de Educación, Juventud y
Deportes y el Ministerio del Interior, se entregaron los videos a las escuelas y otras instituciones educativas. La educación sobre el tema del tráfico de personas se ha incluido en el plan de estudios regular de
las escuelas.
Es importante observar que la campaña de concienciación dio resultado al alcanzar
aproximadamente la mitad del total de la población objetivo -mujeres jóvenes de entre 15 y 21 años.
Se elaboraron cuadernillos y videos destinados a estas mujeres para distribuir en las escuelas, los cuales
permanecerán allí como elementos permanentes. El hecho de que la población objetivo sea tan joven,
y en consecuencia tal vez ingenua por la falta de experiencia, aumenta la vulnerabilidad a las falsas
promesas sobre futuros brillantes en el extranjero.
Proyecto anti-tráfico de las Naciones Unidas
En resumen:
•
El proyecto se implementó entre noviembre de 2002 y mayo de 2004.
•
Dentro del marco de este proyecto, el gobierno checo diagramó y aprobó la
Estrategia Nacional contra el Tráfico de Personas.
•
Se desarrolló e implementó un Programa de Asistencia a Víctimas/Testigos.
Junto a Polonia, la República Checa participó activamente en la implementación del
Proyecto de las Naciones Unidas para prevenir, reprimir y sancionar el tráfico de personas, especialmente
de mujeres y niños. El proyecto es parte de un Programa Global de las Naciones Unidas contra el Tráfico
de personas, organizado por el Centro de las Naciones Unidas para la Prevención Internacional del Delito
en la oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito (UNODC, por su sigla en inglés). Se
eligió a Polonia y a la República Checa como países objetivos para recibir esta iniciativa, y otros países
socios incluyen Austria, Alemania, los Países Bajos y Finlandia.
El proyecto de cuatro etapas intenta lograr los siguientes objetivos:
•
•
•
•
•
Evaluar la capacidad de la República Checa para ratificar el Protocolo de las Naciones
Unidas para prevenir, reprimir y sancionar el tráfico de personas, especialmente de
mujeres y niños, acompañando la Convención de las Naciones Unidas contra la delin
cuencia organizada transaccional, firmado por la República Checa en Palermo el 12 de
Diciembre de 2000.
Recopilar información sobre el tráfico de personas con el fin de explotación sexual en la
República Checa e identificar las tendencias actuales.
Evaluar la efectividad de las medidas anti-tráfico que se adoptaron y la calidad de cooperación entre las instituciones de los países de origen, paso y destino. El Instituto de
Prevención Social y Delincuencia del Ministerio de Justicia es la unidad responsable de
implementar esta etapa del proyecto.
Poner en funcionamiento un esquema de protección de víctimas/testigos en la República
Checa para mejorar la prevención, la investigación, y el proceso judicial sobre el tráfico de
personas.
Fortalecer la cooperación internacional entre especialistas de los países de origen, paso
y destino.
El proyecto también brindará a la nueva Oficina para la Detección del Crimen Organizado
nuevo hardware y software para instalar una base de datos con información integral sobre el tráfico de
personas en la República Checa.
Coaliciones contra el tráfico y el rol indispensable de las organizaciones no
gubernamentales
El Ministerio del Interior, junto con unidades de policía especializadas y organizaciones no gubernamentales (ONG) trabajan estrechamente en la identificación de las víctimas de tráfico de personas.
Tanto las autoridades locales de distrito y las zonales se han movilizado para guiar y apoyar a las
ONG regionales y otros miembros de la sociedad civil que ayudan a identificar a las víctimas. El gobierno
143
sustenta una financiación que se utiliza para la identificación de victimas y el apoyo de la asistencia, protección y regreso voluntario, y reintegración de las víctimas a sus países de origen. Las ONG se aseguran de que una vez que las víctimas se han identificado, se deriven a los servicios adecuados. Como las
víctimas extranjeras generalmente no confían en los órganos de estado y policía, y las víctimas checas se
avergüenza de ponerse en contacto con organismos públicos -incluyendo servicios sociales-, las ONG
tienen un rol muy importante en las actividades de prevención y asistencia de la víctima.
Socios principales
Policía checa
La policía checa ha creado un departamento especial para luchar contra en tráfico de personas -el Departamento contra el tráfico de personas bajo la Unidad de investigación del crimen organizado del Servicio de la policía e investigación penal (UOOZ, por su sigla en inglés).
UOOZ es responsable de sacar a la luz y controlar los casos de tráfico de personas, dejar
al descubierto a los autores y brindar una guía pericial y metodológica, basándose en la orden obligatoria
del director de la policía con relación al sistema de control de leyes penales importantes sin resolver, con
relación a la coordinación de las actividades de los departamentos de policía especializados, y el consejo de servicio de la policía penal de la jefatura de policía en la detección de estos delitos y sus autores. Se
ocupa básicamente de casos relacionados con grupos de delito organizado y el tráfico de personas
transnacional. Otros departamentos de policía deben notificar a UOZZ siempre que descubran o
sospechen un delito relacionado con el tráfico de personas.
Para luchar contra el tráfico de personas, UOOZ coopera activamente con instituciones
socias de Alemania, Austria, los Países Bajos, el Reino Unido, Italia, Eslovaquia, Polonia y Hungría.
Repetidas veces, UOOZ ha recibido ayuda de instituciones estadounidenses, como el FBI y el Servicio de
Inmigración de Estados Unidos. Este departamento de policía especializado está estructurado por zonas,
con jefaturas y unidades zonales que cubren todo el territorio de la República Checa. Los detectives e
investigadores tienen títulos importantes e investigan los casos en gran profundidad utilizando información
de otros departamentos de policía. Su objetivo es sacar a la luz la mayor cantidad posible de autores de
delitos -hasta llegar a los líderes o grupos delictivos organizados.
La Strada
La Strada Czech Republic es la única organización no gubernamental en el país que se
especializa exclusivamente en el tráfico de personas. Además de brindar ayuda directa a las víctimas de
tráfico. La Strada se centra en crear conciencia sobre el tráfico de mujeres en ciertos grupos objetivos.
Como el tráfico de mujeres constituye una violación a los derechos humanos, se hace hincapié en apoyar
a las mujeres, aumentar sus niveles de confianza y habilidades para tomar decisiones a conciencia. Las
actividades de prevención se centran principalmente en los siguientes grupos objetivos: mujeres y niñas
que se consideran 'en riesgo', mujeres que trabajan en la industria del sexo y padres y parientes de
mujeres que trabajan en la industria sexual. La Strada utiliza diversos métodos para alcanzar estos
grupos, incluyendo: confere n c i a s ,
cuader nillos,
folletos, información
telefónica, medios
de comunicación e Internet.
144
La Strada - línea S.O.S.
Para prevenir el tráfico de personas, La Strada trabaja en forma conjunta con el Ministerio
de Trabajo y Asuntos Sociales y el Ministerio del Interior. Gracias a estos esfuerzos, La Strada ha podido
suministrar folletos informativos a las autoridades de distrito. Con posterioridad, el Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales organizó una mayor distribución de estos folletos por la red de asistentes sociales que
trabajan para varias autoridades municipales y de distrito, organizaciones no gubernamentales y sin fines
de lucro.
SE
HA DESARROLLADO UN FOLLETO INFORMATIVO PARA LAS VÍCTIMAS POTENCIALES
Caritas Católica Checa
La asociación Caritas Católica
Checa (Caritas) es la organización no gubernamental más importante que se especializa en los campos de atención social y de salud. Caritas ha creado
un centro de coordinación para ayudar a las víctimas del tráfico de personas y personas forzadas a entrar
en la prostitución. El centro deriva a las víctimas al cuidado de las instituciones adecuadas en la República
Checa y coordina, entrena y capacita su personal; financia el cuidado de las víctimas y actúa como mediador con instituciones socias en el extranjero. Caritas también mantiene una red de refugios que son
protegidos y anónimos, y ofrece departamentos y camas separados para las víctimas de tráfico en sus
refugios en toda la República Checa. Los rectorados, conventos, monasterios, y otros establecimientos
también pueden utilizar Caritas para refugiar a las víctimas de tráfico.
Caritas utiliza diversos métodos para proteger el anonimato de las víctimas:
•
•
•
Una mujer constantemente utiliza una identidad ficticia en su estadía en los establecimientos de Caritas. Ni su nombre real ni sus datos personales se divulgarán al personal u otros
clientes. Su identidad sólo la sabrá el miembro del personal designado para asistirla a
reunir la documentación y tratar con las autoridades.
El cliente recibe toda correspondencia a través de la asociación y su asistente personal.
Existen reglas estrictas que se relacionan con el hecho de ocultar el lugar de residencia
del cliente, incluyendo la prohibición estricta de divulgar la dirección, el número de telé
fono o la dirección del refugio protegido, o cualquier otra información del cliente que pudiese llevar a su exposición.
La diócesis Caritas en Ceské Budejovice ha implementado un nuevo proyecto de un
Centro de asesoramiento Eva que brinda asesoramiento a mujeres y niñas en situaciones difíciles de la
vida, cuando su posición social, dignidad humana, salud y/o vida están en peligro. La mayoría de estas
mujeres, así como también algunas niñas, son victimas de violencia familiar. Muchas de las clientas de
Eva trabajan o han trabajado en el mercado de oferta sexual. También se han creado centros de asesoramiento similares para mujeres en dificultades en las ocho diócesis. Caritas Católica tiene una línea de
ayuda a escala nacional en la que trabaja personal especialmente capacitado en las áreas de violencia
familiar y tráfico de personas.
145
La diócesis de Caritas también ha implementado el Proyecto Lily, diseñado para asistir a
las prostitutas de clubes de la autopista E55, cerca del límite con Austria. El Proyecto Lily se centra en prevenir enfermedades de transmisión sexual y SIDA, brindando asesoramiento en temas sociales y médicos
como documentos de identidad o seguro médico, y cooperación con los establecimientos médicos locales.
Por medio de este contacto directo con las trabajadoras sexuales, la diócesis de Caritas puede ayudar a
identificar a las víctimas de tráfico de personas en la zona.
Hay muchas ramas de diócesis y rectorados en Caritas con experiencia en la ayuda de
prostitutas, incluyendo aquellas que han sido forzadas a ingresar a tal profesión, quienes recurren a los
refugio Caritas cuando quedan embarazadas o tienen niños. El embarazo generalmente motiva a estas
mujeres a realizar cambios radicales en sus vidas ya que quieren proteger a sus hijos de la violencia, los
delitos y la industria del sexo. Caritas ofrece asistencia personal, tratamiento médico y todo lo que necesiten. Los trabajadores de Caritas asisten a las mujeres durante el embarazo y nacimiento del niño. Con
frecuencia, si la mujer no tiene lugar adonde ir luego del nacimiento de su hijo, vuelven a los establecimientos de Caritas Católica. Además de los servicios estándares que se brindan a todas las mujeres que
deciden cambiar sus vidas y reivindicar su libertad, se brinda asesoramiento y apoyo del cuidado de su/s
hijo/s a las mujeres embarazadas y se les enseña a cuidar de ellos. Se motiva a estas mujeres a que se
independicen, encuentren un hogar y cuiden de sus hijos tan pronto como puedan.
Gracias al apoyo importante de la Unión Europea, la archidiócesis de Caritas en Olomuc
pudo fundar un Centro de coordinación para crear red(es) social(es) en Moravia Central. Este, así como
otros proyectos similares, buscan crear y construir una red de servicios de salud y sociales para cubrir las
necesidades de grupos objetivos, que contribuirán, por su parte, al desarrollo de una sociedad civil. Dentro
de los grupos objetivos específicos de la iniciativa, se encuentran las mujeres que son víctimas de tráfico
de personas y forzadas a ingresar en la prostitución. El centro ofrece intervención en crisis para mejorar
la salud mental y física de la víctima y brinda un hogar seguro en sus refugios, donde especialistas
asisten a las mujeres. Caritas también ofrece una continuación del apoyo a las mujeres que buscan rehabilitación -incluyendo la motivación a comenzar una vida 'normal' nuevamente, el volver a realizar la
prevención, el ayudar a encontrar trabajo y hogar, acompañamiento y apoyo social.
Organización Internacional para las Migraciones (OIM)
La Organización Internacional para las Migraciones conduce iniciativas en diversos
países y dedica una parte específica de sus esfuerzos a localizar ciudadanos checos que son o han sido
víctimas de tráfico transnacional de personas. También ayudan a varias agencias de representantes
checos en la distribución de folletos informativos a las víctimas.
En el año 2001, la OIM y el Ministerio del Interior checo firmaron el Protocolo para implementar un programa de asistencia de repatriación voluntaria de solicitantes que no consiguieron asilo en
la República Checa y los ciudadanos extranjeros obligados a exiliarse de la República Checa. El protocolo no trata específicamente sobre las víctimas de tráfico de personas con fines de explotación sexual, pero
se está actualizando.
Capacitación de todos los socios
146
En resúmen:
•
Se han desarrollado e implementado los esquemas de capacitación para las
unidades de policía específicas, con atención especial a la policía de frontera
y extranjera.
•
Las ONG participan de la capacitación tanto como socios como instructores.
•
Se brinda capacitación especial y seminarios de concienciación a las autoridades locales y regionales.
•
Se han desarrollado herramientas de capacitación con cooperación internacional.
No es de sorprender que cuando se introdujo el proyecto por primera vez, hubiera poco
conocimiento sobre el tráfico de personas y muchos funcionarios se dejaban llevar por sus prejuicios.
Pronto se determinó que los distintos grupos profesionales requerían capacitación distinta y especial; de
todos modos, no había herramientas de capacitación. El objetivo de la capacitación es transmitir
conocimiento y desarrollar habilidades y, en muchos casos, cambiar actitudes.
El primer grupo objetivo fueron oficiales de policía de la Unidad contra el delito organizado, por su rol de apoyo y protección de las víctimas. Todos los miembros de este cuerpo altamente especializado han tenido capacitación. Otro grupo objetivo importante que se seleccionó fue la policía de frontera y extranjera, ya que generalmente sus oficiales son el primer punto de contacto con las víctimas del
tráfico de personas. Debido la gran cantidad de oficiales en este departamento, sólo se capacitaron los oficiales seleccionados, quienes servirán como agentes de cambio. Se han utilizado distintos métodos de
capacitación y se han invitado a socios extranjeros para que participen como oradores invitados.
Específicamente, se preparó un número de sesiones de seminario/capacitación en el proyecto
EU-PHARE, en el que participaron oradores ingleses y holandeses. En este momento, la capacitación consiste en un seminario de dos días. En la mayoría de los eventos, los representantes de las ONG han participado como oradores o instructores, junto con compañeros entre los que se encuentran oficiales de
policía, servidores civiles, investigadores y oradores invitados elegidos del extranjero. La diversidad de
oradores debería reflejar el principio de todos los grupos profesionales importantes que trabajan en conjunto; esto es para evitar la sensación de que un grupo le enseña al otro (por ejemplo, las ONG le enseñan
a la policía o los servidores civiles a las ONG).
Se están desarrollando herramientas de capacitación especiales en cooperación internacional. Bajo el liderazgo del Centro internacional para el desarrollo de la política de migración (ICMPD, por
su sigla en inglés) en Viena, y se está desarrollando una herramienta de capacitación especializada gracias a la ayuda financiera del proyecto AGIS de la Unión Europea Capacitación para crear conciencia
sobre el tráfico de personas para policías, guardias de frontera y oficiales de aduana en los estados miembro de la Unión Europea, estados en proceso de acceso y países candidatos y para el desarrollo de un
Programa Europeo. El Ministerio del Interior de la República Checa es miembro del equipo del proyecto
central. La herramienta que se está desarrollando se basa en documentos anteriores de la Organización
para la seguridad y cooperación en Europa (OSCE, por su sigla en inglés) que reflejan verdadera
sinergia internacional. La capacitación regular para todo el personal comenzará luego de que se haya
realizado la prueba de la herramienta de capacitación antes mencionada.
La concienciación se llevará a cabo por medio de seminarios/encuentros zonales de un
día de duración. Estas sesiones están enfocadas a políticos zonales, funcionarios y líderes de la opinión
pública representantes de las ONG. Se seleccionan oradores de los miembros de las organizaciones
centrales, en especial oficiales de policía, representantes de las ONG y oficiales del Ministerio del Interior
con el objetivo de ofrecer un mínimo de cuatro a seis seminarios por año.
Prevention
En resumen:
•
Se disemina por los medios de comunicación una campaña informativa
general para jóvenes sobre los riesgos de trabajar en el extranjero
•
Pautas de seguridad para trabajar legalmente en el extranjero.
•
Campañas objetivas en escuelas y hogares de niños, capacitación para
maestros, folletos objetivos y programas de video.
•
Una campaña informativa objetiva para jóvenes en situación de riesgo que
incluye trabajadoras del mercado de oferta sexual, fugitivos y/o drogadictos.
•
Información para los consulados checos en el extranjero así como también
para los consulados extranjeros en Praga.
147
Programas de concienciación en las oficinas de representación oficial checas en los
países de origen
En el año 2002, a pedido del Ministerio del Interior checo, el Ministerio de Asuntos
Exteriores inició una cooperación formal para combatir el tráfico de personas con las embajadas de la
República Checa en Rumania, Bulgaria, la Federación Rusa, Ucrania y Kasakistán, así como también con
las delegaciones respectivas de la Organización Internacional para Migraciones. El objetivo de esta iniciativa era asegurar que las personas que solicitaban información o algún tipo de visa de alguna embajada
checa en el extranjero tome conciencia de los riesgos del tráfico de personas.
Desde junio a diciembre de 2000, La Strada ha organizado siete encuentros zonales de
expertos de instituciones del gobierno y no gubernamentales para debatir el problema de tráfico de personas con personas de distintas regiones de la República Checa. Los objetivos de estas reuniones eran
mejorar la coordinación en lo referente a los casos de tráfico de personas, crear medios posibles de cooperación con las zonas, aumentar el entendimiento sobre este tema y distribuir materiales de promoción.
Entre los temas que se trataron, se encuentran: la situación particular de cada región, la evaluación de las
condiciones de la zona en términos de cooperación con instituciones públicas y privadas y los problemas
sin resolver.
Atención de la víctima
En resuman:
Cuando las víctimas están de acuerdo con cumplir las condiciones del programa de
asistencia, tienen derecho a los siguientes beneficios:
•
Refugio y subsistencia
•
Rehabilitación social y psicológica
•
Capacitación en lenguaje y las habilidades
•
Asesoramiento social y legal
•
Residencia temporaria para extranjeros ilegales
Programa de apoyo y protección de víctimas del tráfico ilegal con fines de
explotación sexual
Objetivos del programa
•
•
Asegurar la protección de los derechos humanos básicos y la dignidad de la víctima;
Motivar a las víctimas a testificar y ayudar a aquellos involucrados en procesos penales
para investigar, exponer, procesar y sancionar a los autores de tráfico de personas.
Grupo objetivo del programa
•
El programa está disponible para todos los ciudadanos checos y ciudadanos extranjeros
que se presenten como víctimas del tráfico ilegal con fines de explotación sexual.
Ayuda para las víctimas
Etapa 1
•
148
Luego de la admisión en el programa, a la víctima se le brinda una intervención en crisis
y asistencia social y psicológica por 30 días.
•
•
•
•
Si la víctima es un ciudadano extranjero que actualmente está viviendo en el país de
manera ilegal, la admisión en el programa también implicará solicitar una visa de salida
en 40 días;
Los ciudadanos extranjeros deben decidir dentro de los 30 días si van a cooperar con
aquellos involucrados en el proceso penal;
Cuando una víctima extranjera decide cooperar, la policía checa tienen 10 días más para
determinar si la víctima cumple con los prerrequisitos para darle la visa de consentimiento de residencia;
A las víctimas extranjeras que se nieguen a cooperar, se les ofrecerá regreso voluntario a
su país. Si se niegan a regresar de manera voluntaria, serán deportados cuando venza su
visa de salida. No obstante, se puede regresar voluntariamente en cualquier momento a
pedido.
Etapa 2
•
•
Luego de la intervención en crisis de un mes, un ciudadano extranjero que decide cooperar con la policía solicita una visa de consentimiento de residencia, válida por 3 meses,
y el procedimiento puede repetirse durante el proceso penal;
Cuando el proceso penal está concluido, a la víctima se le ofrecerá un regreso voluntario
a su país.
Etapa 3
•
En casos muy excepcionales, a pedido de la víctima y por razones humanitarias, la extranjera puede otorgar a la víctima extranjera residencia permanente en la República Checa.
Instituciones relacionadas
•
•
•
La institución que se encarga de la admisión en la etapa 1 siempre será La Strada;
Luego de tres meses, las víctimas extranjeras se transferirán de La Strada al cuidado de
Caritas Católica checa (Caritas), mientras que las víctimas checas se derivarán al cuidado de Caritas luego de haber estado sólo un mes en La Strada;
La Organización Internacional para Migraciones organiza el programa de regreso
voluntario.
Apoyo organizacional
•
•
•
•
Las instituciones participantes deben funcionar según el modelo anteriormente citado,
tanto para el tratamiento de los clientes como para la cooperación mutua.
El Ministerio del Interior se encarga de designar la institución responsable de actuar como
Informante Nacional;
Además de coordinar el programa de apoyo y protección de la víctima, la institución que
funciona como Informante Nacional debe notificar regularmente sobre el tráfico de
personas con fines de explotación sexual en la República Checa, cooperar con las instituciones y autoridades en el exterior y evaluar el funcionamiento del modelo y actualizarlo;
El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales propuso que se adoptaran nuevas medidas
para extender los beneficios sociales de las víctimas de tráfico ilegal con fines de
explotación sexual a las victimas con nacionalidad extranjera, y también propuso que se
evaluara la posibilidad de otorgarles un permiso de trabajo.
149
Financiación
•
•
Desde el día en que se aprobó el Modelo hasta la finalización del proyecto de las
Naciones Unidas a fines de mayo de 2004, todas las actividades relacionadas con la
implementación del proyecto se financiaron con el presupuesto del proyecto de las
Naciones Unidas.
Los fondos asignados en el capítulo General Treasury Administration for the Crime
Prevention Strategy in the years 2004 - 2007 (Administración del tesoro general para la
estratégia de prevención del delito en los años 2004-2007) del presupuesto se están
utilizando para cubrir los gastos relacionados con el cuidado de las víctimas. Aquellos
relacionados con el plan de acción también deben incluir el tema del tráfico de personas
para fines de explotación sexual entre las prioridades de la estrategia próxima de prevención del delito para los años 2004 - 2007.
Desarrollo de actividades estratégicas a nivel local
Objetivos:
•
•
•
•
Encontrar socio(s) confiables a nivel local.
Concientizar a las autoridades locales del fenómeno de tráfico de personas.
Informar, capacitar y apoyar a los organismos públicos importantes a nivel local, incluyendo servicios sociales, de salud y educativos para asegurar un enfoque más estratégico
e integral a las víctimas potenciales, y a la juventud en situaciones de riesgo en general.
Identificar las ONG locales importantes y desarrollar una cooperación regular.
Conclusión
Es difícil y prematuro evaluar adecuadamente la efectividad de la estrategia. No es
posible sacar conclusiones cuantitativas de los datos actuales del programa, que sólo ha trabajado con
35 víctimas hasta ahora, ya que el número total de víctimas, tanto checas como extranjeras, no puede
contarse sino de manera aproximada
Tendencias emergentes:
•
El número de chicas que solicitan el ingreso al programa de apoyo y protección de
víctimas aumenta de manera constante y gradual. Demuestra claramente que los agentes
del programa toman cada vez mayor conciencia de sus tareas con respecto al programa,
y de la información disponible para las víctimas potenciales;
•
Por primera vez hubo casos de asistencia a niñas checas que habían sido enviadas
ilegalmente al exterior , ya que era muy difícil alcanzar este grupo objetivo anteriormente;
•
El público general ahora tiene acceso a más información sobre el tráfico de personas
ya que ésta se les presenta de una manera clara e imparcial y sin sensacionalismo por
parte de la prensa;
•
Las autoridades locales están al tanto de su rol en la prevención del tráfico de personas
y han solicitado información adicional y una guía para construir su capacidad para hacerlo.
150
BIOGRAFÍA
Radim Bures es Subdirector del Departamento de prevención del delito del Ministerio del Interior de la República
Checa, y es corresponsable de la preparación y administración de las estrategias de prevención del delito en la
República Checa. Ha participado en numerosos proyectos internacionales sobre la prevención delictiva, la justicia
penal y los derechos humanos, y de las Pautas para la prevención responsable del delito en Buenos Aires (1998) y
Vancouver (2002). Es el Representante Nacional por la República Checa en la Red de prevención del delito de la
Unión Europea (EUCPN, por su sigla en inglés). Desde 1999, ha estado a cargo de la preparación del proyecto de las
Naciones Unidas sobre el Tráfico de personas en la República Checa, de hacer un proyecto de la Estrategia nacional
checa para luchar contra el Tráfico de personas, y de la implementación del proyecto antes mencionado.
151
LA CRECIENTE PARTICIPACIÓN DE NIÑOS Y JÓVENES
EN LA VIOLENCIA ARMADA ORGANIZADA:
RÍO DE JANEIRO Y OTROS
POR MARIANNA OLINGER
Introducción
El presente trabajo describe brevemente la creciente participación de niños y jóvenes en
la violencia armada organizada de Río de Janeiro, Brasil, según los resultados de una investigación
realizada por Viva Río e ISER's (Instituto de Estudos da Religião) sobre el papel que juegan los niños y
1
adolescentes en las facciones de narcotraficantes basadas en las favelas (guetos) dentro de la ciudad .
También se basa en el trabajo del Programa COAV (Niños y jóvenes en violencia armada organizada), que
tiene como objetivo promover el reconocimiento nacional e internacional de las situaciones riesgosas en
la que se encuentran los niños y jóvenes en la violencia armada organizada, y trabaja para aumentar la
comprensión sobre el tema a través de la búsqueda y recopilación de información, e identificando las
zonas en las que los niños y jóvenes se encuentran en mayor riesgo. COAV también trabaja para reducir
el problema de niños y jóvenes en la violencia armada organizada coordinando proyectos piloto y
formulando y promocionando la política pública.
Estudio de caso: Río de Janeiro
Entre noviembre de 2001 y agosto de 2002, Viva Río e ISER llevaron a cabo una investigación sobre el trabajo y papel que desempeñan los niños y adolescentes en las facciones de narcotraficantes de las basadas en las favelas de Río de Janeiro. La investigación llevó a la publicación de Children
of the Drug Trade: a case study of children in organised armed violence in Río de Janeiro (Niños del
comercio de la droga: un estudio de caso sobre niños involucrados en la violencia armada organizada de
Río de Janeiro). El caso de Río de Janeiro es importante por diversas razones: aunque no estamos en
guerra, actualmente hay más personas, y niños para ser más específicos, que mueren a causa
152
1 Los resultados completos de este studio se publicaron en Children of the Drug Trade: A Case Study of Organised Armed Violence
in Rio de Janeiro (Dowdney, 2003).
LA CRECIENTE PARTICIPACIÓN DE NIÑOS Y JÓVENES EN LA VIOLENCIA ARMADA ORGANIZADA:
de armas de pequeño calibre en la zona que en muchos conflictos armados de baja intensidad que ocurren en otros lugares. A pesar de que no son grupos armados orientados políticamente como los que
encontramos en las guerras civiles, las facciones de la droga de Río son una presencia paramilitar territorial y abiertamente armada en la mayoría de las favelas de la ciudad, y los tipos de armas de bajo calibre
y armas livianas que utilizaban todos los bandos en los conflictos diarios entre facciones rivales y la policía
también son las que se encuentran en cualquier conflicto civil.
La investigación original de Viva Río debate la historia, estructura y organización de las
facciones de narcotraficantes basadas en las favelas de Río de Janeiro. De este modo, se presenta el trabajo y papel que desempeñan los niños y jóvenes y se hacen diversas similitudes entre los 'niños soldados' y los 5.000 niños y jóvenes que se calculó trabajan en las facciones de narcotraficantes. Entre las
similitudes encontramos: dinámicas de reclutamiento 'voluntario'; edad - con un enfoque en el grupo etario
de 15 a 17 años; el trabajo dentro de una estructura de jerarquía regida por el orden y el castigo; el pago
por el servicio; la portación de armas; estar de guardia las veinticuatro horas del día; la supervivencia en
una realidad de “mata o muere”; la utilización de niños cada vez más jóvenes en las funciones armadas;
y la participación en enfrentamientos armados. A pesar de estas similitudes, el estudio concluye que catalogar a los niños trabajadores de las facciones como 'niños soldados' sería difícil, ya que Río de Janeiro
no es un estado en guerra. A pesar de que las facciones de narcotraficantes mantienen un grado de control socio-político dentro de varias favelas, no tienen objetivos políticos definidos ni interés en sustituir al
estado. Es más, a pesar de que ellos mismos se catalogan como tales, si nosotros calificamos a estos
niños como 'soldados', estaríamos legitimizando los altos niveles actuales de fuerza letal que el estado utiliza contra ellos. Categorizar a estos menores, a quienes les dan armas de guerra y le pagan un salario
por caminar abiertamente armados dentro de la comunidad de la favela en patrulla defensiva, como 'delincuentes juveniles' también parece inadecuado.
A pesar de las similitudes entre ambas categorías semánticas, las definiciones como 'niño
soldado' o 'delincuente' no representan adecuadamente al creciente número de niños y jóvenes de Río de
Janeiro, y de todo el mundo, que participan en grupos armados organizados operando fuera de las zonas
de guerra que se definen tradicionalmente. En respuesta a este problema, en el 'Seminario sobre niños
afectados por la violencia armada organizada', auspiciado por Viva Río en septiembre de 2002, los participantes internacionales acordaron una definición que se aplique a los niños y jóvenes trabajadores armados de las facciones de narcotraficantes de Río, y para todos aquellos que trabajan en grupos armados
similares en otros lugares: “Niños y jóvenes empleados o participantes en la violencia armada organizada
en la que existen elementos de estructura de comando y poder por sobre el territorio, la población local o
los recursos” - COAV.
Finalmente, a pesar de que hay varias similitudes entre los niños que trabajan en las
facciones de narcotraficantes de Río de Janeiro y las pandillas de jóvenes de otras ciudades urbanas,
catalogar a los niños que trabajan en las facciones de narcotraficantes del mismo modo no representa
verdaderamente la realidad de su situación. Dado que la difícil situación de los niños y adolescentes que
trabajan armados en las facciones de narcotraficantes en la ciudad necesitaba reconocimiento, comprensión y tratamiento dentro de Brasil y la comunidad internacional, se decidió que la especificidad de la
situación de Río de Janeiro requería una investigación más profunda.
Lucha por la paz: Una buena intervención práctica para la prevención y
rehabilitación de niños y jóvenes en la violencia armada organizada
Lucha por la paz (Luta Pela Paz) es un proyecto de Viva Río, parte del programa COAV,
creado en el 2000 en la favela Complexo da Mare, Río de Janeiro. Se trata de una comunidad dominada
por facciones de narcotraficantes rivales en la que la violencia con armas en éstas ha llevado a un índice
de mortalidad relacionado con las armas de fuego de más de 100 por cada 100.000 habitantes para
hombres de entre 15 y 24 años. El proyecto es una respuesta local que ofrece a los niños y jóvenes alternativas diferentes que el delito y el trabajo en el mundo de la droga. El proyecto utiliza el boxeo, el capoeira,
153
y la lucha para atraer a los niños y jóvenes, y ofrece un plan de seis puntos personalizado e integrado para
cada participante que se basa en:
•
•
•
•
•
•
Entrenamiento deportivo
Educación
Capacitación de habilidades para desenvolverse en la vida diaria
Fomento de una cultura de paz
Acceso al mercado laboral formal
Desarrollo del liderazgo juvenil.
Por medio del Consejo para la Juventud, los miembros están invitados a tener un rol activo en la coordinación del proyecto. La participación en el Consejo para la Juventud está abierta a todos
los jóvenes del proyecto que demuestren interés y que tengan el apoyo del grupo. Los miembros elijen a
sus representantes en una elección cerrada y se invita a aquellos que reciben la mayor cantidad de votos
a unirse al Consejo para la Juventud y reunirse con el equipo del proyecto para debatir los resultados generales del proyecto. El Consejo representa a los miembros del proyecto en las reuniones de gestión, se
une al equipo del proyecto para desarrollar estrategias de rendimiento y planificación, y participa de la
evaluación de las actividades del proyecto. Por medio de sus actitudes y experiencias personales, los
miembros del consejo juvenil sirven como ejemplo para otros jóvenes de Lucha por la paz. Además de la
acción preventiva, el proyecto también trabaja para rehabilitar adolescentes y jóvenes que han dejado el
trabajo en las facciones de narcotraficantes para regresar al mercado laboral formal. El proyecto hace hincapié en el liderazgo juvenil, y el equipo de coordinación actualmente incluye jóvenes que originariamente
fueron beneficiarios del proyecto y ahora son miembros del personal pagos.
Actualmente hay 150 participantes en el proyecto y, desde su creación, han participado
más de 400 jóvenes. El proyecto también tiene una academia deportiva con más de 100 miembros adultos de la comunidad a quienes se les paga, con lo que se asegura sustentabilidad propia financiera en
forma parcial y la integración de los residentes de la comunidad en los ideales y objetivos del proyecto. La
inauguración de un nuevo edificio en mayo del 2005 aumentará la capacidad del proyecto en cuanto al
número de beneficiarios, y también permitirá que el proyecto agregue servicios en la educación formal de
nivel primario, tecnología de la información, capacitación laboral, música, y cultura, por ejemplo.
Para ocuparse realmente del problema de los niños y jóvenes en la violencia organizada
de Río y en otras partes, deben tratarse los problemas estructurales. Sin embargo, mientras se tratan
estos macro problemas, las intervenciones basadas en la comunidad como Lucha por la paz pueden ser
útiles para hacer que los niños y jóvenes desarrollen mayor renuencia a unirse a los grupos armados al
ofrecerle apoyo adecuado, opciones e influencias.
En el año 2004, el proyecto comenzó a trabajar con el gobierno de la ciudad de Resende,
una ciudad del estado de Rió de Janeiro con 90.000 habitantes, para diseñar, implementar, y coordinar un
programa de sentencia alternativa para niños en conflicto con la ley. A principios de 2005, Viva Rio puso
en marcha el proyecto 'Sob Medida', un proyecto de sentencia alternativa para los infractores que cometen un delito por primera vez en Resende. Como parte de un programa de seguridad pública municipal que
Viva Rio está diseñando e implementando en conjunto con el gobierno municipal, este proyecto piloto trata
de reintegrar a los niños y jóvenes que han cometido delitos relacionados con armas y/o drogas por medio
de sentencias alternativas, en contraposición a la reclusión. Este proyecto fue diseñado por exdelincuentes
de Luta Pela Paz, quienes también participaron de su implementación.
154
Búsqueda e información
Con el desarrollo e implementación de los proyectos de campo, el programa COAV nos
ha ayudado a darnos cuenta que se necesita más para poder vencer la creciente participación de niños y
jóvenes en la violencia armada organizada. El programa tiene por objetivo tomar las lecciones que se
aprenden en el campo, y de parte de las personas que en realidad están participando en el campo, y transformarlos en políticas efectivas. También ha trabajado para crear conciencia y comprensión del problema,
por medio de recopilación de información y búsqueda.
Actualmente, el programa tiene un servicio de información en inglés, español y portugués,
los cuales se actualizan diariamente y se focalizanen los niños y la violencia armada, disponible en el sitio
www.coav.org.br. El sitio de Internet envía un boletín virtual con información quincenal a más de 7.000
suscriptores. En el año 2005, el sitio trata de continuar un ofrecimiento de servicio de noticias actualizado
sobre los temas importantes, con un enfoque cambiante para identificar y promover soluciones al problema de niños y jóvenes en la violencia armada organizada. El sitio web se ha asociado recientemente con
www.stopkillingchildren.com, sitio creado en Inglaterra en noviembre de 2004. La participación en el programa COAV incluye la recopilación e información sobre las ejecuciones sumarias de los menores en
Brasil por parte del estado y otras fuerzas.
Durante el 2004, se llevó a cabo un estudio de investigación internacional que trató de
comparar la participación de los niños con los grupos armados organizados que actúan fuera de las situaciones de guerra tradicionales en diez países. Diez organizaciones asociadas recopilaron la información,
concretamente en Jamaica, los Estados Unidos de América, Irlanda del Norte, El Salvador, Colombia,
Ecuador, Honduras, Nigeria, Sudáfrica, Filipinas y Brasil. La investigación se completó, y se publicó en
2
Mayo de 2005 .
Conclusión
Para realmente resolver el problema de los niños y jóvenes en la violencia armada de Rio
y otros lugares, deben erradicarse los problemas estructurales, tales como la pobreza, marginalización
social y la violencia patrocinada por el estado que estimulan la existencia de facciones de narcotraficantes
y otros grupos armados. No obstante, está claro que las intervenciones basadas en la comunidad como
Lucha por la paz pueden trabajar simultáneamente para hacer que los niños y jóvenes presenten más
renuencia a unirse a los grupos armados al ofrecerle el apoyo necesario, opciones e influencias.
REFERENCIAS
Brett, R., & McCallin, M. (1998) Children: The Invisible Soldiers, Stockholm: Radda Barnen, 2nd Edition.
Coalition to Stop the Use of Child Soldiers (1998) Stop Using Child Soldiers, London: Radda Barnen.
Coalition to Stop the Use of Child Soldiers (2000) Child Soldiers Global Report, London: Coalition to Stop the Use of Child
Soldiers.
Dowdney, L.T. (2003) Children of the Drug Trade: A Case Study of Organised Armed Violence in Rio de Janeiro, Rio de Janeiro:
Viva Rio / ISER, 7 Letras.
Dowdney, Luke (2005) neither War nor Peace: International Comparisons of Children and Youth in Organized Armed Violence, Viva
Rio, Brazil.
Dr. Jailson de Souza e Silva & Dr. André Urani, International Labour Organisation (IPEC) (2002) Brazil, Children in Drug Trafficking:
A Rapid Assessment, Geneva.
Kaldor, Mary (1999) New and Old Wars, Stanford, California: Stanford University Press.
Misse, Michel (1999) Malandros, marginais e vagabundos. A acumullação social da violência no Rio de Janeiro, Tese de
Doutorado: IUPERJ.
NEPAD & CLAVES (UERJ / FIOCRUZ) (2000) Estudo Global Sobre O Mercado Ilegal de Drogas no Rio de Janeiro, Rio de
Janeiro, October.
Souza Josinaldo Aleixo (2001) Socibilidades emergentes - Implicações da dominação de matadores na periferie e traficantes nas
favelas, Tese de Doturado: UFRJ.
Dowdney, Luke (2005) ni guerra ni paz: Comparaciones internacionales de niños y jóvenes en la violencia armada organizada, Viva
Rio, Brasil.
2
155
OTROS RECURSOS
Sitio web de “Niños y Jóvenes en Violencia Armada Organizada” (Children and Organized Armed Violence - COAV)
www.coav.org.br
Se actualiza en forma regular con noticias e información mundial sobre niños en violencia armada organizada. Los contendidos se
encuentran en español, inglés y portugués.
Sitio web de Desarme.org www.desarme.org
Es un sitio de noticias e información sobre la seguridad humana y la violencia armada que se actualiza en forma regular. Tiene
cobertura mundial concentrándose en América Latina. Los contendidos están en español, inglés y portugués.
Sitio web Viva Rio www.vivario.org.br
Es un sitio institucional con información sobre eventos y campañas de Viva Rio, ONG con sede en Río.
BIOGRAFÍA
Marianna Olinger tiene una maestría en Política social y planeamiento en países en vías de desarrollo del London
School of Economics, de Inglaterra. Escribió su tesis sobre “Por qué los niños y adolescentes participan cada vez más
en la violencia urbana de Brasil”. Trabajó para la Amnistía internacional (Londres) para el Equipo Sudafricano en el
2003 y para el Programa Socialde Mangueira (Rio de Janeiro) en el 2004. Actualmente, trabaja como investigadora
para Viva Rio (www.vivario.org.br) en el Programa de niños en la violencia armada organizada (www.coav.org.br).
Ha trabajado en el desarrollo de políticas públicas para jóvenes en situaciones de pobreza, marginalización y violencia, y en programas de reintegración para jóvenes relacionados con la delincuencia durante el año pasado.
Actualmente, está trabajando en un proyecto que trata de desarrollar una política a nivel local para el desarme,
desmovilización y reintegración (DDR, por su sigla en inglés) de niños y jóvenes en la violencia armada organizada
y las situaciones post-conflictivas en Colombia, El Salvador, Sudáfrica y Brasil. Marianna es la representante de
Viva Rio ante el “Foro Estatal para Erradicar la Mano de Obra/el Trabajo Infantil/de Niños y Proteger el Trabajo de
los Adolescentes”. También es asesora en las áreas de planificación, control y evaluación de proyectos sociales y
políticas públicas para la juventud. Propugna procesos participativos, uno de los componentes principales de su
investigación, siempre con miras a cómo impactar en las políticas públicas por medio de la investigación combinada
con conocimiento práctico.
156
DE ALBOROTADORES A COLABORADORES APOYO PARA
LA JUVENTUD URBANA EN SITUACIONES DE RIESGO:
“HOGAR PARA LA JUVENTUD”
POR AYAKO OTAKE
Introducción
Kokkyo naki Kodomotachi (KnK, Niños sin fronteras), es una organización no gubernamental en Tokio, Japón, que trata de apoyar a los niños y jóvenes carenciados de los países en vías de
desarrollo, y promueve la creación de amistades y comprensión entre ellos y los niños de Japón. KnK se
creó en 1997 por Médecins Sans Frontiéres (MSF, Médicos sin fronteras) en Japón. Desde entonces, KnK
ha ofrecido programas en el sudeste de Asia para apoyar a los niños de la calle, adolescentes carenciados, víctimas jóvenes del tráfico ilegal, jóvenes en situación de trabajo forzado, y niños en conflicto con la
ley. Hoy en día, KnK ayuda a aproximadamente 600 niños y jóvenes de entre 8 y 22 años en Vietnam,
Camboya, y Filipinas. Además, KnK inició actividades a mitad de trimestre para ayudar a jóvenes víctimas
del Tsunami en India, Indonesia y Tailandia. En el presente documento, se destacará el proyecto denominado Ayuda para la juventud urbana en situaciones de riesgo: “Hogar para la juventud" que se desarrolla
en las ciudades de Battambang, Camboya y Ho-Chi-Minh, en Vietnam. KnK lo implementa junto con ONUHabitat auspiciado por el fondo fiduciario de seguridad humana de las Naciones Unidas, un fondo que el
gobierno japonés ha puesto en manos de las Naciones Unidas.
Resumen del Proyecto
Por medio de la creación y ayuda al
“Hogar de la juventud” en Battambang, Camboya y
Ciudad de Ho-Chi-Minh, Vietnam, se les brinda
asistencia a los jóvenes de la ciudad en situaciones
de riesgo de entre 15 y 19 años para ayudarlos a
transformarse en miembros activos de la sociedad.
Los servicios que brinda el Hogar incluyen formación profesional y desarrollo de habilidades y educación básica. El hogar también se utiliza como un
punto central para reunir recursos de socios y gobiernos locales, lo cual ayuda a construir la capacidad local para resolver los obstáculos que enfrentan
los jóvenes en situaciones de riesgo. El apoyo también contribuye a mejorar la seguridad y reducir la
pobreza urbana.
“Hogar para la juventud” se creó para dar asilo a aquellos
jóvenes que desean estudiar, desarrollar las habilidades y
lograr una vida independiente.
Contexto
La globalización y el aumento del delito organizado y tráfico de drogas tienden a depender de los jóvenes como fuente de mano de obra barata, exacerbando el índice de delincuencia. Además
de contribuir a la delincuencia urbana, los jóvenes delincuentes son víctimas del delito, la violencia, la
pobreza, explotación y VIH/SIDA. Definidos así mismos como niños de la calle “sin techo y sin raíces” son
víctimas de la inseguridad humana y circunstancias más allá de su control. Muchos son huérfanos, niños
abandonados por sus familias, o niños que escaparon de la violencia, el conflicto o pobreza profunda en
sus hogares o instituciones, o son trabajadores rurales que ganan dinero para ellos y sus familias en el
pueblo.
Con la falta de sostén familiar social, económico y emocional, su protección es un deber.
No obstante, no se ha ayudado demasiado a estos adolescentes considerados como adultos luego de los
157
DE ALBOROTADORES A COLABORADORES APOYO PARA LA JUVENTUD URBANA EN SITUACIONES
DE RIESGO: “HOGAR PARA LA JUVENTUD”
16 años. Cada vez más, estos niños se han convertido en
víctimas indefensas de problemas sociales como la violencia,
explotación sexual, descuido negligente, adicción a las drogas,
tráfico ilegal, y violación de los derechos humanos. El primer
paso para sacarlos de esta situación es asegurar su seguridad
como ser humano, restaurar su dignidad humana y crear un
sentimiento de pertenencia a la sociedad, que se han perdido
con el pasar de los años.
LA
HISTORIA DE
LOK
Luego de que la familia de Lok se repatrió a Camboya desde el campo de
refugiados tailandés, sus condiciones de vida cambiaron. Ni él ni sus siete hermanos tenía
comida suficiente, y su madre estaba endeudada. Lok nunca fue a la escuela, pero con frecuencia iba a buscar trabajo al mercado de la frontera con Tailandia. Lok tenía 10 años cuando lo traficaron a Tailandia por primera vez, y desde entonces ha cruzado la frontera de
Tailandia repetidas veces. Un día se encontró con un extranjero que le pidió que se quedara
con él en un bonito condominio de Pattaya, Tailandia. El extranjero le dio un teléfono celular y
suficiente dinero en efectivo. Debía tener relaciones sexuales con el extranjero, pero disfrutaba de las hermosas playas, las hamburguesas, las drogas y las prostitutas. Lok también enviaba algo de dinero a su madre en Camboya. Un día estaba inhalando droga en su habitación
con algunos amigos cuando llegó la policía de Tailandia que lo arrestó y lo envió de regreso a
Camboya. Allí, Lok se alojó en el Hogar para la juventud por dos años y medio, donde aprendió
habilidades de peluquería y finalmente abrió una peluquería.
Aquí hay un resumen de la presentación que Lok hizo en el Taller de trabajo del Comité
provincial para la protección de niños en situaciones de riesgo, organizado en
Battambang, en septiembre de 2003.
Probé las drogas (yama) por primera vez cuando tenía 16 años, y fui adicto por más de un año.
Hice muchas cosas para conseguir dinero para la droga, incluyendo robos, engaños y venta
de droga. Sin embargo, la dejé cuando vi varias personas drogándose en mi ciudad y comprendí que nunca tendrían un buen futuro si seguían con ese estilo de vida. Yo no quiero que
mis hermanos y hermanas cometan el mismo error y terminen en una vida desesperada, tampoco quiero hacerlo yo. Entonces me decidí por continuar aprendiendo a leer y escribir y
capacitarme en el “Hogar para la juventud” porque sabía que me llevaría a un futuro positivo.
También me gustaría sugerirles que presten más atención a los jóvenes expuestos al tráfico y
consumo de drogas, y tomar medidas para ayudarlos a tener un futuro.
158
Brecha en la ayuda para jóvenes en situaciones de riesgo
Un gran número de organizaciones nacionales e internacionales ha iniciado actividades
para ayudar y proteger a los niños y adolescentes de la calle, brindándoles refugio, instrucción y asesoramiento, así como también formación profesional para ayudarlos a ganarse la vida. La mayoría de estas
organizaciones, no obstante, tiene a los niños como prioridad. Aquellos que tienen ya 16 años se consideran adultos y en consecuencia no son aptos para los esquemas de ayuda destinados a los niños de la
calle. Los jóvenes se ven forzados a abandonar las instituciones antes de estar bien equipados para integrar la sociedad como ciudadanos productivos, listos para llevar una vida independiente. En consecuencia, se encuentran en situaciones precarias, y su falta de sentido de ciudadanía, y de habilidades para
desarrollarse en la vida diaria, no le permiten ser aceptados por la comunidad.
Al mismo tiempo, las autoridades han tratado de solucionar el problema del número cada
vez mayor de niños y jóvenes de la calle, aislados de la sociedad, pero sus soluciones se han basado en
la segregación y en evitar que los jóvenes en situaciones de riesgo formen parte de la sociedad, en lugar
de ayudarlos a integrarla. También se considera
una manera de ayudar a “limpiar” las calles, ya
que estos jóvenes se ven como intocables o
alborotadores. Este enfoque, no ayuda a restaurar
el sentimiento de dignidad humana del grupo
objetivo, y no soluciona los problemas principales
de la delincuencia urbana juvenil de un modo sustentable. Las actividades del Hogar para la juventud ayuda a reducir la delincuencia urbana, la
violencia urbana y la pobreza urbana en las ciudades, mientras que al mismo tiempo ayuda a
restaurar la dignidad humana y niñez perdida de
los jóvenes. También tiene por objetivo crear conciencia, para que las comunidades e instituciones locales
puedan brindar mecanismos de ayuda al grupo objetivo.
Battambang, Camboya
Battambang está ubicada en la parte noroeste de Camboya en la frontera con Tailandia.
A lo largo de la guerra y conflictos internos que duraron más de 25 años, miles de de personas cruzaron
la frontera de Tailandia, y un 30 por ciento de los 350.000 refugiados repatriados de Tailandia entre 1992
y 1993 actualmente viven en la provincia de Battambang. La mayoría de los desplazados tienen difícil
acceso a los servicios o empleos remunerados, lo cual tiene como consecuencia un estado de privación
extrema marcada por la desnutrición, los problemas de salud, y muerte prematura. Estos factores forzaron
a muchos refugiados repatriados, y especialmente a los jóvenes y niños que no tienen parientes, a migrar
al centro de la provincia, distrito de Battambang, en búsqueda de empleo. Es más, la pobreza extrema
forzó a familias a utilizar a los niños como fuente de ingreso, vendiéndolos a traficantes, por ejemplo. Se
dice que actualmente hay miles de niños carenciados incluyendo niños de la calle y/o víctimas de tráfico
ilegal en el distrito mismo.
Ciudad de Ho-Chi-Minh, Vietnam
Vietnam es uno de los pocos países del mundo capaz de solucionar los problemas de
pobreza de una manera sustancial. No obstante, proporcionalmente y en términos cuantitativos, las áreas
urbanas se beneficiaron más, y las áreas rurales claramente sintieron el impacto. La liberalización de la
economía y el aumento de la actividad económica han fomentado la migración a ciudades como Ho-ChiMinh Cita y Hanoi. A pesar de que la ciudad de Ho-Chi-Minh no es la capital, económicamente es la ciudad más importante de Vietnam. Miles de personas migran a la ciudad de Ho-Chin-Minh y, en términos de
edad, se estima que entre 7.700 y 11.000 personas de 15 a19 años migran a la ciudad de Ho-Chin-Minh
cada año. Con la creciente urbanización y la migración del campo a la ciudad en aumento, habrá un
impacto directo en el bienestar de los niños y jóvenes. Es probable que si la política actual de conceder
permisos de residencia continua, sólo ayudará a agravar la pobreza urbana y aumentar el número de niños
y jóvenes en la calle.
Metas y objetivos
Meta
La meta del “Hogar para la juventud” es darles más facultades a los jóvenes urbanos en
situaciones de riesgo, restaurar su dignidad humana y facilitar su reintegración en la sociedad.
Objetivos
Si bien la pobreza y seguridad urbana requieren enfoques más integrados y globales en
cuanto a soluciones sustentables, el proyecto se enfoca sobre dos componentes:
159
1)
2)
Salvaguardar directamente las vidas del grupo objetivo, mejorando las condiciones de vida - ofreciendo protección; y
Promover la reintegración en la sociedad, creando conciencia y las capacidades de las
organizaciones de apoyo y de la comunidad - permitiendo y ofreciendo mayores
facultades.
Estos dos enfoques, cuando se aplican de manera simultánea, han sido efectivos en el
tratamiento de la brecha en la ayuda de los niños de la calle, al ayudar a los jóvenes en situaciones de
riesgo de entre 15 y 19 años a realizar la transición a la adultez y a reintegrarse a la sociedad como ciudadanos plenos, brindándoles educación, formación profesional y ayuda psicológica. También han ayudado a promover la reintegración de jóvenes en situaciones de riego por medio de la creación de conciencia
sobre los problemas que enfrentan los jóvenes y niños de la calle, en colaboración con los gobiernos
locales, como consecuencia mejorando la capacidad de creación de comunidades, gobiernos locales y
organizaciones de apoyo.
¿Quién puede ser parte del “Hogar para la juventud”?
•
•
•
•
•
Ex niños de la calle;
Jóvenes víctimas del tráfico de personas;
Jóvenes que han sido abusados o explotados sexualmente;
Jóvenes excluidos de la sociedad, como aquellos que se unieron a grupos o pandillas
delictivas; y
Jóvenes abandonados por sus familias, o que abandonaron sus hogares por la violencia,
el abuso, la pobreza aguda, etcétera.
Actividades y resultados
Rehabilitación y facultades para los jóvenes en situaciones de riesgo
160
I.
Establecimiento del Hogar para la juventud y hogar grupal
Los jóvenes más grandes comienzan a vivir en una comunidad con sus pares y reciben
atención mínima, tal como becas y apoyo psicológico, hasta que son completamente
independientes.
II.
Necesidades básicas
Creación de un ambiente seguro, incluyendo el cuidado esencial de la salud, para que los
jóvenes objetivos estén completamente protegidos.
III.
Consultas exhaustivas
Realización de consultas con los jóvenes e identificación de sus necesidades educativas
y el desarrollo de sus habilidades, u otras áreas que requieran atención especial mientras
se los ubica en el Hogares para la juventud.
IV.
Educación básica
Suministro interno de instrucción formal y/o clases de alfabetización.
V.
Formación profesional
Identificación de los centros de formación adecuados o los dueños de negocios que
brinden programas de aprendizaje y capacitar a los jóvenes para que obtengan una
formación profesional y comercial para la ganar su sustento, mientras también se les
brindan asesoramiento laboral.
VI.
Capacitación de las habilidades que se necesitan para desenvolverse en la vida diaria
Capacitación de los jóvenes para que puedan desenvolverse en la vida diaria.
VII.
Cuidado psicológico
Evaluación del estado psicológico de los jóvenes y suministro de orientación psicopedagógica en grupo o individual.
VIII.
Programas de auto-capacitación
Desarrollo y realización de programas para la creación del liderazgo, la toma de decisiones y la creación de metas, etcétera.
IX.
Creación de conciencia
Organice talleres especiales para aumentar la conciencia entre los jóvenes para que
manejen mejor los problemas sociales relacionados con las drogas, el VIH/SIDA, los
delitos, la violencia, el tráfico, los abusos, etcétera.
X.
Recreación y actividades alternativas
Realización de actividades, como deportes, viajes educativos e intercambios culturales
con jóvenes japoneses, interacción con estudiantes locales, etc.
XI.
Respaldo para micro emprendimientos y ubicación laboral
Control y evaluación de los posibles mercados de empleo para ayudar a los jóvenes a en
la ubicación laboral o para ayudarlos a que establezcan un negocio por medio de préstamos/subsidios y/o equipos/herramientas.
XII.
Reintegración
Evaluación cuidadosa de la capacidad del joven para la reintegración, concentrándose en
el nivel de alfabetismo, habilidades de vida, conocimiento social, habilidad profesional y
estado psicológico. Luego de estas evaluaciones, reintegre al joven a la familia o ayúde
los para que puedan vivir independientemente.
XIII.
Apoyo pos-reintegración
Control continuo de los jóvenes luego de reintegrarlos a la sociedad, controle las condiciones económicas, la situación familiar, el estado psicológico y la participación en la
comunidad, etcétera. Suministro de apoyo financiero y emocional según sus necesidades.
Preparación en la sociedad para promover la reintegración de los jóvenes
en situaciones de riesgo
I.
Punto central
El Hogar para la juventud es una interfase entre jóvenes carenciados y sus comunidades,
y coordina sus actividades con los gobiernos locales, Ministerios de línea y organizaciones sociales para dar apoyo a los niños de la calle y solucionar los problemas de los
jóvenes.
II.
Conciencia pública y construcción de capacidad
Organización de jornadas de capacitación y talleres basados en la comunidad para el
161
personal local, los socios de las ONG, los líderes comunitarios, los oficiales de distrito y
las autoridades locales para aumentar la conciencia sobre la manera de dirigirse a los
jóvenes carenciados.
III.
Compartir conocimientos y recomendaciones sobre políticas
Organización de talleres a nivel provincial o de la ciudad para identificar los problemas de
los jóvenes y compartir experiencias así como también métodos prácticos entre las autoridades y organizaciones correspondientes para dirigirse de un modo mejor a los jóvenes
en situaciones de riesgo. Suministro de recomendaciones sobre políticas a los gobiernos
e grupos de interés importantes.
IV.
Evaluación y reconciliación familiar
Realice un seguimiento de la familia y bríndeles asesoramiento a las familias de los
jóvenes para que se reunan. Antes de la reintegración, realice una evaluación de la
situación de la familia, considerando factores tales como antecedentes económicos, conflictos dentro de la familia, etcétera, con el fin de poder evaluar la situación de la familia
para recibir a los jóvenes.
V.
Evaluación y colaboración con las comunidades
Analice los recursos y el sistema de respaldo dentro de la comunidad para aceptar y ayudar a los jóvenes. Coopere con los líderes de la comunidad para promover la reintegración
de los jóvenes y su posterior control.
VI.
Alcance y educación para los niños
en conflicto con la ley
Reuniones para hablar con jóvenes y
niños de la calle y enviarlos a los servicios sociales o al Hogar para la
juventud. Ofrezca talleres de habilidades y educación informal para los
menores de edad que están en
prisiones.
Resultado e impacto
Jóvenes
162
I.
Mejoraron el ambiente cotidiano
Los jóvenes obtuvieron una vida estable y tenían un buen estado de salud, que les permitía sentirse completamente protegidos y concentrados en sus estudios.También
adquirieron habilidades de gestión de asuntos cotidianos.
II.
Aumentaron la capacidad
Los jóvenes mejoraron sus habilidades con respecto al alfabetismo y se volvieron
independientes obteniendo formación profesional y las habilidades necesarias para vivir
en la sociedad.
III.
Recuperaron la confianza en sí mismos y hubo un cambio de comportamiento positivo
Luego de progresar en la escuela o en la capacitación, los jóvenes reconstruyeron la
confianza en sí mismos y recuperaron su autoestima. Muchas actitudes positivas se
destacaron en sus vidas diarias.
IV.
Lograron la rehabilitación psiocológica y les restituyeron la dignidad humana
Los jóvenes se volvieron más estables emocionalmente al haberlos educado, brindado
una atención esencial y al estar respaldados en un ambiente seguro.
V.
Reincorporación de los jóvenes a la sociedad
El establecimiento de un funcionamiento efectivo en el Hogar para la juventud les ayudó
a los jóvenes a reintegrarse a la comunidad obteniendo empleos estables o siendo admitidos para estudios superiores. Por ejemplo, los conflictos entre los jóvenes y las familias
se resolvieron y las familias se reunieron emocionalmente o prácticamente.
Comunidades
I.
Les facilitaron oportunidades
laborales
Establecieron un sistema de
respaldo de aprendizaje en la
comunidad para los jóvenes
incorporándolos en ubicaciones
laborales con formación profesional.
II.
Reducción de los delitos juveniles y jóvenes de la calle
Actividades
auxiliares
y
Taller a nivel de ciudad
recibimiento de niños más
grandes que tuvieron que dejar los refugios locales. Esto dio como resultado una reducción en el número de jóvenes de la calle que contribuyen y/o son afectados por el delito y
la violencia urbana.
III.
Reducción del tráfico de personas
Se aumentó la conciencia entre las familias de los jóvenes como también en las comunidades, y disminuyó la cantidad de familias a las que se les exige que abandonen a sus
niños en el mercado de tráfico de personas.
IV.
Aumentó la conciencia y se construyó la capacidad en las comunidades
La importancia de varios enfoques en el manejo de los problemas que enfrentan los
jóvenes en situaciones de riesgo, respecto a la seguridad urbana se reconoció entre las
comunidades y autoridades locales y se tomaron algunas medidas preventivas, especialmente con respecto al abuso de niños y tráfico de personas.
V.
Contribuyeron al cambio de la política
En los talleres organizados a nivel provincial o de la ciudad, los participantes adoptaron
recomendaciones de políticas y los gobiernos las tuvieron en cuenta para cambiar la
política o reformar las leyes relacionadas con los problemas de jóvenes y niños de la calle.
163
Lecciones aprendidas
Necesidades esenciales para el tratamiento psicológico
Debido a sus experiencias previas en sus hogares o en las calles, muchos jóvenes sufren
de depresión, tienen problemas de comunicación y recurren a la violencia en un intento por resolver sus
problemas. Por ello, se necesita el apoyo psicológico para su rehabilitación mental. Consejeros profesionales pueden brindarles orientación psicopedagógica a los jóvenes, de todos modos, no siempre es efectivo dado que el personal del proyecto no puede evaluar adecuadamente en una primera instancia el estado psicológico de los jóvenes para enviarlos a los consejeros y brindarles observaciones esenciales sobre
los problemas o los síntomas. Así, la capacitación del personal del proyecto que trata a los jóvenes
diariamente es un paso fundamental para brindar atención psicológica.
De alborotadores a colaboradores
Los jóvenes pueden capacitarse para convertirse en modelos de la comunidad. Son aquellos que responden efectivamente a los problemas que confrontan los niños en su ciudad natal y tienen
una gran posibilidad para comprometerse activamente para identificar las necesidades y circunstancias
locales y contribuir con la comunidad, construyendo un ambiente de apoyo. El hacer que los jóvenes participen en distintas actividades también los ayuda a desarrollar sus propias capacidades, haciéndolos sentir responsables dentro de la sociedad, lo que los ayuda a restablecer sus propios valores. El modo para
lograrlo es considerar a los jóvenes en situaciones de riesgo, no como delincuentes o víctimas, sino como
potenciales asistentes de sus pares y líderes jóvenes de la sociedad.
Cambio de la norma de los niños de la calle
Para romper el ciclo de pobreza, es fundamental cortar la cadena de estereotipos, específicamente la visión estereotípica de los niños de la calle. Una mayoría de jóvenes están ubicados en programas de aprendizaje en los campos clásicos tales como reparación de motocicletas, costura o peluquería;
no obstante, está aumentando la cantidad de jóvenes que desean continuar estudiando en un nivel superior. Por ello, necesitamos explorar los sitios que no se encuentran solamente dentro de las vocaciones
tradicionales sino también en otros campos tales como el turismo, la administración o la informática, donde
los jóvenes pueden poner en práctica sus capacidades. El proceso de integración social se logra no sólo
mejorando la habilidad individual sino también mejorando el reconocimiento social, para permitirles que
tengan más opciones en el futuro.
Enfoque basado en la comunidad
La sociedad tiende a discriminar fuertemente a los niños de la calle que alguna vez fueron
excluidos de la sociedad. Podría ser una barrera para los niños y los jóvenes, que están internados por un
tiempo determinado, cuando se reintegran nuevamente en la sociedad. Se recomiendan los enfoques
basados en la comunidad, en especial para jóvenes, para permitirles tener acceso a los sistemas de
respaldo existentes dentro de la comunidad y ser parte de la misma, mientras aprenden a manejar los
diferentes desafíos sociales. Los jóvenes podrían vivir en la comunidad, recibiendo mínima atención.
Mejora el modo en que los jóvenes se independizan económicamente y evita la discriminación y/o
exclusión social.
164
Enfoque global para movilizar comunidades
La reintegración de los jóvenes en riesgo
debe realizarse en cooperación con las comunidades y autoridades locales. Los jóvenes se
capacitan para reintegrarse a la sociedad, mientras
que las comunidades tendrán que prepararse para
aceptarlos. Es fundamental la construcción de la
capacidad para las comunidades, los gobiernos
locales y organizaciones relacionadas y también es
muy importante compartir experiencias y difundir el
conocimiento entre los organismos de ayuda.
Además, las familias y las comunidades también
necesitan atención y respaldo para prepararlos.
Consecuentemente, se crea un ambiente permisivo
Alumni
para que las comunidades y los gobiernos locales
ayuden a los jóvenes en su reintegración social.
Control de las comunidades luego de la reintegración
Incluso después de graduarse de los programas, los jóvenes aún necesitan ayuda adecuada y
oportuna hasta que se establezcan definitivamente como adultos productivos en la sociedad. Además,
existen muchos factores de riesgo, que hacen que los jóvenes sean vulnerables nuevamente, tales como
crisis económicas familiares y problemas post-traumáticos, que no pueden preverse al principio. Por ello,
es fundamental que los líderes de la comunidad y las autoridades locales creen un ambiente permisivo
para un sistema de ayuda de seguimiento para estos jóvenes para continuar controlando su completa
integración.
BIOGRAFÍA
Ayako Otake es Director operativo en Kokkyo naki Kodomotachi (Niños sin Fronteras) en Tokio, Japón.
165
Ingreso
del joven
Educación básica
Clases de alfabetización
Educación formal
Construcción de la capacidad y
conciencia pública
Organización de talleres basados
en la comunidad
Creación de conciencia entre las
comunidades y familias
Consultas
exhaustivas
Construcción de capacidad y
fortalecimiento
Habilidades cotidianas
Programas de fortalecimiento
propio (por ejemplo: Creación
de liderazgo, auto-organización,
toma de decisiones, fijación de
objetivos, etc.)
Creación de conciencia (ej.: VIH/
SIDA, enfermedades de
transmisión sexual, drogas,
delitos, violencia, tráfico de
personas, explotación, abuso,
derechos humanos)
Actividades recreativas y
alternativas (ej.: deportes,
computación, intercambios
educacional, cultural, por viaje)
Intercambio de conocimientos y
recomendaciones de políticas
Organización de talleres a nivel
provincial y de la ciudad
Intercambio con comunidades,
gobiernos y ONGs
Red
Coordinación
Movilización de la comunidad
Contacto y coordinación con las
autoridades y líderes locales
Colaboración con las
comunidades durante la
reintegración de los jóvenes
Control del
progreso
Reconciliación con la familia
Búsqueda e investigación de
la familia
Visita al Hogar de los jóvenes
Servicios de derivación y
asesoramiento para la familia
Alcance y educación para CICL
Consultas con jóvenes de la calle
Educación no formal para
menores detenidos en prisión
Atención de la salud
Salud física (ej.: tratamiento médico,
vacunación, controles físicos)
Salud mental (ej.: asesoramiento
psicológico)
• ONG
locales e
internacionales
• Gobierno local
• Comités locales
• Organismos
internacionales
• Negocios
privados
➸
Desarrollo de habilidades
profesionales
Programa de aprendizaje o
capacitación de habilidades
Orientación psicopedagógica
laboral y habilidades de
gestión de negocios
➸
Preparación en la
sociedad
➸
Rehabilitación y
Fortalecimiento
• Centros de
capacitación
• Asociaciones
comerciales
➸
Evaluación de la reintegración
Evaluación de la
familia
Situación financiera
Problemas familiares
Relación con la
juventud
Evaluación de la
comunidad
Oportunidades laborales y
mercado comercial
Sistema de apoyo y
recursos
Comprensión de la
situación de los jóvenes
➸
Evaluación de la capacidad
del joven
Alfabetismo, conocimiento
social, habilidades
profesionales
Estado psicosocial (mentalidad
actitud, habilidades
cotidianas
authorities
unity
➸
Hacia la generación de ingresos
Ubicación de empleo
Asistencia para comenzar un negocio (préstamo/subsidio)
➸
➸
166
Seguimiento y control
➸
Reincorporación del jóven a la sociedad
• Comunidad
• Líderes
• Local
CONJUNTO DE HERRAMIENTAS PARA LA
PREVENCIÓN DEL DELITO LOCAL
POR THEMBA SHABANGU
LAURA PETRELLA
Durante la presentación en el taller se definieron los antecedentes y los objetivos del
proyecto conjunto del Programa de ciudades más seguras de ONU-HABITAT y del Centro para la prevención de la criminalidad (CSIR Crime Prevention Center) de Sudáfrica, a fin de desarrollar un conjunto de
herramientas locales para la prevención de delitos. Ambas instituciones aportan exhaustiva experiencia
sobre la materia, Ciudades Más Seguras en África, Asia, Latinoamérica y Europa a través del desarrollo
del Programa de Ciudades Más Seguras, y el CSIR en Sudáfrica. El proyecto es una respuesta a la
demanda de los gobiernos locales por herramientas mejores y más prácticas que respalden la prevención
de delitos; debates internacionales de las ciudades en materia de seguridad y las Pautas de las ONU en
lo que respecta a la prevención de delitos; la necesidad de herramientas de proceso que consoliden el
conocimiento y la experiencia de organizaciones gubernamentales y no-gubernamentales y que las
puedan implementar asociaciones multidisciplinarias; y que asimismo combinen un enfoque de prevención
local con la capacidad edilicia de los participantes locales. Este documento enfatiza especialmente en la
versión de CSIR con respecto al conjunto de herramientas.
CSIR- Experiencia de los
Centros de prevención de delitos
ONU-HÁBITAT –
Experiencias para ciudades más
Investigación sobre prevención de delitos
Respaldo directo a las ciudades que
tratan de elaborar e implementar
estrategias para la prevención de
delitos - Pruebas piloto
–
–
–
Estudio de víctimas de delitosJohannesburgo.
Fallas en el manejo de Delitos de índole
sexual por el Sistema de Justicia Penal
(CJS) de Sudáfrica.
Delito en la Estructura Social - Provincia
de Limpopo
Desarrollo de la política de prevención
de delitos
–
–
–
Política de seguridad en las escuelas Departamento de Educación: Provincia
de Free State.
Política de fortalecimiento de la víctima Departamento Nacional de Desarrollo Social.
Costo de la Política de fortalecimiento de
la víctima
Desarrollo de la estrategia de prevención
de la delincuencia
–
–
–
Estrategia en la intervención de delitos
en la estructura social - Provincia de
Limpopo
Estrategia de comunicación integral de
la justicia penal - Provincia de Gauteng
Estrategias locales para la prevención
de delitos: Distritos municipales de
Johannesburgo, uMhlathuze, Central Karoo.
Control y evaluación de proyectos para la
prevención de delitos
–
–
–
–
–
Foros comunitarios de seguridad,
Zonas libres de armas de fuego,
Intervenciones dirigidas por la policía
Intervenciones basadas en las escuelas
Programas de la Justicia Penal
•
•
•
•
África: 20 Distritos municipales
Asia: Papúa Nueva Guinea, Bangladesh
Latinoamérica: Brasil, Bogotá, Santo
Andre, Chile
Europa del Este: Serbia (7 distritos
municipales)
Respaldo para el establecimiento de
redes y la colaboración entre ciudades
• Foro africano, foros nacionales
• Intercambio entre ciudades y red de
ciudades más seguras
Desarrollo o adaptación, y difusión de
herramientas
• Audit Tools, Partnership Building,
Strategy development
• Implementation: Municipal Police;
Neighborhood Watch; Victim Support;
Public Space Planning and Management; Employment and Support to
Youth-at-Risk
• Evaluation and Monitoring: Local
indicators and Local Urban Observatories
• Documentation and Best Practices
Defensa y desarrollo normativo
•
•
•
•
El rol del gobierno local en la prevención
de delitos
Estrategias para jóvenes en situaciones
de riesgo: África; Latinoamérica
Prevención de la delincuencia y planificación urbana
Violencia basada en el género en los
entornos urbanos
167
CONJUNTO DE HERRAMIENTAS PARA LA PREVENCIÓN DEL DELITO LOCAL
Introducción
Este documento es la continuación de una presentación realizada en el Decimoprimer
Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención de delitos y justicia penal en Bangkok. Tiene por
objetivo introducir y explicar el Conjunto de herramientas de prevención para el delito local.
El Conjunto de herramientas de prevención del delito local (LCPT, por sus siglas en inglés)
se desarrolló para ayudar a que los equipos y autoridades locales aprendan los procesos de prevención
de delitos, sus conceptos y enfoques. El LCPT se desarrolló para responder los pedidos de las autoridades
locales en relación con herramientas prácticas, accesibles y fáciles de usar que satisfagan las demandas
de seguridad de los ciudadanos. En Sudáfrica, las demandas de los ciudadanos se enfocan en Planes
integrados de desarrollo. El conjunto de herramientas no reemplaza las políticas de prevención de delitos
internacionales, sino que explica el proceso y brinda las herramientas para construir estrategias y asociaciones de prevención de los delitos.
El Conjunto de herramientas de prevención del delito local (LCPT) tiene por objetivo:
•
•
•
•
Ayudar a las autoridades locales con un enfoque del proceso para la construcción y
preservación de las asociaciones de prevención del delito local;
Consolidar experiencias existentes sobre la prevención del delito de las organizaciones
gubernamentales y no gubernamentales en conjuntos de herramientas prácticas para que
las utilicen los equipos de prevención del delito local;
Brindar herramientas para responder a las demandas de un enfoque preventivo por medio
de esfuerzos integrados;
Y desarrollar la capacidad de coordinadores y equipos de prevención del delito.
El Conjunto de herramientas de prevención del delito local (LCPT) contiene procesos y
herramientas prácticas para que los utilicen los equipos de prevención del delito y coordinadores de ciudades para más seguras y prevención del delito de los gobiernos locales. No es un conjunto de herramientas académicas. De todos modos, en su aplicación promueve la utilización de instrumentos científicos y
enfoques basados en la evidencia para reducir el delito.
168
Contexto: proceso de desarrollo de LCPT
El Centro de prevención del delito (Crime Prevention Center) del Consejo para la investigación industrial y científica (CSIR, por su sigla en inglés), que ahora es parte de una división dentro del
CSIR llamado Defence, Peace, Safety and Security (Paz, Seguridad y Defensa), presentó un Conjunto de
herramientas de prevención del delito local (LCPT) durante el congreso Seguridad sustentable:
Conferencia sobre el municipio en la encrucijada (Municipality at Crossroad) en diciembre de 2003, levado a cabo en el Consejo metropolitano de Durban, Sudáfrica. Este conjunto de herramientas se desarrolló en asociación con los Servicios de Policía Sudafricanos (SAPS) y Gestión del conflicto a través de la
mediación (UMAC, por su sigla en inglés) como una compilación de los resultados de los talleres de prevención del delito en Sudáfrica que debatieron los siguientes desafíos que enfrentan las autoridades
locales: niños de la calle, transporte y seguridad, abuso de alcohol, y abuso de niños. Estos talleres
trataron sobre los mecanismos y respuestas adecuadas para tratar los desafíos de seguridad local anteriormente mencionados. Los desafíos variaban desde formar y sostener sociedades locales, movilizar fondos para mantener las iniciativas locales, diseñar estrategias basadas en la información y mecanismos
para medir el éxito de las iniciativas implementadas.
Luego del lanzamiento en diciembre de 2003, el CSIR-CPC, ahora parte de una división
de investigación mayor dentro del CSIR conocido como Paz, Seguridad y Defensa (DPSS, por su sigla en
inglés), y el Programa para ciudades más seguras de ONU-HABITAT firmaron un acuerdo societario para
desarrollar una versión internacional del LCPT.
Antecedentes y objetivos
Pedido de herramientas para la prevención de delitos por parte de los gobiernos
locales
Debates internacionales realizados por las ciudades
(Barcelona, 1987, Montreal, 1989, Paris, 1996, Vancouver, 1996, Johannesburgo, 1998,
Nápoles (EFUS), 2000, Durban y Cumbre de Ciudades Africanas, 2003)
Pautas de la Comisión Orgánica del Consejo Económico y Social (ECOSOC)
de 1995 y 2002
Herramienta del proceso para la asociación multidisciplinaria integrada
• Reunir las experiencias de prevención de delitos de las organizaciones
gubernamentales y no gubernamentales en un conjunto de herramientas práctico
Enfoque preventivo local
Desarrollo de la capacidad de los actores locales
La versión internacional incorpora las pautas ECOSOC para la Prevención del delito;
experiencias de Programas para ciudades más seguras, obtenidas del desarrollo, la implementación y la
aplicación piloto de las herramientas de seguridad de la ciudad y las experiencias del Programa de capacitación de coordinadores en Dar, Abidjan, Yaounde, Antananarivo, como también varias resoluciones de
Conferencias Internacionales, a saber: Barcelona, 1987; Montreal, 1989; París, 1996; Vancouver, 1996;
Johanesburgo, 1998; y Municipality at Crossroad, Durban, 2003).
Los talleres de orientación realizados en Kampala, Nairobi y Dar es Salaam,
Johanesburgo, Durban, y Mangaung, y posterior capacitación piloto que involucraba a los últimos cinco
municipios y al de Emalahleni informaron el contenido de LCPT. CSIR-CPC probó el LCPT en el Municipio
del distrito de Central Karoo, en la Provincia Western Cape de Sudáfrica.
Ayuda y procesos de planificación estratégicos del LCPT
Esta parte del documento explica el contenido y los componentes del Conjunto de herramientas de prevención del delito local. Esta explicación se estructura de la siguiente manera: un debate
del Modelo de prevención del delito de convergencia de tres esferas, que informa el LCPT, seguido por
una explicación detallada de los Procesos de ayuda y planificación estratégicos del LCPT.
El Modelo de prevención del delito de convergencia de tres esferas
El Modelo de prevención del delito de convergencia de tres esferas explica que para que
ocurra un delito debe haber tres elementos y que se necesitan participantes para evitar el delito, transformando sistemáticamente los tres elementos. Estos son los fundamentos del Conjunto de herramientas
de prevención del delito local.
El modelo expresa que los delitos ocurren donde hay una convergencia de la voluntad de
realizar un delito, una víctima vulnerable al delito y un ambiente que permite el delito.
•
•
•
Cuando la voluntad de cometer un delito converge con un ambiente permisivo pero no hay
posible víctima, la consecuencia es el comportamiento anti-social.
Cuando la voluntad de cometer un delito converge con una víctima vulnerable pero en un
ambiente que no permite el delito, el resultado será comportamiento amenazante, intimidación y resultados de hostilidad, pero el delito en sí mismo no puede cometerse.
Cuando hay vulnerabilidad para el delito en un ambiente que los permite pero no hay
ningún delicuente que presente esa voluntad, poliferan el miedo y la percepción de inseguridad, pero una vez más, no ocurre ningún delito.
169
FIGURA 1: MODELO
DE PREVENCIÓN DEL DELITO DE CONVERGENCIA DE TRES ESFERAS:
DELITO
En consecuencia, el modelo nos dice que los tres elementos del delito no sólo deben estar
presentes sino que también deben converger previamente para que ocurra el delito. Si se va a prevenir el
delito, la intervención debe ocurrir para evitar específicamente tal convergencia.
170
FIGURA 2:
MODELO DE
PREVENCIÓN DEL DELITO DE CONVERGENCIA DE TRES ESFERAS:
TRANSFORMACIÓN
Una evaluación más exhaustiva de cada esfera nos revela los participantes y las intervenciones necesarias para transformar cada esfera y consecuentemente reducir el área de convergencia.
Si bien puede decirse que es teóricamente posible reducir una esfera de forma tal que se elimina de la
convergencia totalmente, sin tratar las otras dos, es claro que en el espacio en donde las otras dos
convergen, se seguirá manifestando comportamiento anti-social, intimidación, y/o miedo al delito.
Por consiguiente, los esfuerzos locales para reducir el delito no solo deben enfocarse
en una única esfera. Las asociaciones multisectoriales deben formarse con importantes grupos de interés
para:
i.
ii.
iii.
Transformar a los delincuentes voluntarios en ciudadanos constructivos y que contribuyen
al bienestar de la comunidad.
Transformar a las víctimas vulnerables en miembros fuertes y de apoyo de la comunidad.
Transformar ambientes en aquellos con diseños y gestión tales que eviten el delito.
El proceso de transformación que debe lograrse se ilustra en el Diagrama 2, anteriormente expuesto. El LCPT contiene herramientas de apoyo y planificación estratégicas que juntan
diferentes participantes para formar asociaciones locales sustentables para transformar las zonas locales
llenas de delitos en comunidades seguras y llenas de paz.
Procesos de apoyo y planificación estratégica del LCPT
El diagrama a continuación representa ambos procesos de planificación (las secciones de afuera)
y procesos de apoyo (al interieur del círculo) para diseñar y preservar las iniciativas de prevención del
delito local.
FIGURA 3: PROCESOS
DE APOYO Y PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE LA PREVENCIÓN DEL DELITO LOCAL
171
Proceso de planificación estratégica
Visión común
El origen del LCPT es una premisa que establece que una vez que se identifican los
participantes necesarios para transformar los elementos de delito en seguridad y paz, debe organizarse
un taller de trabajo de apertura que involucre a todos, para desarrollar una visión. La visión debería claramente definir el significado de paz y seguridad, los cuales trataran de lograr todos los participantes.
El LCPT contiene una herramienta de mapeo participativo que puede ser útil para
desarrollar la visión. CSIR-CPC ya ha utilizado dicha herramienta para desarrollar visiones de seguridad
en Emalahleni, Central Karoo, Mangaung, and Johanesburgo, por mencionar algunos.
Asociaciones de prevención del delito local (LCPP, por su sigla en inglés)
Una vez que se desarrolla una visión, las organizaciones participantes deberían comenzar un proceso para crear y formalizar una asociación de prevención del delito local multidisciplinaria.
Algunos de los participantes esenciales para la prevención del delito local incluyen: SAPS, los Servicios
correccionales, Servicios sociales, Medios de comunicación, Servicios de salud y el Sector privado
(ver figuras 1 y 2 anteriores para ver la lista detallada).
Hay evidencia arbumadora que destaca la importancia de las asociaciones multidisciplinarias en la prevención del delito. De hecho, las iniciativas de prevención del delito efectivas generalmente
involucran a diferentes organismos. La creación y el mantenimiento de las asociaciones es algo complejo
y requiere paciencia y compromiso. Las personas y las organizaciones generalmente tienen objetivos
y expectativas propias que necesitan alcanzar y satisfacer por medio de estas asociaciones. Pueden
surgir problemas cuando estos objetivos y expectativas no se comparten, aunque no siempre se les
informa a todos, que es generalmente el caso. La falta de comunicación con respecto a estos objetivos y
expectativas contribuye a las fallas de las asociaciones, que incluso puede tener como resultado que los
organismos se retiren de la asociación. Debido a que LCPT no sólo brinda mecanismos y herramientas
para formar las asociaciones, también enfatiza la importancia de hace conocer las expectativas respectivas desde el comienzo. Cuando sea posible, estas expectativas deberían expresarse explícitamente en un
acuerdo formal que se utilizará para regular la asociación. Barbara Holtmann de CSIR Sudáfrica se refiere
a este proceso como “tener la primera pelea”. Durante esta “primera pelea”, los organismos deben no solo
clarificar sus expectativas, sino también discutir y acordar los roles de cada uno, y en el caso de fallar
deben mantener el acuerdo de la asociación. El acuerdo de asociación debería estar firmado por las
personas con cargos más altos de los organismos partícipes del acuerdo.
Las siguientes herramientas se incluyeron en el taller estratégico del LCPT para ayudar
a construir una asociación local:
•
•
•
•
•
172
Una guía de recursos que contiene una lista de organizaciones que pueden ayudar a
LCPP
Plantillas para evaluar el LCPP
La plantilla para Análisis de los grupos de interés
Plantillas con Cartas de invitación y Agendas de reuniones
Plantillas de Acuerdos de asociación
Comprensión de la seguridad local
Luego de que se forma la asociación de prevención del delito local, el siguiente paso en
el proceso es la recolección de información sobre los desafíos de seguridad y delito, y las aspiraciones
de los residentes locales. Se utilizan diferentes términos para denotar un proceso que le permitirá al
LCPP comprender la seguridad local: diagnósticos, auditoria de seguridad, encuestas e investigación del
delito. Este paso tiene como objetivo la construcción y comprensión de los problemas de delitos que
experimentan los residentes de un municipio en particular. Parte de esto implica la construcción de una
comprensión exhaustiva del delito, tal como qué delitos ocurren, dónde, por qué y cómo ocurre el delito,
quiénes son los autores y las víctimas del delito y qué mecanismos de respuesta ya existen en el municipio. Para recolectar la información anteriormente mencionada del delito, el conjunto de herramientas
recomienda a LCPP que se utilicen diferentes fuentes de información. Determinado tipo de información
pueden suministrarla directamente los miembros del LCPP, mientras que otro tipo de información puede
recolectarse de los residentes del municipio y otros grupos de interés, utilizando diferentes herramientas
de recolección de datos tal como el mapeo de acción participativa.
Las siguientes herramientas se incluyen en el conjunto de herramientas para ayudar a
comprender los temas de seguridad local:
•
•
•
•
•
Lista de control - Base de información confiable
Métodos, herramientas y técnicas
Herramientas de encuesta y perfiles
Herramientas de acción participativa
Cómo estructurar un informe de inseguridad
Desarrollo de una estrategia de prevención del delito local
El primer paso en el desarrollo de una estrategia de prevención de delito local (LCPS) es
traducir las recomendaciones que fluyen del análisis de información anterior en una estrategia exhaustiva
de prevención del delito. El LCPS describe el camino que el LCPP debe tomar para lograr su visión de
seguridad. Los residentes del municipio son los mejores para juzgar el éxito del LCPP evaluando el
impacto del LCPS en sus comunidades. Por ello, es fundamental que se dediquen los recursos y el tiempo suficiente para desarrollar los LCPS adecuados.
El conjunto de herramientas recomienda un proceso de cinco pasos para ayudar a diseñar
las estrategias de prevención del delito local. El proceso se inicia haciendo coincidir las conclusiones de
datos en la visión estratégica y la reevaluación de las recomendaciones que surjan del proceso de recolección de datos. Basándose en la información que se recolecta en este proceso, los miembros de las
Asociaciones de prevención del delito local deben acordar objetivos para la estrategia e identificar los criterios de éstos para establecer una prioridad. A continuación, se identifica un número de posibles acciones
y se evalúan para cada prioridad. La evaluación considera si la acción producirá los resultados esperados
y si existe la evidencia de que dicha acción funciona o funcionó en otro lugar. Cuando se está en duda, la
acción puede probarse por medio de un proceso experimental que debe evaluarse y controlarse cuidadosamente. El proceso final es formalizar la estrategia. En esta etapa, los miembros del LCPP se comprometen oficialmente a implementar la estrategia. Esto podría implicar presentar la estrategia para debate y
aprobación por parte del Comité ejecutivo local o el Comité ejecutivo del municipio, así como también hacerla pasar por procesos formales dentro de los organismos que son parte de la asociación. Si la asociación
incluye organismos no gubernamentales o departamentos del gobierno creados por esferas de gobiernos
provinciales o nacionales que operan a nivel local, es importante presentar la estrategia a las estructuras
de gestión de estos organismos.
Las siguientes herramientas se incluyen para facilitar el proceso del desarrollo estrategias
efectivas de prevención del delito a nivel local.
•
•
•
Plantillas de estrategia
Criterios para la priorización
Pactos de seguridad de la comunidad
Implementación de la estrategia y planeamiento de la acción
Una vez que se toma una decisión sobre una estrategia de prevención del delito a nivel local, el
LCPP debería establecer los grupos de trabajo que consistan en un Equipo operativo y un Comité de
173
gestión (incluido más adelante en este documento) para desarrollar los planes de acción detallados.
El plan de acción especifica las actividades exactas a emprender por el LCPP para implementar la
Estrategia de prevención de delito local. El LCPP determinará el nivel de detalle, sofisticación y el formato del plan de acción. El cuadernillo de estrategias recomienda que el plan de acción, al menos, debería
contener la siguiente información: objetivos, actividades, límites de tiempo, organismos principales y sus
roles, presupuestos, e indicadores de rendimiento. Las actividades desarrolladas en el plan de acción se
controlan y evalúan.
Las siguientes listas de control y herramientas del conjunto de herramientas tienen la
intención de ayudar en el proceso de desarrollo de planes de acción detallados:
•
•
•
•
•
Marco lógico
Pacto de seguridad de la comunidad
Lista de control – Planeamiento de acción balanceado
Lista de control – Movilización de recursos
Lista de control – Formatos de proyectos de demostración
Institución de la estrategia de prevención del delito local
El cuadernillo de estrategias se basa en la premisa de que LCPP debe comenzar a institucionalizar la estrategia al principio de la iniciativa de prevención del delito local. Sin una comprensión de
dónde se ubicará la prevención del delito o de quién manejará el proceso, pueden surgir problemas y retrasos perjudiciales, que con el tiempo, tendrá un impacto negativo en la estrategia local, sin importar qué
tan buena pueda parecer la estrategia en el documento.
Las condiciones locales y los marcos institucionales pueden ayudar a determinar el proceso a seguir para institucionalizar las iniciativas de prevención del delito local. El proceso de institucionalización va más allá de simplemente establecer estructuras y puede incluir modificar, cambiar, integrar y/o
desarrollar políticas y reformas legales para lograr el respaldo para la seguridad de la comunidad mediante la colaboración entre los organismos y acción participativa para la prevención del delito local.
También, también puede implicar la construcción de la capacidad para reforzar el gobierno a nivel local.
Además de los mecanismos que pueden utilizarse para institucionalizar las iniciativas de
prevención del delito local, el conjunto de herramientas contiene información adicional para ayudar a la
Asociación de prevención del delito local.
•
•
•
•
Ejemplos de estructuras gubernamentales locales
Procesos para corrientes departamentales
Marcos de apoyo nacionales
Ejemplos de presupuestos y deliberación municipal
El proceso de institucionalización de las iniciativas de prevención del delito local debe
tratar de aumentar el retorno de las inversiones, asegurando resultados sustentables. Debe trabajar para
la construcción de una cultura de prevención del delito local para asegurarse que la prevención del delito
esté normalizada y se convierta en un modo rutinario de hacer las cosas. Cuando el hombre responsable
de cambiar las lamparitas de luz en los lugares públicos comprenda que cambiar una lamparita rota hoy
y no mañana consiste en prevenir el delito, el LCPP habrá institucionalizado la prevención del delito con
éxito en el Departamento de electricidad.
Procesos estrégicos de soporte:
174
Liderazgo estratégico de una iniciativa local para la prevención del delito
El Conjunto de herramientas de prevención del delito local (LCPT, según sus siglas en
inglés) se basa en la premisa de que el organismo de gobierno más cercano a la comunidad debe asumir
un liderazgo y una gestión estratégicos para las iniciativas de prevención del delito. Este razonamiento
coincide con las lecciones aprendidas de iniciativas existentes para la prevención del delito que demuestran que las iniciativas sustentables para la prevención del delito son las que abordan las causas del delito que son particulares para la comunidad y que son lideradas por los gobiernos locales.
El LCPT hace una distinción clara entre liderazgo estratégico, gestión estratégica y un
equipo operativo. El liderazgo estratégico debe ser ofrecido por quienes tienen más experiencia en la toma
de decisiones en la Asociación Local para la Prevención del Delito (LCPP, según sus siglas en inglés).
Estas personas forman un Comité Ejecutivo Local responsable de ofrecer supervisión y liderazgo
estratégico. Algunos ejemplos de las personas que toman decisiones a nivel local son los miembros del
Comité de la Alcaldía, los Funcionarios Ejecutivos o los Presidentes del Directorio de Organizaciones No
Gubernamentales que son parte de LCPP, y, donde sea posible, los representantes Provinciales
(regionales) y Nacionales. La constitución del Comité Ejecutivo Local debe responder a las condiciones
específicas de la localidad.
La gestión estratégica de LCPP y sus iniciativas deben estar formadas por personal de
tiempo completo empleado por el Gobierno Local. El Comité Ejecutivo Local puede decidir la composición
y los poderes específicos de la unidad de gestión. Por ejemplo, el comité de gestión de la Estrategia de
Seguridad Johanesburgo está compuesto tanto por personal de tiempo completo como por personal de
medio tiempo cuyo responsabilidad es coordinar, controlar y evaluar las obligaciones de prevención del
delito de LCPP. La unidad de Gestión Estratégica de LCPP no tiene el poder para tomar decisiones; esto
es responsabilidad del Comité Ejecutivo Local. Este presenta los informes del Equipo de Gestión para discutirlos y tomar decisiones al respecto.
El Equipo Operativo está compuesto por gerentes de línea media de organizaciones que
son parte de LCPP. Este equipo es responsable de implementar las decisiones tomadas por los gerentes
de las diferentes agencias y de implementar la Estrategia Local para la Prevención del Delito. LCPT
recomienda que el Equipo Operativo Local se haga responsable ante el Comité Ejecutivo Local.
Se debe enfatizar que las estructuras y las condiciones de las políticas utilizadas para
determinar la estructura ideal para conducir, administrar e implementar una iniciativa local para la prevención del delito deben ser específicas del país. Si no existen guías de políticas en sí mismas, las estructuras organizativas contenidas en LCPT pueden ofrecer la ayuda necesaria para formalizar el liderazgo.
En LCPT se explica detalladamente la estructura y las plantillas con los roles y responsabilidades del mecanismo de liderazgo anteriormente expuesto. Cada uno de los mecanismos de liderazgo mencionados se explica con mayor detalle en LCPT y también se ofrece la estructura y las plantillas
con los cargos y responsabilidades.
Control y evaluación
El control y la evaluación se utilizan para supervisar el proceso de desarrollo e implementación de las estrategias de prevención del delito. A pesar de que los términos “control” y “evaluación”
suelen intercambiarse, existen para diferentes propósitos y para satisfacer distintos objetivos. El Conjunto
de herramientas de prevención del delito local contiene explicaciones del propósito y funciones específicas del control y la evaluación.
El control es una función de gestión diaria utilizada para evaluar el desempeño y el progreso en contraposición de las actividades programadas, controlar los desarrollos contextuales y recomendar acciones correctivas para abordar cualquier obstáculo. El Comité de Gestión y el Equipo Operativo
controlan el desempeño de las actividades que LCPP planificó y el Comité Ejecutivo Local aprobó.
La evaluación generalmente tiene como fin determinar en qué medida son relevantes los
objetivos de prevención del delito para las necesidades y prioridades locales. También evalúa la eficiencia
y la efectividad del desempeño, el impacto y la preservación de las iniciativas de LCPP. Las evaluaciones
se realizan con intervalos específicos para medir de modo objetivo la relevancia, el desempeño y el éxito
tanto de los programas y proyectos actuales como de los finalizados. A pesar de que se pueden utilizar
175
especialistas en prevención del delito externos para evaluar los planes, proyectos y programas de LCPP,
nada previene que el Equipo Operativo y el Equipo de Gestión también los evalúen objetivamente.
LCPT tiene ejemplos de indicadores, plantillas para desarrollar indicadores, planillas de
control y evaluación, listas de control, planes de trabajo y métodos para la recolección científica de datos.
Estas herramientas están incluidas en LCPT para permitir que los LCPP diseñen las estructuras para controlar y evaluar sus iniciativas.
Herramientas de información y comunicación
Una estrategia de comunicaciones es una parte integral de una Estrategia Local efectiva
para la Prevención del Delito. Crea conciencia y puede ser utilizada como una herramienta para movilizar
y sensibilizar a los grupos de interés internos y externos. La sección de comunicaciones de LCPT destaca que las percepciones públicas del delito son transmitidas por los medios de comunicación y por las
experiencias de amigos y parientes. Estas percepciones no se desarrollan de la noche a la mañana, sino
que son producto de una internalización a largo plazo. Entonces, si LCPP desarrolla una estrategia de
comunicación, debe buscar:
•
•
•
•
Mejorar
Mejorar
Mejorar
Mejorar
la
la
la
la
comunicación
comunicación
comunicación
comunicación
entre
entre
entre
entre
la asociación y la comunidad destinataria;
la asociación y el público;
los socios involucrados en la asociación ;
los socios que realicen una actividad específica.
Al desarrollar estrategias de comunicación, LCPP debe ser claro con respecto a sus objetivos y a quién es el público objetivo. Un objetivo claro ayudará a determinar los canales correctos de
comunicación. Los canales de comunicación pueden variar desde publicaciones locales y medios electrónicos a boletines informativos y correos electrónicos. LCPT contiene plantillas para ayudar en el desarrollo de un plan de acción de comunicaciones que especifique el objetivo, el público y los canales de comunicación.
Componenentes de LCPT
Los siguientes componentes de LCPT fueron desarrollados para permitir que las autoridades locales realicen el proceso de desarrollar, implementar y evaluar una estrategia local para la prevención del delito. Los componentes son:
El cuadernillo estratégico
El cuadernillo estratégico es la base de LCPT y, en nueve capítulos, guía a todos los participantes relevantes a través de todo el proceso de planificación. Estos capítulos se tratan sobre
Construcción y Visión de la Asociación, Recolección y Análisis de Datos, Formulación de la Estrategia,
Implementación, Institucionalización, Control y Evaluación, Gestión, Información y Comunicación de la
Estrategia.
El Directorio de Recursos:
El Directorio de Recursos contiene una plantilla para desarrollar bases de datos locales
de recursos. La edición sudafricana, además de la plantilla, contiene la información de contacto real para
los gobiernos nacionales, provinciales y, donde es posible, locales y de organizaciones no gubernamentales que ofrecen servicios útiles para las asociaciones locales de prevención del delito.
176
Herramientas (Recursos Escolares, Agenda Anual, Herramienta de Mapeo):
del Conjunto de herramientas:
•
•
•
•
Los Recursos Escolares son un ejercicio de aprendizaje visual que pueden utilizarse de
diferentes maneras: por ejemplo, en las escuelas, para fomentar un mejor entendimiento
del delito, el impacto y las consecuencias del delito y los roles y responsabilidades de un
grupo de participantes para hacer que las comunidades sean más seguras.
El Afiche de Misión: misión acordada por los socios
Herramientas de Mapeo Participativas (Pizarra Blanca e imanes): Esto ayuda a utilizar
un enfoque de acción participativo para la recolección de información y el vínculo para los
marcos ambientales, sociales y normativos en pos de la seguridad de la comunidad.
La Agenda Anual: Ayuda a la Asociación Local de Prevención del Delito a planear sus
actividades anuales.
CD-ROM
LCPT viene con dos (2) CD ROM que contienen el Cuadernillo Estratégico y el Directorio
de Recursos. Los CD ROM incluyen todas las herramientas y patrones relevantes para que LCPP adapte
las herramientas a las condiciones locales y para que las publique, cuando sea necesario.
Plan de estudios sobre capacitación de LCPT
El Plan de estudios sobre la capacitación busca brindar a los participantes conocimiento
y habilidades aplicadas para asegurar el uso efectivo de las herramientas y de la información contenida
en el Conjunto de herramientas de prevención del delito local. El plan de estudios utiliza un método de
capacitación participativo, permitiendo así que los participantes aprendan mediante ejercicios prácticos
grupales. Los participantes interactúan y comparten sus experiencias en grupos de discusión y en discusiones plenarias. El plan de estudios continúa siendo desarrollado y evaluado en las siguientes ciudades:
•
•
Sudáfrica: las municipalidades de Johanesburgo, Ethekwini, Mangaung y Emalahleni.
África Oriental: Ciudad de Nairobi (Kenia) y Dar-es-salaam (Tanzania).
Tecnología de Comunicación Interactiva (ICT).
Se está desarrollando y refinando un Conjunto de Herramientas que permita la Tecnología
de Comunicación Interactiva. La herramienta ICT completa guiará e impulsará a los coordinadores mediante el proceso LCPT y ofrecerá herramientas para la recolección y el manejo electrónico de datos.
También ayudará en el análisis, la generación de informes y a garantizar los vínculos apropiados entre la
visión, la planificación estratégica y los resultados. Proporciona la planificación del escenario para ayudar
y evaluar las recomendaciones y la planificación del proyecto.
Conclusión
El Soporte Estratégico y los Componentes de Planificación de LCPT fueron diseñados
para lograr un ambiente más seguro y próspero. Existen para permitirle a los Gobiernos Locales y a los
Equipos Locales de Prevención del Delito desarrollar, implementar y sostener los esfuerzos realizados
para prevenir el delito.
CSIR-CPC, ONU-HABITAT y organizaciones asociadas planean compilar y desarrollar
completamente las herramientas necesarias y publicar el Conjunto de herramientas de prevención del delito local. ONU-HABITAT hará conocer a LCPT a nivel internacional y facilitará procesos para adaptarlo en
ciudades piloto como Tanzania, Filipinas y Serbia. CSIR facilitará un proceso para integrarlo a Sudáfrica y
alrededores.
177
CSIR-CPC y ONU-HABITAT están trabajando con las Municipalidades de Sudáfrica
(Johanesburgo, Durban, Emalahleni y Mangaung) y África Oriental (Nairobi y Dar-es-Salaam) para
construir una capacidad de prevención del delito y para compartir experiencias.
BIOGRAFÍAS
Laura Petrella es Especialista en Seguridad Urbana con el Programa para Ciudades Más Seguras de ONU-HABITAT,
ubicado en Nairobi, Kenia. Es arquitecta y urbanista especializada en el análisis, planificación y gestión de asentamientos humanos. Tiene particular interés en el desarrollo de novedosos enfoques, herramientas y medidas concretas para la prevención de la inseguridad urbana, y en la construcción de capacidades, particularmente en países y
ciudades en desarrollo. Su experiencia incluye trabajos en Italia, Kenia, Brasil, Sudáfrica, Marruecos, Burkina Faso,
Níger, Colombia, Tanzania y Camerún. En 1995, se unió a ONU-HABITAT y trabajó con el Programa de Gestión de
Tierras y el Programa de Mejora de Asentamientos, antes de unirse al Programa para Ciudades Más Seguras.
Themba Shabangu es Funcionario Superior de Investigaciones en el Centro de Prevención del Delito, parte de la
Sección de Defensa, Paz y Seguridad del Consejo Sudafricano para la Investigación Científica e Industrial (CSIR,
según sus siglas en inglés), ubicado en Pretoria, Sudáfrica.
178
PREVENCIÓN DEL DELITO URBANO Y MEDIDAS EFECTIVAS
PARA LA JUVENTUD EN RIESGO:NECESIDADES DE
CAPACITACIÓN Y DE ASISTENCIA TÉCNICA
POR KEI SOMEDA
Introduccion
Las necesidades de capacitación para la prevención del delito urbano y las medidas efectivas para la juventud en riesgo, por lo general, son particulares para la situación de cada país. La experiencia en el Instituto de las Naciones Unidas para Asia y el Lejano Oriente (UNAFEI, según sus siglas en
inglés), fundado en 1961 como un instituto de capacitación e investigación regional de la ONU para la prevención del delito y el tratamiento de los delincuentes, con sede en Tokio, Japón, ha destacado a algunas
similitudes respecto a las necesidades expresadas. Los tipos específicos de asistencia técnica en estas
áreas se clasifican de acuerdo con varios elementos básicos que corresponden a las necesidades
comunes de capacitación que han sido identificadas.
Necesidades de capacitación
La necesidad de un sistema
Encontramos que algunos países carecen de un sistema básico o efectivo para combatir
los delitos urbanos como así también de medidas eficientes para la juventud en riesgo. Respecto a esto,
sus necesidades son, principalmente, saber cómo establecer un sistema efectivo de medidas para la prevención del delito en sus respectivos países. Esto requiere el ajuste o la modificación de estatutos,
normas y de otros tipos de documentos legales que pueden ser implementados a nivel nacional con la
autorización del gobierno. El sistema requiere el nombramiento de autoridades u organizaciones que
manejen el personal, un marco cooperativo entre las agencias y una estructura básica para la prevención
del delito que incluya cláusulas para el tratamiento de los delincuentes, entre otras cosas.
La necesidad de implementación
También reconocemos que muchos países no cuentan con formas efectivas para implementar las estrategias de prevención del delito. A pesar de que algunos países ya tienen sistemas sofisticados de prevención del delito o técnicas para tratar a la juventud en riesgo, generalmente se descubre
que estos sistemas no son tan efectivos como podrían ser o como se espera que sean. Las razones de
esto son varias pero algunas de las más comunes son las siguientes:
•
•
•
•
•
•
Falta de voluntad política o de un fuerte liderazgo por parte del gobierno o de las
autoridades locales;
Falta de conocimientos para la implementación del sistema;
Cooperación insuficiente entre las agencias;
Fondos inadecuados;
Falta de mano de obra y de capacitación para el personal;
Falta de conocimientos técnicos para hacer funcionar dispositivos con tecnología avanzada.
Tipos de asistencia técnica y capacitación
Las respuestas para satisfacer estas necesidades comunes pueden ocurrir tanto en el
nivel de sistema como en el de implementación. En muchos casos, estos dos niveles de asistencia se
deben realizar de modo simultáneo. Dos ejemplos fuertes de esto por parte de las actividades de apoyo
de UNAFEI son: (1) Ofrecer asistencia técnica al Sistema de Justicia Juvenil de Kenia; y (2) el 129º
Seminario Internacional Superior de UNAFEI. El primero es un ejemplo de asistencia técnica continuada
179
PREVENCIÓN DEL DELITO URBANO Y MEDIDAS EFECTIVAS PARA LA JUVENTUD EN RIESGO:
NECESIDADES DE CAPACITACIÓN Y DE ASISTENCIA TÉCNICA
continuada para un país específico, mientras que el segundo es un ejemplo típico de un seminario de
capacitación internacional.
Ofrecer asistencia técnica al Sistema de Justicia Juvenil de Kenia
En 1997, UNAFEI comenzó el proyecto de asistencia técnica para el Sistema de Justicia
Juvenil de Kenia. Consiste en tres pilares principales:
a)
b)
c)
180
Enviar profesores de UNAFEI a Kenia para que apliquen sus conocimientos al Sistema de
Justicia Juvenil. Todos los años, se envían de uno a tres profesores y UNAFEI envió a
cuatro profesores desde julio a agosto de 2005. Yo visité Kenia desde 2001 a 2003.
Conducir cursos de capacitación centrados en el país para Kenia en UNAFEI en Tokio,
Japón. En octubre de 2005, en Kenia, se realizó el Sexto Curso de Capacitación de
UNAFEI para el Sistema de Tratamiento de Delincuencia Juvenil; y
Apoyar actividades de seguimiento.
En la práctica, estos pilares representan el ciclo de actividades. Primero, los profesores
de UNAFEI realizan investigaciones de campo e identifican problemas y necesidades específicas del área.
Luego, comienzan a apoyar diferentes actividades a lo largo de la etapa de desarrollo de la estrategia de
prevención y realizan seminarios nacionales y regionales para promover la posterior implementación de la
estrategia.
Segundo, UNAFEI lleva funcionarios keniatas a Japón para capacitarlos sobre cómo
implementar la estrategia de modo efectivo. Estos cursos de capacitación están diseñados para “capacitar a quienes capacitan”. Los participantes también se encargan de formular un plan de acción concreto
para la implementación eficiente de la estrategia de prevención del delito cuando vuelvan a Kenia. También
se espera que hagan conferencias presentando los cursos y seminarios de capacitación en Kenia.
Tercero, basado en los problemas identificados por UNAFEI y en los contenidos de los
planes de acción anuales, se fomenta y apoya a que los miembros de los ex alumnos de UNAFEI realicen
sus planes de acción e implementen sus iniciativas utilizando sistemas de teleconferencias internacionales
y correos electrónicos para mantener un contacto cercano entre ellos, como así también con UNAFEI. La
oficina de Kenia de la Agencia de Cooperación Internacional de Japón (JICA, según sus siglas en inglés)
también ofrece asistencia vital a los ex alumnos y trabaja en colaboración cercana con UNAFEI.
Como una de las actividades de seguimiento integradas al sistema, los profesores de
UNAFEI visitan Kenia un año después de haber finalizado con éxito la capacitación para ver si ha habido
mejoras y, cuando de ser necesario, realizar ajustes a los contenidos específicos de la asistencia técnica.
Con respecto al establecimiento del sistema, pasé alrededor de seis meses en total en
Kenia, entre 2001 y 2003, como especialista de JICA. Delineé los primeros nueve Estándares Nacionales
sistemáticos respecto al tratamiento basado en la comunidad para el Departamento de la Niñez (la Oficina
del Vicepresidente, el Ministerio del Interior, el Patrimonio Nacional, el Departamento de la Niñez). Para
2003, otro profesor de UNAFEI y yo establecimos exitosamente diecisiete Estándares Nacionales sobre el
tratamiento basado en la comunidad y el tratamiento institucional de los niños para el Departamento de la
Niñez con un manual (500 páginas) para los Funcionarios de Niños y los Funcionarios Voluntarios de
Niños (VCO, según sus siglas en inglés). También escribí el manual de capacitación (100 páginas) para
los VCO.
En 2003, UNAFEI comenzó a invitar a agencias cuyo trabajo se relaciona con el
tratamiento de niños y con las actividades de prevención de delito que tienen como objetivo a los niños y
jóvenes, para beneficiarse con la capacitación ofrecida en UNAFEI de Japón. Debido al volumen de agencias y organizaciones involucradas en los asuntos de niños, incluyendo las que trabajan con niños de la
calle, las que se benefician con la capacitación incluían a: funcionarios del Departamento de la Niñez que
tienen la entera responsabilidad sobre los asuntos de niños; los policías trabajando para la Sección de
Niños; representantes del Poder Judicial, incluyendo a Magistrados de Menores; agentes de libertad condicional del Departamento de Libertad Condicional y Rehabilitación; representantes del Departamento
Correccional, incluyendo a Directores de Instituciones Juveniles; y Funcionarios Voluntarios de Niños. A la
vez que se ofrecía asistencia técnica a Kenia, se llegó a la conclusión de que es indispensable establecer
un enfoque integrado en colaboración cercana con los participantes y con las organizaciones mencionadas para crear un sistema de atención profundo para los niños. A pesar de que los primeros tres
cursos eran sólo para los funcionarios invitados del Departamento de la Niñez, esto se amplió pronto para
incluir a un mayor número de participantes para una gama de agencias y organizaciones.
Como todavía hay muchos problemas con la implementación de los Estándares
Nacionales de Kenia, UNAFEI debe continuar ofreciendo su apoyo constante. Por otro lado, se estimula a
los funcionarios keniatas a aumentar su propia capacidad para implementar la estrategia independientemente del apoyo de UNAFEI.
129º Seminario Internacional Superior de UNAFEI
Introducción
Desde 1962, UNAFEI ha organizado cursos y seminarios internacionales de capacitación
para los funcionarios de la justicia penal. El número total de participantes extranjeros suma más de 3.000
provenientes de 100 países distintos. Hay una gran variedad de cursos/seminarios para países que se
dictan junto con cursos centralizados en un país como Kenia, Tailandia, China, Filipinas y Asia Central.
UNAFEI organiza un Seminario Internacional Superior de cinco semanas una vez al año.
Estos seminarios están diseñados para funcionarios públicos de alto rango o superiores de oficinas,
departamentos y agencias centrales en el campo de la justicia penal, como la policía, la fiscalía, el poder
judicial, correccionales y centros de rehabilitación, etc. Los candidatos del 129º Seminario debían tener
experiencia en el ámbito de prevención del delito, crimen y delincuencia juvenil y rehabilitación de los
culpables. Estas necesidades reflejan el tema principal del 129º seminario - “La prevención del delito en
el siglo 21: prevención efectiva del delito asociada con la urbanización basada en la participación de la
comunidad y en la prevención del crimen y la delincuencia juvenil”. Coincidía también con el tema del taller.
A continuación se describen los principios y la metodología básica de los cursos y seminarios de UNAFEI y las características especiales del 129º Seminario.
Metodología
i.
Un enfoque orientado a la práctica
UNAFEI no es una escuela ni una academia que se especializa en teoría pura. El primer
principio de UNAFEI es que más allá del tema particular, el enfoque debe ser “orientado a la práctica”.
Dado que el sistema de justicia penal de cualquier país se basa en su propia cultura, tradición y condiciones sociales, la responsabilidad de reformar cada país debe quedar finalmente en manos del pueblo.
Por tanto, se espera que los participantes aprendan las maneras más adecuadas para mejorar la situación
de su propio país compartiendo e intercambiando puntos de vista, experiencias y conocimientos con los
demás participantes, con los especialistas invitados y con los profesores de UNAFEI. UNAFEI puede clasificarse entonces como una comunidad de aprendizaje multilateral.
ii.
Un enfoque integrado
El segundo principio involucra la adopción de un “enfoque integrado” para el estudio del
ministerio de justicia penal. Para manejar cualquier problema relacionado con la administración de justicia
penal, una comprensión del asunto en particular relativo al sistema judicial penal como un todo es necesaria. Por tanto, el plan de estudios en UNAFEI está diseñado para promover el entendimiento desde
una perspectiva diferente, integrando así cada pilar del sistema de justicia penal. Los puntos de vistas y
181
experiencias de los participantes de distintos campos contribuirán, sin duda, a discusiones más activas y
trae aparejado una perspectiva más amplia.
iii.
Estudio comparativo
Tercero, se acentúa el “estudio comparativo” para que las experiencias de cada país
puedan ser consideradas completamente al examinar las medidas apropiadas. La particular composición
de los países involucrados les permite a los participantes enfocar los temas de discusión de manera
exhaustiva.
Contenidos del 129º Seminario
i.
Objetivos
UNAFEI trabaja con participantes para examinar los tipos de medidas que pueden tomar
las agencias de justicia penal en sus respectivos países para resolver los desafíos y problemas existentes.
Luego de que se hayan identificado, examinado y discutido, nos concentramos en la situación delictiva
actual relacionada con la urbanización. Se identificaron y exploraron contramedidas potenciales para los
desafíos y problemas, como futuras perspectivas de iniciativas preventivas, incluyendo estrategias de prevención del delito y estrategias para reintegrar a los delincuentes a la comunidad, que complementaría los
enfoques tradicionales represivos, como reforzar los cuerpos de seguridad y adoptar un enfoque de abandono para los delincuentes.
Los principales temas tratados en el 129º Seminario de UNAFEI
La situación delictiva actual relacionada con la urbanización, contramedidas y problemas experimentados por los países participantes
• Evaluar la situación actual
• Identificar las medidas que se han tomado por los sistemas de justicia penal actuales, por
la policía, la fiscalía, el poder judicial, correccionales y centros de rehabilitación
• Identificar los problemas que se enfrentan
Medidas efectivas para la prevención del delito asociado con la urbanización
• Medidas, como la vigilancia y la condena comunitaria, pueden ser tomadas por la policía
y la fiscalía para prevenir delitos asociados con la urbanización.
• Cómo identificar áreas meta: análisis de los mapas de los delitos denunciados.
• Prevención del delito situacional: reducir la delincuencia mejorando el diseño urbano.
• Medidas para prevenir el maltrato: reducción de los factores de riesgo para las víctimas,
es decir, endurecimiento meta.
• Medidas de prevención del delito en la comunidad con la participación activa de los residentes de la comunidad, con voluntarios y demás.
182
Medidas efectivas para la juventud en riesgo
• Un enfoque integrado (enfoque multidisciplinario) para la juventud en riesgo con la cooperación y colaboración de varias agencias incluyendo el sistema de justicia penal, las
escuelas, los servicios de asistencia pública, los hospitales y demás.
• Medidas para educar a la juventud.
• Intervenciones tempranas para la juventud en riesgo: establecer una escala de evaluación
apropiada de riesgos y necesidades, como así también medidas para la intervención
temprana basado en la evaluación.
• El establecimiento y gestión de un sistema flexible de disposición y tratamiento para
manejar la delincuencia y el crimen juvenil. Este proceso incluye el análisis de diferentes
formas de disposición y tratamiento, establecimiento y gestión de programas de distracción, principalmente tratamientos basados en la comunidad, a nivel de la policía, la fiscalía
y la corte.
• Tratamiento institucional efectivo para la juventud.
•
•
•
Programas de tratamiento institucional efectivo para prevenir la reincidencia y para enriquecer el sistema de atención profunda en cooperación y colaboración con los servicios de
tratamiento basados en la comunidad (por ejemplo, servicios de libertad condicional).
Tratamiento efectivo basado en la comunidad para la juventud.
Programas de tratamiento efectivo basados en la comunidad para prevenir la reincidencia;
asegurar que la comunidad tenga un rol activo en posibilitar la rehabilitación y reintegración eficiente de los delincuentes a la comunidad; y promover el “sistema de atención
profunda” en cooperación y colaboración con muchas agencias /organizaciones, y
establecer un programa de transición suave desde una etapa de tratamiento basado en la
comunidad por agencias de la justicia penal hasta la etapa de rehabilitación.
El rol de la comunidad en el enfoque integrado (enfoque multidisciplinario) y establecimiento de un sistema efectivo de cooperación y colaboración con varias agencias
• Necesidad de un enfoque integrado (enfoque multidisciplinario), métodos de planificación
e implementación y agencias a cargo de los mismos.
• El rol de la comunidad en el enfoque integrado se concentra principalmente en la prevención del delito y en reintegrar a los delincuentes, en revitalizar a la comunidad local,
participando activamente en los acercamientos restauradores de la justicia con la víctima
y el delincuente, y desarrollando nuevos métodos para la concentración de voluntarios de
la comunidad y utilizando esos voluntarios y los recursos de la comunidad, como por
ejemplo, la mayor cantidad posible de agentes de libertad condicional.
• Desarrollar medidas para establecer un enfoque integrado (enfoque multidisciplinario)
como el compartir información con todas las agencias / organizaciones involucradas en y
mejorar el sistema de rehabilitación.
ii.
Plan de estudio
Los seminarios de UNAFEI, generalmente, se organizan en discusiones generales y grupales, basadas en el conocimiento y en las experiencias de los participantes y con el consejo de los profesores y de los especialistas invitados. Los programas del seminario para el 129º Seminario era el siguiente:
1. Presentaciones individuales
Esta parte del programa tenía el objetivo de ofrecerles a los participantes una oportunidad
de comparar los sistemas y prácticas distintos a los de sus países, respecto al tema principal del Seminario. Se le otorgó a cada participante cuarenta minutos para su
presentación individual y otros veinte minutos para una sesión de preguntas y respuestas.
Para las presentaciones, se contaba con el programa PowerPoint, un retroproyector y
equipo de audio/video.
2. Talleres grupales
Los talleres grupales examinaban también los subtemas que se desprendían del tema
principal del Seminario. Los participantes se dividieron en tres grupos y los miembros del
grupo estudiaron los subtemas designados e intercambiaron sus opiniones basadas en la
información obtenida mediante la experiencia personal, las presentaciones individuales,
las disertaciones y demás. Cada grupo debía compilar los resultados en un informe que
se publicó en la Serie de Materiales de Referencia de UNAFEI.
3. Disertaciones, visitas y demás
•
Disertaciones por parte de especialistas extranjeros y disertaciones ad hoc de Japón y
profesores de UNAFEI sobre temas relacionados al tema principal y a otros temas de
interés general;
183
•
•
•
Sesiones de paneles de discusión conducidas por cinco especialistas extranjeros
invitados;
Visitas a agencias relacionadas al tema principal del Seminario; y
Programas culturales y de otros intereses.
RESUMEN
DEL
PLAN
DE ESTUDIOS
Total de horas
110
I. Introducción
38
(a)
Introducción y Orientación del Seminario
(b)
Presentaciones individuales sobre el tema del seminario
II. Temas
(a)
iii.
2
36
72
Disertaciones de profesores: “Sistema de Justicia Penal en Japón”, etc.
(b)
Disertaciones de especialistas invitados sobre el tema principal del seminario
(c)
Disertaciones ad hoc sobre el tema principal del seminario
(d)
Talleres grupales, encuentros plenarios y sesiones de informes
(e)
Visitas de observación
2
20
4
20
8
12
(f)
Viaje de estudio a agencias relacionadas con la justicia penal
(g)
Evaluación y entrevistas individuales
2
(h)
Ceremonia de cierre
2
(i)
Varios
2
Talleres grupales
Grupo 1
Tema principal
Medidas efectivas para la prevención del delito asociado a la urbanización
Tema principal discusión
Identificación de las medidas que pueden ser tomadas por la policía y la fiscalía para prevenir los delitos asociados con la urbanización, incluyendo vigilancia y proceso comunitarios
•
•
Temas sugeridos de discusión:
Prevención contextual del delito: reducir el delito mejorando el diseño urbano.
- Cómo identificar áreas meta: análisis de trazado de mapas de los delitos denunciados
- Medidas para prevenir el maltrato: reducir los factores de riesgo para las víctimas, es
decir, endurecer la meta
- Implementar la “Teoría de las ventanas rotas”
Medidas de prevención del delito en la comunidad mediante la participación activa de los
residentes de la comunidad.
- Cooperar y colaborar con las agencias, organizaciones relevantes, residentes de la
comunidad y voluntarios.
Grupo 2
Tema principal
Medidas efectivas para la juventud en riesgo
184
•
•
•
•
•
Tema de discusión
Early intervention for youth at risk
Intervención temprana para la juventud en riesgo
Establecimiento y gestión de una disposición flexible y sistema / medidas de tratamiento
para tratar el crimen y la delincuencia juvenil
Tratamiento institucional efectivo para la juventud
Tratamiento efectivo basado en la comunidad para la juventud
Temas sugeridos de discusión:
Enfoque integrado (enfoque multidisciplinario) para la juventud en riesgo, con la cooperación y colaboración de múltiples agencias como el sistema de justicia penal, escuelas,
servicios de asistencia pública, hospitales, entre otros.
Grupo 3
Tema principal
El rol de la comunidad en la reintegración de las víctimas y delincuentes a la comunidad
•
•
•
•
Temas de discusión
Las maneras en que la comunidad puede involucrarse activamente en el tratamiento eficiente de los delincuentes.
Enfoques integrales para la reintegración de las víctimas y delincuentes a la comunidad,
como por ejemplo, enfoques reconstituyenyes de la justicia.
Temas sugeridos de discusión
Establecimiento de una red comunitaria con las agencias y organizaciones relevantes
para un sistema integrado de rehabilitación.
Desarrollo de varios métodos de selección y utilización de recursos comunitarios y voluntarios ciudadanos.
Sugerencias y perspectivas futuras para la capacitación y la asistencia técnica
Ofrezco las siguientes sugerencias para mejorar la asistencia técnica y la capacitación,
basado en discusiones con personal involucrado en este ámbito y en mi experiencia como profesor de
UNAFEI.
1. Alentar el compromiso fuerte de oficiales de alto rango y establecer una
política integrada
Los problemas de delitos urbanos y de la juventud en riesgo están arraigados en varias
causas de la sociedad. Por tanto, si tratamos de ofrecer una asistencia eficiente a los países que sufren
estos problemas, es indispensable el establecimiento de una política (enfoque) integrada por parte del
gobierno central. Esto puede realizarse con la fuerte voluntad política del primer ministro, los diputados y
los gerentes de mayor categoría de las agencias gubernamentales líderes, etc.
2. Promover el enfoque de agencias múltiples
Junto con las mismas líneas, los problemas multifacéticos sólo se pueden resolver mediante el establecimiento y la promoción de la cooperación y colaboración de agencias múltiples.
3. Capacitación sistemática
La capacitación debe realizarse de manera sistemática y debe basarse en normas y estándares
nacionales.
185
4. Inspección y retroalimentación sistemáticas: Preservar y mejorar todo el sistema
Para lograr el resultado deseado de asistencia técnica y capacitación sistemática, estos
deben estar controlados por una inspección y un seguimiento sistemáticos por parte de autoridades competentes. La inspección sistemática debe realizarse sobre la base de normas y estándares nacionales y
el resultado de la inspección debe reflejar la mejora de la prevención del delito urbano y las medidas eficientes para la juventud en riesgo.
En la práctica, la preservación de la sustentabilidad es un asunto muy desafiante con el
cual se han enfrentado, durante mucho tiempo, los países y organizaciones de apoyo, pero es muy importante realizar una asistencia técnica efectiva.
5. Explorar el método más apropiado para introducir nuevas metodologías y
tecnología
Es común encontrar que las agencias y organizaciones receptoras están interesadas en
las últimas y más avanzadas tecnologías y metodologías que requieren equipos costosos. Por ejemplo, en
el 129º Seminario de UNAFEI, introdujimos tecnología de mapeo contra delitos para prevenir el delito
urbano con un estudio de caso en el sistema COMPSTAT del Departamento de Policía de Nueva York
(NYPD, según sus siglas en inglés). Actualmente, el sistema de NYPD está equipado con una tecnología
avanzada de computadoras. Sin embargo, la primera vez que utilizaron el mapeo lo hacían con mapas
trazados a mano. Cuando los países participantes consideren la implementación del mapeo contra delitos, pueden comenzar con mapas trazados a mano, siempre y cuando tengan mapas precisos sobre las
áreas específicas. Se debe incentivar a que los países participantes no confíen en equipos costosos si
desean mantener la sustentabilidad.
BIOGRAFÍA
Kei Someda es el actual Director de la División de Gestión de Casos, Oficina de Libertad Condicional de Tokio,
Ministerio de Justicia de Tokio, Japón, y es miembro de la Sociedad de Derecho Penal de Japón, de la Asociación
Japonesa de Criminología Sociológica, de la Asociación Japonesa contra el Maltrato y de la Sociedad Japonesa para
el Estudio de la Justicia Reconstituyente. Anteriormente, fue Profesor y Director de la División de Servicios de
Información y Biblioteca, del Instituto de las Naciones Unidas para Asia y Lejano Oriente para la Prevención del Delito
y el Tratamiento de Delincuentes (UNAFEI), de Tokio, Japón. También fue Funcionario Superior a Cargo de las Leyes,
División de Asuntos Generales, Oficina de Rehabilitación, Ministerio de Justicia (Sede principal), en Tokio, Japón, y
especialista en Justicia Penal de la Agencia de Cooperación Internacional de Japón (JICA, según sus siglas en inglés)
en apoyo de la Oficina del Vicepresidente, Ministerio del Interior, Patrimonio Nacional, Departamento de la Niñez, de
Nairobi, Kenia.
186
LA FORMA DEL FUTURO DE LA ASISTENCIA TÉCNICA
POR SLAWOMIR REDO
Introducción
El título de esta presentación puede sugerir que el autor tiene una bola de cristal en la que
puede leer la forma que la asistencia técnica tendrá en el futuro, con respecto a las estrategias y a las
prácticas óptimas para la prevención del delito, en particular con relación a los delitos urbanos y la juventud en riesgo. Obviamente, esto no es así. Cómo se verá la asistencia técnica en el futuro será proyectado mediante el espectro del tema general del 11º Congreso de las Naciones Unidas sobre la Prevención
del Delito y Justicia Penal, a saber “Sinergias y respuestas: alianzas estratégicas en materia de prevención del delito y justicia penal”, y la información del Taller Nº 5 del Congreso “Medidas para combatir los
delitos informáticos”, como así también la información de las conferencias mundiales.
Dos dichos del Taller Nº 5 pueden ser un punto de partida para mostrar la forma de la futura cooperación técnica en el área que se está considerando: “Aquel que olvida la historia está condenado
a repetirla” (George Santayana, 1863-1952), que puede parafrasearse como “aquel que no anticipa el
futuro tendrá una conmoción muy grande cuando le llegue”. Los dos dichos fueron pronunciados por Peter
Grabosky, uno de los panelistas del taller de delitos informáticos.
Según lo anterior, los siguientes puntos ayudan a ver cómo será la forma del futuro de la
cooperación técnica en la prevención del delito.
Tendencias de la población
Año 2050
•
•
Un alto porcentaje de gente vivirá en aglomeraciones urbanas.
La población mundial aumentará de los 6.400 millones de hoy en día, a 8.900 millones
para el año 20501; se triplicará el tamaño de los 50 países más pobres, a 1.700 millones
de personas. El planeta podrá mantener sólo 2.000 millones de personas con el estilo de
vida occidental2.
Año 2030
•
Se proyecta que la población urbana crecerá un 1,8 por ciento por año entre los años
2000 y 2030, casi dos veces más rápido que el crecimiento mundial de la población. El
número de habitantes urbanos aumentará de 3.000 millones en 2003, el 48 por ciento de
la población total, a 5.000 millones en 2003, el 60 por ciento. Para el año 2030, todas las
regiones tendrán mayoría urbana.
Año 2020
•
El Objetivo de Desarrollo del Milenio 7 de las Naciones Unidas sobre la preservación
Fondo de Población de las Naciones Unidas (2004) Estado del Mundo 2004: El Consenso de El Cairo a las Diez: Población,
Salud Reproductiva y el Esfuerzo Mundial para Terminar con la Pobreza, Nueva York, EE.UU.: UNFPA. Utilizado como fuente de los
cálculos de población encontrados en el presente.
2
Donella Meadows, Jorgen Randers y Dennis Meadows (2004) Límites al Crecimiento: La actualización de los 30 años, White
River Jct, VT, EE.UU.: Chelsea Green Publishing.
1
187
ambiental, prevé el logro de una mejora importante en la vida de al menos 100 millones
de habitantes de barrios bajos para el año 2020.
Año 2017
•
Las regiones menos desarrolladas crecerán un 2,3 por ciento y se espera que haya
mayoría urbana en el año 2017.
Año 2015
•
Hoy en día, hay 20 ciudades de más de 10 millones de personas (15 en países en desarrollo), que concentran el 4 por ciento de la población mundial; para el año 2015 habrá
22 mega ciudades así (16 en países en desarrollo), con el 5 por ciento de la población
mundial.
Año 2007
•
Para el año 2007, por primera vez en la historia de la humanidad, más de la mitad de la
población mundial estará viviendo en las ciudades.
Año 2005
•
•
La brecha entre las naciones ricas y pobres es 10 veces mayor de lo que era hace 30
años3. Alrededor de 2.800 millones de personas (dos de cinco) siguen luchando por sobre
vivir con menos de US $ 2 por día.
Hoy en día, África subsahariana tiene el índice de urbanización más rápido que todos los
continentes, acompañado con altos índices de mortalidad infantil, baja esperanza de vida,
un alto analfabetismo y altos índices de HIV/SIDA. En África subsahariana, alrededor del
49% de la población vive con menos de US $1 por día (70% en barrios pobres), y se
espera que sus cifras se dupliquen, en promedio, cada 15 años.
La forma del futuro de la asistencia técnica: Cuatro dimensiones
1. Desde los derechos a la prevención del delito basado en las pruebas
El Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, en la resolución “Acción para promover la prevención eficiente del delito” (resolución ECOSOC 2002/13), ofreció “Pautas para la prevención
del delito”, las cuales destacaban que “las estrategias, políticas, programas y acciones de prevención del
delito deben basarse en un conocimiento amplio e interdisciplinario sobre los problemas de prevención del
delito, sus causas múltiples y las prácticas prometedoras y comprobadas”.
Hubo otras resoluciones sobre la necesidad de buscar la prevención del delito basada en
las pruebas, por ejemplo pronunciado por la Asamblea Mundial de la Salud, solicitando al Director General
de la Organización Mundial de la Salud, en colaboración con otras organizaciones del sistema de las
Naciones Unidas, y otras agencias internacionales, “que continúe trabajando en la integración de un
enfoque de salud pública basado en la ciencia para prevenir la violencia en otras iniciativas mundiales
importantes”.4
3
Ibid.
Asamblea Mundial de la Salud (2003) Implementación de las recomendaciones del informe mundial sobre la violencia y la salud,
ítem 14.15 de la agenda en la Quincuagésimo Sexta Asamblea Mundial de la Salud: WHA56.24 del 28 de mayo de 2003, disponible
en línea en: www.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA56/ea56r24.pdf.
4
188
A pesar de lo deseable que es esta directiva, hasta ahora ha habido muy poco progreso
desde los derechos a la prevención del delito basado en las pruebas.
Una revisión de 91 estudios realizados en países en desarrollo entre 1980 y 2002, el cual
cubría 82 programas de estudio, 31 prácticas de estudio y 18 estudios tanto del programa como de las
prácticas, reveló que la calidad de la investigación en la política de justicia penal y en las intervenciones
de la justicia penal en particular, continúa siendo un tanto modesto. Esto fue a pesar del hecho de que
parece haber muy poca discusión que, más allá de cualquier contexto, el delito extendido afecta las expectativas de crecimiento y desarrollo, y reduce la calidad de vida de los ciudadanos, particularmente los grupos más pobres, y también a pesar de la importancia de la reducción del delito como un objetivo social y
económico clave. Además, la interrupción regional de los estudios que satisfacían los criterios de inclusión
demostraron lo limitados que eran en cantidad: en Asia Oriental y en el Pacífico: 13 estudios; en Europa y
Asia Central: 1 estudio; en Medio Oriente y el Norte de África: 3 estudios; en el Sur de Asia: 14 estudios;
en África subsahariana: 34 estudios; en Latinoamérica y el Caribe: 18 estudios; alrededor de otros lugares
del mundo: 8 estudios.5
Lo anterior conduce a una conclusión: para tener más investigación de evaluación, existe
una necesidad de construcción de capacidades en la mayoría de los lugares del mundo. Por consiguiente,
debería haber más proyectos de asistencia técnica, particularmente en países en desarrollo y en países
con economías en transición, que incluye la construcción de capacidades en las técnicas de evaluación,
permitiendo un mayor número de proyectos de prevención del delito basado en las pruebas y proyectos a
emprender con un componente de evaluación.
La Oficina de la ONU Contra la Droga y el Delito (UNODC, según sus siglas en inglés) ha
estado trabajando en esta dirección. Un ejemplo reciente es el proyecto “Cooperación Sur-Sur para
Determinar las Buenas Prácticas para la Prevención del Delito en el Mundo en Desarrollo (Sur de África
y el Caribe)”. Este proyecto involucra:
I.
II.
III.
Corrección de las estrategias nacionales para la prevención del delito mediante la
revisión, evaluación y aplicación de las buenas prácticas en los nuevos proyectos y/o
planes;
Aumento de la diseminación e intercambio de lecciones aprendidas y de buenas prácticas
dentro y entre las dos regiones mediante una publicación y el sitio web;
Mejora en la capacidad de investigación sobre las estrategias para la prevención del
delito de las comisiones nacionales para la prevención del delito y el Grupo de Trabajo
Regional de la CARICOM sobre Delito y Seguridad, la Asociación Caribeña de
Comisionados de Policía y la Organización de jefes de policía regionales del África del
Sur, mediante el enlace de las instituciones de aprendizaje con las unidades de políticas
de los gobiernos y mediante la creación de un grupo de especialistas y de una red regional de especialistas.
2. Desde los datos oficiales a los datos de maltrato
La construcción de la capacidad incluye la expansión de la disponibilidad de las estadísticas delictivas oficiales para medir y evaluar el impacto práctico de los proyectos de prevención del delito
y, por tanto, debe ser una de las características más importantes de la futura asistencia técnica. Sin embargo, la disponibilidad de datos delictivos suele ser escasa, especialmente en los países en desarrollo. Se
observó, por ejemplo, en la Séptima Conferencia Mundial sobre la Prevención de Daños y la Promoción
de la Seguridad (Viena, Austria, 6-9 de junio de 2004), que los proyectos actuales sobre la prevención de
5
Akpokodje, Joseph, Bowles, Roger y Tigere, Emmanuel para el Centro de Economía y Psicología de la Justicia Penal en la
Universidad de York (2002) Proyecto SSR R8189: Investigación sobre el Estudio de la Prevención del Delito Basado en las Pruebas,
Informe Final, Enfoques para la Prevención del Delito Basado en las Pruebas en los países en desarrollo: Un estudio de alcance del
material, YORK YO10 5DD, disponible en línea en: www.york.ac.uk/criminaljustice/word/Evidence-Based-Crime-Prevention-Study.pdf.
189
la violencia se basaban en fuentes alternativas de datos como registros regionales de emergencia, en
lugar de estadísticas oficiales de la policía sobre asaltos y homicidios, y mucho menos de encuestas sobre
delitos de maltrato.
3. Desde la prevención del delito mundial a la local
El dicho popular que reza “piensa globalmente y actúa localmente” ha incursionado en la
prevención del delito. Una vez más, esto pudo observarse en la Séptima Conferencia Mundial sobre la
Prevención de Daños y la Promoción de la Seguridad, donde muchos de los proyectos presentados se
concentraron en pequeños grupos de víctimas o en áreas locales. Parece que hay un movimiento local
de promotores contra la violencia que integran la escena internacional con sus descubrimientos y
recomendaciones locales.
4. Desde el desarrollo alternativo a las condiciones de vida sustentables
El informe del Director Ejecutivo de UNODC sobre “Desarrollo, seguridad y justicia para
todos” (E/CN. 15/2005/2), presentado en 2005 ante la Comisión de Drogas Narcóticas en su cuadragésimo octava sesión, y la Comisión para la Prevención del Delito y Justicia Penal en su decimocuarta sesión,
indican que UNODC inició trabajos en el área de promoción de condiciones de vida sustentables para la
prevención del delito en los contextos urbanos, conforme al Protocolo sobre el Tráfico de Personas de la
Convención de las Naciones Unidas contra el Crimen Organizado Transnacional (párrafo 27).
A pesar de trabajar desde perspectivas muy diferentes, el asunto de la promoción de
condiciones de vida sustentables ha sido el enfoque de ambas Comisiones. El presente documento destaca esto porque el concepto de “condiciones de vida sustentables” cubre genéricamente “el desarrollo
alternativo”6, aplicado a los ambientes urbanos y rurales, respectivamente.
Este último concepto ha sido explicado en otro informe del Director Ejecutivo, el “Plan de
Acción de Cooperación Internacional sobre la Erradicación de la Producción de Drogas Ilegales y sobre
el Desarrollo Alternativo” (E/CN.7/2005/2/Add.2). El desarrollo alternativo se ha aplicado con éxito a la
eliminación de la producción de drogas ilícitas “que puede lograrse y mantenerse … Además…, los programas de desarrollo alternativo necesitan incluir enfoques mejores e innovadores. Estos deberían
promover, entre otras medidas, la participación comunitaria y los valores democráticos, incluir medidas
apropiadas de reducción de la demanda, incorporar una dimensión de género y observar los criterios de
preservación ambiental” (párrafo 4).
Con respecto a las “condiciones de vida sustentable”, sobre la base del glosario del
Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas, se puede definir como con carácter de legítima “la profesión o el empleo que le permite a alguien satisfacer sus necesidades básicas y asegurar que continuará
siendo así en el futuro”.7 Sin embargo, el significado de condiciones de vida sustentables debe ser mucho
más amplio que esto. El programa y los proyectos de prevención del delito deben incluir8:
I.
En el “Plan de Acción de Cooperación Internacional sobre la Erradicación de la Producción de Drogas Ilícitas y sobre el
Desarrollo Alternativo”, resolución III E, adoptado por la Asamblea General (1998), se expresó el concepto de la siguiente manera:
“Definir el desarrollo alternativo como un proceso para prevenir y eliminar la producción ilícita de plantas que contengan drogas narcóticas y sustancias psicotrópicas mediante medidas de desarrollo rural especialmente diseñadas en el contexto de un crecimiento
económico nacional sustentable y de esfuerzos para el desarrollo sustentable en países que tomen medidas contra las drogas,
reconociendo las características socio-económicas particulares de las comunidades y grupos meta, dentro de la estructura de una
solución exhaustiva y permanente al problema de las drogas ilícitas”.
7
Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (1996) Glosario de Georgia del Informe de Desarrollo Humano 1996: Glosario,
disponible en línea en: www.undp.org/rbec/nhdr/1996/georgia/glossary.htm.
8
Godson, Roy (2000) Guía para desarrollar una cultura de legalidad, preparado para el Simposio sobre el Papel de la Sociedad
Civil contra el Crimen Organizado: Implicaciones Globales de Palermo, Renacimiento Siciliano, Palermo, Italia.
6
190
Educación civil y educación escolar sobre el desarrollo legítimo de actitudes sustentables,
para lograr la participación de la gente en la creación e implementación de leyes que
involucren a sus instituciones y a ellos mismos, incluyendo al gobierno.
II.
Creación y promoción de centros de autoridad moral para desarrollar y mantener
una cultura de legalidad. Por ejemplo, las instituciones religiosas e instituciones y/o individuos de otra
índole (“las personas más allegadas”) están en una posición de identificar los tipos apropiados de comportamiento y relaciones entre las personas. Uno de los mejores ejemplos de una institución puede ser la
Agencia de Control de Drogas Tajik, establecida por UNODC con fondos de donantes. Creada sobre la
base de la anterior Agencia de Control de Drogas de Tajikistan, actualemente ofrece un buen ejemplo de
desempeño que satisface los estándares internacionales y el estado de derecho.9 Otras personas que tal
vez tengan un papel positivo pueden ser personas con antecedentes delictivos, quienes pueden actuar
como la persona más allegada sobre la base de su experiencia respecto a la rehabilitación y al cambio,
y pueden tener mucha influencia al dar a conocer el mensaje de legalidad a una amplia audiencia.
III.
Los medios y la cultura popular pueden hacer mucho para promover la legalidad
basándose en estos ejemplos positivos.
De ninguna manera estos tres elementos adicionales del concepto de condiciones de vida
sustentables agotan su enorme potencial. Sólo muestran que de hecho hay mucho para hacer en el desarrollo de su potencial, utilizando también la experiencia general de los programas de desarrollo alternativo
que tratan la sustitución de la producción de drogas ilícitas. Los proyectos de asistencia técnica específicos para la prevención del delito podrían desarrollar otros elementos para lograr condiciones de vida sustentables, los cuales ayudarían a mejorar el impacto general y la eficiencia de los proyectos.
Conclusión
El informe mencionado de UNODC sobre el desarrollo alternativo ofrece algunas conclusiones iniciales para el presente documento:
I.
II.
Se necesita una mayor cantidad de asistencia técnica que esté mejor dirigida, incluyendo
el área de construcción de capacidad, para que los Gobiernos receptores puedan manejar, de manera adecuada, los asuntos relacionados con la coordinación de los programas
(párrafo 57); y
Se necesitan mayores esfuerzos, en particular entre los países, organismos internacionales y otras entidades con conocimientos en la implementación de los programas de
desarrollo alternativo, para documentar, diseminar y promover el intercambio de experiencias, prácticas óptimas y lecciones aprendidas (párrafo 60).
Con estas dos conclusiones generales, se puede formular una específica de la siguiente
manera: la forma de la cooperación técnica del futuro dependerá, en gran medida, de las tendencias cambiantes de la población, que reflejan cada más y más gente viviendo en áreas urbanas con más y más
desigualdad de ingresos, tanto dentro de países en forma individual, como entre países desarrollados y
en desarrollo.
La pobreza como factor principal del delito fue y seguirá siendo, al menos hasta el año
2020, el centro de atención mundial. Para el año 2006 se esperan dos conferencias mundiales: La Octava
Conferencia Mundial sobre la Prevención de daños y la Promoción de la Seguridad (2-5 de abril,
Johanesburgo, Sudáfrica), y el III Foro Urbano Mundial de ONU-HABITAT (Vancouver, British Columbia,
Canadá, 19-23 de junio). Habrá nuevas incursiones para satisfacer el Objetivo de Desarrollo del Milenio.
Para no tener una conmoción muy grande cuando nos llegue el futuro, debemos enfrentar ahora el desafío
de la pobreza.
9
Ver, por ejemplo: Concejo Económico y Social de las Naciones Unidas (2004) Informe del Director Ejecutivo sobre la asistencia
internacional para los Estados afectados por el tráfico de drogas ilícitas, E/CN.7/2004/7, preparado para la Comisión de Drogas
Narcóticas, Cuadragésimo séptima sesión, Viena, 15-22 marzo de 2004: párrafos. 46-47.
191
BIOGRAFÍA
Slawomir Redo tiene un Master en Derecho (1972) y un Doctorado en Derecho (1976), ambos de la Universidad
Nicolas Copernicus de Toru_ (Polonia). Desde 1981 ha trabajado en la Oficina de Drogas y Delito (ODC, según sus
siglas en inglés) de la Oficina de las Naciones Unidas en Viena, Austria. Se especializa en estadísticas de la justicia
penal, en la implementación de las normas y estándares de justicia penal de las Naciones Unidas en el contexto de
las reformas de la justicia penal, el control y prevención del crimen organizado y en la asistencia judicial internacional.
También ha investigado en forma sólida para eliminar muchos mitos y ofrecer una imagen bastante precisa sobre la
forma del crimen organizado en la región asiática central. Fue el principal responsable de las encuestas de las
Naciones Unidas sobre las tendencias delictivas y operaciones de los sistemas de justicia penal, para proyectos de la
informatización de la administración la justicia penal y la regulación de las armas de fuego. Además de estas tareas,
Slawomir Redo ha participado activamente en la organización y puesta en marcha de la Conferencia Ministerial
Mundial de Nápoles sobre el Crimen Transnacional Organizado (1994), y hasta principios de 1999, en los preparativos
para la elaboración de la Convención de las Naciones Unidas contra el Crimen Transnacional Organizado. A menudo,
ha sido invitado como disertante / orador a muchas universidades e institutos, y ha publicado gran cantidad de artículos y coeditado dos libros. Entre 1999 y 2002, Slawomir Redo trabajó como especialista jurídico y funcionario de las
Naciones Unidas sobre la prevención del delito en La Oficina Regional contra las Drogas y el Delito para Asia Central
(Tashkent, Uzbekistán), y es miembro de la Sociedad de Estudios de Eurasia Central.
192
APÉNDICES
APÉNDICE 1
AGENDA DEL TALLER
Workshop 3:
Estrategias y mejores prácticas en la prevención del delito en relación
con las áreas urbanas y la juventud en riesgo
Sábado 23 de abril de 2005 - 10:00 - 18:00
10:00 – 13:00 TEMA DE LA SESIÓN MATUTINA: DELITO URBANO
•
•
•
10:00 – 13:00
Taller inicial: Coordinación, Presentación de los temas del taller, ICPC
Discurso de presentación: Ministro de Justicia y Aduanas, Australia
Prevención del Delito Urbano y Juventud en Riesgo: Desafíos para el Desarrollo y el Gobierno,
ONU-HABITAT
10:30 – 11:00
Bloque I - Estrategias nacionales para promover y apoyar la prevención del delito
en áreas urbanas
•
•
•
Política urbana de seguridad en Chile: programa Comuna Segura - Chile
Prevención de la delincuencia local en Perú - Peru
Prevención del Delito en Bélgica: Contractos de Seguridad y Prevención - Bélgica
11:00 – 11:30
Bloque II - Asociaciones urbanas para la prevención del delito: desafíos y logros
•
•
•
Innovaciones locales en la prevención del delito:“El caso de Ciudades Más Seguras:
Dar es Salaam - Tanzania
La estrategia y óptimas prácticas en Filipinas para la prevención de delitos: sistema de vigilancia
ciudadana - Filipinas
La experiencia de Diadema, San Pablo - Brazil
11:30 – 12:00
Bloque III - Prevención del delito e inclusión social: respuesta a los desafíos urbanos
•
•
La regeneración urbana como una estrategia de prevención del delito: La experiencia de Warwick
Junction, eThekwini (Durban) - Sudáfrica
Voluntarios contra la violencia en Antananarivo - Madagascar
12:00 – 13:00 - DISCUSIÓN
15:00 – 18:00 TEMA DE LA SESIÓN VESPERTINA: JUVENTUD EN RIESGO
15:00 – 15:30
Bloque IV - Estrategias integradas y eficientes para la juventud en riesgo
•
•
•
Respuestas integradas para jóvenes en situación de riesgo: Programas de prevención
efectivos - Inglaterra y Gales
Proyecto Caminos hacia la Prevención - Australia
Documento preliminar sobre la administración de justicia de niños - Nigeria
15:30 – 16:00
Bloque V - Enfoques inclusivos sobre los grupos vulnerables de la juventud en riesgo
•
•
•
Explotación sexual juvenil: Enfoque estratégico para combatir el tráfico de jóvenes - República
Checa
La creciente participación de niños y jóvenes en la violencia armada organizada: Rio de Janeiro
y otros - Brazil
De alborotadores a colaboradores: Ayuda para la juventud urbana en situaciones de riesgo:
“Hogar para la juventud” - Camboya & Tailandia
16:00 – 16:30
Bloque VI - Mejor intercambio de conocimientos y asistencia técnica
•
•
•
Conjunto de Herramientas para la Prevención del Delito Local - CSIR & ONU-Habitat
Prevención del Delito Urbano y Medidas Efectivas para la Juventud en Riesgo - Japón
La forma del futuro de la asistencia técnica - UNODC
16:30 – 17:00
Recomendaciones del taller y cierre del taller
•
•
Discusión final sobre las recomendaciones del taller
Cierre del taller
17:00 – 18:00 - DISCUSIÓN
195
APÉNDICE II
ENCUENTRO DE GRUPO DE ESPECIALISTAS DE PARÍS
Encuentro de Grupo de Especialistas de París, 3 y 4 de diciembre de 2004
Lista de participantes
Isabella Aboderin (Nigeria)
Elijah Agevi (Kenia)
Vincent del Buono (Nigeria)
Radim Bures (República Checa)
Mariano Ciafardini (Argentina)
Zéphirin Émini (Camerún)
Brendan Finegan (Inglaterra y Gales)
Dianne Heriot (Australia)
Barbara Holtmann (Sudáfrica)
Sohail Husain (Inglaterra y Gales)
Mary-Anne Kirvan (Canada)
Steven Lab (EE. UU.)
Celia Sanidad-Leones (Filipinas)
Marie-Pierre de Liège (Francia)
Benjamin Naimark-Rowse (EE. UU.)
Supawadee Maspong (Tailandia)
Michael Sutcliffe (Sudáfrica)
Chris N. Ugwu (Nigeria)
Franz Vanderschueren (Chile)
José Marcelo Zacchi (Brazil)
Laura Petrella (ONU-HABITAT)
Soraya Smaoun (ONU-HABITAT)
Ugljesa Zvekic (UNODC)
Kauko Aroma (HEUNI, Finlandia)
Laura Capobianco (CIPC, Canada)
Raymonde Dury (CIPC, Belgium)
Daniel Sansfacon (CIPC, Canada)
Margaret Shaw (CIPC, Canada)
196
Impreso en Canada

Estrategias y mejores prácticas en prevención del delito

Transcripción

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