LA UPP`S Y LA PACIFICACIÓN DE LAS FAVELAS EN RÍO 2016

Transcripción

CENTRO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS - ANEPECuaderno de Trabajo Nº07-2016
ISSN 0719-4110
Cuaderno de Trabajo Nº 9/2016
LA UPP'S Y LA PACIFICACIÓN DE LAS FAVELAS EN RÍO 2016
¿LECCIONES PARA CHILE?
1
CEE – ANEPE WWW.ANEPE.CL
CUADERNOS DE TRABAJO
es una publicación orientada a
abordar temas vinculados a la Seguridad y Defensa a fin de contribuir a la
formación de opinión en estas materias.
Los cuadernos están principalmente dirigidos a tomadores de decisiones
y asesores del ámbito de la Defensa, altos oficiales de las Fuerzas
Armadas, académicos y personas relacionadas con la comunidad de
defensa en general.
Estos cuadernos son elaborados por investigadores del CEE de la
ANEPE, pero sus páginas se encuentran abiertas a todos quienes
quieran contribuir al pensamiento y debate de estos temas.
CUADERNO DE TRABAJO DEL CENTRO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS es una publicación
electrónica del Centro de Estudios Estratégicos de la Academia Nacional de Estudios Políticos y
Estratégicos y está registrada bajo el ISSN 0719-4110 Cuad. Trab., - Cent. Estud. Estratég.
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la Academia.
Autorizada su reproducción mencionando el cuaderno de trabajo y el autor.
DIRECCIÓN DE LA REVISTA
DIRECTOR
Andrés Avendaño Rojas
Magíster en Ciencias Militares con mención en Planificación y
Gestión Estratégica de la Academia de Guerra del Ejército;
Diplomado en Estudios Políticos, en el Instituto de Ciencia
Política de la Universidad de Chile, y egresado del Programa de
Magíster en Humanidades con mención en Historia, de la
Universidad Adolfo Ibáñez; Profesor Militar de Academia en las
asignaturas de Historia Militar y Estrategia; Graduado del Curso
de “Estrategia y Política de Defensa” del Centro de Estudios
Hemisféricos de Defensa de la National Defense University,
USA.
CONSEJO EDITORIAL
Juan González Silva
Mario Puig Morales
Magíster en Ciencias de la Administración Militar de la
Academia de Guerra Aérea; Diplomado en Gestión de
Recursos Humanos de la Universidad Bernardo O’Higgins,
Ingeniero de Ejecución en Sistemas Aeronáuticos; Profesor
Militar de Academia en las asignaturas de Personal y
Servicio de Estado Mayor; Graduado del Curso
“Internacional Security and Warfighting Operations”, Air War
College, Universidad del Aire, USA.
Magíster en Ciencias Militares con mención en Planificación
Estratégica de la Academia de Guerra del Ejercito, Magíster
en Prospectiva en Asuntos Internacionales de la Universidad
de Paris V; Magíster en Relaciones Internacionales del
Centro de Estudios Diplomáticos y Estratégicos de Paris,
Francia; Profesor Militar de Academia en las asignaturas de
Historia Militar y Estrategia, y de Logística; Graduado del
Programa de Alta Dirección de Empresas, de la Universidad
de los Andes.
Carlos Ojeda Bennett
Magíster en Ciencias Militares con mención en Planificación
Estratégica de la Academia de Guerra del Ejército; Magister en
Prospectiva en Asuntos Internacionales de la Universidad de
Paris V; Profesor Militar de Academia en las asignaturas de
Historia Militar y Estrategia, y de Geopolítica; Doctor en Ciencia
Política de la Universidad de Paris V.
CENTRO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS - ANEPE
Cuaderno de Trabajo Nº09-2016
UPP'S Y LA PACIFICACIÓN DE LAS FAVELAS EN RÍO 2016 ¿LECCIONES PARA
CHILE?
Esteban Arratia Sandoval1
RESUMEN
escenario, el presente artículo analiza el
La celebración de los Juegos Olímpicos
diseño e implementación de la estrategia
Río 2016 el presente mes de agosto
contra el crimen en Río de Janeiro. Luego,
nuevamente pondrá a prueba la estrategia
realiza un balance de los resultados
de pacificación aplicada por el gobierno
obtenidos tras su ejecución. Por último,
en las favelas de la Ciudad Maravillosa. Si
examina las principales lecciones que
bien la creación de las Unidades de
pueden extraerse del caso brasileño para
Policía
la región en general, y nuestro país en
Pacificadora
(UPP's)
ha
sido
reconocida a nivel internacional como una
particular.
de las políticas de seguridad pública más
innovadoras en la última década, lo cierto
PALABRAS
CLAVE:
Pacificación
-
es que la efectividad de este inédito
Crimen Organizado – Competition State-
proyecto ha sido cuestionada debido,
Making - Brasil.
tanto a los contragolpes ejercidos por
facções criminosas (grupos criminales)
COMPETITION
sobre
CIDADE MARAVILHOSA
las
comunidades
intervenidas,
STATE-MAKING
EN
como a la disminución de recursos
“No
económicos necesarios para garantizar su
negligencia del gobierno en las favelas ha
continuidad tras la realización de ese
causado a esta ciudad. Se trata de un
mega-evento deportivo. A partir de este
fallo de servicio público”.2
1
se
puede
imaginar
lo
que
la
El autor es Analista en Políticas y Asuntos Internacionales mención en Seguridad y Defensa, Universidad de
Santiago. Magíster en Estudios Internacionales, Universidad de Santiago. Es Investigador invitado del Centro de
Estudios Estratégicos de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE). Correo electrónico:
[email protected]
2
Wikileaks out of Rio de Janeiro: 2009 pacification report from consul. Rio Real [En línea]. 8 Diciembre
2010. [Fecha de consulta: 24 Julio 2016]. Disponible en: https://riorealblog.com/2010/12/08/wikileaks-out-ofrio-de-janeiro-2009-pacification-report-from-consul/
1
UPP'S Y LA PACIFICACIÓN DE LAS FAVELAS EN RÍO 2016 ¿LECCIONES PARA CHILE?
— José Mariano Beltrame, Secretario de
Seguridad Pública de Río de Janeiro.
Según un reporte elaborado por Centre
for the Democratic Control of Armed
Forces titulado Armed Non-State Actors:
Current Trends & Future Challenges, el
crimen organizado es en gran medida un
fenómeno económico, pero puede asumir
un
importante
rol
institucional
y
transformarse en proveedores no solo de
oportunidades económicas, sino también
en
diversas
industrias;
al igual que resolución de conflictos,
siendo capaces de edificar capacidades y
suministrar el tipo de servicios que
supuestamente debiera proporcionar el
Estado.
No
obstante,
cabe
precisar
los grupos criminales están motivados
principalmente por incentivos económicos,
del gobierno en las favelas ha causado a esta
enteras, ofreciendo
objetivos
políticos
público.”
ese sentido,
Ioan
salud,
utiliza
educación, empleo, seguridad e incluso
justicia a la población en aquellas áreas
donde ostenta gran poder y su presencia
significativa,
teniendo
como
resultado la construcción de legitimidad,
en
o
sociales. En
públicos
particularmente
por
ciudad. Se trata de un fallo de servicio
múltiples bienes y
más
a
diferencia de los insurgentes o terroristas,
“No se puede imaginar lo que la negligencia
comunidades
es
que
no
estructura social de
como
seguridad
mediante canales regulares e irregulares,
reguladores de la
servicios
y
Estados
que
atraviesan por situaciones de conflicto o
Grillo
el
neologismo caudillos criminales (gangster
warlords), que considera más apropiado
para
definir
la
hibridez
de
líderes
criminales caracterizados por configurar
una
presencia
simultánea
(concurrent
presence), controlando ciertos territorios y
amenazando la naturaleza fundamental
3
con tendencia a fallar . Es decir, las
agrupaciones
ilícitas
proporcionan
empleo, en ocasiones a escala masiva y
del Estado, no tratando de tomárselo por
completo sino dominando algunas de sus
partes y debilitándolo, operando en su
3
DCAF. Armed Non-State Actors: Current Trends & Future Challenges. Geneva: Geneva Centre for the
Democratic Control of Armed Forces (DCAF), 2012. DCAF Horizon 2015 Working Paper Series.pp.16-17.
2
CENTRO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS – ANEPE
lugar. En ciertas áreas, se inmiscuyen en
evitar que información se filtre a las
el monopolio estatal de la violencia o, más
autoridades.
precisamente, en el monopolio de la
En efecto, el principal déficit de muchos
guerra y administración de justicia. De tal
Estados
manera, protegen las fronteras de sus
incapacidad para restablecer su presencia
dominios,
enemigos
en los territorios, no solo desde la
armados que entran a su territorio, cobran
perspectiva de la seguridad, sino también
vacunas, realizan juicios, respaldan a los
con una oferta integral de bienes y
políticos y realizan trabajos sociales4.
servicios5. De esa manera, la presencia
Por tal razón, la criminalidad organizada
integral del Estado tiene dos niveles: el
construye
legitimidad
a
de
primero son las acciones sociales que
relaciones
complejas
y
mutuamente
servirán para restablecer la confianza
beneficiosas con las comunidades donde
entre el poder coercitivo del Estado y los
operan, a objeto de utilizar un territorio
ciudadanos, y en un segundo nivel están
disponible para desarrollar su economía
las acciones que tienen que ver con las
ilícita. Brindan servicios que son valiosos
responsabilidades específicas del Estado
pues el Estado no los ofrece, la creación
en dichos lugares. Las primeras tienen un
de demanda, producción y distribución de
valor operacional inmediato para ocupar
los mismos requiere protección armada,
el terreno, motivar a las fuerzas sobre su
pero este respaldo a menudo se extiende
rol pacificador y modificar la actitud de los
a -o es demandado por- las comunidades
habitantes
locales para cimentar dichos vínculos. Por
segundas se proponen transformar los
lo tanto, el apoyo de la comunidad resulta
factores que reproducen la violencia y los
vital para la supervivencia de bandas
delitos6.
criminales, en particular con el fin de
De ese modo, mientras más ausente se
asesinan
a
los
través
latinoamericanos
hacia
los
es
policías.
la
Las
4
GRILLO, Ioan. Gangster Warlords: Drug Dollars, Killing Fields, and the New Politics of Latin America.
London: Bloomsbury Press, 2016, 384p.
5
BUXTON, Julia. Drugs and Development: The Great Disconnect. Swansea: Global Drug Policy
Observatory, January 2015. Policy Report. 65p.
6
VILLALOBOS, Joaquín. Bandidos, Estado y ciudadanía. Nexos [En línea]. 10 Enero 2015. [Fecha de
consulta: 19 Julio 2016]. Disponible en: http://www.nexos.com.mx/?p=23788
3
encuentre el Estado o mientras más
que responden con efectividad a las
deficientes
necesidades de
sean
los
servicios
que
sus sociedades,
los
proporciona, más susceptibles serán las
grupos criminales no pueden reemplazar
comunidades
a
de
depender
de
las
la
autoridad.
Pero
en
zonas
de
organizaciones delictivas que promueven
marginación sociopolítica y pobreza, en
el tráfico de drogas y otras economías
muchos
ilegales
sus
condiciones que fácilmente superan el
partidarios7. En contraste, si se proveen
tercio de la población- las entidades no
estos servicios a la población y se mejora
estatales a menudo desplazan al Estado,
su
y
de
convertirse
en
países
latinoamericanos
bienestar,
obteniendo
“…es importante que los gobiernos dejen de
esto
desalentará
a
actividad social aberrante que hay que
a colaborar en
suprimir, sino más bien requieren
actividades
la
sociedad.
Por tal motivo,
es
contra la violencia como una Construcción
obtener
importante
que
Competitiva de Estado...”
los
ingresos y como
resultado
se
gobiernos
reducirá
su
organizaciones
criminales,
aún
penetración.
más
su
de
segmentos de
conceptualizar su respuesta institucional
para
la
grandes
pensar en el crimen exclusivamente como una
los ciudadanos
ilícitas
lealtad
-
apoyo
a
dificultando
No
debe
dejen
de
pensar
en
el
crimen
exclusivamente como una actividad social
aberrante que hay que suprimir, sino más
perderse de vista que el desarrollo de
bien
economías
encuentra
respuesta institucional contra la violencia
directamente vinculado a la carencia de
como una Construcción Competitiva de
medios de subsistencia alternativos en
Estado
zonas postergadas.
entre
A partir de lo anterior, Vanda Felbab-
armados no estatales cuyo objetivo final
Brown sostiene que en Estados fuertes
es ganarse la lealtad de la población8.
criminales
se
requieren
conceptualizar
(Competition
in
su
State-Making)
organismos públicos y actores
7
o
.FELBAB-BROWN, Vanda. Crime–War Battlefields. Survival. 2013. Vol. 55, N 3, p.153.
4
De esa manera, una respuesta política
presencia del Estado es escasa, los
adecuada a este fenómeno no puede
gobiernos necesitan seguir dos objetivos
basarse única y exclusivamente en la
interrelacionados:
vigilancia, la aplicación de la ley en el
establecer mejor su propia presencia
sentido clásico o la puesta en marcha de
física. En algunos casos, por ejemplo en
operativos policiaco-militares. Si bien el
las favelas9 de Río, tal afirmación -o aún
elemento represivo es un componente
inserción- de la autoridad del Estado
crucial de la estrategia, a menudo es
puede
posible que deba complementarse con
controlado
otras políticas socioeconómicas, de modo
violentas
que se rompa la dependencia de las
establecer tal presencia implica demostrar
poblaciones en relación a los enclaves
que la preponderancia del poder físico, si
criminales creados por este nuevo tipo de
no el monopolio real de la violencia,
insurrectos. Por lo tanto, las dos variables
radica en el Estado y en su aparato de
clave en este escenario son la autoridad
aplicación de la ley. Segundo, el gobierno
efectiva del Estado, acompañada de la
necesita
provisión de bienes y servicios públicos a
población de esas áreas y alejarla de las
objeto de que la escala de la economía
entidades criminales, por lo cual su
ilícita disminuya y su capacidad de daño
presencia no solo debe ser fuerte, sino
se minimice.
multifacética y positiva.
Bajo esa lógica, cuando se trata de áreas
Sobre este último punto, Patterson y Blain
urbanas permeadas por economías ilícitas
señalan que “cualquier estructura, lícita o
y
ilícita, presente en estas zonas, ofrece
criminalidad
violenta,
y
donde
la
primero,
requerir
retomar
físicamente
no
por
estatales.
recuperar
deben
la
territorio
entidades
En
lealtad
otros,
de
la
8
FELBAB-BROWN, Vanda. Conceptualizing crime as competition in state-making and designing an
effective. Conference on Illicit Trafficking Activities in the Western Hemisphere: Possible Strategies and
Lessons Learned [En línea]. 21 Mayo 2010. [Fecha de consulta: 2 de julio 2016]. Disponible en:
http://www.brookings.edu/research/speeches/2010/05/21-illegal-economies-felbabbrown.
9
El Instituto Pereira Passos (IPP), organismo municipal responsable de la planificación urbana de Río,
define una favela como “un área utilizada principalmente para la vivienda, que se caracteriza por la
ocupación de terrenos para la población de bajos ingresos, escasez de infraestructura y servicios básicos,
posee vías estrechas y con alineación irregular, porciones de forma y tamaño irregular, y construcciones sin
licencia, que incumplen los patrones legales”. Ver: WALBERT, Kelly. Keeping the peace? An analysis of Rio
de Janeiro’s Police Pacification Units. Washington, DC: American University, 2012, p.5.
5
incentivos financieros y cierto nivel de
los ciudadanos, de manera tal que los
estabilidad
Las
vínculos existentes entre la población y
[comunidades] tienen la opción de apoyar
los actores armados no estatales se
o rechazar ya sea a los grupos criminales
debiliten12.
o a las fuerzas de seguridad, con base en
En
su percepción de cuál puede generarles
estratégica de estos actores no estatales
un mayor beneficio”10. En efecto, el nexo
afecta
establecido entre grupos criminales y
Estado y tiene implicaciones políticas,
comunidades
pues
para
las
puede
familias.
oscilar
entre
la
conformidad, la resistencia, la cooptación
otras
el
palabras,
propósito
actúan
la
participación
fundamental
como
del
constructores
competitivos del Estado, mermando su
y la coacción, o
funcionalidad
sea “tal como en
“…la participación estratégica de estos
y legitimidad.
una
actores no estatales afecta el propósito
De ese modo,
fundamental del Estado y tiene implicaciones
mientras más
insurgencia
política
tradicional, puede
haber
espectro
de
población
apoya
o
políticas, pues actúan como constructores
un
competitivos del Estado, mermando su
la
funcionalidad y legitimidad.”
respuesta
política
y
económicos
se opone a
Por
seguridad
bienes
que
criminal”11.
orden,
la
estructura
brinden para ganarse las mentes y
consiguiente,
una
corazones de la población local, mayor es
adecuada
este
la
a
posibilidad
de
convertirse
en
fenómeno debe proporcionar vías de
gobernantes protoestatales de facto, con
acceso a bienes y servicios públicos, con
un alto grado de capital político gracias a
el
personas
“la aceptación y legitimidad suficiente de
Estado,
la población para asegurar su tolerancia,
fortaleciendo los lazos entre este último y
si no directamente, su preferencia por
propósito
transfieran
de
su
que
lealtad
las
al
10
PATERSON, Pat y BLAIN, Cristina. Derechos Humanos y la Lucha Contra las Organizaciones Criminales
Transnacionales: Una Estrategia Imprescindible. Security and Defense Studies Review. 2014. Vol. 16,
p.61.
11
Ibíd.p.62.
12
FELBAB-BROWN, 2013, Loc.Cit.
6
encima del Estado, e incluso su negativa
el narcotráfico tiene atemorizada a la
a cooperar con él en el combate contra los
sociedad”15. En consecuencia, las áreas
criminales, reduciendo la capacidad de
de implementación de los programas
respuesta institucional”13. Por lo tanto, la
deberían ser zonas libres de presencia
promoción de apoyo masivo se asocia al
criminal para su mejor desarrollo pues, las
concepto de Construcción Competitiva de
políticas sociales preventivas en lugares
Estado, que se traduce en una entidad
dominados por delincuentes fracasan si
gubernamental
no se recupera antes la autoridad del
con
un
grado
de
legitimidad y capital político.
Sin
embargo,
socioeconómicos
los
programas
confort, movilidad, poder de intimidación y
violencia no son un sustituto para la
capacidad de concentrarse para actuar
seguridad. Por tal motivo es que previo a
impunemente.
la
Resumiendo, el éxito de la Construcción
de
disminuir
los criminales deben perder estabilidad,
la
reconstrucción
para
Estado. Recuperar el terreno implica que
Estado
debiera
aplicarse un enfoque militarizado de la
Competitiva
de
Estado
seguridad para rescatar ese territorio14,
cumplir dos objetivos interrelacionados:
romper el poder intimidatorio de las
establecer mejor la presencia institucional
organizaciones criminales, restablecer la
y recuperar la lealtad de la población en
autoridad del Estado y disponerlo a la
aquellas zonas controladas por actores
correcta implementación de programas
armados no estatales, destacando su
gubernamentales pues, “no se puede
potencial
entrar a una zona dominada por [cárteles]
organizaciones criminales y demostrando
disuasivo
descansa
frente
a
en
las
13
FELBAB-BROWN, Vanda. Bringing the State to the Slum: Confronting organized crime and urban violence
in Latin America. Washington, DC: The Brookings Institution, December 2011, pp.5-6.
14 1
Recuperación del control territorial es el despliegue, en un espacio determinado, de fuerzas militares y/o
policiales que, combinando posiciones fijas, patrullas móviles, fuerzas de reacción, redes de inteligencia
ciudadana y, en algunos casos, vigilancia aérea, se propone disuadir delincuentes, detectar delitos en fase
temprana, frustrarlos en flagrancia o lograr capturas por persecución inmediata a quienes los hayan
cometido. Ver: VILLALOBOS, 2015, Loc.Cit.
15
VILLALOBOS, 2010,Loc.Cit.
con planes de asistencia tipo Madre
a la sociedad que el Estado es más fuerte
Teresa y tampoco es previsible incentivar
que ellas. En esa línea, resulta útil
la participación ciudadana en sitios donde
destacar lo sucedido recientemente en las
7
favelas de Río Janeiro, donde una feroz
controlar y desarrollar sus operaciones,
guerra
cuando el narcotráfico a gran escala
entre
organizaciones
narcotraficantes y el Estado, que se ha
despegó
prolongado por un cuarto de siglo, se
poniendo en peligro a los habitantes de
encuentra
esas
en
proceso
de
profunda
transformación. Esto debido a la puesta
en
el
país
comunidades
cuestionando
dos
sudamericano,
y,
de
funciones
en marcha de una
política
paso,
estatales
básicas
de
“…la ausencia del Estado en favelas generó
conforme
por
vacíos de poder que los criminales cubrieron
la
parte del gobierno
de forma oportunista a objeto de controlar y
pacificación
carioca
matriz
weberiana:
ha
desarrollar sus operaciones, cuando el
rescatado
los
narcotráfico a gran escala despegó en el país
territorio
y
postulados
de
sudamericano, poniendo en peligro a los
mantener
el
Vanda
que
a
Felbab-
habitantes de esas comunidades...”
controlar
monopolio de
Brown, diseñando
la
violencia
aquella estrategia
dentro
de
como Competition in State-Making entre
sus fronteras. Siguiendo esa lógica, el
gobierno y facções criminosas por la
Secretario de Seguridad Pública de Río,
lealtad de la población residente en estas
José Mariano Beltrame, plantea: “las
comunidades.
favelas eran islas en las que el Estado
simplemente
decidió
abandonar.
Sus
FAVELAS… ENTRE NARCOS, MILICIAS
residentes fueron olvidados e ignorados,
Y ¿EL ESTADO?
se cocinaron en un jugo tóxico de extrema
En estrecha relación con lo planteado
pobreza, violencia doméstica y, desde
durante la sección anterior, cabe señalar
fines de los '80, la omnipotencia de
que la ausencia del Estado en favelas
narcotraficantes, que se especializaban
16
GLENNY, Misha. Rio: The fight for the favelas. Financial Times [En línea]. 2 Noviembre 2012. [Fecha de
consulta: 25 Julio 2016]. Disponible en: https://www.ft.com/content/27511af8-23b3-11e2-a46b00144feabdc0#axzz2BAeKWbvW?src=longreads
generó vacíos de poder que los criminales
en abusar de comunidades enteras”16.
cubrieron de forma oportunista a objeto de
8
Desde esa perspectiva, Robert Muggah
La transición política del país que le
concibe a Río como una ciudad frágil,
permitió volver a la democracia en 1985,
toda vez que las autoridades municipales
coincidió con un explosivo aumento en los
y sus instituciones no pueden o no
índices
quieren prestar servicios básicos a sus
atribuirse en gran medida a la cercanía de
residentes. Vale decir, las ciudades se
Brasil con países productores de cocaína
tornan frágiles cuando la legitimidad,
como Bolivia, Colombia y Perú (droga que
autoridad y capacidad de sus instituciones
por aquel entonces vivía un boom),
incumplen adecuadamente las funciones
generando condiciones propicias para su
básicas, tales como la garantizar la
distribución y trasiego. De esa manera, las
seguridad
facções
de
los
ciudadanos,
la
de
criminalidad.
criminosas
u
Esto
puede
organizaciones
propiedad, la infraestructura, el acceso al
criminales empezaron a capitalizar esta
agua, la electricidad y la preservación de
oportunidad y tomaron control de muchas
las normas básicas, provocando una
comunidades18.
ruptura
en
el
social17.
y
sin
Sin
acceso a los servicios de la ciudad, las
embargo, cabe aclarar que las ciudades
favelas carecen de escuelas secundarias
frágiles no necesariamente carecen de
e infraestructura básica como electricidad,
presencia estatal, ni son
sin
alcantarillado y recolección de residuos.
gobierno, pues los ciudadanos recurren a
Sumado a esto, tradicionalmente se las ha
sus propios recursos u otros actores para
considerado asentamientos ilegales, por
satisfacer
creando
lo que permanecen social y políticamente
sistemas paralelos o híbridos de gobierno,
alejadas de la toma de decisiones; tales
orden y seguridad. En consecuencia, es
condiciones las convirtieron en centros de
posible afirmar que Río se transformó en
operaciones
una ciudad partida entre el asfalto (ciudad
criminosas.
formal) y favelas (ciudad informal).
Con el fin de consolidar su poder en estas
sus
contrato
Desconectadas
zonas
necesidades,
ideales
para
facções
17
MUGGAH, Robert. Urban governance in fragile cities. GSDRC Professional Development Reading Pack
[En
línea].
8
Julio
2016.
[Fecha
de
consulta:
13
Julio
2016].
Disponible
en:
http://www.gsdrc.org/professional-dev/urban-governance-fragile-cities/
18
Según una investigación realizada por Instituto de Estudios Sociales y Políticos (IESP) y Universidad
Estatal de Rio de Janeiro (UERJ), 370 favelas (37% del total) permanecen bajo control de narcotraficantes.
Ver: GOULART, Gustavo. Study Finds: Militias Dominate 45% of Rio's Favelas. Rio On Watch [En línea]. 2
Diciembre 2013. [Fecha de consulta: 15 Julio 2016]. Disponible en: http://www.rioonwatch.org/?p=12655
9
zonas,
las
organizaciones
criminales
territoriales y en necesidad de protección,
sustituyeron al Estado proporcionando
solamente se puede tener acceso a los
seguridad, apoyo económico y servicios
asentamientos por la fuerza u obteniendo
básicos a sus habitantes. Asumiendo el
la venia de la respectiva organización
rol de Donos do Morro (propietarios de la
criminal.
colina), establecieron no solo un control
En octubre de 2009, un helicóptero -con
territorial,
El
cuatro policías a bordo- que sobrevolaba
mantenimiento de esta autoridad paralela
la comunidad Morro dos Macacos fue
se fundamenta en la violencia extrajudicial
derribado por narcotraficantes, luego de
sino
utilizada
también
social.
por
que la policía
“Con el fin de consolidar su poder en estas
cada
zonas, las organizaciones criminales
organización
lanzara
un
operativo en la
delictiva
para
sustituyeron al Estado proporcionando
castigar
a
seguridad, apoyo económico y servicios
aquellos
que
básicos a sus habitantes. Asumiendo el rol de
rompen
las
Donos do Morro (propietarios de la colina),
combate entre
o
establecieron no solo un control territorial,
las
reglas
zona
controlar
un
intenso
sino también social.”
resolver
para
bandas
criminales
Comando
conflictos
otras
Vermelho y Amigos dos Amigos19. Tanto
palabras, someten a los residentes de las
por sus ribetes bélicos, como por el efecto
comunidades a su control y les obligan a
que
evitar cruzar linhas vermelhas (líneas
población local, Beltrame señaló que “en
rojas),
la
algunas favelas de Río de Janeiro se
interferencia de otros grupos criminales en
desarrolla una guerra urbana (urban
su
warfare)
dentro
de
sus
dominios.
trazadas
territorio.
establecidas
De
las
para
En
impedir
hecho,
una
vez
reivindicaciones
ese
episodio
por
su
generó
control
sobre
la
territorial,
económico y social”20. Con frecuencia,
19
PHILLIPS, Tom. Twelve dead and helicopter downed as Rio de Janeiro drug gangs go to war. The
Guardian [En línea]. 17 Octubre 2009. [Fecha de consulta: 9 Julio 2016]. Disponible en:
https://www.theguardian.com/world/2009/oct/17/rio-favela-violence-helicopter
20
INTERNATIONAL INSTITUTE FOR STRATEGIC STUDIES (IISS), Fresh gang violence in Rio despite
pacification efforts. London, Octubre 2015. Strategic Comments.p.2.
10
cuando el líder de una banda muere o es
de
capturado por la policía, los rivales tratan
capaces de garantizar el control de las
de expandir su territorio e invadir la Boca
Bocas do fumo y su expansión hacia otras
do
favelas.
fumo
(punto
de
venta)
en
las
armas
más
A
eficientes
mediados
y
de
letales,
los
90',
comunidades dominadas por ese grupo
emergieron disidencias que entraron en
criminal. Esta feroz rivalidad ha llevado a
pugna con ambas bandas criminales:
una animosidad profundamente arraigada
Amigos dos Amigos (ADA) y Terceiro
entre organizaciones narcotraficantes y al
Comando Puro (TCP). La encarnizada
nacimiento de escisiones que compiten
lucha por el territorio entre las diversas
para maximizar los beneficios del tráfico
organizaciones criminales, y entre ellas y
de drogas en las casi 700 favelas
la policía, ocasionó niveles de violencia
existentes
habita
inéditos que redundaron en el dramático
aproximadamente 1/5 de la población
incremento del número de víctimas fatales
carioca21.
en la ciudad maravillosa. En efecto,
Cuatro son las facções criminosas que
durante los 90' la tasa de homicidios en
controlan las favelas en Rio de Janeiro.
Río alcanzó un peak de 85 por cada
La más antigua de ellas es Comando
100.000 habitantes23.
Vermelho (CV), surgida a fines de los 70'
Desde este ángulo, cabe destacar que las
con la pretensión de monopolizar el
fronteras
en
narcomenudeo
Río,
donde
carioca22.
de
los
grupos
a
criminales se encuentran delimitadas por
mediados de los 80' nació Terceiro
la capacidad de utilizar la violencia para
Comando
disputar
imponerse sobre sus competidores. Al
violentamente los territorios con CV,
respecto, Guillermo Valdés escribió en la
iniciándose así una carrera armamentista
Historia del narcotráfico en México que
entre los dos comandos por la posesión
“las organizaciones criminales emplean la
(TC),
pasando
Luego,
territoriales
a
21
EMMERICH, Norberto. Geopolítica del narcotráfico en América Latina. Toluca: Instituto de Administración
Pública del Estado de México, 2015, p.129.
22
Según estimaciones oficiales, en la actualidad Comando Vermelho controla aproximadamente el 70% de
los puntos de venta de drogas en Río de Janeiro. Ver: LESSING, Benjamin. Ciudad de Dios: ¿Un ejemplo
para México? Nexos [en línea]. 1 Noviembre 2010. [Fecha de consulta: 12 Agosto 2015]. Disponible en:
http://www.nexos.com.mx/?p=14035
23
Amigos dos Amigos - Comando Vermelho. UCDP - Uppsala Conflict Data Program [En línea]. 2016.
[Fecha de consulta: 16 Julio 2016]. Disponible en: http://ucdp.uu.se/#/nonstate/12635
11
violencia
como
mecanismo
para
asegurarse acuerdos entre ellos. De esa
ganancia económica;
 Se
legitiman
a
sí
mismas
como
manera, el uso de la ley del más fuerte y
alternativas positivas al narcotráfico por
la violencia suplen al Estado de derecho,
medio de la provisión de orden y
y
servicios como la venta de gas, el
la
confianza
como
base
de
las
transacciones es sustituida por el miedo.
sistema
[…] La violencia y el miedo son el método
instalación de conexiones clandestinas
para asegurar la resolución de conflictos y
de televisión por cable o internet;
el control de territorios específicos”24. Por
ende, toda pax mafiosa muta hacia una
de
transporte
privado
e
 Su cadena de mando actúa al amparo
de altos personeros de Estado25.
guerra mafiosa. Sin embargo, conviene
El origen de estos grupos armados
aclarar que las confrontaciones involucran
ilegales se remonta a los 90'; en aquel
a otros tres actores: milicias, gobierno y
entonces, los milicianos expulsaron a
policía.
narcotraficantes de algunas comunidades,
pasando a vender protección a moradores
En
primer lugar, se
las
y comerciantes de favelas de Río de
milicias, definidas por el sociólogo Ignacio
Janeiro localizadas en su mayoría al oeste
Cano como grupos paramilitares formados
de la ciudad. Los miembros del aparato
por ex-policías o policías activos que se
policial siempre estuvieron presentes en
caracterizan por los siguientes rasgos:
estos grupos, y a partir de los 90' dejaron
 Rivalizan con facções criminosas por el
mediar entre los intereses políticos y los
dominio
encuentran
territorial
sobre
las
comunidades;
habitantes de las favelas, pasando a
controlarlas y a legitimarse políticamente.
 Ejercen coacción entre la población
Bajo esa lógica, Amnistía Internacional ha
que habita en las favelas mediante la
planteado el riesgo de que las autoridades
violencia y extorsión;
cariocas
 Su
motivación
central
es
obtener
participen,
ya
sea
por
complicidad u omisión, en la instauración
24
VALDÉS CASTELLANOS, Guillermo. Historia del narcotráfico en México. México DF, Aguilar, 2013, p.58.
CANO, Ignacio. “No sapatinho”: A evolução das milícias no Rio de Janeiro (2008-2011). Rio de Janeiro:
Fundação Heinrich Böll, 2012, p.15.
25
12
de
un
no-gobierno
en
zonas
Políticos (IESP), señala que entre 2005 y
controladas por estos actores armados no
2010 las milicias triplicaron las áreas bajo
señalando
las
el
su control en Río de Janeiro. Es más,
momento, el gobierno de Río de Janeiro
según datos entregados por Centro de
ha
su
Investigación de la Violencia (NUPEVI),
responsabilidad de combatir estos grupos
en 2013 las milicias dominaban 41.5% de
parapoliciales, y esto ha reforzado su
de las más de mil favelas existentes en
sensación de legitimidad”26.
Río,
Cabe resaltar que las milicias detentan un
únicamente controlaba el 56% de ellas27.
amplio apoyo clandestino de autoridades
En consecuencia, es posible observar que
políticas ya que sus operaciones se basan
en el caso de las milicias, existiría una
mayoritariamente en favores políticos,
transversalidad
manteniendo
con
sinergia entre instituciones formales e
representantes del poder legislativo y
informales, tornándose difícil distinguir por
judicial. Incluso, emplean sus conexiones
ejemplo, entre el policía y el miliciano.
políticas para influir en las elecciones
Esto debido a que la policía percibe a las
estatales, coaccionando a los residentes
milicias como un mal menor, comparadas
de las favelas a votar por determinados
con facções criminosas, y permiten que
candidatos propuestos por las milicias; de
continúen operando, teniendo en cuenta
manera
estatales,
distado
tal
que
mucho
de
vínculos
cumplir
directos
que
entre
el
narcotráfico
poderes,
una
de
que muchos de sus integrantes fueron
poder
de
otrora colegas. De igual modo, las milicias
extorsión y extensión territorial aumentó
evitan enfrentamientos con la fuerza
velozmente,
pública, a diferencia de narcotraficantes,
ilegales,
esos
mientras
cuerpos
seguridad
que,
“hasta
cuyo
terminaron
teniendo
un
creciente influjo en el actuar del gobierno
generando
una
aceptación
mutua,
local. En esa línea, un reporte elaborado
contribuyendo a afianzar la impresión de
por el Instituto de Estudios Sociales y
que favelas controladas por milicias son
26
NÚÑEZ, Rogelio. José Beltrame, el Elliot Ness brasileño. Infolatam [En línea]. 30 Noviembre 2010. [Fecha
de consulta: 25 Julio 2016]. Disponible en: http://www.infolatam.com/2010/11/30/brasil-jose-beltrame-elelliot-ness-brasileno/
27
EFE. Grupos parapoliciales triplicaron sus áreas de influencia en Río de Janeiro. Infolatam [En línea]. 4
Diciembre
2013.
[Fecha
de
consulta:
29
Julio
2016].
Disponible
en:
http://www.infolatam.com/2013/12/04/grupos-parapoliciales-triplicaron-sus-areas-de-influencia-en-rio-dejaneiro/
13
más seguras que aquéllas dominadas por
canalizaron recursos hacia las favelas que
narcotraficantes. No obstante, si bien las
iban
milicias impiden que narcotraficantes se
narcotraficantes a cambio de votos, nexos
instalen en la zona bajo su dominio,
que permanecen vigentes, aunque menos
existen situaciones en las que, por una
visibles, hasta la actualidad. En ese
extensa
sentido, Desmond Arias argumenta que
y
arraigada
práctica
de
a
parar
a
las
manos
de
clientelismo, algunas de ellas, en caso de
“la
no obtener los réditos esperados, venden
violencia en las favelas no es resultado
el control de su territorio a facções
de la incapacidad de las instituciones,
criminosas
persistencia
de altos niveles
y
[sino] más bien
“La persistencia de altos niveles de violencia
terminan
en las favelas no es resultado de la
sirviendo como
protectores
de
de
las redes
criminales que
incapacidad de las instituciones, [sino] más
involucran
bien de las redes criminales que involucran a
las
de
líderes
líderes comunitarios, políticos y policías.”
organizaciones
28
criminales .
a
comunitarios,
políticos
y
Por otro lado, el gobierno y la policía,
policías”29. Por ende, las economías y
aunque a veces se considera un solo
grupos criminales no solo surgen en
actor, son dos fuerzas que ejercen
lugares sin presencia estatal, sino también
diferentes tipos de control al interior de las
en territorios en los que la presencia del
favelas. Durante los 80' y 90', a medida
Estado puede reconfigurarse de manera
que el poder económico de las facções
tal que facilite las actividades delictivas.
criminosas
las
Muestra de lo anterior es que las facções
comunidades, se crearon redes entre
criminosas y milicias cobran a candidatos
esos actores armados no estatales con
municipales
y
las autoridades estatales, así como la
35.000.-
US$
policía;
campaña en su territorio, y hasta US$
creció
incluso
al
interior
algunos
de
políticos
28
y
estatales
45.000.-
entre
US$
por
hacer
KOONINGS, Kees y KOENDERS, Sara. Winning the urban war in Rio de Janeiro? Citizen security and the
favela pacification strategy. En: XXX LASA International Congress. San Francisco, 23-26 Mayo 2012. p.8.
29
ARIAS, Desmond. The Dynamics of Criminal Governance: Networks and Social Order in Rio de Janeiro.
Journal of Latin American Studies. 2006. Vol. 38, no. 2, p. 293.
14
132.000.- por garantizar el respaldo de
ambas partes tienen en realizarlo. Su
líderes comunitarios en comicios. Los
precio depende simultáneamente de un
grupos criminales también crean listas
cálculo político y una correlación de
negras de postulantes y realizan censos
fuerzas
para
adquirir
características
31
informales, cobrando a los aspirantes
económicas” . Igualmente, éstas pueden
conforme al tamaño del electorado. Y si
ser producidas por la privatización de
bien en el pasado las organizaciones
atribuciones estatales por un funcionario
delictivas
público, como es el caso de la corrupción,
obtuvieron
beneficios
de
campañas políticas, según O Globo las
o
normas
estas
información, fuerza, poder o violencia
organizaciones ahora son más estrictas, y
suficiente para obligar a entrar en una
el fenómeno se ha expandido a zonas que
relación
en el pasado no se veían afectadas30.
extorsión.
Esto ha tenido un impacto significativo en
intercambios pueden interpretarse bajo
las campañas, llevando a que algunos
una lógica estrictamente económica, pero
candidatos se mantengan alejados de
se pierde la dimensión política y la
ciertas favelas para no poner en riesgo a
complejidad involucrada en la interacción.
sus partidarios o simpatizantes, mientras
Finalmente, la policía también juega un rol
que otros han optado por pagar a los
gravitante como aparato coercitivo, que
avales criminales.
está
Michael Misse plantea que dinámicas
comunidades y en los intentos de cumplir
como la descrita previamente obedecen a
con
mercancías políticas “producidas en un
Históricamente las fuerzas de seguridad
intercambio
siempre
han actuado de forma independiente al
compulsivo, más allá del interés que
gobierno en las favelas, estableciendo
establecidas
asimétrico,
por
casi
simplemente
de
por
posesión
intercambio,
Evidentemente,
físicamente
la
la
presente
agenda
como
de
la
aquellos
en
las
gubernamental.
30
GURNEY, Kyra. Grupos criminales controlan campañas políticas en las favelas de Río. Insight Crime
Crimen Organizado en las Américas [En línea]. 14 Agosto 2014. [Fecha de consulta: 25 Julio 2016].
Disponible en: http://es.insightcrime.org/noticias-del-dia/grupos-criminales-controlan-campanas-politicas-enlas-favelas-de-rio
31
MISSE, Michel. Crimen, Estado y mercancías políticas en Brasil. En: MÍGUEZ, Daniel; MISSE, Michel y
ISLA, Alejandro (Ed.) Estado y crimen organizado en América Latina. Buenos Aires: Libros de La Araucaria,
2015, pp.79-80.
15
conexiones con grupos criminales para
comunidades en relación al asfalto. En
obtener beneficios individuales; o sea, no
consecuencia, la corrupción practicada
existía ningún esfuerzo por combatir las
por los agentes policiales que intervenían
facções
en favelas a
criminosas,
través
“Hay semejanzas misteriosas entre la
siempre
y
cuando
dieran
de
estrategia de pacificación de Río de Janeiro y
relación
les
las operaciones de contrainsurgencia
extorsión
sus
realizadas en Afganistán.”
la
de
y
venta
de
protección
frutos. En efecto,
se estima que hasta un 50% de las
narcotráfico,
ganancias
moradores de esas comunidades tuvieran
de
las
narcotraficantes
iban
organizaciones
a
los
agentes
policiales32. Así, prácticas como el arrego
contribuyó
a
que
al
los
una percepción negativa en relación a la
presencia policial.
(pago semanal de los traficantes locales a
policías
corruptos
obstaculizar
el
a
objeto
de
desarrollo
de
no
sus
UNIDADES
DE
POLICÍA
PACIFICADORAS… DESAFIANDO LA
actividades) se tornaron regla. Mientras
RESPUESTA CONVENCIONAL
que los embates, balaceras y ejecuciones
“Hay semejanzas misteriosas entre la
extrajudiciales, son la excepción.
estrategia de pacificación de Río de
Incluso, las fuerzas policiales no solían
Janeiro
entrar a las favelas, sino que se limitaban
contrainsurgencia
a patrullar su perímetro, abandonando a
y
Afganistán”.
las
operaciones
de
realizadas
en
33
la población al dominio de los actores
—Robert Muggah, Investigador Igarapé Institute
armados no estatales. Este modelo de
Históricamente, la estrategia adoptada por
actuación
el gobierno de Río de Janeiro en las
policial,
que
constituye
de
favelas podría describirse como Guerra
contención, reforzó el aislamiento de las
contra el crimen, consistente en lanzar
básicamente
32
33
una
estrategia
GLENY, 2012, Loc.Cit.
MUGGAH, Robert. Rio Tries Counterinsurgency. Current History. February 2012. Vol.111, N° 742, p.62.
16
ofensivas esporádicas, motivadas por las
esta estrategia estigmatizó y victimizó a
quejas de vecinos o investigaciones en
los habitantes de las comunidades; la
curso, enfatizando en el factor sorpresa34.
gran
Dicho de otro modo, la estrategia anterior
pertenecían
era de operación bélica, pero las armas y
organizado, sino que vivían bajo su
drogas
que
a
armas de fuego que circulan dentro de las
sustituidas y la
comunidades; intolerancia a la presencia de
jóvenes en actividades criminales de cualquier
efectos
naturaleza; e intolerancia a la presencia de la
colaterales:
muertes
de
policía, militares o civiles, en actos arbitrarios
de violencia, abuso de poder, o prácticas
policías,
bandidos
criminales.”
y
los
cuales
grupos
directrices: intolerancia a la presencia de
pronto
operación tenía
de
“GPAE estaba guiado por las siguientes
incautábamos
eran
mayoría
del
no
crimen
constante
opresión.
En
consecuencia,
las favelas se
convirtieron no
sólo el motivo
de
la
guerra,
sino también en
escenario
de
conflicto.
vecinos víctimas de esa confrontación.
Posteriormente en 2000, y a objeto de
Eso, al final de cuentas, sólo aumentaba
revertir los contraproducentes resultados
la violencia: las bandas empezaron a
generados por este erróneo abordaje,
reclutar cada vez más niños soldados, los
surgió una novedosa opción de política
que en un principio sólo avisaban cuando
que constituye el antecedente directo de
la policía se acercaba; pronto ya tenían
la actual estrategia anticrimen: el Grupo
armas y la gente (de las favelas) los veía
Policial en Áreas Especiales (Grupamento
con
como
de Policiamento em Áreas Especiais,
crueles35.
GPAE), creado bajo el mandato del
Además de ser extremadamente ineficaz,
gobernador Anthony Garotinho (1999-
un
cierto
protectores,
romanticismo,
aunque
eran
34
CANO, Ignacio. Searching for an alternative to the ‘war on drugs’ in Rio de Janeiro. Open Democracy [En
línea].
16
Mayo
2016.
[Fecha
de
consulta:
26
Julio
2016].
Disponible
en:
https://www.opendemocracy.net/drugpolicy/ignacio-cano/searching-for-alternative-to-war-on-drugs-in-rio-dejaneiro
35
TURATI, Marcela. El "milagro" brasileño anticrimen. Proceso [En línea]. 12 Marzo 2012. [Fecha de
consulta: 24 Julio 2016]. Disponible en: http://www.proceso.com.mx/300755/el-milagro-brasileno-anticrimen2
17
2002). Como el propio nombre indica, se
en el actuar policial carioca.
trataba de una estrategia policial para
Aunque el programa comenzó a funcionar
áreas especiales, territorios que eran, en
con éxito, el narcotráfico era lo bastante
un inicio, conquistados por los traficantes
fuerte para continuar operando, evitando
y
la violencia, en un territorio tácitamente
después
controlados
por
fuerzas
especiales
controlado por
localizadas
físicamente
la
zona.
diferencia
en
A
del
enfoque
descrito
con
anterioridad,
GPAE
la
“GPAE estaba guiado por las siguientes
estaba
guiado por las
policía.
Lamentableme
nte,
este
comunidades; intolerancia a la presencia de
innovador
jóvenes en actividades criminales de cualquier
proyecto
naturaleza; e intolerancia a la presencia de la
fracasó debido
policía, militares o civiles, en actos arbitrarios
a
que
fue
llevado a cabo
de violencia, abuso de poder, o prácticas
como
criminales.”
siguientes
una
iniciativa por un
segmento minoritario de Policía Militar de
Río
comunidades; intolerancia a la presencia
institucional, lo cual derivó en un proceso
de jóvenes en actividades criminales de
de degradación. La falta de uniformidad
cualquier naturaleza; e intolerancia a la
en la coordinación entre la Policía Civil y
presencia de la policía, militares o civiles,
Militar, y entre el gobierno estadual y el
en actos arbitrarios de violencia, abuso de
municipal, frustraron los esfuerzos por
poder, o prácticas criminales36. Estos
fortalecer esta iniciativa en seguridad
pilares, retomados con posterioridad por
ciudadana. Adicionalmente, su abrupto
el enfoque vigente, representan uno de
término obedeció a acusaciones políticas,
los mayores ajustes doctrinales aplicados
luego
Janeiro
de
36
sin
que
respaldo
la
político
prensa
e
carioca
BANK, WOLRD. O retorno do Estado às favelas do Rio de Janeiro: Uma análise da transformação do dia
a dia das comunidades após o processo de pacificação das UPPs. Washington DC: World Bank, 2012,
pp.35-36.
18
denunciara que el gobernador estaba
Ambos mega eventos deportivos situaron
aceptando tácitamente la continuación de
a la ciudad maravillosa en el mapa de
las
economías
ilícitas,
aunque
sin
urbes globalizadas y competitivas. Bajo
control
efectivo
del
esa perspectiva, su celebración constituye
territorio . Desprestigiada y sin mayor
una importante vitrina para apoyar la
apoyo político, GPAE continúo existiendo
competitividad
como una especie de mini-batallones
mostrando sus recursos materiales y
locales, pero perdió progresivamente la
simbólicos a objeto de atraer flujos de
capacidad, prometida en su inicio, de
inversión extranjera.
controlar un área espacial. Incluso, no
Además de estos acontecimientos, dos
llegó siquiera a tener un décimo de las
factores
competencias
sus
contribuyeron a impulsar la pacificación de
Policía
las favelas. Por un lado, sintonía político-
violencia
y
sin
37
sucesoras:
territoriales
las
Unidades
de
de
de
Río
estructurales
de
y
Janeiro,
acumulativos
Pacificadora (UPP).
partidista existente entre el gobierno
Los orígenes de la política de pacificación
estadual y federal permitió abrir una
de favelas se remontan a cuando Río de
ventana de oportunidad para que Eduardo
Janeiro fue seleccionado como sede de la
Paes (2009-2015) y Sergio Cabral (2007-
Copa Mundial de Futbol 2014 en Octubre
2014),
de 2007, y como anfitrión de los Juegos
respectivamente,
Olímpicos 2016 en Octubre de 2009. En
respecto a seguridad pública y crearan el
este contexto, la decisión de llevar paz a
programa
las favelas coincidió con el deseo de los
encuentra el clima político de la época:
administradores de la ciudad de hacer
Eduardo
valer
la
pertenecían al Partido del Movimiento
Fútbol
Democrático Brasileño (PMDB), y los ex
Asociación (FIFA) y al Comité Olímpico
presidentes, Lula Da Silva (2003-2011) y
Internacional en cuanto a generar mejores
Dilma
condiciones de seguridad para todas las
miembros del Partido de Trabajadores
personas de la ciudad, el Estado y el país.
(PT), los aliados más cercanos del
las
Federación
37
promesas
realizadas
Internacional
de
a
alcalde
y
UPP.
Paes
Rousseff
gobernador
carioca
unificaran
criterios
Por
y
otro
lado,
Sergio
(2011-2016),
se
Cabral,
eran
MISSE,2015, Op.Cit,pp.83-84.
19
PMDB38. Esta alineación política fue muy
de las comunidades, la solución era
importante a objeto de coordinar los
recuperar esos espacios y restablecer en
recursos financieros, logísticos y humanos
ellas la autoridad del Estado. Por lo tanto,
que precisaría la nueva estrategia contra
el territorio se configura como un pilar
el crimen organizado.
estratégico de la política de pacificación,
De ese modo, tras ensayos y errores, las
permitiendo
autoridades
soberanía en términos de seguridad y
cariocas
aplicaron
las
la
reproducción
de
la
lecciones aprendidas y optaron por dar un
provisión de servicios.
giro en la política de seguridad pública al
Desde esa perspectiva, lo que diferencia
interior de las favelas, lanzando un nuevo
al nuevo enfoque respecto a la Guerra
proyecto:
Policía
contra el Crimen, no es la mera presencia
Pacificadora (UPP). Sin embargo, cabe
del Estado en las favelas, sino un cambio
preguntarse: ¿en qué se diferencia a las
de prioridades, siendo un ejemplo de
UPP de otras respuestas formuladas
aquello que Benjamin Lessing define
anteriormente?
como
Con la llegada en 2007 del ex gobernador
reorientación de la política represiva de
Sérgio
drogas
Unidades
Cabral
y
su
de
Secretario
de
descriminalización
por
parte
operacional:
de
agentes
Seguridad, José Mariano Beltrame (el
operacionales de las fuerzas estatales,
primer policía de carrera en ocupar el
desde la erradicación de esta economía
puesto), la nueva administración desechó
ilícita desarrollada al interior de las
la idea de que la violencia en las favelas
comunidades, hacia la minimización de la
obedecía a un problema de narcotráfico,
violencia,
bandas criminales y disponibilidad de
externalidades negativas asociadas al
armas de asalto, y optó por entenderlo
tráfico de drogas39. Este cambio en las
como un asunto de control territorial. Si la
prioridades
violencia se derivaba del poder que
secretario estatal de Seguridad Pública,
permitía a las bandas criminales el control
José Mariano Beltrame, durante una
38
inseguridad
fue
expresado
y
otras
por
el
ASHCROFT, Patrick. History of Rio de Janeiro's Military Police Part 3: Community Policing. Rio On Watch
[En línea]. 22 Marzo 2014. [Fecha de consulta: 19 Julio 2016]. Disponible en:
http://www.rioonwatch.org/?p=14055
39
LESSING, 2010, Loc.Cit.
20
entrevista con The Guardian como sigue:
asociada a él, sin tener que enfrentar los
“No podemos garantizar que pondremos
dilemas
fin
la
legalizar, ni negociar abiertamente con
pretensión de hacerlo [porque] si no ya
criminales. El Estado, y específicamente
tendríamos un proyecto fracasado. Lo que
sus fuerzas de seguridad, simplemente
queremos es quebrar el paradigma de
definieron de forma clara y racional sus
al
narcotráfico,
territorio
controlado
traficantes
armas
tenemos
en
“No podemos garantizar que pondremos fin al
por
la
opción
prioridades
actuaron
narcotráfico, ni tenemos la pretensión de
con
hacerlo [porque] si no ya tendríamos un
de
proyecto fracasado. Lo que queremos es
40
guerra” .
En
ni
implícitos
quebrar el paradigma de territorio controlado
términos
por traficantes con armas de guerra.”
estratégicos, la
de
y
de
forma
consistente con
ellas.
En
consecuencia,
UPP
descriminalización operacional brinda al
representa una opción pragmática a la
Estado un amplio margen de maniobra
fallida Guerra contra el Crimen que, desde
para influir en el comportamiento de los
el punto de vista conceptual, puede
narcotraficantes: “Hoy claro que quien
equipararse a la reducción de daños: no
tenga la intención de usar droga, el
pretende erradicar la supuesta causa
dependiente químico, va a conseguir
última de los males -la delincuencia o las
comprar droga”, señala Beltrame. “Pero el
drogas- sino mitigar sus efectos nocivos,
tipo que quizá esté ahí vendiendo no tiene
tales como la violencia y dominio criminal
aquel
poder,
aquella
41
influencia” .
sobre las comunidades.
Políticamente hablando, con la estrategia
Al respecto, Lessing plantea que: “La
de pacificación se encontró una ruta
prioridad del uso de la fuerza del Estado
alternativa
la
debe ser enfrentar a los más violentos.
desvinculación del tráfico y la violencia
Con las UPP hicieron eso: ‘Ustedes que
para
conseguir
40
PHILLIPS, Tom. Rio de Janeiro police occupy slums as city fights back against drug gangs. The Guardian
[En
línea].
12
Abril
2010.
[Fecha
de
consulta:
24
Julio
2016].
Disponible
en:
https://www.theguardian.com/world/2010/apr/12/rio-de-janeiro-police-occupy-slums
41
LISSARDY, Gerardo. La otra estrategia contra el narco. BBC Mundo [en línea]. 21 Diciembre 2011.
[Fecha
de
consulta:
10
Agosto
2015].
Disponible
en:
http://www.bbc.com/mundo/noticias/2011/12/111219_brasil_rio_narco.shtml
21
están armados van a enfrentar toda la
Rocinha fue ocupada en su totalidad y sin
fuerza del Estado. No los vamos a dejar
un solo tiro, los habitantes se movían por
vender;
están
la comunidad con tranquilidad”43. Esa
desarmados, vendiendo a sus clientes en
declaración envía el siguiente mensaje: la
una casa, sin violencia abierta, sin armar
pacificación es un éxito
niños, no van a ser prioridad para
ocupaciones están bien planificadas y
nosotros’ […] El error que usualmente
organizadas, con un mínimo de violencia,
cometen los Estados es pensar que la
son acogidas con entusiasmo por los
única cosa que puede hacer es luchar
vecinos que perciben positivamente el
contra todos los grupos criminales, pero
retorno del Estado a las favelas.
hay que gerenciar el mercado de drogas
Otro aspecto que distingue al nuevo
para que los narcotraficantes sean más
enfoque es la adopción de los principios
empresarios y menos guerreros”42.
de la policía de proximidad, con el fin de
Bajo esa lógica, la descriminalización
mantener e integrar a los agentes en las
operacional se percibe de manera más
favelas,
nítida
de
esfuerzo por cambiar el historial de abuso
que
policial en Río de Janeiro. Como indica el
preceden a la UPP. Después de la
website oficial del proyecto: “La Unidad de
ocupación e instalación de la UPP, los
Policía Pacificadora es un nuevo modelo
enfrentamientos e incidentes letales dejan
de
de ser la regla y se convierten en
promueve
situaciones excepcionales. Por ejemplo,
población y la policía, junto con el
según Beltrame la invasión de Rocinha,
fortalecimiento de la política social en las
bastión de Amigos dos Amigos “fue
comunidades. Al recuperar los territorios
fantástica. En menos de dos horas,
ocupados
pero
en
la
enfrentamientos
ustedes
casi
en
que
inexistencia
ocupaciones
representando
seguridad
42
el
pública
porque
un
y
ambicioso
policía
acercamiento
durante
las
entre
décadas
que
la
por
TURATI, 2012, Loc.Cit.
KOONINGS, Kees. The Conundrum of Violence and Insecurity in the Favelas of Rio de Janeiro. European
Review of Latin American and Caribbean Studies. 2014. N° 97, p.140.
43
22
por
pacificación radica en la selección y
milicias, las UPP llevan paz a las
formación de los agentes que componen
comunidades”44.
las UPP. El ex Comandante de la UPP,
narcotraficantes
y
recientemente
En
otras
palabras,
sustituye lógica bélica de Guerra contra el
José
Crimen con un nuevo enfoque basado en
“Necesitábamos mentes frescas, no un
la
Rambo. La vieja generación de policías
presencia
policial
permanente
e
Carvalho
lo
resume
interactiva con la
estaba
“…una de las claves de la política de
comunidad. Y si
bien dentro de
las UPP existen
roles
pacificación radica en la selección y formación
de los agentes que componen las UPP. El ex
Comandante de la UPP, José Carvalho lo
policiales
tradicionales,
este
otorga
proyecto
mucha
así:
resume así: “Necesitábamos mentes frescas,
no un Rambo. La vieja generación de policías
estaba acostumbrada a patear puertas y abrir
fuego a en plena calle.”
importancia a la
acostumbrada
a
patear
puertas y abrir
fuego
en
plena calle”46.
Con el afán de
liberarse
esta
reconstrucción
a
de
cultura
institucional,
de las relaciones comunitarias. Todos los
únicamente los recién graduados de la
oficiales
comunitario
Academia Policial fueron seleccionados
como parte de su rutina, principalmente
para participar como miembros de una
enseñando a los jóvenes desde música
UPP. Una vez aceptados en el programa,
hasta karate e informática, para intentar
los reclutas se someten por tres semanas
transformar la conflictiva relación entre la
a una capacitación que incluye derechos
realizan
servicio
45
policía y la comunidad .
humanos, sociología, así como reuniones
En esa dirección, es necesario puntualizar
con comandantes UPP para intercambiar
que una de las claves de la política de
experiencias,
teniendo
como
objetivo
44
O Que É. UPP - Unidade de Polícia Pacificadora [En línea]. 2016. [Fecha de consulta: 7 Julio 2016].
Disponible en: http://www.upprj.com/index.php/o_que_e_upp
45
MEYER, Maureen. Enfrentando la violencia urbana en América Latina: Revirtiendo la exclusión a través
de la actuación policial inteligente y la inversión social. Washington DC: Oficina en Washington para
Asuntos Latinoamericanos, Junio 2011, p.4.
46
ISACSON, Adam. Rio de Janeiro’s Pacification Program. Washington Office on Latin America [En línea]. 5
Enero
2011.
[Fecha
de
consulta:
9
Julio
2016].
Disponible
en:
https://www.wola.org/rio_de_janeiro_s_pacification_program
23
brindar directrices generales sobre la
Militar de Río de Janeiro. Posteriormente,
situación de la favela específica en la que
Cabral dio a conocer el Decreto 42.787 en
cada oficial operará. Después de este
Enero de 2011, casi dos años después
breve período de preparación, los agentes
del anterior documento. Este decreto
de la UPP son desplegados. Así, el
establece
acento se encuentra puesto en el trabajo
objetivos,
policial
comunitario
actividad
en
represiva
lugar
centrada
la
definición
criterios
y
operativa,
proceso
de
de
la
implementación de las UPP47.
en
el
En relación al primer aspecto, el decreto
combate. En efecto, los agentes de UPP
define
están
ostensiblemente
Pacificadora como un pequeño cuerpo
armados, no portan armas de alto calibre
policial que funciona exclusivamente en
como aquellas utilizadas por el BOPE.
una comunidad situada en una zona
Desde
cabe
urbana delimitada por ley. Cada una tiene
resaltar que Sergio Cabral lanzó el primer
su propia oficina, pudiendo contar con una
decreto sobre este inédito proyecto -
o más bases. También cuenta con un
Decreto 41.650 o Bola da PM n°012- en
comandante,
Enero
sargentos
mucho
el
menos
ángulo
de
2009.
organizativo,
Este
documento
las
Unidades
cuerpo
y
de
de
soldados,
oficiales,
así
como
tales
como
establece en su artículo 3 que cada UPP
equipamiento
depende operativa y doctrinalmente de la
automóviles y motocicletas. Las UPP
Coordinación
Pacificación
trabajan bajo el principio de policía de
depende
proximidad y cuenta con una estrategia
(CPP),
de
cuyo
Policía
comandante
directamente del Comandante General de
basada
la Policía Militar de Río de Janeiro, y
población e instituciones de seguridad
deberá establecer los vínculos necesarios
pública. Las UPP actúan basándose en el
con el Comité Estatal nombrado por el
respeto por la cultura y las características
gobernador.
se
de cada comunidad, promoviendo la
desconectan de forma operativa del resto
interlocución y favoreciendo la aparición
de la estructura territorial de la Policía
de líderes comunitarios. El programa
O
sea,
las
UPP
47
en
propio,
Policía
la
asociación
entre
la
MONROY, Silvia. Pacificación y violencia. Ejes para una comparación Colombia - Brasil. Análisis Político.
2014. N° 82, p. 117.
24
incluye acuerdos y asociaciones entre
instaladas, como sigue: “Comunidades
UPP, reparticiones de gobierno, privados
pobres, con baja institucionalidad, alto
y tercer sector.
grado
Respecto al segundo punto, establece
oportunista
que las UPP fueron diseñadas con los
ostensiblemente armados que socavan el
siguientes objetivos:
Estado de Derecho”49. Para comprender
• Recuperar el control estatal sobre
mejor el criterio de selección de favelas
comunidades bajo la influencia de
ocupadas por la UPP, es preciso utilizar
facções criminosas.
líneas divisorias de la ciudad creadas por
de
informalidad
de
e
grupos
instalación
criminales
• Mantener la paz y seguridad en las
el Instituto de Segurança Pública (Instituto
favelas para garantizar el desarrollo
de Seguridad Pública, ISP), de tal manera
socioeconómico de sus habitantes.
que el Estado de Río es parcelado en
• Romper con la lógica de Guerra contra
cuatro secciones, cada una designada
el Crimen en Río de Janeiro48.
como Regiõ Integrada de Segurança
Igualmente, el decreto ratifica el perfil de
Pública (Región Integrada de Seguridad
las zonas objetivo en que las UPP son
Pública, RISP), como sigue:
Tabla 1 Sectorización Región Integrada de Seguridad Pública (RISP)
RISP
RISP 1
RISP 2
RISP 3
RISP 4
Ubicación
Capital: sur, centro y norte de Río. La famosa playa de Copacabana, Cristo
Redentor, Pan de Azúcar, así como los aeropuertos de la ciudad que se
encuentran en esta zona.
Zona oeste: abarca el resto del municipio de Río, los barrios de clase alta
(Barra), así como barrios de clase baja (Bangú, Campo Grande).
Baixada: comprende varios municipios visitados por viajeros de bajos ingresos
en la periferia de Río.
Niteroi e região dos lagos: incluye ciudades vecinas a Río como Niterói, São
Gonçalo y varios otros municipios alejados de la ciudad.
Fuente: Elaboración propia a partir de KLAUBERT, David y KRUGER, Jan. Armed peace. Conta Rio [En
línea]. 2014. [Fecha de consulta: 18 Julio 2016]. Disponible en: http://contario.net/armed-peace/
48
ASHCROFT, 2014, Loc.Cit.
49
MONROY, 2014, Op.Cit. p.119.
25
Como se observará en el Gráfico 1,
ejecutaron poco después de Santa Marta.
desde su lanzamiento en la favela Santa
A continuación, la tercera unidad de UPP
Marta durante Diciembre 2008, la política
en RISP 2 se implementó en Vila Kennedy
de
favorecido
en mayo de 2014, más de tres años
notoriamente a RISP 1. Entre 2008 y
después. La última UPP se ubicó en RISP
2010, 11 UPPs se instalaron en RISP 1.
3, siendo la única en este sector. Por
De 2010 a 2012, 15 más aparecieron en
último, resulta conveniente mencionar que
el primer cuadrante, y de 2012 a 2014, 12
RISP 4 no ha acogido ninguna UPP. En
UPPs adicionales se localizaron en misma
consecuencia, de las 38 UPP instaladas
sección (Figura 3). En el mismo lapso,
hasta la fecha tan sólo 4 se implantaron
RISP 2 acumuló sólo 3 UPPs, dos de los
fuera de RISP 1 (ver Tabla 2).
pacificación
ha
cuales (Ciudad de Dios y Batán) se
Gráfico 1
Fuente: Elaboración propia a partir de KLAUBERT, David y KRUGER, Jan. Armed peace. Conta Rio [En
línea]. 2014. [Fecha de consulta: 18 Julio 2016]. Disponible en: http://contario.net/armed-peace/
26
Tabla 2 Unidades de Policía Pacificadora instaladas 2008-2014
Unidad de Policía Pacificadora
Fecha de Instalación
RISP
Santa Marta
19.12.2008
1
Cidade de Deus
16.02.2009
2
Batam
18.02.2009
2
Chapéu Mangueira e Babilônia
10.06.2009
1
Pavão-Pavãozinho e Cantagalo
23.12.2009
1
Ladeira dos Tabajaras e Cabritos
14.01.2010
1
Morro da Providência, Pedra Lisa e Moreira Pinto
26.04.2010
1
Morro do Borel, Casa Branca, Chácara do Céu, Indiana, Morro do Cruz,
Catrambi
07.06.2010
1
Formiga
01.07.2010
1
Morro do Andaraí, Nova Divinéia, João Paulo II, Juscelino Kubitschek,
Jamelão, Morro Santo Agostinho e Arrelia
28.07.2010
1
Salgueiro
17.09.2010
1
Turano
30.10.2010
1
Macacos
30.11.2010
1
Quieto, São João e Matriz
31.01.2011
1
Fallet, Fogueteiro, Coroa
25.02.2011
1
Prazeres, Escondidinho
25.02.2011
1
Morro São Carlos, Mineira, Zinco e Querosone
17.05.2011
1
Mangueira
03.11.2011
1
Vidigal e Chácara do Céu
18.01.2012
1
Fazendinha
18.04.2012
1
Nova Brasilia
18.04.2012
1
27
Unidad de Policía Pacificadora
Fecha de Instalación
RISP
Morro do Adeus/Morro da Baiana
11.05.2012
1
Alemão
30.05.2012
1
Chatuba
27.06.2012
1
Fé/Sereno
27.06.2012
1
Vila Cruzeiro
05.09.2012
1
Vila Proletária da Penha
05.09.2012
1
Rocinha
20.09.2012
1
Manguinhos
18.01.2013
1
Jacarezinho
18.01.2013
1
Barreira/Tuiti
22.05.2013
1
Caju
22.05.2013
1
Arará/Mandela
22.05.2013
1
Cerro-corá
25.07.2013
1
Lins
16.01.2014
1
Camarista Meier
16.01.2014
1
Mangueirinha
02.04.2014
3
Vila Kennedy
23.05.2014
2
Fuente: Elaboración propia a partir de O Que É. UPP - Unidade de Polícia Pacificadora [En línea]. 2016.
[Fecha de consulta: 7 Julio 2016]. Disponible en: http://www.upprj.com/index.php/o_que_e_upp
Sin embargo es natural preguntarse: ¿por
las atracciones turísticas como Estadio
qué la mayoría de las UPP se concentra
Maracaná, la estatua del Cristo Redentor,
en RISP 1? Como se indicó, RISP 1
y las playas de Copacabana e Ipanema
abarca principalmente la zona sur de Río
(ver Figura 1). En ese sentido, Ignacio
de Janeiro, que incluye la mayor parte de
Cano plantea que la gran mayoría de las
28
UPP se ubican en la zona sur de Río de
implantación de las UPP no cubre las
Janeiro pues, aunque en esa región
áreas de mayor letalidad, como Baixada
habita el 7% de la población, ésta
Fluminense o la zona oeste controladas
representa el 50% del empleo formal y
por milicias. En cambio, la mayoría de las
50
genera el 33% del PIB carioca . Al
favelas
situadas
en
RISP
dirigirse a RISP 1, las UPP ignoran las
controladas por las facções criminosas
zonas más violentas del Estado. Algunos
que desean estar más cerca de sus
especialistas reconocen este sesgo en el
principales
criterio de selección planteando que la
extranjeros.
consumidores:
los
1
son
turistas
Figura 1 Mapa Río de Janeiro
Fuente: AMNISTÍA INTERNACIONAL. La violencia no es parte de estos Juegos: Riesgo de violaciones de
derechos humanos en los Juegos Olímpicos Río 2016. Rio de Janeiro: Amnistía Internacional, 2016, pp. 6-7.
50
51
GLENNY, 2012, Loc.Cit.
Governo Estadual do Rio de Janeiro, Decreto No. 41.650: Dispõe sobre a criação da Unidade de Polícia
Pacificadora – UPP e dá outras providêncas,” por Sérgio Cabral, Rio de Janeiro, 2009.
29
Finalmente, la normativa establece que el
armado en aquellos territorios, así como el
proceso de pacificación contempla las
intento de aproximarse a estos con más
siguientes etapas51:
cautela.
Intervención Táctica: Esta fase consiste
ocupación pueden encontrar muy difícil
en recuperar el control territorial sobre las
buscar entre
zonas sometidas ilegalmente por grupos
miembros
criminales. Para conseguirlo, el Estado
localizar a sus líderes, especialmente
Además,
la
de
las
población,
pandillas
informa pública
“Ignacio Cano plantea que la gran mayoría de
y
anticipadament
las UPP se ubican en la zona sur de Río de
e qué Batallón
Janeiro pues, aunque en esa región habita el
de Operaciones
7% de la población, ésta representa el 50% del
empleo formal y genera el 33% del PIB
Especiales
de
identificar
criminales
y
donde
los
miembros
de
las
pandillas
criminales
provienen de la
comunidad,
carioca.”
(BOPE) invadirá
fuerzas
disfrutan de, al
una
menos,
su
determinada favela para expulsar a los
apoyo, y tienen un conocimiento superior
narcos. La entrada del BOPE representa
del terreno local.
la reconquista del territorio que había
Estabilización: En el segundo paso de la
estado bajo el poder del enemigo. Cabe
intervención
resaltar que la ocupación se anuncia
territorio, neutralizando las últimas células
previamente con el fin de evitar la
de resistencia de las bandas criminales y
confrontación
bandas
permanece en la favela el tiempo que sea
abandonen voluntariamente el área o
necesario, generando las condiciones
entreguen sus armas. Incluso, el propio
necesarias para instalar el contingente de
gobierno
esta
la UPP. Sin embargo, esta fase no está
estrategia como guerra avisada, pues
bien definida, y no hay descripción
reconoce el desarrollo de un conflicto
prescriptiva de lo que debe ser o incluir.
y
carioca
que
se
las
refiere
a
51
el
BOPE
estabiliza
el
Governo Estadual do Rio de Janeiro, Decreto No. 41.650: Dispõe sobre a criação da Unidade de Polícia
Pacificadora – UPP e dá outras providêncas,” por Sérgio Cabral, Rio de Janeiro, 2009.
52
PARKIN, Benjamin. How does Brazil keep the World Cup party going? Send in the army. The Guardian
https://www.theguardian.com/commentisfree/2014/mar/27/brazil-world-cup-army-favellas
30
Este espacio, abierto a la interpretación,
obstante, la implementación real se deja
ha permitido que la intervención militar se
en el aire, sin entregar detalles sobre
produzca con tropas de la Fuerza de
cómo la UPP debe entrar o iniciar sus
Seguridad Nacional, particularmente en
actividades en la comunidad. Por lo
las favelas más populosas y conflictivas:
general, esta implementación incluye la
Complexo do Alemão (compuesto por 15
construcción y ocupación de una base
comunidades
UPP situada en lugares estratégicos de
que
habitantes)
400.000
las
y
Complexo
do
Maré
16 comunidades
viven
130.000
cariocas)52.
favelas
ocupadas.
“La entrada del BOPE representa la
La
presencia de la
reconquista del territorio que había estado
(compuesto por
donde
suman
bajo el poder del enemigo. Cabe resaltar que la
sede es crucial
para el éxito de
ocupación se anuncia previamente con el fin
la
de evitar la confrontación y que las bandas
estrategia
pues, sin una
abandonen voluntariamente el área o
base
entreguen sus armas.”
Implantación:
establecida en
El
la
decreto
favela,
la
establece que el tercer paso se da cuando
UPP se deslegitima a sí misma en tanto
la UPP se instala definitivamente a la
constructora competitiva estatal. Incluso,
comunidad asignada, con el objetivo de
usualmente las UPP se instalan en
allanar el terreno para la llegada de
edificios públicos abandonados o que
servicios públicos y/o privados, buscando
fueron
la posibilidad de que la comunidad se
gubernamentales.
reintegre a la ciudad, a pesar de que el
embargo, como en Batán, donde la sede
programa no tiene intención de poner en
que alberga la UPP funcionaba como
práctica
escondite del Comando Vermelho53.
estos
servicios
en
sí.
No
utilizados
por
Hay
otras
agencias
casos,
sin
52
PARKIN, Benjamin. How does Brazil keep the World Cup party going? Send in the army. The Guardian
https://www.theguardian.com/commentisfree/2014/mar/27/brazil-world-cup-army-favellas
53
ESTÉVEZ, Patricio. La pacificación de las favelas. Nexos [En línea]. 1 Mayo 2013. [Fecha de consulta: 19
Julio 2016]. Disponible en: http://www.nexos.com.mx/?p=15291
31
Monitoreo y evaluación: La cuarta y
A partir de lo expuesto con anterioridad,
última fase del proceso se dispuso para el
es posible afirmar que el proceso de
seguimiento de los cambios de rumbo,
pacificación
teniendo
mejorar
encrucijada de pensar al Estado desde la
continuamente el programa. Aunque este
dicotomía fuerte o débil, pues queda al
paso puede ser más gravitante para el
descubierto su presencia diferencial y sus
éxito y evolución de las intervenciones, el
dispositivos
decreto no establece un mecanismo de
reproducción, en muchos casos ilícitos e
como
objetivo
brinda
una
salida
situacionales
control sobre el
proceso
pacificación,
a
la
de
informales.
de
“…el proceso de pacificación brinda una
Mediante esos
ni
salida a la encrucijada de pensar al Estado
dispositivos, el
tampoco
desde la dicotomía fuerte o débil, pues queda
Estado
determina
al descubierto su presencia diferencial y sus
enfatiza
indicadores
formales
dispositivos situacionales de reproducción, en
estratégicame
muchos casos ilícitos e informales.”
nte alguna de
de
seguimiento
y
sus
evaluación apropiados para su gestión
represiva-militarista
eficaz54.
ha
institucionalista55. Bajo esa lógica, es
perjudicado la generación de una mirada
preciso destacar que el proceso de
integral del proceso, no sólo por los
pacificación tiene fundamentos tácticos
comandantes locales, sino también por los
subyacentes
responsables políticos (policy makers). En
(COIN), aspecto que se refleja claramente
consecuencia, al carecer de un sistema
en cómo enfrenta el desafío representado
de evaluación, el proyecto no puede
por facções criminosas, en tanto actores
adaptarse a las demandas, y de esa
armados no estatales56. Del mismo modo,
manera, generar un cambio a largo plazo.
cabe recordar que COIN implica una
Sin
duda,
este
fallo
54
a
o
facetas:
la
proveedora-
contrainsurgencia
RODRIGUES, Robson. The Dilemmas of Pacification: News of War and Peace in the ‘Marvelous City’.
Stability: International Journal of Security & Development. 2014. Vol.3, N° 1, p. 6.
55
MONROY, 2014, Op.Cit. p. 114.
56
KARIM, Sabrina. Security or Counterinsurgency in Rio favelas? Americas Quarterly [En línea].16 Abril
2014. [Fecha de consulta: 19 Julio 2016]. Disponible en: http://www.americasquarterly.org/content/securityor-counterinsurgency-rio-favelas
32
competencia entre gobierno e insurrectos
documentos oficiales, consistía en reducir
que pueden ser derrotados a través de
los
ocupación territorial y transformación del
directamente a los grupos criminales
orden impuesto por ellos, toda vez que la
operativos en estas zonas. Como puede
fuerza de esta autoridad paralela radica
observarse en el Gráfico 2, el proceso de
en su nexo con la población que le
pacificación
proporciona inteligencia, logística y, en
impacto en la reducción de homicidios.
última instancia, refugio.
Entre 2007 y 2014, la tasa de asesinatos
Por otro lado, cabe resaltar que la política
cayó
de pacificación evaluó por primera vez su
pacificadas.
éxito mediante el comportamiento de los
homicidios en zonas con UPP fue de 7,4
índices
las
muertes por cada 100 mil habitantes en
Aquel
2014, representando un tercio de la tasa
parámetro se utilizó pues su principal
verificada en 2008 (21,5), año en que se
objetivo,
produjo la primera pacificación.
de
criminalidad
comunidades
según
en
intervenidas.
lo
descrito
por
niveles
de
ha
violencia
causado
más del 65%
De
en
hecho,
asociados
un
las
la
notable
favelas
tasa
de
Gráfico 2
Fuente: Elaboración propia a partir de Balanço de Indicadores da Política de Pacificação (2007-2014). Rio de
Janeiro: Instituto de Segurança Pública (ISP), Abril 2015, p.7.
33
Igualmente, en el Gráfico 3 se observa
homicidios desde la implantación de la
que el mayor impacto fue una baja
nueva estrategia anticrimen, es decir, la
sustantiva
UPP ha resguardado anualmente 60 vidas
en
el índice
de
letalidad
policial, contabilizándose sólo 3,7 actos
57
de resistencia (autos de resistência)
por
cada
100.000
habitantes58.
En
por
consecuencia, aquellas estadísticas dan
100 mil habitantes (20 casos) en áreas
cuenta que “la UPP es en muchos
pacificadas durante 2014, lo que equivale
aspectos un programa de pacificación
a una reducción del 85% en comparación
policial, antes en las UPP prevalecía
con la registrada en 2008 (136 víctimas).
[entre la policía] la autorización para matar
Basándose en estas mejoras, se estima
en las favelas”59.
que se han impedido alrededor de 5.000
Gráfico 3
57
El término autos de resistência se refiere a homicidios resultantes de la intervención policial en los que se
invoca la exclusión de ilicitud en razón de legítima defensa. Por su parte, los agentes responsables suelen
argumentar que estas muertes ocurren como consecuencia de enfrentamientos armados. Ver: HUMAN
RIGHTS WATCH. “Good Cops Are Afraid” The Toll of Unchecked Police Violence in Rio de Janeiro.
Washington DC: Human Rights Watch, 2016,p. 48.
58
EFE. Las favelas "pacificadas" de Río tienen menos asesinatos que el resto de la ciudad. El País Costa
Rica [En línea]. 11 Mayo 2015. [Fecha de consulta: 23 Julio 2016]. Disponible en:
http://www.elpais.cr/2015/05/11/las-favelas-pacificadas-de-rio-tienen-menos-asesinatos-que-resto-de-ciudad
59
VIGNA, Anne. Homicidios policiales en Brasil: violencia legalizada. Insight Crime Crimen Organizado en
las Américas [En línea]. 26 Enero 2015. [Fecha de consulta: 15 Julio 2016]. Disponible en:
http://es.insightcrime.org/analisis/homicidios-policiales-brasil-violencia-legalizada
34
De igual modo, el Gráfico 4 muestra que
zonas con UPP entre 2007 y 2013,
entre 2007 y 2014 se produjo un fuerte
revelando que las tres mayores alzas
aumento
corresponden
en
reportados
pacificadas.
el
en
La
número
las
Tabla
de
delitos
comunidades
3
exhibe
un
a
lesiones
deliberadas
(40% de los registros), amenazas (12%) y
narcotráfico (5% de los casos)60.
desglose de su comportamiento en las
Gráfico 4
60
INSTITUTO DE SEGURANÇA PÚBLICA (ISP). Balanço de Indicadores da Política de Pacificação (2007-2014). Rio
de Janeiro: Instituto de Segurança Pública (ISP), Abril 2015, p.5.
35
Tabla 3
Fuente: MUGGAH, Robert y SZABÓ DE CARVALHO, Ilona. Making Cities Safer: Citizen Security Innovations from Latin
America. Rio de Janeiro: Igarapé Institute, Junio 2016. Strategic Paper 20, p.12.
En relación a lo anterior, un reporte
 Aumento en las denuncias de los
elaborado por el Laboratorio de Análisis
delitos
de la Violencia (Laboratório de Análise da
confianza por parte de los residentes
Violência) examinó en qué medida la
de las favelas intervenidas, a la hora de
instalación de UPP afectaba los índices
acudir a las autoridades o policías
de
locales sin temor a represalias.
criminalidad
registrados
en
comunidades, concluyendo que si bien la
 Es
producto
posible
que
de
el
una
mayor
proceso
de
política de pacificación parece haber
pacificación haya socavado el control
conseguido disminuir la violencia armada,
social autoritario y estructuras de poder
su impacto en una serie más amplia de
de los grupos criminales, impidiéndoles
índices de criminalidad se torna más
aplicar
irregular, evidenciando una tendencia al
traduciéndose en un aumento real de
alza. No obstante, resulta difícil saber por
delitos
qué algunos crímenes suben mientras
derivados de conflictos domésticos;
otros bajan, existiendo dos hipótesis
esto
sus
no
significa
plausibles:
36
códigos
de
armados
que
la
y
conducta,
aquellos
delincuencia
común
está
reemplazando
las
operaciones criminales más grandes61.
las comunidades de la zona sur, los
narcotraficantes dejaron de percibir hasta
Del mismo modo, resta mencionar que
R$ 1,8 millones al mes63. Por lo tanto,
tras su expulsión de las favelas producto
como indica Vanda Felbab-Brown, en vez
de la puesta en marcha de la política de
de lograr una mancha de tinta de
pacificación, las facções criminosas se
seguridad que se esparce -con una zona
vieron
de seguridad
obligadas
a
desplazar sus
“…tras su expulsión de las favelas producto de la
puesta en marcha de la política de pacificación,
pública
efectiva
en
actividades
las facções criminosas se vieron obligadas a
constante
ilícitas
hacia
desplazar sus actividades ilícitas hacia área
expansión-,
área periférica
periférica de Río, generando el denominado
los operativos
de
generando
Río,
efecto cucaracha (cockroach effect).”
el
de
como
despeje
las
denominado efecto cucaracha (cockroach
intervenciones tácticas realizadas en la
effect)62. Como era de esperarse, la
primera fase del proceso de pacificación,
instalación de UPP generó un perjuicio
pueden volverse un juego en el que la
millonario para bandas criminales que
criminalidad violenta y sus externalidades
explotan el tráfico de drogas. De hecho,
negativas simplemente se desplazan a
un informe elaborado por la Secretaría de
otras áreas con presencia estatal débil64.
Inteligencia en 2009 reveló que sólo en
Según las autoridades de Río, con la
61
MUGGAH, Robert y SZABÓ DE CARVALHO, Ilona. Making Cities Safer: Citizen Security Innovations from
Latin America. Rio de Janeiro: Igarapé Institute, Junio 2016. Strategic Paper 20, p.13.
62
Según Bruce Bagley el denominado efecto cucaracha ocurre cuando organizaciones criminales para
evitar la detección por parte de las autoridades después de que la luz ha sido encendida sobre ellas se
desplazan de un municipio a otro, de una ciudad a otra, de un país a otro; o de una región a otra en
búsqueda de un mejor contexto para establecerse y llevar a cabo sus actividades criminales. Sin embargo,
cabe precisar que tal desplazamiento no sólo puede ser espacial, sino también temporal, de objetivo, de
estrategia, o de tipo de ilícito. Ver: GARZÓN VERGARA, Juan Carlos, La Diáspora Criminal: La difusión
transnacional del Crimen Organizado y cómo contener su expansión, Washington DC: Woodrow Wilson
International Center for Scholars, 2013. p. 12.
63
EFE. La pacificación de favelas de Río traslada la violencia hacia la periferia. Infolatam [En línea]. 23 Julio
2014. [Fecha de consulta: 24 Julio 2016]. Disponible en: http://www.infolatam.com/2014/07/24/lapacificacion-de-favelas-de-rio-traslada-la-violencia-hacia-la-periferia/
64
FELBAB-BROWN, 2011, Op.Cit., p. 15.
37
ocupación de algunas de las favelas más
hockey, BMX y equitación durante el
grandes, incluyendo Complexo do Alemão
mega evento deportivo65.
en 2010, Rocinha en 2012, Lins en 2013,
UPP SOCIAL… PAZ CON SERVICIOS
y más recientemente Maré en 2014,
“Mientras que la ocupación prolongada de
Comando Vermelho (CV) y Amigos dos
la policía pacificadora era el palo, la UPP
Amigos (ADA) huyeron a Chapadão y
Social sería la zanahoria, constituyendo
Pedreira, convirtiéndolas en sus nuevos
una presencia estatal positiva en estas
centros de operaciones. Particularmente,
zonas
Chapadão ha sido bautizado como Nuevo
organizado”66.
Alemão,
plagadas
por
en
el
crimen
El proceso de
referencia
al
“Mientras que la ocupación prolongada de la
ocupación
complejo
de
policía pacificadora era el palo, la UPP Social
sucedido por la
favelas Alemão,
marcado
una
por
inusitada
sería la zanahoria, constituyendo una
entrada
presencia estatal positiva en estas zonas
UPP
plagadas por el crimen organizado.”
con
violencia, el cual
de
Social,
el
propósito
la
coordinar
mantiene una plaza fuerte en Chapadão,
servicios en las áreas pacificadas e
mientras que los ADA han establecido
integrarlas
una presencia importante en Pedreira.
representa un esfuerzo complementario,
Para los organizadores de los Juegos
pues la seguridad pública es tan sólo una
Olímpicos Río 2016, es motivo de gran
parte de la ecuación para revertir la
preocupación la proximidad de Chapadão
exclusión en las favelas de Río y también
y Pedreira al Complejo Olímpico Deodoro
es
(situado a 5 kilómetros de la sede de los
necesarias para el desarrollo económico y
olímpicos), que es sede de los eventos de
social. Como indica Robert Muggah: “De
al
de
de
fue ocupado en 2012. El CV ahora
preciso
provisión
es
asfalto.
generar
las
bienes
Vale
y
decir,
condiciones
65
BELTON, Lloyd. Rio Olympics: Prospects for Next Round of Favela Occupations. Insight Crime Organized
Crime in the Americas [En línea]. 9 Febrero 2016. [Fecha de consulta: 9 Febrero 2016]. Disponible en:
http://es.insightcrime.org/analisis/rio-prospectos-para-nueva-ronda-ocupacion-favelas
66
RAMSEY, Geoffrey. Making Rio’s Pacification Work: The Limits of ‘UPP Social’. Insight Crime
Organized Crime in the Americas [en línea]. 22 Agosto 2014. [Fecha de consulta: 4 Octubre 2015].
Disponible en: http://www.insightcrime.org/news-analysis/rio-pacification-limits-upp-social
38
alguna manera la noción de una UPP y
Comenzando por la pre-implantación, esta
una UPP Social surgió por defecto, y no
fase se concreta luego de la recuperación
tanto por diseño”67. Sin esta contrapartida
del territorio por la UPP; un grupo de
de la estrategia de seguridad, la UPP por
ingenieros locales recorren por un mes las
sí sola no contribuiría a la inclusión de las
comunidades hablando con asociaciones,
comunidades, pero sin el trabajo previo de
líderes y residentes para comenzar a
UPP en la recuperación del territorio, la
identificar las demandas más urgentes.
UPP Social tampoco podría existir. Por lo
Dicha etapa es seguida por la realización
tanto, el programa UPP Social tiene como
de una cartografía participativa rápida,
objetivo
de
que proporciona una evaluación socio-
zonas
económica de cada favela. Sobre la base
completar
el
pacificación,
integrando
intervenidas
por
a
las
la
de este diagnóstico inicial, se realiza un
desarrollo
“Foro UPP Social” en cada uno de los
socioeconómico, permitiéndoles a sus
barrios, para hablar de las principales
residentes acceder al mismo tipo de
demandas identificadas y sus posibles
servicios y oportunidades que el resto de
soluciones, asistiendo representantes de
la ciudad.
todos
Resulta pertinente mencionar que la UPP
pertinentes (salud, educación, vivienda,
Social se puso en marcha en agosto de
etc), líderes locales, el comandante de la
2010, bajo la dirección del municipio de
UPP local y el sector privado. Los
Río de Janeiro a través del Instituto
resultados de estos foros, incluida la lista
Pereira Passos (IPP) y con la ayuda del
de solicitudes, los participantes y los
Programa
acuerdos
promoción
de
de
UPP,
proceso
su
Naciones
Asentamientos
mediante
Unidas
Humanos
para
(ONU-
los
departamentos
conseguidos
municipales
se
disposición del gobierno
municipal y
estadual.
primera pacificación. Tal como el proceso
coordinadores locales de la UPP Social
de
contraparte
(dos o tres, dependiendo del tamaño de la
socioeconómica se desarrolla en tres
comunidad) se establece de manera
etapas:
permanente
67
la
último,
a
HABITAT), dos años después de la
pacificación,
Por
ponen
en
las
un
equipo
de
comunidades,
Ídem.
39
realizando visitas diarias para mediar
índice se encuentra ya en un 73%. En 12
entre la comunidad, el gobierno y otros
de las 38 favelas ocupadas, la cobertura
proveedores de servicios básicos68.
llegó
Entre 2010 y 2016, el gobierno de la
Mangueira/Babilônia,
ciudad ha invertido un total de R$ 2.1 mil
Jacarezinho,
millones en esta iniciativa, obteniendo
Pavão-Pavãozinho/Cantagalo,
resultados destacables en las siguientes
Providência, Rocinha, Santa Marta, São
áreas:
João,
a
100%
(Borel,
Chapéu
Formiga,
Macacos,
Manguinhos,
Tabajaras/Cabritos);
y
tres
ya
de
superan el 90% (Caju – 97%, Mangueira –
se
95% y São Carlos – 92%). La meta para
encuentran en zonas ocupadas por las
fines de 2016 es que el 80% de los
UPP. Se han generado 9.295 puestos de
territorios posea una cobertura sobre el
trabajo
90%.
Educación:
Desarrollo
en
De
(EDI)
las
232
Áreas
inauguradas,
comunidades
49
pacificadas
desde 2010. La inversión en la calidad de
Eliminación de riesgo geológico: En 22
la educación ha hecho que el Índice de
de 38 áreas ocupadas, se invirtieron R$
Desarrollo de la Educación Básica (IDEB)
239 millones en infraestructura. Las áreas
en los territorios con UPP sufriera una
que
gran evolución. De acuerdo con datos de
Andaraí, Barreira do Vasco/Tuiuti, Batan,
2009 y 2013, en el segundo segmento, el
Borel,
crecimiento
Chapéu Mangueira/Babilônia, Complexo
en
las
notas
de
esta
recibieron
intervenciones
Cerro-Corá,
Penha,
Cidade
de
da
la ciudad, donde también se incrementó,
Complexo
el aumento fue del 18,2%.
Escondidinho/Prazeres,
Salud: La cobertura de la Estrategia
Fallet/Fogueteiro/Coroa,
Salud Familiar en la ciudad aumentó de
Macacos,
3% en 2010 a 47,9% en 2016 y se prevé
Rocinha, Salgueiro, São Carlos, São
que alcance el 70% en 2017. Sin
João, Turano e Vidigal/Chácara do Céu.
embargo, en las zonas pacificadas, este
Vivienda: Desde 2009 se han invertido
do
Mangueira,
do
Deus,
evaluación alcanzó el 24%. Al otro lado de
68
Complexo
fueron
Alemão,
Lins,
Formiga,
Providência,
Quem somos. Rio+Social [En línea]. 2016. [Fecha de consulta: 29 Julio 2016]. Disponible en:
http://www.riomaissocial.org/programa/
40
R$
882
millones,
53.000
vehículos para la logística en recolección
hogares, en programas de urbanización
de basura en 20 favelas intervenidas por
como Morar Carioca en 18 comunidades
UPP69.
pacificadas. Sólo en Manguinhos eran
Sin embargo, la UPP Social no es sólo un
9.800
asunto de inversión pública pues, como
hogares,
cubriendo
y
en
Complexo
do
Alemão, otros 15.500.
indica un cable Wikileaks del Consulado
Servicios Públicos: Por ejemplo, en
estadounidense en Río divulgado en
alumbrado público, empresa RioLuz ha
2009, el PIB de la ciudad aumentaría
destinado
aproximadamente U$M 21.000.- si los
R$20,5
instalación
“Sin embargo, la UPP Social no es sólo un
estadounidense en Río divulgado en 2009, el
áreas
PIB de la ciudad aumentaría aproximadamente
Chapéu
U$M 21.000.- si los residentes de las zonas
un
pacificadas fueran incorporados a la economía
tuvieron
formal.”
incremento
pacificadas
fueran
incorporados a
la
economía
formal70.
Bajo
esa lógica, se
ha
de 210% en el
de
zonas
un cable Wikileaks del Consulado
Mangueira/Babi
lônia
las
asunto de inversión pública pues, como indica
luminarias. De
como
la
residentes
20.965
hecho,
para
o
actualización
de
millones
planteado
que el proceso
o
de pacificación tuvo la intención de
la
transformar a los moradores de favelas en
Compañía Municipal de Limpieza Urbana
consumidores, siendo comprendido como
(Companhia
Limpeza
la llave que ha permitido la ampliación de
Urbana, COMLURB) invirtió R$ 15.27
la prestación de servicios a sus residentes
millones
número
de
puntos
modernizados.
en
contendedores
nuevos
Adicionalmente,
Municipal
la
de
instalación
y adquisición
de
302
(agua, electricidad, televisión por cable e
de
282
Internet
inalámbrico)
y
para
una
69
Idem.
HALAIS, Flavie. Pacifying Rio: what's behind Latin America's most talked about security operation. Open
Security Conflict and Peacebuilding [En línea].12 Marzo 2013. [Fecha de consulta: 25 Julio 2016].
Disponible en: https://www.opendemocracy.net/opensecurity/flavie-halais/pacifying-rio-whats-behind-latinamericas-most-talked-about-security-oper
70
41
regularización incipiente, como meta de la
que cumplan una serie de obligaciones
integración de estos territorios a la ciudad.
aparejadas
De igual modo, es vista como una
acceso a los servicios públicos en las
posibilidad
la
comunidades pacificadas, situación que
expansión de la iniciativa privada porque,
ha aumentado significativamente el costo
si bien los residentes de las comunidades
de la vida en las favelas pacificadas, toda
son de escasos recursos, las empresas
vez que los habitantes deben pagar
ven
facturas de agua, electricidad, televisión
las
sin
precedentes
favelas
como
para
espacios
de
con
oportunidad creciente. Existen diversas
por
cable
ventajas en su llegada a las zonas
anteriormente
y
la
formalización
servicios
de
disponibles
del
Internet,
de
forma
71
pacificadas, en particular la exposición
gratuita o a un costo mínimo . Conviene
mediática de sus marcas, la posibilidad de
recordar que previo al arribo de las UPP
ampliar su cartera de clientes y las ventas,
Social,
y la posibilidad de crear programas de
suministrados de modo ilegal por facções
responsabilidad social corporativa que
criminosas, representando así, un salto
pueden contribuir al desarrollo de la
cualitativo en cuanto a la disponibilidad,
favela,
acceso y calidad de los mismos.
al
tiempo
que
fortalece
su
los
servicios
públicos
eran
reputación como agentes positivos en la
En estrecha relación con lo anterior,
sociedad carioca.
Jailson
da
Sauza,
el
director
del
Observatorio de las Favelas sostiene:
Por otro lado, promover el desarrollo
“Cuando llega la UPP hay más impuestos,
socioeconómico
ha
suben tarifas y precios, se revaloriza el
generado reacciones encontradas en sus
espacio, hay especulación inmobiliaria y
residentes,
significa
eso dificulta la vida de la gente porque los
asegurar que ellos disfruten de sus
mercados entran detrás de la policía”72.
derechos, sino también la necesidad de
Incluso,
pues
en
las
no
favelas
sólo
71
se
ha
notado
un
boom
GRIFFIN, Jo. Olympic exclusion zone: the gentrification of a Rio favela. The Guardian [En línea].15 Junio
2016. [Fecha de consulta: 9 Julio 2016]. Disponible en: https://www.theguardian.com/cities/2016/jun/15/rioolympics-exclusion-zone-gentrification-favela-babilonia
72
SELVANAYAGAM, Ruban. Rents in Rio de Janeiro slums soar ahead of the Olympics. The Guardian [En
línea].
21
Agosto
2013.
[Fecha
de
consulta:
27
Julio
2016].
Disponible
en:
https://www.theguardian.com/housing-network/2013/aug/21/rents-rio-janeiro-soared-olympics
42
especulativo cuando comienza a circular
Getulio Vargas en 2013 concluye que tras
la noticia de que una UPP se instalará en
la llegada de las UPP, los alquileres en las
alguna
parece
favelas pacificadas crecieron 6,8% más
bastante lógico que se produzca una
en comparación al resto de la ciudad. En
valorización de esos territorios pues toda
otras palabras: “Río está pasando por una
inversión
obtener
valorización inmobiliaria gigantesca, pero
rentabilidad social, genera una respuesta
en las favelas es más alta, generándose
del sector privado también, mejorando y
lo que hemos llamado el efecto UPP”74.
valorizando lo existente, en este caso el
No obstante, se ha planteado que la
patrimonio construido.
valorización de favelas como Rocinha,
De esa manera, el mercado inmobiliario
donde las casas son en promedio más
ha sido uno de los mayores beneficiados
pequeñas y albergan más habitantes que
de la política de pacificación. Según José
otras
Conde
externalidades negativas, tales como un
favela.
Sin
pública,
Caldas,
embargo,
para
presidente
de
la
comunidades,
puede
traer
Asociación de Dirigentes de Empresas del
crecimiento
Mercado Inmobiliario de Río (Associação
asentamientos ilegales.
de Dirigentes de Empresas do Mercado
MENTES Y CORAZONES
Imobiliário), el precio del metro cuadrado y
Cuando
del
respuesta institucional contra la violencia
alquiler
aumentar
de
viviendas
dramáticamente
tiende
en
a
favelas
como
desenfrenado
se
trata
de
Construcción
de
concebir
Competitiva
una
de
intervenidas y en barrios vecinos a un
Estado, el principal frente a conquistar por
ritmo mayor que el resto de la ciudad. Por
parte del gobierno es la opinión pública, a
ejemplo, los precios se han incrementado
objeto
un 50% en las comunidades pacificadas
corazones. Por tal razón es que a
sólo 24 horas después de la incursión del
diferencia
de
BOPE73.
seguridad
implementadas en
Un reporte elaborado por la Fundación
política de pacificación ha recibido el
de
ganarse
otras
sus
mentes
estrategias
Río,
y
de
la
73
LISSARDY, Gerardo. Suben los precios de las casas en las favelas de Río tomadas por la policía. BBC
Mundo [En línea]. 15 Noviembre 2011. [Fecha de consulta: 25 Julio 2016]. Disponible en:
http://www.bbc.com/mundo/noticias/2011/11/111114_brasil_inmobiliario_favelas_fp.shtml
74
Ídem.
43
apoyo de los principales medios de
definir, como es el crimen organizado,
comunicación. Empero, dicha situación
presenta una serie de limitaciones, donde
que no debe ser entendida como una
la retórica juega un rol fundamental a fin
reacción espontánea ante el éxito o la
de generar apoyo ciudadano75. Del mismo
visibilidad del proyecto, sino como un
modo, cabe resaltar que los medios de
factor clave de su ejecución. Buena
comunicación
prueba de ello es que, desde el principio,
gobierno a recibir un fuerte apoyo del
justo después de la ocupación de la
tercer sector. Un ejemplo es el respaldo
primera favela (Santa Marta en 2008), la
brindado por Viva Rio, una de las
prensa
brindó
da a todo el
Ese tratamiento
gran
parte
percepción
es
el ámbito de la
como una reacción espontánea ante el éxito o
seguridad
pública, que se
clave de su ejecución.”
en
la
positiva por parte de
la
aliado
del
más
prestigiosas en
la visibilidad del proyecto, sino como un factor
mediático
condicionó
gubernamental
pacificación ha recibido el apoyo de los
dicha situación que no debe ser entendida
pacificador.
al
no
seguridad implementadas en Río, la política de
principales medios de comunicación. Empero,
proceso
ayudaron
organizaciones
“…a diferencia de otras estrategias de
cobertura
desproporciona
también
gobierno
ha
convertido
en
principal
en
las
zonas
población hacia las UPP, y alentó a las
pacificadas76.
autoridades cariocas para, a partir de la
Por
experiencia
Marta,
percepciones entre habitantes de favelas
construir una narrativa exitosa sobre el
pacificadas, nos encontramos con que la
nuevo enfoque de seguridad pública. En
ejecución
ese sentido, Danielle Jefferis plantea que
interpretar como
una
los esfuerzos contra un ente complejo de
reforma
a
inédita
en
Santa
otro
75
lado,
del
policial
al
examinar
programa
se
puede
experiencia
pequeña
las
de
escala,
JEFFERIS, Danielle C. Battlefield Borders, Threat Rhetoric, and the Militarization of State and Local Law
Enforcement. National Security Law Brief. 2012. Vol. 3, N° 1, p.53.
76
BANK, WOLRD, 2012, Op.Cit, p.44.
44
valorando las nuevas prácticas policiales y
más seguros y más confiados en la policía
enfatizando su diferencia con respecto a
pues, el grado de corrupción detectado en
la antigua estrategia. En efecto, según un
las UPP es menor que en otras unidades
sondeo realizado por el Departamento de
policiales, por su mayor proximidad con la
Seguridad de Río en 2013, la mayoría de
población, que rechaza a los policías
los encuestados señala que los agentes
corruptos
de
Incluso, los comandantes de las UPP han
policía
pacificadora
están
bien
entrenados y/o muy bien entrenados
(54,9% en 2011
y
52,3%
parte, en 2013,
que los agentes
UPP
no
UPP, en comparación con el 24,4% que cree
que no hubo cambios y el 4,7% que piensa que
empeoraron. Por último, 83% de los habitantes
de favelas no pacificadas y 75% en
relación
respetuosa
entre policías y
ciudadanos,
participando
activamente en
ciertos eventos
de
su
partidos
piensan que el programa debería expandirse a
más zonas.”
estimaba
más
vida
cotidiana, como
comunidades con policía pacificadora,
corruptos,
7%
una
denunciarlos78.
seguridad mejoraron después de la instalación
eran
mientras que el
cultivar
a
pacificadas consideran que las condiciones de
el 23 % de los
residentes creía
tiende
“66,8% de los habitantes de comunidades
en
2014). Por otra
buscado
y
de
fútbol o bailes
comunitarios.
que la policía
Otro
hallazgo
pacificadora era corrupta. En ese sentido,
positivo es que un 56% de los residentes
cabe destacar que por sólo un 4,6% de
de favelas pacificadas y un 60% de los
los
la
que viven en áreas no intervenidas,
corrupción como aspecto más negativo de
estiman que la vida es mejor con la
UPP77.
presencia de UPP. Además, el 62,5% de
En resumidas cuentas, los residentes de
los residentes de barrios intervenidos
favelas pacificadas manifiestan sentirse
creen
moradores
se
menciona
a
que
la
UPP
"tiene
algunos
77
MOURA, Mauricio. UPP’s (Pacifying Police Units): Game Changer? En: Citizen Security in Brazil:
Progress and Challenges. Washington DC: Woodrow Wilson International Center for Scholars, 28 Marzo
2014, pp. 5-6.
78
RAMSEY, 2014, Loc. Cit.
45
problemas, pero son lo mejor que le ha
el apoyo a la iniciativa ha registrado una
pasado alguna vez en Río en términos de
leve caída de 60% en 2012 a 51% en
seguridad pública”. Incluso, 66,8% de los
201480. Dicha baja en su aprobación
habitantes de comunidades pacificadas
puede explicarse, en gran parte, por el
consideran
secuestro,
seguridad
que
las
mejoraron
condiciones
después
de
de
la
tortura,
con
el
ocurrido
julio de 2013,
derechos humanos, es un componente
un albañil que
24,4%
importante de la eficacia operacional. A mejor
hubo cambios y
conducta de la fuerza corresponde más
4,7%
piensa
posibilidad de construir redes de inteligencia,
que
y a mayor inteligencia corresponde mayor
habitantes
policía
Rocinha
decidió detener
eficacia.”
por
Por último, 83%
los
la
pacificadora de
que
empeoraron.
de
en
“…la conducta no es sólo un asunto ético o de
que cree que no
el
y
desaparición de Amarildo Dias de Souza,
instalación UPP,
en comparación
asesinato
supuesta
vinculación con
de
favelas
no
el
narcotráfico81;
tal
episodio
puede
pacificadas y 75% en comunidades con
señalarse como un punto de
policía
que evidenció las limitaciones básicas de
pacificadora,
piensan
que
el
transición
programa debería expandirse a más
la nueva estrategia anticrimen.
zonas79.
Desde esa perspectiva, Joaquín Villalobos
Esta situación es refrendada por datos
indica que “para ganar el apoyo de los
que muestran un alto nivel de respaldo
ciudadanos es fundamental la buena
comunitario a la política de pacificación en
conducta de [las fuerzas de seguridad].
su conjunto. Un reciente sondeo realizado
Todos los errores, abusos de poder y los
por la Universidad Cândido Mendes,
actos de corrupción se convierten en
centrado en las perspectivas de las
dificultades operacionales, pérdida de
comunidades de las favelas, reporta que
información y riesgos para los propios
79
MOURA, 2014, Loc. Cit
BELTON, 2016, Loc. Cit.
81
BARROS, Jorge Antonio. What Went Wrong With The UPPs? Rio On Watch [En línea]. 4 Septiembre
2014. [Fecha de consulta: 18 Julio 2016]. Disponible en: http://www.rioonwatch.org/?p=17973
80
46
[policías]. Multiplicar la hostilidad de los
en la historia reciente predomina un
ciudadanos, que en la mayoría de los
intenso conflicto con los traficantes de
casos pueden tener relaciones forzadas
drogas, la percepción de la UPP tiende a
con los delincuentes, es un grave error”82.
ser más positiva. Cuando está marcada
Por lo tanto, “la conducta no es sólo un
por
asunto ético o de derechos humanos, es
percepciones
un componente importante de la eficacia
negativas. Cuando está dominada por
operacional. A mejor conducta de la
intenso conflicto tanto con las facciones y
fuerza corresponde más posibilidad de
la policía, las percepciones combinan
construir redes de inteligencia, y a mayor
fuertes sentimientos de alivio por una
inteligencia corresponde mayor eficacia.
cotidianidad sin violencia con fuertes
La intimidación,
tienden
a
extensión territorial de 9.446.047 m².”
los criminales];
del
por
la
posibilidad
del
retorno de los
narcotraficantes
. A partir de lo
confianza, la seguridad, la solidaridad con
concluir que la estrategia de pacificación
las
del
en las favelas pretende acumular un
los
importante capital político a su favor, cuya
reconocimiento
la
ser
más
expuesto con anterioridad, es posible
y
debe
ser
las
la
víctimas
Estado
policía,
preocupaciones
264 comunidades, lo cual equivale a una
por
política
la
Janeiro, beneficiando a 1.500.000 personas en
instrumentos
la
con
Unidades de Policía Pacificadora en Río de
son
[utilizados
conflicto
“Entre 2008 y 2014 se han instalado 38
el miedo y el
terror
el
conquista
social
de
83
ciudadanos” .
sostenibilidad
Sin embargo, conviene aclarar que las
condicionada a la capacidad, por parte del
opiniones vertidas sobre el proyecto,
Estado, para continuar ganándose las
están fuertemente influenciadas por la
mentes y corazones de la población, algo
historia
en que programas anteriores como GPAE,
de
las
favelas
con
los
narcotraficantes y la policía antes de la
estará
altamente
fracasaron.
llegada de la UPP. Por ejemplo, cuando
82
83
VILLALOBOS, 2015, Loc. Cit.
Ibid.
47
MÁS ALLÁ DE RIO 2016…
La medida puede poner en riesgo la
Entre 2008 y 2014 se han instalado 38
cobertura del programa UPP, significando
Unidades de Policía Pacificadora en Río
incluso su eventual interrupción, pese a
de Janeiro, beneficiando a 1.500.000
que se tenía previsto ampliarlo a otras
personas en 264 comunidades, lo cual
comunidades y fortalecer las unidades
equivale a una extensión territorial de
existentes
9.446.047 m² (ver Gráfico 5). A juzgar por
consideradas más violentas. De hecho, en
las cifras, la política de pacificación
noviembre de 2015 Beltrame anunció que
aplicada en la Cidade Maravilhosa parece
las ocupaciones de Chapadão y Pedreira
haber alcanzado su objetivo principal:
se pospondrían hasta 2017, por escases
recuperar el control estatal sobre favelas
de fondos públicos. Según los estimativos,
bajo la influencia de facções criminosas.
el gobierno estatal deberá desembolsar
Sin embargo, la actual crisis económica
cerca de R$1 mil millones (algo así como
que
atraviesa
perjudicado
proyecto,
dado
poniendo
en
aquellas
favelas
también
ha
US$ 250 millones) para tomar y pacificar
implementación
del
esos territorios, dos veces lo que costó la
costo,
ocupación de Complexo do Maré en 2014,
financiación
que es mucho mayor. Más aún, una
Brasil
la
en
su
riesgo
elevado
la
disponible para su continuidad en tanto
fuente
política de seguridad pública. En marzo
ocupación de estos complejos de favelas
de
Beltrame,
requeriría un 60% más de personal que el
Secretario de Seguridad carioca y un gran
desplegado en Maré, lo que equivale a
impulsor de las UPP, anunció US$ 571
4.000 efectivos85.
2016,
José
Mariano
del
Ejército
sugirió
que
la
millones en recortes presupuestarios al
proyecto. El funcionario añadió que la
inversión adicional en esta iniciativa será
“prácticamente cero”84.
84
CONNORS, Will. La paz en las favelas de Rio de Janeiro, una meta olímpica en duda. WSJ América
Latina [En línea]. 9 Mayo 2016. [Fecha de consulta: 25 Julio 2016]. Disponible en:
http://lat.wsj.com/articles/SB11985417870832073416704582056871262795612
85
BELTON, 2016, Loc. Cit.
48
Gráfico 5
Fuente:
Modificado de Balanço de Indicadores da Política de Pacificação (2007-2014). Rio de Janeiro: Instituto de
Segurança Pública (ISP), Abril 2015, p. 4.
La UPP tuvo un éxito prematuro e
estratégicos" al extender la política de
inesperado. Por este motivo es que a
pacificación en Río, pues agotaron los
partir de 2010 hubo una fuerte demanda
recursos financieros y humanos de la
para su rápida expansión, sin los insumos
policía. En efecto, "18 UPP han sido
necesarios
desarrollar
desplegadas de manera precaria y sin
adecuadamente un proyecto de esta
infraestructura; eso debilitó el proyecto, la
naturaleza. En otras palabras, de pronto
falta
el programa estaba en todas partes, pero
vulnerable y lo llevó al agotamiento […].
sin las mismas condiciones que cuando
Esta expansión desenfrenada mermó la
comenzó.
ex
imagen del proyecto en su conjunto”86.
capitán del BOPE, se cometieron "errores
Refrendando lo anterior, cabe señalar que
para
Según
Paulo
Storani,
de
recursos
hizo
al
programa
49
la Secretaría de Seguridad de Río ha
programa”88. Conviene recordar que las
establecido un sistema de clasificación de
UPP son informales, carecen de objetivos,
las UPP por colores. Las bien evaluadas
metas,
se identifican por el color verde. Aquéllas
monitoreo definidos. Si bien un mandato
que están en situación de alerta, de color
vago,
indicadores
atribuciones
amarillo; y las
“el gran desafío que enfrenta la política de
están
indicadas
color
pacificación consiste en sistematizar lo que ya
por
rojo.
sistemas
poco
de
definidas
y
procedimientos
consideradas
graves,
o
A
operacionales
ambiguos
era
se ha aprendido, construir un marco
parte del diseño
conceptual común y de ese modo, garantizar
original de las
fines de 2014,
su continuidad tras el término de Río 20161. De
sólo dos UPP
lo contrario, se corre el riesgo que las UPP se
otorgándoles a
recibieron
transformen en meras ocupaciones de hecho,
los
Marta
Santa
en
agentes
engrosando la lista de fracasos
clasificación
“verde”:
UPP,
mucha
gubernamentales.”
la
reconoce
de
modo
y Batán en la zona oeste87.
representaba una realidad muy diferente.
En esa línea, la socióloga Silvia Ramos
En la etapa inicial esta manera de abordar
apunta a “una crisis de modelo. Antes, las
el problema era positiva, ya que permitía a
UPP
todos
problemas
de
los
que
se
zona sur, la primera UPP en ser instalada,
enfrentaban
implícito
discreción,
actores
cada
comunidad
(policía,
líderes
reputación, de credibilidad, pero ahora
comunitarios, autoridades, representantes
observamos un problema estructural, que
del sector privado, entre otros) participar
si no se resuelve pone en riesgo el
en la construcción de una dinámica de
86
PUFF, Jefferson. UPP da Maré só será prioridade na Olimpíada, diz analista após morte de militar. BBC
Brasil [En línea]. 2 Diciembre 2014. [Fecha de consulta: 18 Julio 2016]. Disponible en:
http://www.bbc.com/portuguese/noticias/2014/12/141201_upp_mare_jp_rm
87
MARTINS, Marco Antônio. Confusion over future of the UPP Program. Rio On Watch [En línea]. 10
Noviembre
2013.
[Fecha
de
consulta:
19
Julio
2016].
Disponible
en:
http://www.rioonwatch.org/?p=12258%202/10
88
MARTÍN, María. La ‘policía pacificadora’ de Río pasa por su peor momento. El País Internacional [En
línea].
12
Octubre
2015.
[Fecha
de
consulta:
17
Julio
2016].
Disponible
en:
http://internacional.elpais.com/internacional/2015/10/12/actualidad/1444617062_911466.html
50
aprendizaje mutuo. Lo cierto es que ahora
riesgo de perder impulso para continuar
esta
con la ejecución del programa una vez
característica
representa
un
obstáculo para la sustentabilidad del
que este mega evento deportivo finalice.
programa
de
Sin la suficiente voluntad política, en
seguridad. Por lo tanto, el gran desafío
particular a nivel estatal y municipal, será
que enfrenta la política de pacificación
muy difícil que el proceso de pacificación
consiste en sistematizar lo que ya se ha
en
aprendido, construir un marco conceptual
auspiciosos resultados obtenidos hasta el
común y de ese modo, garantizar su
momento.
continuidad tras el término de Río 201689.
No obstante, existen algunos motivos para
De lo contrario, se corre el riesgo que las
ser optimistas en relación a su futuro. Si
UPP
bien
se
UPP
como
transformen
política
en
meras
las
favelas
el
logre
proyecto
consolidar
se
los
encuentra
ocupaciones de hecho, engrosando la
estrechamente asociado a las figuras de
lista de fracasos gubernamentales.
Sergio Cabral y José Mariano Beltrame,
Mientras
que
de
tiene una mejor oportunidad de continuar
financiación son bastante graves y ponen
recibiendo el apoyo y la financiación
en peligro la sostenibilidad de la iniciativa,
necesaria
también existe preocupación de que una
venideras, debido a que el programa UPP
vez que los Juegos Olímpicos terminen y
es percibido como el más exitoso de una
los ojos de la comunidad internacional
larga serie de políticas de seguridad
dejen de estar en Río como anfitrión de
fallidas destinadas a las favelas. Por lo
este evento, el programa UPP ya no será
tanto, es probable que exista una fuerte
una
agenda
presión por parte de la opinión pública y el
gubernamental, siendo probable que la
electorado para continuar el proceso de
voluntad política con la que ha contando
pacificación, y los sucesores de Cabral y
el proyecto hasta el minuto disminuya
Beltrame
considerablemente; es decir, existe el
apoyándolo.
prioridad
los
en
problemas
la
de
sean
las
administraciones
proclives
a
seguir
89
RODRIGUES, Robson. El riesgo de las Unidades de Policía Pacificadora en Rio de Janeiro. Sin Miedos
[En línea]. 18 Noviembre 2013. [Fecha de consulta: 22 Julio 2016]. Disponible en:
http://blogs.iadb.org/sinmiedos/2013/11/18/el-riesgo-de-las-unidades-de-policia-pacificadora-en-rio-dejaneiro/
51
En conclusión, si este novedoso enfoque
también la relación entre favelas y el
continúa tras la finalización de los Juegos
Estado como una apuesta a largo plazo.
Olímpicos
una
Como resume Ignacio Cano: “lo que
transformación real en el sector seguridad
podemos aspirar es a que este modelo
pública
del
tenga un impacto sistémico, cambiando la
aprendizaje obtenido en las comunidades
doctrina policial, la forma en que la policía
pacificadas, e incitar a otros actores a
actúa y la forma en que el propio crimen
impulsar un cambio más sostenible en el
actúa, con niveles menores de violencia y
resto de la sociedad carioca. En cambio,
control territorial”90.
si el programa se interrumpe tan pronto
PACIFICACIÓN
como
MODELO EXPORTABLE?
2016,
(y el
podrá
Estado)
termina
este
generar
a
través
mega
evento
EN
RÍO…
¿UN
deportivo, la posibilidad de generar un
Ahora bien; considerando los favorables
cambio estructural se diluirá, pues la
resultados
pacificación se trata más bien de una
naturalmente la interrogante: ¿la política
obtenidos
en
Río,
surge
de pacificación
estrategia
“…la experiencia en Río constituye un activo
orientada
a
erradicar
las
importante para aumentar el poder blando
dinámicas
de
(soft power) de la política exterior brasileña,
seguir por otros
y
orientado a reforzar su imagen como un país
países
marginación
capaz de aunar exitosamente seguridad y
región?
construidas
desarrollo.”
violencia
puede ser un
modelo
a
de
la
Pese a que la
sucesivamente
experiencia en
a lo largo de las últimas décadas. Para
Río constituye un activo importante para
alcanzar ese objetivo de manera eficaz, el
aumentar el poder blando (soft power) de
programa UPP debe seguir evolucionando
la política exterior brasileña, orientado a
durante un período sostenido de tiempo,
reforzar su imagen como un país capaz
más allá de los ocho años originalmente
de
contemplados para su ejecución. Esto no
desarrollo. Suponiendo un ejemplo para el
sólo cambiará las prácticas policiales, sino
resto de América Latina, que al igual que
90
aunar
LISSARDY, 2011, Loc. Cit.
52
exitosamente
seguridad
y
Brasil sufre una enorme desigualdad
teníamos antes. Lo que teníamos antes
socioeconómica91, también es cierto que
era gente asesinada con regularidad,
las UPP no son una panacea, pues este
tiroteos que ocurrían todos los días, la
tipo de proyectos no pueden sustituir una
gente tenía miedo de tomar a sus hijos a
solución
muchos
la escuela, la gente no tiene que volver a
problemas que enfrenta la ciudad y los
casa. Así que en comparación con eso, es
moradores de las favelas, que muchas
un gran éxito”92.
veces han lidiado con la ausencia del
No obstante, la eficacia demostrada por
Estado por más de una generación,
las UPP no necesariamente significa que
situación que no puede revertirse de la
la
noche a la mañana.
replicada en otras ciudades con altos
Ante la pregunta: ¿las UPP han mejorado
niveles de violencia. Como señala Vanda
la vida de los habitantes en las favelas?
Felbab-Brown: “Es importante no cegarse
La respuesta depende de la perspectiva.
por los logros y adoptar de manera
A corto plazo, las UPP no generaron
acrítica las políticas ejecutadas [en Río de
inmediatamente, incluso en los primeros
Janeiro] como una fórmula mágica que
cinco años de aplicación, un cambio
pueda emularse en otras partes del
positivo en las favelas. No obstante, a
mundo […] todas las políticas públicas o
largo plazo, las UPP fueron un paso
estrategias contra el crimen organizado se
necesario en la dirección correcta para
moldean al contexto institucional y cultural
integrar las comunidades al resto de la
local, siendo un determinante crítico de su
ciudad. Como señala Ignacio Cano, “No
eficacia”93. A modo de ejemplo, resulta
estamos en una situación ideal, pero
conveniente
tenemos
endémicos de la situación carioca:
duradera
que
para
comparar
los
con
lo
que
política
de
pacificación
destacar
deba
algunos
ser
rasgos
91
Pacificación de favelas: la asignatura pendiente de Brasil. Política Exterior [En línea]. 18 Marzo 2014.
[Fecha de consulta: 18 Julio 2016]. Disponible en: http://www.politicaexterior.com/actualidad/pacificacion-defavelas-el-reto-pendiente-de-brasil/
92
RIO RADAR. Ignácio Cano on Police Pacification Units (UPPs) in Rio de Janeiro. YouTube [En línea]. 28
Agosto
2011.
[Fecha
de
consulta:
19
Julio
2016].
Disponible
en:
https://www.youtube.com/watch?v=LXy6DGFxdhE
93
FELBAB-BROWN, Vanda. Shooting Up: Counterinsurgency and the War on Drugs. Washington, DC:
Brookings Institution Press, 2010. p.12.
53
 En Río el narcotráfico -por lo menos la
específica de la Cidade Maravilhosa,
parte que genera violencia- se dirige al
tornándola
mercado de consumo interno.
emular o aplicar a otro contexto. Si lo que
 La naturaleza del conflicto en Río es
 En Brasil, la política de seguridad es
de
difícil
de
se pretende es replicar las UPP como
estrategia de seguridad pública, ésta debe
básicamente urbana.
responsabilidad
potencialmente
los
gobiernos
ser vista como una versión incompleta. La
experiencia carioca sólo es útil en la
que
medida que se utilice como referencia
permite a un gobernador, como Sergio
para diseñar otra opción política, pues
Cabral, realizar un drástico cambio de
hacer de las UPP un modelo “sólo serviría
estrategia, como la que representa las
cuando se tiene un intenso conflicto
UPP, sin mayores embates políticos.
urbano, cuando existe una gran cantidad
Por ende, las políticas de seguridad no
de tiroteos, y se ha perdido el control
pueden ser simplemente trasplantadas; su
territorial en manos de grupos criminales.
adopción exitosa de un contexto nacional
En tales condiciones, creo que sería una
a otro dependerá de una serie de
buena estrategia. En todas las demás
variables, tales como la voluntad política
circunstancias, creo que podría ser una
de
opción muy costosa e ineficiente”95. En
estatales,
las
aspecto
autoridades
condiciones
institucional
adoptivas,
socioeconómicas
y
las
clima
consecuencia,
si
bien
no
puede
político que contribuyeron al éxito del
reproducirse idénticamente, la política de
proyecto y la capacidad de la policía para
pacificación al menos representa un
responder
enfoque alternativo que debería inspirar
constructivamente
a
evaluaciones externas a medida que el
en
otras
programa evoluciona94.
seguridad que persiga, no la victoria
Desde esa perspectiva, no debe perderse
definitiva sobre el crimen organizado, sino
de vista que las UPP constituyen una
la protección de la población y reducción
solución ad hoc para una problemática
de la violencia asociada al narcotráfico.
94
latitudes
una
política
de
LEEDS, Elizabeth. ¿Qué se puede aprender del modelo de policía pacificadora de Brasil? WOLA [En
línea].
11
Marzo
2016.
[Fecha
de
consulta:
28
Julio
2016].
Disponible
en:
https://www.wola.org/es/analisis/que-se-puede-aprender-del-modelo-de-policia-pacificadora-de-brasil/
95
RIO RADAR, 2011, Loc. Cit.
54
REFLEXIONES FINALES
en la medida en que mejore la seguridad
El análisis de la experiencia en Río,
pública.
permite derivar las siguientes lecciones
En estrecha relación con lo anterior, es
para el diseño de políticas de seguridad
preciso
pública y prevención de la violencia en
naturaleza del problema que se busca
América Latina:
solucionar: los policymakers determinaron
En primer lugar, se requiere adoptar
que la violencia era causada por el control
nuevas
premisas
realistas:
las
y
adecuar
trazar
objetivos
territorial
que
autoridades
cariocas
criminales;
la
estrategia
ejercían
por
tanto,
las
la
a
la
bandas
política
de
el
pacificación se enfocó en la recuperación
narcotráfico no es un objetivo alcanzable.
de dichos territorios. Por ejemplo, el uso
comprendieron
Lo que sí es
factible,
es
minimizar
los
impactos
provocados por
los
mercados
ilícitos
drogas
de
y
el
control ejercido
que
erradicar
de
“…al sustituir la pretensión de detener el
tráfico por acabar con el control armado de los
grupos criminales, los policymakers
trasladaron el debate sobre seguridad pública,
apartándolo de la Guerra contra el Crimen y
focalizándolo en la territorialización de las
economías ilícitas. Por ende, es necesario
asumir que reducir la criminalidad solo tiene
sentido en la medida en que mejore la
seguridad pública.
modelos
policiales
específicos,
como la policía
comunitaria, no
obedece
valoraciones
subjetivas
que
.”
por las facções
a
ya
permite
mantener
criminosas en las comunidades. De esa
control del territorio rescatado al mejorar
manera, al sustituir la pretensión de
la relación entre los habitantes de las
detener el tráfico por acabar con el control
favelas y las UPP.
armado de los grupos criminales, los
De igual modo, los responsables políticos
policymakers trasladaron el debate sobre
deben reconocer que la exclusión social,
seguridad pública, apartándolo de la
política
Guerra contra el Crimen y focalizándolo
contexto en el cual el crimen y la violencia
en la territorialización de las economías
se
ilícitas. Por ende, es necesario asumir que
enfoques integrales para garantizar el
reducir la criminalidad solo tiene sentido
éxito de cualquier estrategia de seguridad
y
económica,
afianzan:
es
constituye
necesario
el
adoptar
55
pública. Esto es particularmente válido en
fracaso de una estrategia, dado que
el caso de grandes áreas urbanas que
muchos de estos planes incluyen servicios
han sido víctimas de la anarquía, el
sociales gestionados a nivel local, por lo
crimen y el abandono por parte del Estado
tanto el liderazgo de los funcionarios
durante décadas, como es el caso de las
municipales es indispensable. Además,
favelas en Río.
las autoridades municipales son las más
Bajo esa lógica, es preciso destacar que
indicadas para entender las necesidades
otra
en
de la comunidad y establecer el diálogo
comparación con las políticas anteriores,
con los ciudadanos. No obstante, el efecto
es la realización de la agenda social luego
se amplifica cuando existe sintonía entre
de los operativos policiaco-militares. La
todos los niveles de gobierno, como
creación del programa UPP Social para
ocurrió en Río con el ex alcalde Paes y el
ser llevado a cabo al finalizar la fase
otrora gobernador Cabral, respecto al
policial y recuperación del territorio es un
gobierno central.
gran indicador de eso. El acceso a
Finalmente, la implementación exitosa de
programas
estrategias
diferencia
de
sociales
las
e
UPP
iniciativas
de
integrales
la
adquirir
un
inclusión social que se multiplican en
delincuencia
comunidades pacificadas, obedece a una
compromiso duradero. Para un alcalde o
deconstrucción de la favela como lugar
gobernador, hablar de revertir la exclusión
por excelencia de la delincuencia. Por lo
puede generar cuantiosos réditos político
tanto, la secuenciación del componente
electorales.
represivo e inclusivo en la ejecución de
implementación
una estrategia, es crucial para obtener
compleja y requiere planificación a largo
resultados exitosos.
plazo; capacidad de obtener recursos,
En cuarto lugar, el rol de las autoridades
persuadir a instituciones del Estado de
municipales es fundamental. Se puede
diversos niveles a que participen e
decir que los mejores resultados se
involucrar
a
obtienen
sociedad
civil
cuando
las
autoridades
implica
contra
Sin
embargo,
es
extremadamente
organizaciones
y
al
su
sector
de
la
privado,
municipales y/o estaduales están a cargo.
manteniendo su apoyo y compromiso
Una gestión local hábil y creativa puede
durante
marcar la diferencia entre el éxito y el
considerable.
56
un
periodo
de
tiempo
57
58

LA UPP`S Y LA PACIFICACIÓN DE LAS FAVELAS EN RÍO 2016

Transcripción

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